TRIBUNALENS DOM (första avdelningen)
den 27 november 2018 (*)
”Personalmål – Tjänstemän – Europeiska utrikestjänsten – Placering – Tjänsten som chef för Europeiska unionens delegation i Etiopien – Beslut om att inte förlänga placeringen – Tjänstens intresse – Motiveringsskyldighet – Likabehandling”
I mål T‑315/17,
Chantal Hebberecht, tjänsteman vid Europeiska utrikestjänsten, Fourmies (Frankrike), företrädd av advokaten B. Maréchal,
sökande,
mot
Europeiska utrikestjänsten, företrädd av S. Marquardt och R. Spac, båda i egenskap av ombud,
svarande,
angående en talan enligt artikel 270 FEUF om dels ogiltigförklaring av det beslut som Europeiska utrikestjänsten meddelade sökanden den 3 februari 2017 om avslag på hennes klagomål mot utrikestjänstens beslut om att inte förlänga hennes placering på tjänsten som chef för Europeiska unionens delegation i Etiopien, dels ersättning för ideell skada som sökanden påstår sig ha lidit,
meddelar
TRIBUNALEN (första avdelningen)
sammansatt av ordföranden I. Pelikánová, samt domarna P. Nihoul (referent) och J. Svenningsen,
justitiesekreterare: handläggaren M. Marescaux,
efter den skriftliga delen av förfarandet och förhandlingen den 15 maj 2018,
följande
Dom
Bakgrund till tvisten
1 Sökanden, Chantal Hebberecht, är tjänsteman vid Europeiska utrikestjänsten (nedan kallad utrikestjänsten). Den 1 september 2013 utnämndes hon till chef för Europeiska unionens delegation i Etiopien för en period av fyra år.
2 Genom en skrivelse från utrikestjänsten av den 22 mars 2016 informerades de tjänstemän vid utrikestjänsten som tjänstgjorde vid de delegationer som berördes av den rotation som skulle genomföras 2017 eller 2018 om att de hade möjlighet att ansöka om tidigare förflyttning eller förlängning av sin placering. I skrivelsen angavs att ansökan skulle beviljas endast i vederbörligen motiverade undantagsfall, med beaktande av tjänstens intresse.
3 Den 15 april 2016 lämnade Chantal Hebberecht in en ansökan om förlängning med motiveringen att hon önskade använda sin erfarenhet i Etiopien under ett femte år innan hon gick i pension den 1 september 2018.
4 Genom beslut av den 30 juni 2016 (nedan kallat det angripna beslutet) avslog utrikestjänstens tillsättningsmyndighet ansökan och angav att ”för att säkerställa en regelbunden rotation av delegationscheferna har i allmänhet en tydlig politik tillämpats som innebär förflyttning efter högst fyra år på tjänsten”.
5 Genom en skrivelse av den 29 september 2016 ingav Chantal Hebberecht, i enlighet med artikel 90.2 i tjänsteföreskrifterna för tjänstemän i Europeiska unionen (nedan kallade tjänsteföreskrifterna), ett klagomål mot det angripna beslutet som registrerades den 30 september 2016. Till stöd för klagomålet anförde Chantal Hebberecht att det angripna beslutet juridiskt stred mot principerna om tjänstens intresse, verksamhetens kontinuitet, öppenhet, likabehandling och positiv särbehandling av kvinnor. Chantal Hebberecht anförde att
– det var i tjänstens intresse att upprätthålla en välförvaltad delegation, under ledning av en erfaren delegationschef; hon hade den erfarenhet och de kontakter som krävdes för att bidra till att bevara stabiliteten i Etiopien och stoppa migrationsströmmen i överensstämmelse med unionens intresse,
– en förflyttning av henne skulle skapa ett avbrott i verksamheten på den ledningsnivå som säkerställs av utrikestjänsten,
– hon inte hade fått någon förklaring till avslaget på hennes ansökan om förlängning,
– hennes ansökan hade ingetts i samma anda som andra ansökningar som däremot hade beviljats,
– ett beslut om att förlänga tjänsten som delegationschef för en kvinna i lönegrad AD 14 skulle utgöra ett föredömligt exempel på positiv särbehandling.
6 Genom beslut av den 1 februari 2017, som meddelades Chantal Hebberecht den 3 februari 2017 (nedan kallat beslutet om avslag på klagomålet), avslogs klagomålet av utrikestjänstens generalsekreterare, i egenskap av tillsättningsmyndighet. Tillsättningsmyndigheten anförde att
– förvaltningen har ett stort utrymme att skönsmässigt bedöma vad som är nödvändigt i tjänstens intresse; tjänstens intresse kräver att delegationspersonalen regelbundet förflyttas, detta gäller särskilt delegationscheferna; utan förutsebarhet och automatik skulle rotationsförfarandets effektivitet riskeras; situationen i Etiopien inte kunna betecknas som en ”undantagssituation”; personliga skäl inte utgöra ett giltigt skäl till att bevilja undantag,
– utrikestjänsten säkerställer verksamhetens kontinuitet genom den ställföreträdande delegationschefens närvaro,
– det angripna beslutet tydligt, om än kortfattat, hade motiverats med utrikestjänstens policy, enligt vilken personalen regelbundet ska förflyttas,
– sökanden inte hade visat att det förelåg en särbehandling som var godtycklig eller uppenbart olämplig i förhållande till det eftersträvade målet,
– det vid beslut om huruvida tjänsten skulle förlängas inte fanns någon skyldighet att ta hänsyn till att hon är kvinna, eftersom en förlängning enbart ska motiveras av tjänstens intresse.
Förfarandet och parternas yrkanden
7 Sökanden har väckt förevarande talan genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 15 maj 2017.
8 På förslag av referenten beslutade tribunalen (första avdelningen) att inleda den muntliga delen av förfarandet.
9 Parterna utvecklade sin talan vid förhandlingen den 15 maj 2018.
10 Sökanden har yrkat att tribunalen ska
– fastställa att talan kan tas upp till prövning och bifalla den,
– ogiltigförklara beslutet om avslag på klagomålet,
– förplikta utrikestjänsten att till henne utge ett schablonbelopp på i första hand 250 000 euro, i andra hand 200 000 euro eller i tredje hand 150 000 euro, 100 000 euro eller 50 000 euro som ersättning för den ideella skada hon har lidit, och
– förplikta utrikestjänsten att ersätta rättegångskostnaderna.
Utrikestjänsten har yrkat att tribunalen ska
– ogilla talan, och
– förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna.
Rättslig bedömning
Den angripna akten
11 I den ansökan genom vilken talan väcktes har sökanden yrkat att ”det beslut som [utrikestjänstens] [tillsättningsmyndighet] (Ares(2017) 615970 – 03/02/2017) fattade om att avslå en förlängning med ett år av [hennes] uppdrag … som chef för EU:s delegation i Demokratiska förbundsrepubliken Etiopien” ska ogiltigförklaras.
12 Tribunalen konstaterar att den akt som sökanden angett med det nummer den tilldelats i databasen Ares är beslutet om avslag på klagomålet.
13 Tribunalen erinrar om den fasta rättspraxis som är tillämplig i fråga om unionens personalmål, enligt vilken ett administrativt klagomål, såsom det som avses i artikel 90.2 i tjänsteföreskrifterna, och ett uttryckligt eller tyst avslag på detsamma utgör en inneboende del av ett komplext förfarande och endast ett villkor för att talan ska kunna väckas vid domstol. Under dessa villkor kan talan, trots att den formellt riktats mot avslaget på klagomålet, få till följd att den rättsakt som är föremål för klagomålet prövas av domstolen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 17 januari 1989, Vainker/parlamentet, 293/87, EU:C:1989:8, punkterna 7 och 8), under förutsättning att avslaget på klagomålet inte har en annan innebörd än den rättsakt mot vilken nämnda klagomål har riktats (dom av den 25 oktober 2006, Staboli/kommissionen, T‑281/04, EU:T:2006:334, punkt 26).
14 Ett rent beslut om avslag på ett klagomål, oavsett om det är underförstått eller uttryckligt, utgör nämligen en bekräftelse på den rättsakt eller den passivitet som klaganden klagat på och det utgör inte i sig en rättsakt mot vilken talan kan väckas. Detta innebär att yrkanden som riktas mot detta beslut utan självständigt innehåll i förhållande till det ursprungliga beslutet ska anses vara riktade mot den ursprungliga rättsakten. Ett uttryckligt beslut om avslag på ett klagomål kan nämligen, med hänsyn till dess innehåll, vara sådant att det inte bekräftar den rättsakt som sökanden har angripit. Så är fallet om beslutet att avslå klagomålet innehåller en omprövning av sökandens situation i förhållande till nya rättsliga och faktiska omständigheter eller om det ändrar eller kompletterar det ursprungliga beslutet. I sådana fall utgör avslaget på klagomålet en rättsakt som är underställd domstolens prövning, vilken ska beakta denna vid bedömningen av den angripna rättsaktens lagenlighet eller rent av betrakta den som en rättsakt som går sökanden emot och som ersätter den angripna rättsakten (se dom av den 24 april 2017, HF/parlamentet, T‑584/16, EU:T:2017:282, punkt 71 och där angiven rättspraxis, och dom av den 15 september 2017, Skareby/utrikestjänsten, T‑585/16, EU:T:2017:613, punkt 18 och där angiven rättspraxis).
15 I förevarande fall utgör beslutet om avslag på klagomålet endast en bekräftelse på det angripna beslutet, eftersom det inte ändrar beslutsdelen i det angripna beslutet eller innehåller en omprövning av sökandens situation mot bakgrund av nya rättsliga och faktiska omständigheter. Den omständigheten att den myndighet som är behörig att pröva sökandens klagomål behövde precisera skälen till det angripna beslutet, som svar på de argument som sökanden anfört i klagomålet, kan inte motivera att avslaget på klagomålet betraktas som en självständig rättsakt som går sökanden emot (se, för ett liknande resonemang, dom av den 9 december 2009, kommissionen/Birkhoff, T‑377/08 P, EU:T:2009:485, punkterna 55 och 56, och dom av den 14 november 2013, Europol/Kalmár, T‑455/11 P, EU:T:2013:595, punkt 41).
16 Eftersom beslutet om avslag på klagomålet saknar självständigt innehåll, ska yrkandet om ogiltigförklaring anses vara riktat endast mot det angripna beslutet, vars lagenlighet emellertid ska prövas med beaktande av motiveringen i beslutet om avslag på klagomålet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 december 2017, HQ/CPVO, T‑592/16, ej publicerad, EU:T:2017:897, punkt 21).
Yrkandet om ogiltigförklaring
17 Sökanden har anfört tre grunder till stöd för yrkandet om ogiltigförklaring. Grunderna avser för det första ett åsidosättande av tjänstens intresse och verksamhetens kontinuitet, för det andra ett åsidosättande av öppenhetskravet och för det tredje ett åsidosättande av principen om likabehandling.
Den första grunden: Åsidosättande av tjänstens intresse och verksamhetens kontinuitet
18 Den första grunden är indelad i två delar vilka avser tjänstens intresse respektive verksamhetens kontinuitet.
– Den första delgrunden: Tjänstens intresse
19 Genom den första delgrunden har sökanden gjort gällande att det angripna beslutet strider mot tjänstens intresse, som enligt henne krävde att hon beviljades den förlängning som hon hade ansökt om.
20 Till stöd för denna ståndpunkt har hon anfört fyra argument.
21 Hon har för det första gjort gällande att arbetet vid en delegation där personalen, under hennes ledning, var högt motiverad och presterade på en hög nivå inte borde ha störts.
22 Hon har vidare hävdat att en fullt ut fungerande delegation behövde upprätthållas i Etiopien på grund av det stöd som unionen ger detta land och de risker det skulle innebära för unionen om en lokal eller regional destabilisering ledde till en ny flyktingkris.
23 Sökanden anser dessutom att hon idealiskt uppfyllde kraven för tjänsten: erfarenhet inom det diplomatiska området, särskilt inom området utvecklingsstöd; kunskaper om det berörda landet och den berörda regionen; förtroendefulla och respektfulla relationer med de lokala myndigheterna; privilegierad tillgång till uppgifter tack vare hennes deltagande i välunderrättade nätverk.
24 Slutligen har hon betonat att avslaget på ansökan om förlängning kan uppfattas som dålig förvaltning av de allmänna medlen och att detta argument i flera medlemsstater kan utnyttjas av extremhögerpartier som motsätter sig den europeiska integrationen.
25 Dessa argument har bestritts av utrikestjänsten.
26 Tribunalen konstaterar att sökanden i förevarande fall har ifrågasatt ett beslut som fattats avseende henne inom ramen för den mobilitetspolitik som utrikestjänsten tillämpar och som i princip innebär att varje anställd förflyttas vart fjärde år. Denna politik grundar sig på följande akter:
– Artikel 2 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna, i vilken det anges att tjänstemän som tjänstgör i ett tredjeland regelbundet ska förflyttas enligt ett särskilt förfarande, som kallas mobilitetsförfarandet.
– Artikel 6.10 i rådets beslut 2010/427/EU av den 26 juli 2010 om hur utrikestjänsten ska organiseras och arbeta (EUT L 201, 2010, s. 30), där det anges att ”[d]en höga representanten ska fastställa regler för rörlighet för att se till att rörligheten för Europeiska utrikestjänstens personal blir hög”.
– EU Delegations’ guide (vägledning för unionens delegationer), där det föreskrivs att en placering vid en delegation vanligen ska gälla för fyra år och att personalen har möjlighet att ansöka om förlängning eller tidigare förflyttning, men att detta beviljas endast i undantagsfall, som ska vara vederbörligen motiverade och ta hänsyn till tjänstens intresse.
27 Beträffande denna rotationspolitik ska det påpekas att enligt rättspraxis har institutionerna ett stort utrymme för skönsmässig bedömning i fråga om hur de väljer att organisera sin verksamhet mot bakgrund av de uppgifter som de har anförtrotts och i fråga om att använda den personal som står till deras förfogande för att utföra dessa uppgifter, förutsatt att detta sker i tjänstens intresse och att tjänsterna är likvärdiga (se, för ett liknande resonemang, dom av den 23 mars 1988, Hecq/kommissionen, 19/87, EU:C:1998:165, punkt 6, och dom av den 19 oktober 2017, Bernaldo de Quiros/kommissionen, T‑649/16, ej publicerad, EU:T:2017:736, punkt 22).
28 Inom ramen för den kontroll som tribunalen utövar över beslut som rör verksamhetens organisation ska den när en talan har väckts vid den pröva huruvida tillsättningsmyndigheten har hållit sig inom rimliga gränser och inte på ett uppenbart oriktigt sätt har missbrukat sin befogenhet att företa skönsmässiga bedömningar (se, för ett liknande resonemang, dom av den 12 december 2000, Dejaiffe/Harmoniseringsbyrån, T‑223/99, EU:T:2000:292, punkt 53, och dom av den 21 september 2004, Soubies/kommissionen, T‑325/02, EU:T:2004:271, punkt 50).
29 För att visa att ett uppenbart fel har begåtts ska sökanden inge bevisning som medför att förvaltningens bedömning förlorar sin trovärdighet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 24 april 2013, Demeneix/kommissionen, F‑96/12, EU:F:2013:52, punkt 45 och där angiven rättspraxis).
30 Detta krav är inte uppfyllt i förevarande fall, eftersom sökanden har redogjort för vad hon anser att tjänstens intresse innebär, utan att på ett övertygande sätt ifrågasätta utrikestjänstens bedömningar, vilkas trovärdighet hon inte har lyckats rubba.
31 Vad gäller det första argumentet kunde utrikestjänsten således utan att göra en uppenbart oriktig bedömning anse att delegationen skulle fortsätta att fungera väl under ledning av en ny delegationschef, som utsetts bland annat på basis av sina ledaregenskaper.
32 Vad gäller det andra argumentet kunde utrikestjänsten utan att göra en uppenbart oriktig bedömning anse att svårigheterna i det berörda landet eller den berörda regionen inte var av ett annat slag eller av en annan intensitet än de som man möter på andra ställen, och att detta inte hindrade rotationen, eftersom svårigheterna kunde hanteras lika effektivt av en annan diplomat, som valts ut på basis av den erfarenhet och de kunskaper som krävs för att inneha denna typ av tjänst vid detta slag av delegation.
33 Vad gäller det tredje argumentet kunde utrikestjänsten utan att göra en uppenbart oriktig bedömning anse att de egenskaper som sökanden hade framhävt var sådana som varje delegationschef som har innehaft sin tjänst under flera år ovillkorligen måste besitta och att det, om den begärda förlängningen beviljades på denna grund, skulle bli omöjligt eller nästan omöjligt att genomföra en rotation på denna ansvarsnivå.
34 Vad gäller det sista argumentet kunde utrikestjänsten utan att göra en uppenbart oriktig bedömning anse att regelbundna förflyttningar inom organisationen, bland annat vad gäller den berörda delegationen, bidrar till en sund förvaltning av de offentliga medlen och till att förstärka bilden av unionen, eftersom denna praxis motsvarar den praxis som medlemsstaterna tillämpar på detta område.
35 Som utrikestjänsten har påpekat är mobilitet en fast princip vid organisationen av diplomatverksamhet. Den syftar till att förhindra alltför nära relationer mellan diplomater och myndigheter, organ eller inflytelserika kretsar i det ackrediterande landet, som följer av en alltför lång vistelse i landet i fråga.
36 Eftersom dessa förklaringar är trovärdiga måste det, mot bakgrund av de argument som sökanden anfört till stöd för den första grundens första del, anses att utrikestjänstens bedömning inte är uppenbart oriktig, vilket innebär att den första delgrunden ska underkännas.
– Den andra delgrunden: Verksamhetens kontinuitet
37 Enligt sökanden krävde verksamhetens kontinuitet att hon beviljades den begärda förlängningen, eftersom antalet förflyttningar som hade meddelats vid delegationen kunde destabilisera delegationen i avsaknad av den fasta förankring som det hade inneburit om delegationschefen stannat kvar.
38 Utrikestjänsten har bestritt detta påstående.
39 Tribunalen erinrar härvid om att tjänstens intresse kräver att det inte sker något avbrott i verksamhetens kontinuitet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 23 november 2017, PF/kommissionen, T‑617/16, ej publicerad, EU:T:2017:829, punkt 100 och där angiven rättspraxis), vilket innebär att det även ska prövas huruvida uppenbara fel eventuellt har begåtts som medför att tillsättningsmyndighetens bedömningar förlorar sin trovärdighet (se den rättspraxis som anges i punkterna 28 och 29 ovan).
40 I förevarande fall har sökanden betonat att i samband med rotationsförfarandet 2017 planerades förutom hennes förflyttning även förflyttning av fem andra personer på viktiga tjänster, det vill säga dels, bland utrikestjänstens personal, hennes assistent, förvaltningschefen och chefen för politiska avdelningen, dels, vid generaldirektoratet för internationellt samarbete och utveckling, chefen för samarbete och chefen för avdelningen för landsbygdsutveckling och livsmedelstrygghet.
41 Tribunalen betonar härvid att det förhållandet att personalen förnyas är en naturlig del av mobilitetsförfarandet och påverkar inte i sig verksamhetens kontinuitet, eftersom kontinuiteten säkerställs i samråd mellan den personal som slutar, den personal som blir kvar och den personal som börjar och som väljs ut bland annat på grundval av de kunskaper och den erfarenhet som de kan uppvisa för den berörda typen av tjänst.
42 Det argument som sökanden har anfört påverkar inte trovärdigheten i utrikestjänstens bedömningar, eftersom den utan att göra en uppenbart oriktig bedömning kunde anse att kontinuiteten i förevarande fall skulle säkerställas inom ramen för ovannämnda samråd, för det första, genom den ställföreträdande delegationschefen som redan arbetat vid delegationen under två år och som skulle stanna i ytterligare två år, för det andra, genom ankomsten av en ny chef för den politiska avdelningen, som innehade lämpliga kunskaper och erfarenheter och, för det tredje, genom att tjänsten som delegationschef fördes upp på listan över tjänster som skulle tillsättas inom ramen för rotationsförfarandet 2017, vilket innebar att denna tjänst inte skulle vara otillsatt vid någon tidpunkt.
43 Utrikestjänsten kunde likaså utan att göra en uppenbart oriktig bedömning anse att det i syfte att säkerställa kontinuiteten på medellång sikt var lämpligt att utnämna den nya delegationschefen 2017, så att arbetslaget under den nya ledningen kunde analysera utvecklingen i landet efter det val som skulle hållas.
44 Av det ovan anförda följer att eftersom det inte har visats att det gjordes en uppenbart oriktig bedömning, ska delgrunden avseende verksamhetens kontinuitet underkännas och därmed – eftersom båda delgrunderna har underkänts – den första grunden i sin helhet.
Den andra grunden: Åsidosättande av öppenhetskravet
45 Sökanden har hävdat att bestämmelserna om öppenhet inte har iakttagits, eftersom hon inte gavs någon riktig förklaring, förutom ett muntligt påstående om att mobilitetspolitiken inte medgav några undantag, vilket för övrigt är felaktigt eftersom undantag hade medgetts i andra situationer.
46 Det räcker härvid att konstatera att enligt fast rättspraxis utgör motiveringsskyldigheten en väsentlig formföreskrift som ska särskiljas från frågan huruvida motiveringen är välgrundad, vilken ska hänföras till frågan huruvida den omtvistade rättsakten är lagenlig i materiellt hänseende (se dom av den 1 mars 2017, Silvan/kommissionen, T‑698/15 P, ej publicerad, EU:T:2017:131, punkt 17 och där angiven rättspraxis, och dom av den 19 juli 2017, parlamentet/Meyrl, T‑699/16 P, ej publicerad, EU:T:2017:524, punkt 47 och där angiven rättspraxis).
47 Den motiveringsskyldighet som föreskrivs i artikel 25 andra stycket i tjänsteföreskrifterna, där ordalydelsen i artikel 296 FEUF upprepas, har till syfte dels att ge den som berörs av rättsakten tillräckliga upplysningar för att kunna bedöma om rättsakten är välgrundad, eller huruvida den eventuellt är behäftad med ett fel som innebär att dess giltighet kan ifrågasättas vid unionsdomstolen, dels att göra det möjligt för denna att pröva rättsaktens lagenlighet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 17 januari 2017, LP/Europol, T‑719/15 P, ej publicerad, EU:T:2017:7, punkt 17).
48 I förevarande fall angav utrikestjänsten i det angripna beslutet att avslaget på förlängning grundade sig på att det är nödvändigt att säkerställa att delegationscheferna regelbundet förflyttas, eftersom man i allmänhet tillämpar en tydlig politik som innebär förflyttning efter högst fyra år på tjänsten.
49 Denna motivering upprepades mer detaljerat i beslutet om avslag på klagomålet, eftersom sökandens argument då hade bedömts mer ingående, såsom det framgår av punkt 6 ovan.
50 Argumentet avseende en felaktig motivering sammanfaller för övrigt med grunden avseende likabehandling, som behandlas nedan.
51 Av det ovanstående följer att talan inte heller kan bifallas såvitt avser den andra grunden.
Den tredje grunden: Åsidosättande av principen om likabehandling
52 Den tredje grunden är indelad i tre delar.
– Den första delgrunden: Diskriminering av sökanden på grund av ras
53 Genom den första delgrunden har sökanden gjort gällande att avslaget på hennes ansökan berodde på antisemitisk diskriminering.
54 Oberoende av dessa anklagelsers allmänna karaktär ska det erinras om att enligt artikel 91.2 i tjänsteföreskrifterna krävs att en grund som åberopas vid domstolen, för att den inte ska avvisas, redan har åberopats under det administrativa förfarandet, så att tillsättningsmyndigheten har kunnat ta del av den kritik som den berörda parten har framfört mot det omtvistade beslutet (se dom av den 25 oktober 2013, kommissionen/Moschonaki, T‑476/11 P, EU:T:2013:557, punkterna 71 och 73 och där angiven rättspraxis).
55 I sitt klagomål framförde sökanden inga misstankar om ett antisemitiskt motiv. Hon har inte heller hävdat att omständigheter har inträffat efter det att hon lämnade in klagomålet som kan ge anledning till misstankar om att hon diskriminerats.
56 Den första delen av den tredje grunden kan följaktligen inte tas upp till sakprövning.
– Den andra delgrunden: Andra delegationschefer har beviljats förlängning
57 Genom den andra delgrunden har sökanden gjort gällande att utrikestjänsten åsidosatte principen om likabehandling, eftersom den avslog hennes ansökan om förlängning, men beviljade förlängning för andra delegationschefer som befann sig i jämförbara situationer.
58 Tribunalen erinrar härvid om att likabehandlingsprincipen utgör en allmän unionsrättslig princip som fastställs i artiklarna 20 och 21 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (se dom av den 14 september 2010, Akzo Nobel Chemicals och Akcros Chemicals/kommissionen, C‑550/07 P, EU:C:2010:512, punkt 54 och där angiven rättspraxis).
59 Enligt rättspraxis kräver denna princip att lika situationer inte får behandlas olika och att olika situationer inte får behandlas lika, såvida det inte finns sakliga skäl för en sådan behandling (se dom av den 14 september 2010, Akzo Nobel Chemicals och Akcros Chemicals/kommissionen, C‑550/07 P, EU:C:2010:512, punkt 55 och där angiven rättspraxis).
60 Denna princip åsidosätts inte genom skillnader som motiveras av ett objektivt och sakligt kriterium, när skillnaderna är proportionerliga i förhållande till det mål som eftersträvas med särbehandlingen i fråga (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 mars 2004, Afari/ECB, T‑11/03, EU:T:2004:77, punkt 65, och dom av den 23 januari 2007, Chassagne/kommissionen, F‑43/05, EU:F:2007:14, punkt 91).
61 I sin argumentation har utrikestjänsten betonat att den grundar sina beslut om förlängning på tjänstens intresse, eftersom likabehandlingsprincipen är svårtillämplig med hänsyn till de befintliga skillnaderna mellan länderna som gör jämförelser komplexa.
62 Tribunalen påpekar härvid att det är frågan om en princip med allmän giltighet som, varje gång som en jämförelse av situationerna är möjlig, ska tillämpas på de rättsakter som tillsättningsmyndigheten antar i enlighet med tjänsteföreskrifterna (se, för ett liknande resonemang, dom av den 19 oktober 2006, Buendia Sierra/kommissionen, T‑311/04, EU:T:2006:329, punkt 130).
63 Tillämpning av denna princip hindras inte i sig av den omständigheten att ett beslut avseende en ansökan om förlängning grundas på tjänstens intresse, eftersom tjänstens intresse finns med bland de objektiva och sakliga skäl som kan motivera en skillnad i behandlingen av tjänstemän (se, för ett liknande resonemang, dom av den 19 oktober 2006, De Smedt/kommissionen, F‑59/05, EU:F:2006:105, punkt 76).
64 Av parternas skriftliga yttranden och diskussionen vid förhandlingen framgår att även om det inte är enkelt att jämföra svaren på ansökningar om förlängning kan en jämförelse göras, eftersom utrikestjänsten själv vidtog en sådan jämförelse i beslutet om avslag på klagomålet genom att betona på vilket sätt situationerna för de delegationschefer som sökanden hade hänvisat till skiljde sig från hennes situation.
65 I beslutet om avslag på klagomålet analyserades således de argument som sökanden anfört beträffande fyra ansökningar som hade beviljats vad gällde personer som befann sig i situationer jämförbara med hennes situation i fråga om pensionsålder och den politiska instabilitet som rådde i det ackrediterande landet.
66 Detta argument ska prövas mot bakgrund av den rättspraxis enligt vilken förvaltningen har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller att besluta om åtgärder som ska vidtas i tjänstens intresse och unionsdomstolen vid sin kontroll ska pröva huruvida det föreligger en godtycklig särbehandling eller en uppenbart oriktig bedömning (dom av den 25 februari 2010, Pleijte/kommissionen, F‑91/08, EU:F:2010:13, punkt 58).
67 Av diskussionen mellan parterna framgår att bland de ärenden som sökanden har hänvisat till finns det två ansökningar som avser samma rotationsförfarande som sökandens ansökan om förlängning, det vill säga rotationsförfarandet 2017.
68 I det ena fallet beviljades förlängning, enligt utrikestjänsten, för att behålla en diplomat på en tjänst under den normala tiden för placeringar utomlands, det vill säga fyra år, eftersom placeringen ursprungligen hade beviljats för en begränsad tid om tre år på grund av att det rörde sig om en placering i ett ”besvärligt” land. I det ärendet ville utrikestjänsten anpassa placeringstiden för denna person till utrikestjänstens praxis, enligt vilken en placering ska gälla för högst fyra år. Enligt utrikestjänsten skiljer sig denna situation från sökandens situation, eftersom sökanden omedelbart placerades på tjänsten som delegationschef för en period på fyra år.
69 I det andra fallet motiverades beslutet, enligt utrikestjänsten, av att det var nödvändigt att låta delegationschefen stanna kvar för att ge arbetslaget möjlighet att under dennes ledning följa utvecklingen i samband med att val hölls i det ackrediterande landet.
70 Sökanden har hävdat att val skulle hållas även i det land där hon var placerad, vilket innebär att hennes ansökan borde ha beviljats av samma skäl.
71 Enligt utrikestjänsten kan dessa båda situationer emellertid inte jämföras med varandra, eftersom de val som beaktades i besluten inte ägde rum vid samma tidpunkt i förhållande till delegationschefens eventuella förflyttning. I det land där förlängningen beviljades ägde valet rum före rotationsförfarandet, vilket gjorde det önskvärt att behålla delegationschefen i tjänst för att analysera utvecklingen efter valet. Situationen var en annan i sökandens ackrediteringsland, eftersom valet där ägde rum efter delegationschefens förflyttning, vilket gjorde ett omedelbart byte önskvärt, för att arbetslaget skulle kunna följa hela valprocessen under den nya ledningens styre.
72 I sina skriftliga yttranden har sökanden analyserat ytterligare två fall, där förlängning beviljats på ett sätt som enligt hennes mening strider mot likabehandlingsprincipen.
73 Tribunalen påpekar härvid att dessa fall rörde tidigare rotationsförfaranden, vilket innebär att även om en jämförelse fortfarande är möjlig är den mindre omedelbar, eftersom prioriteringar och krav kan variera med tiden.
74 I ett av fallen beviljades förlängning, enligt utrikestjänsten, med hänsyn till den omständigheten att delegationen, till skillnad från den delegation som leddes av sökanden, inte hade någon ställföreträdande delegationschef. I det andra fallet beviljades förlängning för att förhindra att delegationschefen förflyttades samtidigt som chefen för politiska avdelningen, vilket inte var önskvärt, eftersom delegationen utgjordes av ett begränsat arbetslag och kontinuiteten inte kunde garanteras med kvarvarande personal.
75 Inte i något av dessa båda fall och inte heller i något av de andra fall som granskats ovan fattades beslutet om att bevilja förlängning i syfte att möjliggöra för den berörda personen att avsluta sin karriär på den tjänst där vederbörande var placerad, utan beslutet grundade sig tvärtom på en utvärdering med hänsyn till tjänstens intresse och där fördelarna med att behålla den berörda personen jämfördes med fördelarna med en ny ledning.
76 Tribunalen anser att detta resonemang, som fördes i beslutet om avslag på klagomålet i syfte att förklara skillnaden mellan ärendena, är trovärdigt. Sökanden har inte heller anfört några uppgifter som ger anledning att tro att det kan ha förekommit godtycklig diskriminering eller gjorts en uppenbart oriktig bedömning.
77 Vad gäller den vikt som ska läggas vid personliga överväganden, såsom önskan om att avsluta sin karriär på en bestämd ort, ska det erinras om att besluten ska grundas på tjänstens intresse och att även om förvaltningen kan beakta sådana överväganden, kan de inte ges företräde framför andra omständigheter som anses som viktigare med hänsyn till tjänstens intresse.
78 Mot bakgrund av det ovan anförda kan talan inte bifallas på den tredje grundens andra del.
– Den tredje delgrunden: Positiv särbehandling av kvinnor
79 Genom den tredje delgrunden har sökanden gjort gällande att hennes ansökan borde ha beviljats i enlighet med artikel 1d.2 och 1d.3 i tjänsteföreskrifterna, som enligt hennes mening innebär att åtgärder ska vidtas för att kompensera för underrepresentationen av kvinnor på ledande tjänster vid unionens institutioner.
80 Utrikestjänsten har invänt mot denna ståndpunkt.
81 Enligt artikel 1d.2 i tjänsteföreskrifterna är full jämställdhet i arbetslivet mellan kvinnor och män en central fråga som alltid ska beaktas vid tillämpningen av tjänsteföreskrifterna.
82 Enligt samma bestämmelse får principen om likabehandling inte hindra unionsinstitutionerna från att behålla eller besluta om åtgärder som rör särskilda förmåner för att göra det lättare för det underrepresenterade könet att bedriva en yrkesverksamhet eller för att förebygga eller kompensera nackdelar i yrkeskarriären.
83 Enligt artikel 1d.3 i tjänsteföreskrifterna ska institutionernas tillsättningsmyndigheter efter yttrande från Kommittén för tjänsteföreskrifter genom överenskommelse ange de åtgärder och insatser som är avsedda att främja lika möjligheter för kvinnor och män inom de områden som omfattas av tjänsteföreskrifterna och vidta lämpliga åtgärder, särskilt för att avhjälpa faktiska ojämlikheter som påverkar kvinnors möjligheter inom de områden som omfattas av tjänsteföreskrifterna.
84 Av dessa bestämmelser följer, för det första, att jämställdheten mellan kvinnor och män är en ”central” fråga vid tillämpningen av tjänsteföreskrifterna, för det andra, att denna fråga ”alltid” ska beaktas vid tillämpningen av tjänsteföreskrifterna, för det tredje, att institutionerna får vidta åtgärder för att kompensera för underrepresentationen av kvinnor på vissa tjänster och, för det fjärde, att de genom överenskommelse ska ange åtgärder som kan avhjälpa faktiska ojämlikheter som påverkar kvinnors möjligheter.
85 Enligt utrikestjänsten kan hänsyn inte tas till kön vid beslut om huruvida placeringen på en tjänst som delegationschef ska förlängas, eftersom sådana beslut uteslutande ska grundas på tjänstens intresse.
86 Denna ståndpunkt bekräftades i beslutet om avslag på klagomålet, i vilket utrikestjänsten angav att ”eftersom en förlängning av en delegationsanställds placering endast ska motiveras av tjänstens intresse, kan hänsyn inte tas till att hon är kvinna vid bedömningen av huruvida hennes placering på denna tjänst eventuellt ska förlängas”.
87 Denna ståndpunkt bekräftades även i utrikestjänstens svar på de skriftliga frågor som tribunalen ställde före förhandlingen, i vilket utrikestjänsten betonade dels ”att det inte finns någon koppling mellan jämställdhetspolitiken och utrikestjänstens mobilitetspolitik”, dels att ”handläggningen av en ansökan [om förlängning] omfattas av mobilitetspolitiken och inte … av jämställdhetspolitiken”.
88 Vid förhandlingen angav utrikestjänstens ombud i samma anda att ”mobilitetspolitiken är en politik som är separat från jämställdhetspolitiken”. Som svar på frågor som genom en åtgärd för processledning ställdes efter förhandlingen angav utrikestjänsten även att ”ansökningar om förlängning behandlas utifrån vad tjänstens intresse kräver i det enskilda fallet, oberoende av huruvida den som ansökt om förlängning är man eller kvinna”.
89 Tribunalen påpekar härvid att unionslagstiftaren genom att anta de ifrågavarande bestämmelserna i tjänsteföreskrifterna har visat sin vilja att ”alltid” ge jämställdheten, bland annat representationen av kvinnor på vissa tjänster, en ”central” plats vid tillämpningen av tjänsteföreskrifterna.
90 Denna vilja återspeglas inte i utrikestjänstens ståndpunkter, eftersom denna genom sina uttalanden under det administrativa förfarandet och domstolsförfarandet tvärtom har angett att vad angår utrikestjänsten är hänsyn till kön inte något som omfattas av tjänstens intresse.
91 Utrikestjänsten har hävdat att det inte finns någon gällande bestämmelse enligt vilken den skulle vara skyldig att kompensera för underrepresentationen av kvinnor på vissa tjänster, eftersom sådana bestämmelser endast kan antas i enlighet med artikel 1d.2 eller 1d.3 i tjänsteföreskrifterna, som inte ännu har genomförts.
92 I detta sammanhang gäller det, i avvaktan på de åtgärder som institutionerna ska vidta, att avgöra huruvida institutionerna – såsom utrikestjänsten har hävdat – kan låta bli att i beslut som antas i enlighet med tjänsteföreskrifterna ta hänsyn till kön, bland annat vad gäller representationen av kvinnor på vissa tjänster.
93 Tribunalen konstaterar härvidlag att unionslagstiftaren i artikel 1d.2 i tjänsteföreskrifterna inte endast anger att institutionerna ska vidta åtgärder. Unionslagstiftaren förklarar också, utan att fastställa någon tidsram eller några villkor och utan att kräva att vissa åtgärder först vidtas, att jämställdhet är en ”central” fråga som ”alltid” ska beaktas vid tillämpningen av tjänsteföreskrifterna.
94 Av detta följer att utrikestjänsten genom att underlåta att ta hänsyn till jämställdhetsaspekten när den beslutade att avslå sökandens ansökan om förlängning, trots att detta enligt unionslagstiftaren är en central fråga, har åsidosatt de bestämmelser i tjänsteföreskrifterna som sökanden hänvisat till.
95 Detta fel är uppenbart med beaktande av kontrasten mellan å ena sidan underlåtenheten att ta hänsyn till kön i beslutet om avslag på klagomålet, å andra sidan den omständigheten att sådana hänsyn enligt unionslagstiftaren är av en ”central” karaktär.
96 Enligt rättspraxis är det inte motiverat att ogiltigförklara ett förvaltningsbeslut på grund av ett fel, när detta fel inte på ett avgörande sätt har påverkat beslutets innehåll (se, för ett liknande resonemang, dom av den 9 juni 2015, Navarro/kommissionen, T‑556/14 P, EU:T:2015:368, punkt 26).
97 Eftersom beslut om hur utrikestjänstens verksamhet ska organiseras måste vara förenliga med bestämmelserna i tjänsteföreskrifterna, kunde emellertid beslutsdelen i det angripna beslutet i förevarande fall ha sett annorlunda ut, om inte utrikestjänsten genast och av princip hade uteslutit jämställdhetsaspekten i sin bedömning.
98 Av detta skäl ska talan bifallas såvitt avser den tredje grundens tredje del och det angripna beslutet ska ogiltigförklaras.
Skadeståndsyrkandet
99 Sökanden har yrkat att utrikestjänsten ska förpliktas att till henne utge ett schablonbelopp på i första hand 250 000 euro, i andra hand 200 000 euro eller i tredje hand 150 000 euro, 100 000 euro eller 50 000 euro som ersättning för den ideella skada hon har lidit.
100 Enligt artikel 76 d i rättegångsreglerna ska varje ansökan innehålla uppgifter om föremålet för talan och en kortfattad framställning av grunderna för denna. Dessa uppgifter ska vara tillräckligt klara och precisa för att svaranden ska kunna förbereda sitt försvar och tribunalen ska kunna pröva talan, i förekommande fall utan att ha tillgång till andra uppgifter. För att garantera rättssäkerheten och en god rättskipning krävs, för att en talan ska kunna tas upp till sakprövning, att de mest väsentliga faktiska och rättsliga förhållanden som talan grundas på åtminstone kortfattat men på ett konsekvent och begripligt sätt framgår av innehållet i själva ansökan. Vad gäller särskilt en ansökan om ersättning för skada som påstås ha vållats av en unionsinstitution ska denna innehålla uppgifter som gör det möjligt att identifiera det agerande som läggs institutionen till last, skälen till att sökanden anser att det finns ett orsakssamband mellan agerandet och den skada som sökanden säger sig ha lidit samt arten och omfattningen av denna skada (se beslut av den 16 januari 2004, Arizona Chemical m.fl./kommissionen, T‑369/03 R, EU:T:2004:9, punkt 120 och där angiven rättspraxis).
101 Det måste dock konstateras att ansökan inte uppfyller kraven i artikel 76 d i rättegångsreglerna vad gäller preciseringen av den påstådda skadan och orsakssambandet mellan det påstått rättsstridiga agerandet och denna skada.
102 Sökanden har nämligen inte anfört några uppgifter som gör det möjligt att fastställa att en skada föreligger, att mäta skadans omfattning eller att visa att ett orsakssamband föreligger.
103 Yrkandet om skadestånd ska därför avvisas.
Rättegångskostnader
104 Enligt artikel 134.1 i rättegångsreglerna ska tappande rättegångsdeltagare förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats.
105 Sökanden har yrkat att utrikestjänsten ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom utrikestjänsten har tappat målet, ska sökandens yrkande bifallas.
Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (första avdelningen)
följande:
1) Det beslut som Europeiska utrikestjänsten meddelade den 30 juni 2016 om avslag på Chantal Hebberechts ansökan om förlängning av hennes placering som chef för Europeiska unionens delegation i Etiopien ogiltigförklaras.
2) Talan ogillas i övrigt.
3) Utrikestjänsten ska ersätta rättegångskostnaderna.
Pelikánová | Nihoul | Svenningsen |
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 27 november 2018.
Underskrifter