DOCUMENT DE TRAVAIL
ARRÊT DU TRIBUNAL (troisième chambre)
31 mai 2018 (*)
« Responsabilité non contractuelle – Campagnes simultanées de promotion de l’huile d’olive dans des pays tiers, l’une, financée par le FEAGA et destinée à la promotion de l’huile d’olive d’origine européenne, l’autre, financée par le FEDER et destinée à la promotion de l’huile d’olive d’origine espagnole – Manque de coordination entre les services de la Commission chargés de la gestion des deux programmes – Préjudice matériel – Perte du marché et manque à gagner – Préjudice moral – Atteinte à l’image commerciale »
Dans l’affaire T‑163/17,
Consorzio di garanzia dell’olio extra vergine di oliva di qualità, établi à Rome (Italie), représenté initialement par Mes A. Fratini et G. Pandolfi, puis par Me Fratini, avocats,
partie requérante,
contre
Commission européenne, représentée par MM. A. Lewis, D. Bianchi et Mme F. Moro, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
ayant pour objet une demande fondée sur l’article 268 TFUE et tendant à obtenir réparation du préjudice que le requérant aurait prétendument subi du fait, en substance, d’un manque de coordination des services de la Commission chargés de la gestion des campagnes de promotion des huiles d’olive européenne et espagnole dans des pays tiers (Inde, Russie et Chine), cofinancées par des fonds européens, ainsi que de l’absence d’élimination des distorsions de concurrence et des effets dommageables qui en auraient résulté,
LE TRIBUNAL (troisième chambre),
composé de MM. S. Frimodt Nielsen, président, I. S. Forrester et E. Perillo (rapporteur), juges,
greffier : M. J. Palacio González, administrateur principal,
vu la phase écrite de la procédure et à la suite de l’audience du 16 janvier 2018,
rend le présent
Arrêt
Antécédents du litige
1 Conformément aux orientations définies par le règlement (CE) no 1083/2006 du Conseil, du 11 juillet 2006, portant dispositions générales sur le Fonds européen de développement régional, le Fonds social européen et le Fonds de cohésion, et abrogeant le règlement (CE) no 1260/1999 (JO 2006, L 210, p. 25), ainsi que par le règlement (CE) no 1080/2006 du Parlement européen et du Conseil, du 5 juillet 2006, relatif au Fonds européen de développement régional et abrogeant le règlement (CE) no 1783/1999 (JO 2006, L 210, p. 1), la Commission européenne, au titre de l’article 174 TFUE, a mis en œuvre, sur la période 2007-2013, des actions structurelles, financées par le Fonds européen de développement régional (FEDER), visant à renforcer la cohésion économique et sociale de l’Union européenne.
2 De telles actions, menées au titre de la politique de cohésion de l’Union, avaient pour objectif général, conformément à l’article 3, paragraphe 1, du règlement no 1083/2006, de « réduire les disparités économiques, sociales et territoriales qui s[’étaient] créées en particulier dans les pays et les régions en retard de développement et en liaison avec la restructuration économique et sociale et le vieillissement de la population ». Dans cette perspective, le FEDER et les autres instruments financiers existants devaient contribuer, notamment, à la réalisation d’un objectif de compétitivité et d’emploi visant à renforcer l’activité économique des régions les moins développées ainsi que la coopération au niveau transfrontalier.
3 Par sa décision C(2007) 1990 du 7 mai 2007, la Commission a ainsi activé un programme de promotion de l’huile d’olive d’origine espagnole, intitulé « Olive oil from Spain – Number 1 Worldwide – World’s most preferred edible oil is here », concernant les marchés de la Chine, de la Russie et de l’Inde sur la période en cause, à savoir entre 2007 et 2013, au titre de la politique de cohésion de l’Union. La gestion et le suivi de ce programme étaient assurés, au sein de la Commission, par la direction générale (DG) « Politique régionale ».
4 Parallèlement aux actions menées au titre de la politique de cohésion de l’Union ont été mises en œuvre des actions de promotion en faveur des produits agricoles, au titre de la politique agricole de l’Union, dans le cadre du règlement (CE) no 3/2008 du Conseil, du 17 décembre 2007, relatif à des actions d’information et de promotion en faveur des produits agricoles sur le marché intérieur et dans les pays tiers (JO 2008, L 3, p. 1).
5 Le règlement no 3/2008 visait, notamment aux termes de son considérant 2, à « développer une politique globale et cohérente d’information et de promotion en ce qui concerne les produits agricoles et leur mode de production, ainsi que les produits alimentaires à base de produits agricoles, sur le marché intérieur et dans les pays tiers ».
6 Conformément à l’article 1er, paragraphe 2, du règlement no 3/2008, les actions d’information et de promotion susceptibles d’être financées ne devaient pas inciter à la consommation d’un produit en raison de son origine particulière, ni être orientées en fonction des marques commerciales. Aux termes de l’article 2, paragraphe 1, sous a), de ce règlement, ces actions pouvaient, en revanche, consister en des « actions de relations publiques, de promotion et de publicité, notamment pour souligner les caractéristiques intrinsèques et les avantages des produits [de l’Union], en termes notamment de qualité, de sécurité des aliments, de méthodes de production spécifiques, d’aspects nutritionnels et sanitaires, d’étiquetage, de bien-être des animaux et de respect de l’environnement ».
7 La gestion administrative et financière de telles actions était conjointement assurée par les États membres et la Commission. À l’échelle nationale, les organisations concernées étaient chargées d’établir des propositions de programmes d’information et de promotion, en vertu de l’article 6, paragraphe 1, du règlement no 3/2008. L’opportunité et la conformité de ces propositions avec la réglementation pertinente étaient examinées et vérifiées par les autorités compétentes des États membres concernés. Ces derniers transmettaient par la suite à la Commission les programmes qu’ils entendaient sélectionner. La Commission, à son tour, était chargée de décider des programmes à retenir et des budgets appropriés à allouer.
8 Sur le plan opérationnel, l’examen et la validation de tels programmes étaient assurés par la DG « Agriculture et développement rural » de la Commission. En revanche, en application de l’article 12, paragraphe 2, du règlement no 3/2008, « les États membres concernés [étaient] responsables de la bonne exécution des programmes retenus [et devaient] veille[r] à ce que le matériel d’information et de promotion produit dans le cadre desdits programmes soit conforme à la réglementation [applicable] ». En outre, l’article 12, paragraphe 1, de ce même règlement prévoyait qu’« [u]n groupe de suivi, composé de représentants de la Commission, des États membres concernés et des organisations proposantes, assur[ait] le suivi des programmes retenus ».
9 Les modalités d’application du règlement no 3/2008 ont par la suite été adoptées par le règlement (CE) no 501/2008 de la Commission, du 5 juin 2008 (JO 2008, L 147, p. 3). Aux termes de l’article 24 dudit règlement, le groupe de suivi mentionné au point 8 ci-dessus se « réuni[ssait] régulièrement pour suivre l’état d’avancement des différents programmes bénéficiant d’un financement » et était « présidé par un représentant de l’État membre concerné ».
10 À la suite de l’entrée en vigueur de ces règlements, le requérant, Consorzio di garanzia dell’olio extra vergine di oliva di qualità, un organisme interprofessionnel italien regroupant des oléiculteurs, des producteurs, des conditionneurs ainsi que des distributeurs d’huile d’olive, s’est porté candidat au financement de programmes d’information et de promotion de l’huile d’olive d’origine européenne dans certains pays tiers.
11 Par la décision C(2009) 9404, du 30 novembre 2009, relative à l’Inde, et par la décision C(2010) 8717, du 8 décembre 2010, relative à la Chine et à la Russie, la Commission a retenu les programmes d’information et de promotion proposés par le requérant.
12 C’est ainsi que le requérant a signé, tout d’abord le 26 février 2010, puis le 7 mars 2011, soit postérieurement au lancement de la campagne de promotion de l’huile d’olive d’origine espagnole, deux contrats avec l’Agenzia per le erogazioni in agricoltura (AGEA, Agence pour l’octroi d’aides dans le secteur agricole, Italie), par lesquels il s’engageait à réaliser deux campagnes de promotion de l’huile d’olive d’origine européenne, la première en Inde, la seconde en Chine et en Russie. Ces pays tiers étaient donc les mêmes que ceux déjà couverts par la campagne de promotion de l’huile d’olive d’origine espagnole.
13 Les contrats de promotion susmentionnés prévoyaient une participation financière du requérant à hauteur de 30 %. La République italienne était appelée à contribuer à hauteur de 20 %, le reste du financement du projet, soit 50 %, étant assuré par l’Union au moyen du Fonds européen agricole de garantie (FEAGA).
14 Sur la base des contrats en cause, la campagne de promotion en Inde devait couvrir la période triennale 2009-2011 et celle concernant la Chine et la Russie la période 2011-2013. La participation financière de l’Union, d’une part, et celle de l’État membre concerné, d’autre part, ont donc été réparties en trois phases d’une année chacune. Les paiements intermédiaires de ces contributions étaient effectués, conformément à l’article 20 du règlement no 501/2008, « dans un délai de soixante jours de calendrier à compter de la réception de la demande de paiement ».
15 Pour la finalisation de ces contrats de promotion, le requérant a alors établi deux programmes distincts, à savoir le programme « European olive oils – Liveitup – Heart beats of taste » pour la campagne de promotion en Inde et le programme « Olive segreto di bellezza e salute » pour celle conduite en Chine et en Russie.
16 Le 23 mars 2012, le requérant, estimant que ses campagnes promotionnelles étaient sérieusement affectées par la campagne promotionnelle en faveur de l’huile d’olive d’origine espagnole mise en œuvre dans les mêmes pays tiers, a écrit aux membres de la Commission chargés respectivement de l’agriculture et de la politique régionale afin d’« approfondir [ensemble] une telle problématique ». À cet égard, il a demandé en particulier à échanger directement avec leurs services dans la perspective de trouver une solution qui, dans le respect de la réglementation applicable, aurait pris en compte les intérêts « d’une part importante des producteurs/contribuables européens ».
17 Le membre de la Commission chargé de l’agriculture et du développement rural, par l’intermédiaire de la DG « Agriculture et développement rural », lui a répondu le 18 avril 2012 que, en définitive, il n’avait fait qu’appliquer la réglementation en vigueur en rappelant, notamment, que, conformément au règlement no 3/2008, les actions cofinancées dans le cadre du FEAGA n’étaient pas orientées en fonction des marques commerciales et n’incitaient pas non plus à la consommation d’un produit en raison de son origine spécifique. Il ajoutait que ses services se tenaient quoi qu’il en soit à la disposition du requérant pour une rencontre éventuelle.
18 Par lettre du 14 mai 2012, le membre de la Commission chargé de la politique régionale, par l’intermédiaire de la DG « Politique régionale », a, à son tour, répondu au requérant que la campagne de promotion de l’huile d’olive d’origine espagnole était conforme au cadre juridique de référence ainsi qu’à la programmation concernant les actions structurelles financées par le FEDER en Espagne. Il a, en outre, précisé que, en application du principe de subsidiarité, la sélection des projets financés par la Commission était de la compétence des États membres et que « les autorités désignées [étaient] tenues d’informer la Commission de leur mise en œuvre et de leur exécution ». Il concluait en précisant que ces informations répondaient à la demande du requérant et qu’une rencontre avec ses services n’était, par conséquent, pas nécessaire.
19 Insatisfait de ces réponses, le requérant a saisi, le 9 juillet 2012, l’AGEA pour lui demander de « suspendre immédiatement le programme de promotion en Chine et en Russie » et solliciter « une compensation économique pour couvrir les frais engagés ».
20 Les autorités italiennes ont alors saisi, le 7 août 2012, la DG « Agriculture et développement rural » pour lui demander de « considérer favorablement » la demande du requérant « de suspension immédiate du programme de promotion en Chine et en Russie […] en raison de l’impossibilité – non attribuable [au] requérant – d’atteindre les objectifs du programme » et de « compensation économique pour couvrir les frais engagés » dans le cadre des campagnes promotionnelles en Chine, en Russie et en Inde.
21 Il ressort du dossier que, par une lettre non datée portant la référence DDG 2.D 4/VS/cl ARES(2012) 1475043, la DG « Agriculture et développement rural » a répondu aux autorités italiennes qu’elle ne pouvait pas donner une suite favorable à la demande de suspension du programme de promotion en Chine et en Russie, ni à la demande de compensation des frais engagés dans ce programme ainsi que dans celui, pratiquement déjà finalisé, concernant l’Inde. La DG « Agriculture et développement rural » estimait, essentiellement, que l’existence de la campagne de promotion de l’huile d’olive d’origine espagnole dans ces pays tiers ne justifiait pas une telle demande de suspension au motif que, « pour l’exécution de son programme de promotion couvert par le règlement (CE) no 3/2008, [le requérant] a[vait] conclu un contrat avec l’[a]dministration italienne qui [devait] être respecté ».
22 Par lettre du 22 novembre 2012, les autorités italiennes ont informé la Commission qu’elles avaient décidé de limiter leur participation financière aux campagnes promotionnelles en Chine et en Russie pour la deuxième année et de retirer entièrement leur financement pour la troisième année du contrat en cause.
23 Le 22 mars 2014, le requérant a décidé de saisir le Médiateur européen d’une plainte à l’encontre de la Commission pour cause de mauvaise administration.
24 Dans sa décision du 11 avril 2016, le Médiateur a estimé que, les objectifs du FEAGA et du FEDER étant différents, conformément d’ailleurs à la volonté du législateur, l’application correcte des dispositions juridiques pertinentes ne pouvait constituer un cas de mauvaise administration. Il a également fait valoir que la Commission ne pouvait pas être considérée comme responsable du choix du régime de financement opéré par la République italienne, laquelle était libre de demander un financement au titre du FEDER, afin d’éviter le désavantage concurrentiel dont le requérant s’était prévalu à l’appui de sa plainte.
25 Le Médiateur a néanmoins observé que « le simple fait que les deux programmes soient régis par des dispositions législatives différentes ne signifi[ait] pas automatiquement que la Commission n’aurait pas pu mieux coordonner ses actions, ni que leur mise en œuvre concrète [n’ait pu] avoir des effets pour le moins étranges, déconcertants, indésirables et préjudiciables ». Toutefois, ces inconvénients ayant été pratiquement résolus par l’adoption d’une nouvelle réglementation prévoyant une meilleure coordination des programmes, le Médiateur a rejeté la plainte du requérant, car « il ne servirait à rien de conclure en l’espèce à un cas de mauvaise administration de la part de la Commission ».
Procédure et conclusions des parties
26 Par mémoire déposé le 14 mars 2017, le requérant a introduit le présent recours.
27 Par acte déposé au greffe du Tribunal le 5 juillet 2017, le requérant a présenté une demande d’audience de plaidoirie, indiquant les motifs pour lesquels il souhaitait être entendu. Sur rapport du juge rapporteur, le Tribunal (troisième chambre) a fait droit à cette demande.
28 Le requérant conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– condamner la Commission à lui verser la somme de 1 768 873,85 euros en réparation du préjudice matériel subi ;
– condamner la Commission à l’indemniser de son préjudice moral, qu’il conviendra de « quantifier de manière équitable » ;
– condamner la Commission au versement d’intérêts compensatoires à compter du 26 février 2016 ainsi qu’au versement des intérêts moratoires, sur le préjudice subi ;
– condamner la Commission aux dépens.
29 La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– rejeter le recours ;
– condamner le requérant aux dépens.
30 Lors de l’audience de plaidoirie, le requérant s’est prévalu de nouvelles pièces destinées à justifier de l’existence d’un préjudice.
En droit
31 Le requérant soutient, en substance, que la Commission lui a causé un préjudice tant matériel que moral en raison, d’une part, d’un manque de coordination dans la gestion des campagnes de promotion des huiles d’olive européenne et espagnole lancées simultanément en Inde, en Chine et en Russie et, d’autre part, d’un manque de diligence ayant conduit à une absence d’élimination des distorsions de concurrence.
32 Selon une jurisprudence constante, l’engagement de la responsabilité non contractuelle de l’Union, au sens de l’article 340, deuxième alinéa, TFUE, suppose que le requérant prouve l’illégalité du comportement reproché à l’institution, la réalité du dommage et l’existence d’un lien de causalité entre le comportement allégué et le préjudice invoqué (voir, en ce sens, arrêts du 4 juillet 2000, Bergaderm et Goupil/Commission, C‑352/98 P, EU:C:2000:361, points 39 à 42, et du 16 octobre 2014, Evropaïki Dynamiki/Commission, T‑297/12, non publié, EU:T:2014:888, point 28).
33 Étant donné le caractère cumulatif de ces conditions, il suffit qu’une seule ne soit pas remplie pour que le recours soit rejeté dans son ensemble (arrêts du 15 septembre 1994, KYDEP/Conseil et Commission, C‑146/91, EU:C:1994:329, point 81, et du 16 octobre 2014, Evropaïki Dynamiki/Commission, T‑297/12, non publié, EU:T:2014:888, point 33).
34 Ces critères rappelés, il convient d’examiner si lesdites conditions sont, en l’espèce, effectivement remplies, tout en précisant que le juge de l’Union n’est pas tenu de les examiner dans un ordre déterminé (voir arrêt du 19 juillet 2007, FG Marine/Commission, T‑360/04, non publié, EU:T:2007:235, point 41 et jurisprudence citée).
35 En premier lieu, il convient de relever que le requérant ne conteste pas la légalité des règlements ayant été au fondement des campagnes promotionnelles en cause. Il reproche, en revanche, à la Commission d’avoir méconnu, dans la gestion administrative de ces deux campagnes, premièrement, le principe de non-discrimination visé à l’article 18 TFUE et à l’article 21 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la « Charte »), deuxièmement, le principe de protection de la confiance légitime et, troisièmement, le principe de bonne administration et le droit à celle-ci.
36 En second lieu, il convient de rappeler que, s’agissant de la condition relative au comportement illégal reproché à une institution, il appartient au requérant de prouver qu’il s’agit d’une violation suffisamment caractérisée d’une règle de droit ayant pour objet de conférer des droits aux particuliers.
37 Or, le critère décisif permettant de considérer qu’une violation est suffisamment caractérisée consiste en la méconnaissance manifeste et grave, par l’institution concernée, des limites qui s’imposent à son pouvoir d’appréciation. C’est seulement lorsque celle-ci ne dispose que d’une marge d’appréciation considérablement réduite, voire inexistante, que la simple infraction au droit de l’Union peut suffire pour établir l’existence d’une violation suffisamment caractérisée (arrêt du 7 octobre 2015, Accorinti e.a./BCE, T‑79/13, EU:T:2015:756, point 67 et jurisprudence citée).
Sur la méconnaissance du principe de non-discrimination
38 Le requérant fait valoir, en substance, qu’il lui était interdit de se prévaloir de l’origine italienne de son produit dans le cadre de la campagne promotionnelle qu’il a cofinancée. Cependant, des entreprises espagnoles concurrentes ont pu mettre en avant, en même temps que sa campagne promotionnelle pour l’huile d’olive d’origine européenne, et dans les mêmes pays tiers, l’origine territoriale de leur huile d’olive.
39 Une telle situation serait donc manifestement discriminatoire, car elle ne se justifierait ni en raison d’une différence objective de situation, les deux campagnes ayant concerné la promotion du même produit dans les mêmes pays tiers, ni en raison d’un objectif légitime. Dans ces conditions, en approuvant simultanément le financement de deux campagnes aux effets commerciaux incohérents plutôt qu’en cherchant à mieux les coordonner, la Commission aurait traité de manière différente des situations pourtant comparables et méconnu ainsi le principe de non-discrimination, tel qu’il est protégé par l’article 18 TFUE et l’article 21 de la Charte. La Commission aurait dès lors commis une faute suffisamment caractérisée de nature à engager la responsabilité de l’Union.
40 Interrogé lors de l’audience sur ce point, le requérant a reconnu que les campagnes de promotion en cause répondaient à des objectifs différents. Il a toutefois précisé que, à son avis, le chevauchement de ces campagnes ainsi que le manque de coordination quant à leur lancement constituaient en soi un comportement fautif, imputable aux services de la Commission, et qu’un tel comportement avait conduit, de facto, à une discrimination entre les exportateurs européens du même produit.
41 La Commission, pour sa part, conteste ce grief dans son intégralité.
42 À titre liminaire, il convient de relever que, en proposant puis en signant les contrats de promotion en cause, le requérant s’est engagé à cofinancer une campagne promotionnelle qui devait être réservée exclusivement à l’huile d’olive d’origine européenne. Ainsi, le requérant a accepté de réaliser, dans les pays tiers concernés, une action ne visant pas, ou du moins pas principalement, à obtenir un profit pour lui-même ainsi que pour les membres de son organisation, mais à assurer l’information et la promotion de l’huile d’olive d’origine européenne, la seule limite, à cet égard, ayant été de ne pas préciser le nom du ou des États membres à l’origine de cette production. Cette campagne d’information et de promotion de l’huile d’olive d’origine européenne pouvait donc inclure de l’huile produite à partir, par exemple, d’olives originaires d’Italie, d’Espagne ou encore d’autres États membres.
43 Par conséquent, la participation du requérant à cette campagne de promotion et à ce financement ne lui garantissait pas, pendant la période concernée, d’être le seul opérateur européen à pouvoir promouvoir la commercialisation, dans les marchés concernés, de l’huile d’olive originaire de l’Union ou d’un État membre spécifique.
44 Une conclusion contraire conduirait, en effet, à considérer que l’adoption du règlement no 3/2008 aurait fait obstacle à la poursuite de la campagne promotionnelle, relevant du FEDER, en faveur de l’huile d’olive d’origine espagnole sur les marchés de certains pays tiers, en ayant rendu celle-ci caduque, ce qui, de toute évidence, n’était pas l’intention du législateur qui avait prévu que ces programmes se dérouleraient de manière parallèle.
45 Or, il est constant non seulement que le requérant n’a nullement contesté la légalité du règlement no 3/2008, mais également qu’il en a tiré profit, les propositions qu’il avait présentées au titre de cet acte ayant été autorisées sans réserve.
46 Dans ces circonstances, le requérant ne saurait donc valablement reprocher à la Commission d’avoir été à l’origine d’une discrimination à son égard, le choix de faire une telle proposition au titre du FEAGA, et non au titre du FEDER, et d’assumer ainsi un tel engagement contractuel, découlant, au contraire, de sa propre volonté. Autrement dit, conformément au principe nemo potest venire contra factum proprium, selon lequel nul ne peut contester ce qu’il a auparavant reconnu (ordonnance du 30 avril 2015, Castel Frères/OHMI, C‑622/13 P, non publiée, EU:C:2015:297, point 34), le requérant ne saurait chercher à obtenir, par ce moyen, de la part de l’Union, le dédommagement de ses éventuels revers économiques qui résultent de son choix ainsi que du choix des pays tiers retenus pour lancer ces campagnes promotionnelles et des années pendant lesquelles celles-ci devaient se dérouler.
47 À cet égard, il convient d’ailleurs de relever qu’aucun des buts des campagnes à l’origine du présent litige ne visait à assurer une concurrence loyale entre les différents opérateurs pouvant être admis à la réalisation des actions d’information et de promotion correspondantes. Autrement dit, ratione personae, le but recherché par les services de la Commission était d’attirer et de sélectionner des « promoteurs » d’huile d’olive produite dans l’Union ou dans un de ses États membres, et non des « entrepreneurs » qui devaient se faire loyalement concurrence.
48 Au cours de l’audience, le requérant a, par ailleurs, fait valoir (voir point 40 ci-dessus) que la discrimination dont il aurait été victime était due au manque de coordination exercée par la Commission dans la mise en œuvre des campagnes en cause. Ce manque de coordination aurait provoqué, à l’égard notamment des campagnes de promotion du requérant, des distorsions de concurrence sur les marchés concernés, sans que la Commission ait entrepris de démarche afin d’éliminer celles-ci, ce qui aurait ainsi été la cause des préjudices commerciaux et financiers subis par ce dernier.
49 Il suffit, cependant, de relever que le requérant ne fournit aucun élément établissant que les campagnes de promotion en cause étaient incompatibles de sorte que leur mise en œuvre aurait donné lieu à une discrimination à son égard, voire à des effets incohérents entre elles.
50 Force est, en effet, de constater, d’une part, que le requérant a demandé à participer aux seuls programmes relevant du FEAGA, et non à ceux relevant du FEDER, et, d’autre part, que les règlements dont il s’agit poursuivent, dans le cadre de chacune des sources de financement, des finalités distinctes, comme cela ressort des considérants et des dispositions mentionnées aux points 1, 2 et 4 à 6 ci-dessus. Dès lors, il ne saurait être conclu que les situations relevant du champ d’application respectif desdits règlements puissent être regardées comme objectivement comparables.
51 En outre, la circonstance que le directeur général de la DG « Agriculture et développement rural » a estimé, dans un courrier du 17 octobre 2012 adressé à son homologue chargé de la politique régionale, que les actions cofinancées par le FEDER en faveur des produits agricoles « pourraient être incompatibles avec le cadre législatif […] en vigueur » ne saurait suffire pour estimer que la Commission avait été fautive, à l’égard du requérant, en ayant correctement maintenu par la suite, pendant toute la période de la campagne correspondante, la demande de financement d’un État membre visant, sur la base de la réglementation de l’Union applicable, un projet de promotion d’un produit originaire de cet État et en ayant ainsi discriminé le requérant.
52 En tout état de cause, l’absence de coordination dans la mise en œuvre de ces programmes distincts, même à la supposer établie, ce qui n’est pas le cas en l’espèce, ne saurait constituer une violation du principe de non-discrimination dès lors que les situations en cause relèvent d’un cadre légal distinct prévoyant des objectifs distincts et des conditions de participation également distinctes. Tout au plus, une telle absence de coordination serait susceptible de constituer une violation du droit à une bonne administration de la part de l’institution de l’Union concernée. Par ailleurs, comme il sera examiné aux points 61 et suivants ci-après, tel n’est pas non plus le cas en l’espèce.
53 Enfin, la circonstance que des modifications réglementaires, que le requérant ne précise d’ailleurs pas, soient intervenues postérieurement aux campagnes promotionnelles en cause ne saurait, par elle-même, « confirmer », ainsi que le prétend ce dernier, que des effets administratifs aient pu se produire auparavant de façon discriminatoire. Ainsi, le fait que le Médiateur a estimé qu’une telle « intervention normative » ex post aurait résolu l’« aspect systémique de la plainte [du requérant] » en « assur[ant] une meilleure coordination des deux programmes de financement en question » ne saurait être considéré comme la preuve d’une discrimination à l’encontre de ce dernier. En effet, il ne ressort pas du dossier que la nouvelle réglementation, qui concerne la période de programmation pluriannuelle suivante, ait été inspirée, même superficiellement, par les allégations de discrimination dont le requérant voudrait se prévaloir à l’encontre de la Commission.
54 Compte tenu de ce qui précède, le premier moyen doit être écarté.
Sur la méconnaissance du principe de protection de la confiance légitime
55 Le requérant estime que la Commission a également méconnu la confiance qu’il aurait légitimement pu avoir dans le fait que « les politiques européennes [devaient être] cohérentes et ne [comportaient] pas [d’]effets discriminatoires ». Or, en l’espèce, il aurait agi en tant qu’opérateur prudent et diligent, en ayant pris, en particulier, l’initiative de demander aux autorités italiennes d’interrompre les contrats de promotion en cause afin de ne pas contribuer à l’aggravation des dommages, ce qui a, en définitive, empêché d’alimenter l’« effet multiplicateur de la promotion de l’huile espagnole ».
56 La Commission conteste l’intégralité de cette argumentation.
57 À cet égard, il convient de constater que la thèse du requérant repose sur la prémisse selon laquelle les réglementations en cause dans le présent litige auraient eu des effets discriminatoires à son égard, tant sur le plan commercial, en raison de la présence concomitante de la campagne espagnole dans les mêmes pays tiers, que sur le plan administratif, en raison de la mauvaise administration des services de la Commission. Or, il ressort de l’analyse du premier moyen (voir, notamment, points 42 à 47 ci-dessus) que cette prémisse est erronée. Dès lors, un tel argument doit être d’emblée écarté.
58 Au surplus, le requérant ne saurait valablement prétendre avoir agi en opérateur prudent et diligent lorsqu’il a demandé la résiliation de ses contrats aux autorités italiennes. En effet, d’une part, la Commission n’était pas partie auxdits contrats et, d’autre part, la circonstance que les autorités italiennes se sont adressées à la Commission, pour lui signaler les inconvénients que le requérant avait rencontrés dans la mise en œuvre de ses campagnes dans les pays tiers concernés, relève des relations entre cet État membre et cette institution et ne saurait dès lors être prise en compte pour apprécier la confiance légitime que tout particulier est censé avoir dans la légalité des dispositions de l’Union ayant une portée réglementaire.
59 En tout état de cause, le requérant ne saurait valablement soutenir qu’il ne pouvait pas prévoir que, lorsque son programme d’information et de promotion a été approuvé, une campagne promotionnelle en faveur d’une huile d’olive supposée concurrente avait pu être légalement mise en œuvre. Il est, en effet, constant que la campagne concernant l’huile d’olive d’origine espagnole était déjà en cours, notamment en Inde, à savoir le premier pays tiers concerné par les actions du requérant, lorsque ce dernier a signé les contrats de cofinancement en cause et a commencé à les exécuter. Par ailleurs, rien dans la réglementation de l’Union en question ne lui permettait de considérer que la mise en place d’une telle campagne était exclue.
60 Compte tenu de ce qui précède, le deuxième moyen doit également être écarté.
Sur la violation du principe de bonne administration et du droit à une bonne administration au sens de l’article 41, paragraphe 1, de la Charte
61 Le requérant soutient, en substance, que la Commission a violé le principe de bonne administration ainsi que son devoir de diligence pour avoir manqué « à son devoir de s’assurer que l’administration publique ne se limit[ait] pas au simple respect des règles » en ce qu’elle n’aurait pas « relevé les incohérences » administratives entre les deux campagnes de promotion en cause, dont l’existence aurait été d’ailleurs reconnue au sein de cette institution, et n’aurait pas non plus « remédié » aux « distorsions de concurrence » qui en auraient résulté, et ce alors même qu’il les lui avait directement signalées.
62 À cet égard, le Médiateur n’aurait d’ailleurs pas exclu, selon le requérant, que « le cas d’espèce [pût] constituer un cas de mauvaise administration » en reconnaissant qu’une « meilleure coordination [aurait] été possible […] au moment de l’approbation des demandes de financement ».
63 Dans ces conditions, faute « d’intervention “correctrice” et “compensatoire” de la discrimination [dont le requérant aurait été victime] », la Commission, qui se serait limitée à affirmer « la légalité respective des [deux campagnes promotionnelles en cause] », aurait donc manqué à son devoir de traiter impartialement et équitablement les affaires du requérant, en violation de l’article 41, paragraphe 1, de la Charte, relatif au droit à une bonne administration.
64 La Commission conteste l’ensemble de l’argumentation du requérant.
65 L’article 41, paragraphe 1, de la Charte est ainsi libellé :
« Toute personne a le droit de voir ses affaires traitées impartialement, équitablement et dans un délai raisonnable par les institutions, organes et organismes de l’Union. »
66 Cela étant, il convient de relever que la Commission ne saurait, en principe, avoir manqué à son devoir de diligence à l’égard d’un particulier, de sorte à engager la responsabilité non contractuelle de l’Union, pour avoir appliqué des règlements en vigueur et dont la légalité n’a pas été contestée.
67 Sur ce point, le requérant soutient toutefois que, à la suite de ses lettres de signalement du 23 mars 2012 (voir point 16 ci-dessus), la Commission s’est, en substance, irrégulièrement abstenue de mettre fin aux « distorsions de concurrence » engendrées par la « superposition non coordonnée » des programmes de promotion en cause.
68 Force est cependant de constater que, au soutien de ses lettres du 23 mars 2012, adressées aux membres de la Commission responsables, respectivement, de la DG « Agriculture et développement rural » et de la DG « Politique régionale », le requérant n’a apporté aucun élément concret de nature à établir l’existence de conditions manifestement contradictoires ou aberrantes dans la réalisation des campagnes de promotion en partie financées par l’Union. Il s’est à cet égard borné à dénoncer, en termes généraux, « la survenue d’un paradoxe sur le plan de la concurrence ».
69 À cet égard, comme cela a déjà été relevé au point 47 ci-dessus, il y a lieu de noter que la priorité des campagnes d’information et de promotion en cause n’était pas de favoriser, dans des pays tiers, la marque commerciale d’une huile d’olive plutôt que celle d’une autre huile d’olive, ni d’assurer que l’activité commerciale des opérateurs concernés se déroule dans ces pays tiers dans le respect des règles de concurrence applicables. La priorité de ces programmes était, en effet, en ce qui concerne le premier, de promouvoir l’huile d’olive originaire d’un État membre, dans le but notamment de renforcer la cohésion économique et sociale au sein de l’Union (voir points 1 et 2 ci-dessus), et, en ce qui concerne le second, d’assurer l’information et la promotion de l’huile d’olive extra-vierge d’origine européenne en général (voir points 4 à 6 ci-dessus).
70 Dans ces circonstances, il est tout à fait compréhensible que, dans leurs lettres de réponse des 18 avril et 14 mai 2012, les membres de la Commission concernés aient attiré l’attention du requérant sur « la conformité des [campagnes de promotion en cause] avec le cadre juridique de référence » et lui aient précisé les conditions, les objectifs et les mécanismes de financement régissant de telles campagnes. Le fait que de telles réponses n’ont pas donné satisfaction au requérant, lequel a saisi par la suite la République italienne, qui à son tour en a fait part à la Commission, ne saurait, de façon évidente, établir le manque de diligence allégué, et notamment pas « la difficulté d’obtenir l’attention requise de la Commission ».
71 Au demeurant, la simple circonstance, déjà rappelée au point 51 ci-dessus, que la DG « Agriculture et développement rural » a estimé dans un courrier interne du 17 octobre 2012, soit donc postérieurement aux réponses adressées au requérant, qu’il existait des « problèmes majeurs de cohérence » entre les politiques agricole et régionale quant à la mise en œuvre de ce type de campagne de promotion ne signifiait pas que les membres de la Commission concernés n’étaient pas en droit de se limiter, dans leurs réponses, à « déclarer la légalité respective de [chacun des deux programmes] », ni n’imposait à la Commission, au titre de son devoir de diligence, de faire droit à la demande du requérant de « compenser » les effets supposés négatifs desdits programmes sur la situation de ce dernier.
72 Dans ce contexte, il ne saurait non plus être reproché à la Commission, à supposer encore que le requérant ait entendu soulever un tel argument, de ne pas avoir informé la République italienne, lors de l’approbation de ses programmes d’information et de promotion financés au titre du FEAGA, de l’existence des programmes retenus à l’égard du Royaume d’Espagne et financés par le FEDER.
73 La République italienne, ainsi que l’a souligné le Médiateur, était en effet tout à fait libre de présenter également des demandes de financement au titre de ce fonds européen afin, le cas échéant, que le requérant puisse promouvoir son produit avec l’indication spécifique de son origine territoriale. Au surplus, ni le règlement no 3/2008 ni son règlement d’application ne prévoient l’obligation pour la Commission d’informer l’État membre concerné de l’existence de programmes financés au titre d’un autre règlement précédent et susceptibles d’intéresser le même secteur et la même période d’intervention, et ce ni lors de l’approbation du programme par la Commission, ni même par la suite, lors de son suivi ultérieur (voir point 8 ci-dessus).
74 En définitive, le droit des particuliers de voir leurs affaires traitées impartialement, équitablement et dans un délai raisonnable par les institutions de l’Union concernées ne saurait, en l’espèce, conduire l’Union à indemniser le requérant de la partie des coûts mis à sa charge au titre du financement de ses campagnes de promotion dès lors que de telles campagnes, instruites à l’initiative de ce dernier et à celle de l’État membre concerné, ont été régulièrement mises en œuvre sur le fondement d’une réglementation dont la légalité, ainsi qu’il a déjà été énoncé, n’a pas été contestée.
75 Une telle conclusion ne saurait non plus être remise en cause par les conclusions du Médiateur dans sa décision du 11 avril 2016, rendue à la suite de la plainte du requérant du 22 mars 2014.
76 À cet égard, il convient d’abord de rappeler que, selon une jurisprudence constante, les conclusions du Médiateur constatant un cas de mauvaise administration de la part d’une institution de l’Union ne sauraient lier le juge de l’Union, mais peuvent, en revanche, constituer pour ce dernier un indice de la violation, par l’institution concernée, du principe de bonne administration (arrêt du 25 octobre 2007, Komninou e.a./Commission, C‑167/06 P, non publié, EU:C:2007:633, point 44).
77 En tout état de cause, force est de constater que, dans le cas d’espèce, le Médiateur n’a nullement conclu à l’existence d’une mauvaise administration de la part de la Commission pour avoir financé simultanément les deux campagnes promotionnelles en cause. Au contraire, il suffit de relever que, au point 20 de sa décision, le Médiateur a reconnu que, les objectifs du FEAGA et du FEDER étant différents, conformément d’ailleurs à la volonté du législateur, l’« application correcte des dispositions juridiques pertinentes [par la Commission] ne saurait constituer un cas de mauvaise administration ». Au point suivant, il a précisé que la Commission ne saurait dès lors être tenue pour responsable du choix du régime de financement opéré par la République italienne.
78 Cela étant, il y a d’ores et déjà lieu de relever (voir également point 84 ci-après) qu’il ressort du dossier, ainsi que la Commission l’a également confirmé au cours de l’audience, que, fort probablement, les directions générales concernées par les campagnes d’information et de promotion dont il s’agit ainsi que par la sélection des programmes proposés ont chacune agi dans leur champ de compétences respectif, sans coordonner leur gestion administrative interne.
79 Toutefois, l’obligation de coordination de campagnes et de programmes se déroulant dans des pays tiers n’étant prévue par aucune des dispositions de la réglementation applicable au présent litige, un éventuel manque de coordination administrative interne à la Commission ne saurait donner lieu, en l’espèce, à une violation suffisamment caractérisée de l’article 41 de la Charte.
80 Compte tenu de tout ce qui précède, le requérant n’est pas fondé à soutenir que la Commission a commis des fautes susceptibles d’engager sa responsabilité à son égard.
81 En l’absence de comportement fautif, les conditions de l’engagement de la responsabilité étant cumulatives, il convient de rejeter le recours dans son ensemble, sans qu’il soit besoin d’examiner l’existence d’un préjudice indemnisable et d’un lien de causalité, ni de se prononcer sur la recevabilité des pièces présentées pour la première fois par le requérant au cours de l’audience pour justifier de l’existence d’un préjudice.
Sur les dépens
82 Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure du Tribunal, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. Or, en l’espèce, la Commission a présenté de telles conclusions.
83 Toutefois, selon l’article 135, paragraphe 1, du règlement de procédure, le Tribunal peut, lorsque l’équité l’exige, décider qu’une partie qui succombe supporte, outre ses propres dépens, uniquement une fraction des dépens de l’autre partie, voire qu’elle ne doit pas être condamnée à ce titre.
84 En l’espèce, le requérant a succombé en son recours. Cependant, il y a lieu de relever que la Commission, en réponse notamment à une question du Tribunal lors de l’audience, a admis qu’il était fort probable que la DG « Agriculture et développement rural » n’était pas informée, lors de la validation de la campagne promotionnelle financée par le requérant, de l’existence de la campagne promotionnelle espagnole financée au titre du FEDER et déjà autorisée par la DG « Politique régionale ». Or, si cette information avait été transmise en temps utile à la DG « Agriculture et développement rural », cela aurait pu éventuellement permettre à celle-ci d’expliquer mieux encore au requérant, d’une part, la situation administrative régissant le programme de promotion de l’huile d’olive d’origine espagnole et, d’autre part, celle concernant l’huile d’olive d’origine européenne, et éviter en fin de compte à ce dernier l’introduction du présent recours.
85 Dès lors, le Tribunal estime qu’il sera fait une juste appréciation des circonstances de l’espèce en laissant à chaque partie la charge de ses propres dépens.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (troisième chambre)
déclare et arrête :
1) Le recours est rejeté.
2) Consorzio di garanzia dell’olio extra vergine di oliva di qualità supportera ses propres dépens.
3) La Commission européenne supportera ses propres dépens.
Frimodt Nielsen | Forrester | Perillo |
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 31 mai 2018.
Signatures