WYROK TRYBUNAŁU (pierwsza izba)
z dnia 3 października 2013 r.(*)
Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego – Transport – Dyrektywa 2001/14/WE – Artykuł 4 ust. 1 i art. 30 ust. 3 – Alokacja zdolności przepustowej infrastruktury kolejowej – Pobieranie opłat – Opłaty za infrastrukturę – Niezależność zarządcy infrastruktury
W sprawie C‑369/11
mającej za przedmiot skargę o stwierdzenie, na podstawie art. 258 TFUE, uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, wniesioną w dniu 12 lipca 2011 r.,
Komisja Europejska, reprezentowana przez E. Montaguti oraz H. Støvlbæka, działających w charakterze pełnomocników, z adresem do doręczeń w Luksemburgu,
strona skarżąca,
przeciwko
Republice Włoskiej, reprezentowanej przez G. Palmieri, działającą w charakterze pełnomocnika, wspieraną przez S. Fiorentina, avvocato dello Stato, z adresem do doręczeń w Luksemburgu,
strona pozwana,
popieranej przez:
Republikę Czeską, reprezentowaną przez M. Smolka, działającego w charakterze pełnomocnika,
interwenient,
TRYBUNAŁ (pierwsza izba),
w składzie: A. Tizzano, prezes izby, M. Berger, A. Borg Barthet (sprawozdawca), E. Levits i J.J. Kasel, sędziowie,
rzecznik generalny: N. Jääskinen,
sekretarz: A. Impellizzeri, administrator,
uwzględniając procedurę pisemną i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 11 kwietnia 2013 r.,
podjąwszy, po wysłuchaniu rzecznika generalnego, decyzję o rozstrzygnięciu sprawy bez opinii,
wydaje następujący
Wyrok
1 Komisja Europejska wnosi w skardze do Trybunału o stwierdzenie, że nie ustanawiając przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych koniecznych w celu zastosowania się do art. 6 ust. 3 i do załącznika II do dyrektywy Rady 91/440/EWG z dnia 29 lipca 1991 r. w sprawie rozwoju kolei wspólnotowych (Dz.U. L 237, s. 25; sprostowanie Dz.U. L 271, s. 70), zmienionej dyrektywą Rady 2006/103/WE z dnia 20 listopada 2006 r. (Dz.U. L 363, s. 344) (zwanej dalej „dyrektywą 91/440”), jak również do art. 4 ust. 1 i 2, art. 14 ust. 2 oraz art. 30 ust. 1 i 3 dyrektywy 2001/14/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 lutego 2001 r. w sprawie alokacji zdolności przepustowej infrastruktury kolejowej i pobierania opłat za użytkowanie infrastruktury kolejowej (Dz.U. L 75, s. 29), zmienionej dyrektywą 2007/58/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. (Dz.U. L 315, s. 44) (zwanej dalej „dyrektywą 2001/14”), Republika Włoska uchybiła zobowiązaniom, które ciążą na niej na mocy tych przepisów.
Ramy prawne
Prawo Unii
2 Zgodnie z art. 4 dyrektywy 91/440, który jest zawarty w sekcji II „Niezależność zarządzania”:
„1. Państwa członkowskie podejmują środki niezbędne do zapewnienia, aby w kwestii zarządzania, administracji i kontroli wewnętrznej nad sprawami administracyjnymi, ekonomicznymi i rachunkowością przedsiębiorstwa kolejowe miały status niezależności, zgodnie z którym będą posiadać szczególnie aktywa, budżety oraz zestawienia rachunkowe oddzielne od tych, które należą do państwa i dotyczą państwa.
2. Zarządzający infrastrukturą odpowiada za swoje zarządzanie, administrację i kontrolę wewnętrzną, przy jednoczesnym przestrzeganiu ogólnych ram i określonych zasad pobierania opłat i alokacji ustalonych przez państwa członkowskie”.
3 Motywy 11 i 16 dyrektywy 2001/14 mają następujące brzmienie:
„(11) Systemy pobierania opłat i alokacji zdolności przepustowej powinny pozwalać na równy i niedyskryminujący dostęp dla wszystkich przedsiębiorstw i dążyć do możliwie jak najpełniejszego zaspokojenia potrzeb wszystkich użytkowników i rodzajów przewozów w sposób sprawiedliwy i niedyskryminujący.
[…]
(16) Systemy pobierania opłat i alokacji zdolności przepustowej powinny pozwalać na uczciwą konkurencję przy wykonywaniu przewozów kolejowych”.
4 Artykuł 4 omawianej dyrektywy, zatytułowany „Ustalanie, wyznaczanie i zbieranie opłat”, w ust. 1 i 2 stanowi:
„1. Państwa członkowskie ustalą ogólne ramy pobierania opłat, respektujące jednak niezależność zarządzania przewidzianą w art. 4 dyrektywy 91/440/EWG.
W przedmiocie wspomnianego warunku niezależności zarządzania państwa członkowskie ustalą także specjalne zasady pobierania opłat lub przekażą takie uprawnienia zarządcy infrastruktury. Wyznaczenie opłaty za użytkowanie infrastruktury i zbieranie tej opłaty będzie wykonywane przez zarządcę infrastruktury.
2. Jeżeli zarządca infrastruktury w swej formie prawnej, organizacji lub funkcjach podejmowania decyzji nie jest niezależny od któregokolwiek przedsiębiorstwa kolejowego, funkcje […] opisane w niniejszym rozdziale, inne niż zbieranie opłat, będą wykonywane przez organ pobierający opłaty, który jest prawnie, organizacyjnie i decyzyjnie niezależny od przedsiębiorstw kolejowych”.
5 Artykuł 30 dyrektywy 2001/14, zatytułowany „Organ kontrolny”, ma następujące brzmienie:
„1. Bez uszczerbku dla przepisów art. 21 ust. 6 państwa członkowskie powołają organ kontrolny. Organ ten, którym może być minister odpowiedzialny za sprawy transportu lub każdy inny organ, będzie niezależny w swojej organizacji, decyzjach finansowych, strukturach prawnych i podejmowaniu decyzji od któregokolwiek zarządcy infrastruktury, organu pobierającego opłaty, organu alokującego lub wnioskodawcy. Ponadto organ ten zachowuje funkcjonalną niezależność od wszelkich właściwych organów uczestniczących w udzielaniu publicznych zamówień na usługi. Organ ten będzie funkcjonować zgodnie z zasadami przedstawionymi w tym artykule, na mocy którego funkcje odwoławcze i kontrolne mogą być przypisywane odrębnym organom.
[…]
3. Organ kontrolny może zapewnić [zapewni], żeby opłaty ustalone przez zarządcę infrastruktury były zgodne z rozdziałem II i były niedyskryminujące. Negocjacje między wnioskodawcami a zarządcą infrastruktury dotyczące poziomu opłat za infrastrukturę mogą być dopuszczalne tylko wówczas, jeżeli są prowadzone pod nadzorem organu kontrolnego. Organ kontrolny będzie interweniował [bezzwłocznie], jeśli pojawi się prawdopodobieństwo, że negocjacje naruszą wymagania niniejszej dyrektywy”.
Prawo włoskie
6 Dyrektywy: 91/440, 2001/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 lutego 2001 r. zmieniająca dyrektywę Rady 95/18/WE w sprawie przyznawania licencji przedsiębiorstwom kolejowym (Dz.U. L 75, s. 26), oraz 2001/14 (zwane dalej łącznie „pierwszym pakietem kolejowym”) zostały transponowane do włoskiego porządku prawnego dekretem ustawodawczym nr 188 z dnia 8 lipca 2003 r. w sprawie wprowadzenia w życie dyrektyw 2001/12/WE, 2001/13/WE i 2001/14/WE w sektorze kolejowym (dodatek zwyczajny do GURI nr 170 z dnia 24 lipca 2003 r.; dekret zwany dalej „dekretem ustawodawczym nr 188/2003”).
7 We Włoszech „podstawowe funkcje”, o których mowa w załączniku II do dyrektywy 91/440, zostały podzielone między Rete Ferroviaria Italiana SpA (zwanej dalej „RFI”), która jest „zarządcą infrastruktury” na podstawie koncesji udzielonej przez ministerstwo infrastruktury i transportu (zwane dalej „ministerstwem”), i to ministerstwo. RFI, posiadająca odrębną osobowość prawną, wchodzi w skład grupy Ferrovie dello Stato Italiane (zwanej dalej „grupą FS”), do której należy też główne przedsiębiorstwo kolejowe działające na rynku włoskim, mianowicie Trenitalia SpA (zwane dalej „Trenitalia”).
8 Zgodnie z art. 11 ust. 1 dekretu ustawodawczego nr 188/2003:
„Pod względem prawnym, organizacyjnym lub w zakresie podejmowania decyzji zarządca infrastruktury kolejowej jest podmiotem odrębnym i niezależnym od przedsiębiorstw działających w sektorze kolejowym”.
9 Jeśli chodzi o sprawowanie podstawowych funkcji, do RFI należy obliczanie opłat za dostęp każdego operatora do sieci i ich pobieranie w oparciu o taryfy ustalone przez ministra infrastruktury i transportu (zwanego dalej „ministrem”), co wynika z art. 17 dekretu ustawodawczego nr 188/2003, którego ust. 1 i 2 stanowią:
„1. W celu zapewnienia międzynarodowym stowarzyszeniom przedsiębiorstw kolejowych i przedsiębiorstwom kolejowym sprawiedliwego i niedyskryminującego dostępu do infrastruktury kolejowej i korzystania przez nie z tejże infrastruktury opłata należna za dostęp do krajowej infrastruktury kolejowej zostaje określona w dekrecie [ministra] na podstawie raportu sporządzonego wraz z uzasadnieniem przez zarządcę infrastruktury kolejowej, po zasięgnięciu opinii międzyresortowego komitetu ds. programów gospodarczych i w porozumieniu ze stałym komitetem ds. stosunków między państwem, autonomicznymi regionami i prowincjami Trentino i Bolzano w zakresie usług należących do ich właściwości. Ów dekret został ogłoszony w Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana [dzienniku ustaw Republiki Włoskiej] oraz w Dzienniku Urzędowym Wspólnot Europejskich.
2. Na podstawie ust. 1 zarządca infrastruktury kolejowej oblicza i pobiera należną opłatę od międzynarodowych stowarzyszeń przedsiębiorstw kolejowych i od przedsiębiorstw kolejowych za korzystanie z infrastruktury”.
10 Artykuł 17 ust. 11 wspomnianego dekretu ustawodawczego określa rolę ministra w następujący sposób:
„Dekret [ministra], podlegający ogłoszeniu w Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana, określa ramy mające zastosowanie do dostępu do infrastruktury, jak również zasady i postępowanie dotyczące alokacji zdolności przepustowej, o której mowa w art. 27, oraz dotyczące obliczania opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej i należności za świadczenie usług, o których mowa w art. 20. Ów dekret określa zasady dotyczące usług wskazanych w art. 20”.
11 Artykuł 37 dekretu ustawodawczego nr 188/2003 ma transponować art. 30 dyrektywy 2001/14 i określa funkcje „organu kontrolnego”. Artykuł ten został zmieniony przez dekret z mocą ustawy nr 98 z dnia 6 lipca 2011 r. (zwany dalej „dekretem z mocą ustawy nr 98/2011”) celem wprowadzenia nowej procedury mianowania personelu kierowniczego Ufficio per la Regolazione dei Servizi Ferroviari (zwanego dalej „URSF”), który jest organem kontrolnym.
12 Artykuł 21 ust. 4 dekretu z mocą ustawy nr 98/2011 przeformułował mianowicie w następujący sposób art. 37 ust. 1a dekretu ustawodawczego nr 188/2003:
„Dla celów stosowania ust. 1 jednostka [ministerstwa], której powierzono funkcje organu kontrolnego, jest niezależna pod względem organizacyjnym i księgowym w granicach przyznanych jej zasobów gospodarczych i finansowych. Owa jednostka przedstawia parlamentowi coroczne sprawozdanie ze swojej działalności”.
13 Ponadto do wspomnianego art. 37 został też wprowadzony dekretem z mocą ustawy nr 98/2011 ust. 1b, który ma następującą treść:
„Kierownik jednostki, o której mowa w ust. 1a, zostaje wybrany spośród osób, których niezależność i nieskazitelny charakter nie budzą wątpliwości i których kwalifikacje zawodowe oraz kompetencje w sektorze kolejowym są uznane; zostaje on mianowany w drodze dekretu prezesa rady ministrów na wniosek [ministra] na podstawie art. 19 ust. 4, 5a i 6 dekretu ustawodawczego nr 165 z dnia 30 marca 2001 r. ze zmianami. Wspomniany wniosek wymaga wcześniejszego zaopiniowania przez właściwe komisje parlamentarne, które wydają opinię w terminie 20 dni od dnia złożenia wniosku. Owe komisje mogą przesłuchać kandydata. Kierownik jednostki, o której mowa w ust. 1a, zostaje mianowany na okres trzech lat, a jego mandat może zostać przedłużony tylko jeden raz. Stanowiska kierownika jednostki, o której mowa w ust. 1a, nie można łączyć z mandatami wyborczymi o charakterze politycznym; podobnie nikt nie może zostać mianowany na to stanowisko, jeśli jego interesy – bez względu na ich charakter – pozostają w sprzeczności z zadaniami tej jednostki. Pod rygorem pozbawienia mandatu kierownik jednostki, o której mowa w ust. 1a, nie może wykonywać bezpośrednio lub pośrednio żadnej działalności zawodowej lub doradczej, nie może być kierownikiem ani pracownikiem organów publicznych lub prywatnych, sprawować innych funkcji publicznych ani posiadać bezpośrednio lub pośrednio udziałów lub akcji w przedsiębiorstwach działających w sektorze. Obecny dyrektor jednostki zajmuje stanowisko aż do wygaśnięcia mandatu”.
Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi i postępowanie przed Trybunałem
14 W dniach 10 maja i 21 listopada 2007 r. Komisja przesłała władzom włoskim kwestionariusze w celu zebrania informacji dotyczących krajowych ram prawnych dla sektora kolejowego. Republika Włoska udzieliła odpowiedzi kolejno w dniach 13 sierpnia 2007 r. i 18 stycznia 2008 r.
15 Na podstawie zebranych w ten sposób informacji Komisja wszczęła przeciwko Republice Włoskiej postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego z uwagi na brak zgodności między przepisami prawnymi tego państwa w dziedzinie transportu kolejowego a dyrektywami składającymi się na pierwszy pakiet kolejowy. W dniu 26 czerwca 2008 r. Komisja skierowała do tego państwa członkowskiego wezwanie do usunięcia uchybienia, w którym wskazała na przepisy włoskie niezgodne jej zdaniem z tymże pierwszym pakietem kolejowym, a także wezwała je do przedstawienia uwag w terminie dwóch miesięcy.
16 Republika Włoska odpowiedziała na wspomniane wezwanie pismem z dnia 13 sierpnia 2008 r., w którym zobowiązała się przeanalizować sytuację na rynku i ramy prawne we Włoszech w celu dokonania oceny kwestii niezależności decyzyjnej zarządców infrastruktury i w celu zaproponowania rozwiązań.
17 Gdy służby Komisji wezwały Republikę Włoską do przedstawienia kolejnych wyjaśnień, państwo to odpowiedziało na owo wezwanie pismami z dnia 22 grudnia 2008 r. oraz 21 stycznia i 23 marca 2009 r.
18 W dniu 1 października 2009 r. władze włoskie przekazały tekst dekretu z mocą ustawy nr 135 z dnia 25 września 2009 r. w sprawie pilnych środków w celu spełnienia wspólnotowych zobowiązań i wykonania wyroków Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich (GURI nr 223 z dnia 25 września 2009 r., s. 2), wskazując w szczególności na jego art. 2, jak również na zmodyfikowany art. 15 statutu RFI, przewidujący niemożność łączenia stanowiska kierowniczego w tym przedsiębiorstwie ze stanowiskiem kierowniczym w spółce dominującej, mianowicie w grupie FS, lub w innych przedsiębiorstwach kontrolowanych przez tę spółkę dominującą działających w sektorze transportu kolejowego.
19 Pismem z dnia 8 października 2009 r. Komisja wystosowała do Republiki Włoskiej uzasadnioną opinię, w której stwierdziła, że przepisy tego państwa dotyczące omawianego sektora nie są zgodne z dyrektywami 91/440 i 2001/14, i wyznaczyła temu państwu członkowskiemu termin dwóch miesięcy na przyjęcie środków koniecznych do zastosowania się do tej uzasadnionej opinii.
20 Republika Włoska ustosunkowała się do rzeczonej uzasadnionej opinii w pismach z dnia 23 grudnia 2009 r. i 26 kwietnia 2010 r. Ponadto w dniu 2 grudnia 2009 r. państwo to przekazało Komisji tekst ustawy nr 166 z dnia 20 listopada 2009 r. w sprawie przekształcenia w ustawę, ze zmianami, dekretu z mocą ustawy nr 135 z dnia 25 września 2009 r.
21 Komisja, stwierdziwszy błąd rzeczowy we włoskiej wersji językowej uzasadnionej opinii i chcąc doprecyzować swoje stanowisko w świetle informacji przekazanych jej przez Republikę Włoską, wydała w dniu 24 listopada 2010 r. uzupełniającą uzasadnioną opinię, która została doręczona temu państwu członkowskiemu w tym samym dniu i w której Komisja wezwała je do zastosowania się do niej w terminie miesiąca od dnia doręczenia.
22 Republika Włoska ustosunkowała się do uzupełniającej uzasadnionej opinii w piśmie z dnia 10 stycznia 2011 r.
23 Uznawszy odpowiedź władz włoskich za niewystarczającą, Komisja postanowiła wnieść skargę w niniejszej sprawie.
24 Postanowieniem Prezesa Trybunału z dnia 21 listopada 2011 r. Republika Czeska została dopuszczona do udziału w sprawie w charakterze interwenienta popierającego żądania Republiki Włoskiej.
25 W dniu 11 kwietnia 2013 r. odbyła się rozprawa przed Trybunałem, podczas której Komisja poinformowała Trybunał, że wycofuje się z pierwszego zarzutu skargi, dotyczącego naruszenia art. 6 ust. 3 i załącznika II do dyrektywy 91/440.
W przedmiocie skargi
W przedmiocie zarzutu dotyczącego pobierania opłat za dostęp do infrastruktury
Argumentacja stron
26 Komisja uważa przede wszystkim, że przepisy włoskie nie spełniają wymogu niezależności zarządcy infrastruktury w zakresie zarządzania, przewidzianego w art. 4 ust. 1 dyrektywy 2001/14.
27 Zdaniem Komisji wspomniany artykuł stanowi, że ustalanie opłat lub, innymi słowy, wybór stawek należy do właściwości zarządcy infrastruktury. Chodzi tu o niezależność zarządzania, która pozwala zarządcy uzyskać wystarczające dochody, aby wywiązać się z powierzonych mu zadań bez ingerencji państwa. Tymczasem zachowując dla siebie uprawnienie do ustalania wysokości opłat, państwo pozbawia zarządcę istotnego instrumentu zarządzania.
28 Komisja uważa, że za takim rozumieniem art. 4 ust. 1 dyrektywy 2001/14 przemawia wykładnia systemowa tego przepisu. Zwraca ona uwagę, iż art. 30 ust. 3 tej dyrektywy stanowi, że decyzje zarządcy w dziedzinie pobierania opłat podlegają kontroli organu utworzonego w tym celu i że owa kontrola ma sens tylko wówczas, gdy ten zarządca posiada uprawnienia decyzyjne w zakresie ustalania opłat.
29 Tymczasem we Włoszech, zgodnie z art. 17 ust. 1 dekretu ustawodawczego nr 188/2003, to minister ustala opłaty za dostęp do sieci. Zarządca infrastruktury może przedstawić propozycję w tym zakresie, tak zwany „raport wraz z uzasadnieniem”, ale to minister w drodze dekretu decyduje o wysokości tych opłat. Zgodnie z art. 17 ust. 2 do zarządcy infrastruktury należy następnie obliczanie opłat faktycznie należnych od każdego przedsiębiorstwa kolejowego za korzystanie z poszczególnych tras pociągów oraz pobieranie tychże opłat.
30 Według Komisji gdy owo uprawnienie przysługuje ministrowi, organ kontrolny nie jest w stanie sprawdzić opłat ani zasad ich obliczania, które bazują na różnych kategoriach kosztów, ponieważ ten organ nie ma żadnych uprawnień względem ministra.
31 Komisja dodaje, iż inne przepisy dyrektywy 2001/14 przewidują bezwzględnie, że zadania zarządcy infrastruktury nie ograniczają się do zwykłego obliczania i pobierania opłat należnych w konkretnym przypadku, ale obejmują też ustalanie wysokości obowiązujących opłat.
32 Komisja uważa, że fakt, iż minister określa wysokość opłat w celu zapewnienia równowagi budżetowej zarządcy infrastruktury, nie jest zgodny z mechanizmami przewidzianymi w dyrektywie 2001/14. Prawdą jest, że państwo może być zainteresowane kontrolą dochodów zarządcy infrastruktury, ponieważ do państwa należy – na podstawie art. 6 ust. 1 omawianej dyrektywy – zapewnienie, by księgi rachunkowe tego zarządcy wykazywały przynajmniej równowagę między z jednej strony dochodami z opłat za korzystanie z infrastruktury, nadwyżkami osiągniętymi z innych rodzajów działalności handlowej oraz finansowaniem przez państwo, a z drugiej strony wydatkami na infrastrukturę. Jednakże omawiana dyrektywa pozwala państwu na wywieranie wpływu na księgi rachunkowe zarządcy nie poprzez ustalanie wysokości opłat, ale na podstawie zasad przewidzianych w art. 6 ust. 2, mianowicie w oparciu o środki zachęcające do obniżenia kosztów związanych z zapewnieniem infrastruktury oraz wysokości opłat za dostęp. Obniżenie kosztów infrastruktury pozwoliłoby państwu, przynajmniej częściowo, na poczynienie oszczędności w zakresie środków finansowych przeznaczonych na tę infrastrukturę.
33 Zdaniem Komisji z treści art. 17 ust. 1 dekretu ustawodawczego nr 188/2003 wynika bardzo jasno, kto pełni rolę decyzyjną i do kogo należy przedstawianie propozycji. Ponadto oceny dokonywane przez ministra w ramach procesu decyzyjnego wykraczają poza ramy raportu wraz z uzasadnieniem sporządzonego przez zarządcę. Minister bada bowiem zgodność propozycji nie tylko w świetle kryteriów przewidzianych w art. 17 ust. 3 tego dekretu ustawodawczego, ale również w kontekście wymogu równowagi księgowej zarządcy.
34 Republika Włoska podnosi, że organ kontrolny może wykonywać działalność kontrolną – jeśli chodzi o stosowanie stawek opłat, które ograniczają lub wydają się ograniczać konkurencję lub mają lub wydają się mieć charakter dyskryminujący wobec przedsiębiorstw – z własnej inicjatywy lub na wniosek przedsiębiorstw kolejowych, albo na etapie negocjowania opłaty z zarządcą infrastruktury, albo po ustaleniu wysokości tej opłaty, w szczególności gdy chodzi o poszczególne trasy pociągów.
35 Otóż zgodnie z art. 37 ust. 6a dekretu ustawodawczego nr 188/2003 organ kontrolny może, „gdy stwierdzono naruszenia przepisów dotyczących dostępu do infrastruktury kolejowej i korzystania z niej oraz usług z tym związanych”, nałożyć grzywnę, której górna granica może wynieść 1% obrotu opartego na dochodach osiągniętych na rynku, w maksymalnej wysokości 1 000 000 EUR.
36 Republika Włoska uważa, że skoro zgoda ministerialna nie chroni zarządcy infrastruktury przed karą, jasne jest, że jeśli organ kontrolny podniesie zarzut, zarządca będzie musiał zmienić swą propozycję w zakresie opłat lub, jeśli zostały one już ustalone, przedstawić nową propozycję. W przeciwnym razie organ kontrolny będzie mógł wszcząć postępowanie, które mogłoby się zakończyć nałożeniem grzywny.
37 Zdaniem tego państwa członkowskiego ów system kontroli jest zgodny z przepisami dyrektywy 2001/14. Ponadto z uwagi na fakt, iż w myśl tej dyrektywy do organu kontrolnego nie należy bezpośrednie modyfikowanie opłat, trudno jest sobie wyobrazić, na czym innym miałyby polegać zadania organu kontrolnego, jeśli nie, z jednej strony, na posiadaniu uprawnienia do interwencji w toku negocjacji, które są prowadzone między kandydatami i zarządcą, a z drugiej strony na posiadaniu uprawnienia do nałożenia kary, w sytuacji gdy zarządca narusza kryteria prawne obowiązujące przy ustalaniu opłat.
38 Jeśli chodzi o podstawową kwestię podniesioną w ramach zarzutu dotyczącego pobierania opłat, Republika Włoska utrzymuje, że zgodnie z prawidłowym stosowaniem art. 17 ust. 1 dekretu ustawodawczego nr 188/2003 ministrowi nie przysługuje żadna funkcja kontrolna co do istoty w zakresie wysokości opłat, które są ustalane na podstawie raportu wraz z uzasadnieniem sporządzonego przez zarządcę. Minister jest więc wyłącznie uprawniony do zbadania w ramach ścisłej kontroli zgodności z prawem, czy są przestrzegane „specjalne zasady”, które powinny zostać ustalone przez państwa członkowskie na podstawie art. 4 ust. 1 dyrektywy 2001/14.
Ocena Trybunału
39 W ramach zarzutu dotyczącego pobierania opłat za dostęp do infrastruktury Komisja zarzuca Republice Włoskiej naruszenie art. 4 ust. 1 i art. 30 ust. 3 dyrektywy 2001/14, gdyż przewidziane w prawie włoskim zasady dotyczące ustalania kwoty opłat nie są jej zdaniem zgodne z zasadą „niezależności zarządzania”, z jakiej korzysta zarządca infrastruktury. To minister ustala bowiem w drodze dekretu opłaty za dostęp do sieci.
40 Komisja i wspomniane państwo członkowskie nie zgadzają się co do kwestii, od którego momentu można uznać, że zarządca infrastruktury zarządza w sposób niezależny ustalaniem wysokości opłat.
41 Na mocy art. 4 ust. 1 dyrektywy 2001/14 państwa członkowskie ustalają ogólne ramy pobierania opłat i mogą także ustalić specjalne zasady pobierania opłat, respektując jednak niezależność zarządzania przysługującą zarządcy infrastruktury. Zgodnie z tym przepisem do zarządcy infrastruktury należy, po pierwsze, wyznaczenie opłaty za użytkowanie infrastruktury, oraz po drugie, pobieranie tej opłaty (zob. w szczególności wyrok z dnia 28 lutego 2013 r. w sprawie C‑483/10 Komisja przeciwko Hiszpanii, pkt 39).
42 Tenże art. 4 ustanawia podział kompetencji między państwa członkowskie i zarządcę infrastruktury w odniesieniu do systemu pobierania opłat. Otóż do państw członkowskich należy ustalenie ogólnych ram pobierania opłat, podczas gdy wyznaczenie opłaty i jej pobieranie należy do zarządcy infrastruktury (zob. ww. wyrok w sprawie Komisja przeciwko Hiszpanii, pkt 41).
43 Należy przypomnieć w tym względzie cele dyrektywy 2001/14. Przede wszystkim jednym z celów systemu pobierania opłat ustanowionego w tej dyrektywie jest mianowicie zapewnienie zarządcy infrastruktury niezależności zarządzania. Innymi słowy, ów zarządca ma wykorzystać system pobierania opłat jako instrument zarządzania. Z motywu 12 wspomnianej dyrektywy wynika bowiem, że w ogólnych ramach określonych przez państwa członkowskie systemy pobierania opłat i alokacji zdolności przepustowej powinny zachęcać zarządców infrastruktury kolejowej do optymalizacji wykorzystania infrastruktury. Tymczasem owi zarządcy nie mogą osiągnąć takiej optymalizacji dzięki systemowi pobierania opłat, jeżeli ich rola powinna ograniczać się jedynie do obliczenia w każdym konkretnym przypadku wysokości opłaty, przy zastosowaniu formuły ustalonej uprzednio w zarządzeniu ministerialnym. Wspomniani zarządcy infrastruktury powinni zatem posiadać pewien zakres swobody przy wyznaczaniu wysokości opłat (zob. ww. wyrok w sprawie Komisja przeciwko Hiszpanii, pkt 44).
44 Republika Włoska podnosi w tym względzie, że minister kontroluje jedynie zgodność z prawem propozycji zarządcy infrastruktury, w związku z czym nie ma żadnego wpływu na niezależność tego zarządcy. Tymczasem, jak twierdzi Komisja, owa praktyka nie opiera się na żadnym przepisie, który mógłby nadawać jej niezaprzeczalny charakter. Takiej praktyki nie można zatem uznać za zgodną z celami dyrektywy 2001/14.
45 Ponadto zgodnie z art. 4 ust. 1 dyrektywy 2001/14 „wyznaczenie opłaty za użytkowanie infrastruktury i zbieranie tej opłaty będzie wykonywane przez zarządcę infrastruktury”. Tymczasem z treści dekretu ustawodawczego nr 188/2003, a w szczególności z art. 17 tego dekretu, jasno wynika, że opłata powinna zostać ustalona w porozumieniu z ministrem, przy czym decyzja ministra może być wiążąca dla zarządcy.
46 Prawdą jest, że – jak podnosi Republika Włoska – minister sprawuje w tym zakresie jedynie kontrolę zgodności z prawem. Jednakże zgodnie z systemem ustanowionym w dyrektywie 2001/14 taka kontrola zgodności z prawem winna być sprawowana przez organ kontrolny, w niniejszym przypadku przez URSF, a nie przez ministra. W związku z tym skoro decyzja ministra dotycząca ustalenia opłat za dostęp do infrastruktury jest wiążąca dla zarządcy infrastruktury, należy uznać na tej podstawie, że przepisy włoskie nie pozwalają na zapewnienie niezależności temu zarządcy. Dlatego też wspomniane przepisy nie są zgodne w tym względzie z wymogami przewidzianymi w art. 4 ust. 1 tej dyrektywy.
47 Wreszcie jeśli chodzi o art. 30 ust. 3 dyrektywy 2001/14, prawdą jest, że fakt, iż minister może skontrolować propozycję opłaty przedstawioną przez zarządcę infrastruktury, nie uniemożliwia URSF wykonywania zadań polegających na prowadzeniu kontroli. Jednakże ów system jako taki nie pozwala na wykazanie niezależności zarządcy, której wymaga prawodawca unijny.
48 Z powyższych rozważań wynika, że podniesiony przez Komisję zarzut dotyczący pobierania opłat za dostęp do infrastruktury winien zostać uznany za zasadny.
W przedmiocie zarzutu dotyczącego niezależności organu kontrolnego
Argumentacja stron
49 Komisja uważa, że prawodawstwo włoskie nie zapewnia organowi kontrolnemu pełnej i koniecznej niezależności od wszystkich przedsiębiorstw kolejowych, ponieważ pracownicy organu kontrolnego są urzędnikami ministerstwa, a ono samo nadal wywiera decydujący wpływ na grupę FS, w której skład wchodzi główne włoskie przedsiębiorstwo kolejowe, mianowicie Trenitalia, a zatem również na samo to przedsiębiorstwo.
50 Zdaniem Komisji URSF, czyli organ kontrolny, wchodzi w skład ministerstwa. Ponadto główny przewoźnik kolejowy na rynku włoskim, to znaczy Trenitalia, nie tylko należy do tej samej grupy przedsiębiorstw co zarządca infrastruktury, ale również jest spółką należącą do państwa, na którą ministerstwo wywiera mimo wszystko decydujący wpływ, nawet jeśli nie wykonuje już uprawnień akcjonariusza.
51 Komisja twierdzi mianowicie, że pracownicy organu kontrolnego są urzędnikami ministerstwa, którzy nadal wywierają decydujący wpływ na grupę FS, jak również na Trenitalia, i że wszyscy ci pracownicy należą do hierarchii tego ministerstwa. Ponadto ministerstwo zachowuje interes w tym, by grupa FS ewoluowała w pozytywnym kierunku, ze względu na fakt, iż ministerstwo gospodarki pełni rolę polegającą na wsparciu przy wykonywaniu funkcji akcjonariusza w grupie FS.
52 Według Komisji taka sytuacja prowadzi do powstania konfliktu interesów po stronie urzędników ministerstwa, którzy działają w ramach struktury organu kontrolnego i którzy z tego względu mają obowiązek zapewnić niedyskryminujące traktowanie konkurentom publicznego przedsiębiorstwa kolejowego. W ramach wykonywanej przez nich działalności kontrolnej musieliby oni bowiem mieć na względzie interesy handlowe przedsiębiorstwa.
53 Komisja wyjaśnia, że nie zmierza do wykazania, iż dyrektywa 2001/14 nie pozwala w ogóle na to, by organ kontrolny wchodził w skład ministerstwa. Jednakże jej zdaniem taka możliwość nie może naruszać warunku niezależności, zwłaszcza niezależności decyzyjnej, przedsiębiorstw kolejowych, do których skierowane są decyzje wydane przez ów organ. Wyraźnie przewidziana w art. 30 ust. 1 tej dyrektywy dopuszczalność utworzenia organu kontrolnego w ramach ministerstwa nie może zdaniem Komisji być rozpatrywana w oderwaniu od pozostałej treści przepisu, a w szczególności w oderwaniu od przewidzianego w tym przepisie wymogu niezależności. W związku z tym należy wykluczyć taką możliwość, gdy włączenie organu kontrolnego do ministerstwa odbywa się z uszczerbkiem dla niezależności tego organu.
54 Jeśli chodzi o inne gwarancje niezależności URSF przedstawione przez Republikę Włoską, Komisja podnosi dodatkowo przede wszystkim, że jej argumenty nie dotyczą uprawnień rady ministrów, ale relacji w ramach ministerstwa, mianowicie ministerstwa infrastruktury i transportu. Ponadto co się tyczy uprawnień personelu kierowniczego URSF, Komisja twierdzi, że ów personel kierowniczy podlega ministrowi, który zachowuje zakres uznania, jeśli chodzi o nominacje, dysponowanie środkami finansowymi i ewentualne rozwiązanie umów z tymi osobami.
55 Komisja odnotowuje w tym względzie fakt, iż po wniesieniu przez nią skargi art. 37 dekretu ustawodawczego nr 188/2003 został zmieniony ze skutkiem od dnia 6 lipca 2011 r. Pomijając wszelkie rozważania na temat znaczenia tej modyfikacji, która nastąpiła zbyt późno w ramach niniejszego postępowania, Komisja uważa, że jej faktyczne konsekwencje w kontekście ewentualnego wyeliminowania naruszenia powinny jeszcze zostać wyjaśnione.
56 Komisja wyjaśnia następnie, że nie przekonuje jej odpowiedź na uzasadnioną opinię, z której nie wynika, by ministerstwo nie dysponowało zakresem uznania, w szczególności w odniesieniu do rozwiązywania umów zawartych z personelem kierowniczym URSF. W odpowiedzi z dnia 23 grudnia 2009 r. na uzasadnioną opinię z dnia 8 października 2009 r. ograniczono się do stwierdzenia, że URSF nie jest objęty strukturą departamentów w ministerstwie, w związku z czym nie podlega kontroli szefa departamentu, do którego należy dyrekcja transportu kolejowego. Jeśli chodzi o odpowiedź uzupełniającą z dnia 26 kwietnia 2010 r. na rzeczoną uzasadnioną opinię, nie zawiera ona żadnego innego odniesienia do omawianej kwestii. Te okoliczności nie podważają tezy Komisji, zgodnie z którą pracownikami URSF są urzędnicy ministerstwa, którzy podlegają ministrowi mającemu wspierać akcjonariusza grupy FS.
57 Wreszcie Komisja podkreśla, że zgodnie z art. 30 ust. 1 dyrektywy 2001/14 organ kontrolny winien być niezależny w swym działaniu nie tylko od przedsiębiorstw kolejowych, ale również od organów pobierających opłaty za korzystanie z infrastruktury. Zdaniem Komisji opłatę za dostęp do infrastruktury określa minister, któremu URSF w pełni podlega. Z tego powodu ów organ kontrolny nie posiada żadnej niezależności decyzyjnej, organizacyjnej, prawnej i finansowej, gdyż jeden podmiot, mianowicie ministerstwo, odpowiada jednocześnie za pobieranie opłat i za kontrolę tego pobierania opłat jako organ regulujący.
58 Republika Włoska przypomina, że dyrektywa 2001/14 nie zakazuje tego, by organ kontrolny wchodził w skład ministerstwa, o ile ministerstwo nie uczestniczy w wykonywaniu praw akcjonariusza w grupie FS. Wspomniane państwo członkowskie podkreśla, że dekret z mocą ustawy nr 98/2011 zapewnia URSF autonomię decyzyjną względem ministerstwa i gwarantuje temu organowi możność dysponowania de iure w sposób w pełni autonomiczny zasobami, które zostają mu przyznane w ustawie.
59 Jeśli chodzi o kwestię niezależności URSF względem ministerstwa, Republika Włoska podnosi, że dekret z mocą ustawy nr 98/2011, obowiązujący od dnia 6 lipca 2011 r., pozwolił na rozwianie wątpliwości Komisji, gdyż wyłączył URSF spod wpływu ministerstwa, w szczególności zapewniając, by stanowisko dyrektora tego organu nie wchodziło w skład hierarchii ministerstwa. Państwo to dodaje ponadto, że system istniejący w dniu wniesienia skargi również nie był sprzeczny z art. 30 ust. 1 dyrektywy 2001/14.
60 Poza tym Republika Włoska odwołuje się też w duplice do ustawy nr 27 z dnia 24 marca 2012 r. w sprawie przekształcenia w ustawę, ze zmianami, dekretu z mocą ustawy nr 1 z dnia 24 stycznia 2012 r. w sprawie pilnych środków na rzecz konkurencji, rozwoju infrastruktury i wspierania konkurencyjności (dodatek zwyczajny do GURI nr 71 z dnia 24 marca 2012 r.), której art. 36 przewiduje utworzenie Autorità di regolazione dei trasporti (organu kontrolnego w sektorze transportowym), który zastępuje URSF i przejmuje jego funkcje. Wspomniane państwo członkowskie podnosi, że utworzenie tego nowego organu nie wynika z faktu, iż uznano, że URSF nie był wystarczająco niezależny, ale z decyzji prawodawcy włoskiego podjętej w kontekście zakrojonej na szerszą skalę rewizji prawa mającej na celu zapewnić liberalizację rynków oraz powierzyć jednej niezależnej osobie kontrolę nad wszystkimi gałęziami transportu, a nie tylko nad transportem kolejowym.
Ocena Trybunału
61 W ramach zarzutu dotyczącego niezależności organu kontrolnego Komisja zarzuca prawodawcy włoskiemu naruszenie art. 30 ust. 1 dyrektywy 2001/14, ponieważ URSF nie może zostać uznany za organ niezależny z uwagi na fakt, iż jego pracownicy są urzędnikami ministerstwa, tym bardziej że ono samo nadal wywiera wpływ na grupę FS, do której należy największe włoskie przedsiębiorstwo kolejowe, mianowicie Trenitalia.
62 Należy uznać w tym względzie, że dokonując kolejnych zmian w przepisach prawnych, władze włoskie wywarły bezpośredni wpływ na formę organu kontrolnego, redefiniując na każdym etapie prawodawczym jego niezależność organizacyjną i księgową. Chodzi tu o dekret z mocą ustawy nr 98/2011 oraz szczególnie ustawę nr 27 z dnia 24 marca 2012 r ustanawiającą nowy organ kontrolny w sektorze transportowym.
63 Należy jednak przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału istnienie uchybienia powinno być oceniane według stanu faktycznego w państwie członkowskim w momencie upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii, a zmiany, które nastąpiły w okresie późniejszym, nie mogą być uwzględniane przez Trybunał (zob. w szczególności wyroki: z dnia 11 października 2001 r. w sprawie C‑111/00 Komisja przeciwko Austrii, Rec. s. I‑7555, pkt 13; z dnia 9 czerwca 2011 r. w sprawie C‑383/09 Komisja przeciwko Francji, Zb.Orz. s. I‑4869, pkt 22).
64 Jeśli chodzi o argument dotyczący zgodności przepisów włoskich obowiązujących w dniu wniesienia skargi z art. 30 ust. 1 dyrektywy 2001/14, wystarczy przypomnieć, że w myśl tego przepisu organem kontrolnym może być minister odpowiedzialny za sprawy transportu. Wynika stąd, że Komisja nie może powoływać się na sam fakt, iż URSF działa w ramach tego ministerstwa, by uznać, że ów organ nie jest niezależny.
65 Jak słusznie twierdzi Komisja, prawdą jest, że urzędnicy podlegający ministerstwu znajdują się w delikatnej sytuacji, ponieważ pracują w organie kontrolnym, podczas gdy hierarchicznie podlegają temu ministerstwu. Poza tym Komisja słusznie podnosi, że art. 30 ust. 1 dyrektywy 2001/14 ma na celu zapewnić niezależność organu kontrolnego i że ów cel musi być ważniejszy niż to, czy organ kontrolny może stanowić część ministerstwa.
66 Należy podkreślić, że art. 37 dekretu ustawodawczego nr 188/2003, w wersji obowiązującej przed zmianą wynikającą z dekretu z mocą ustawy nr 98/2011, stanowił, że „jednostka [ministerstwa] pełniąca funkcje organu kontrolnego dysponuje zasobami osobowymi, materialnymi i finansowymi, niezbędnymi do wykonywania przez nią zadań w ramach zasobów wpisanych do prowizorium budżetowego tego ministerstwa”. Jednakże zdaniem Komisji takie brzmienie przepisu nie może zagwarantować tego, by organ kontrolny mógł działać w sposób całkowicie niezależny, ponieważ jego zasoby finansowe zależą od budżetu ministerstwa.
67 Należy stwierdzić w tym względzie, że wszystkie argumenty podniesione przez Komisję na poparcie jej zarzutu trzeciego mają charakter ogólny i koncentrują się zasadniczo na okoliczności, iż URSF jest organem wchodzącym w skład ministerstwa, podczas gdy taka sytuacja nie jest zakazana przez dyrektywę 2001/14. Ponadto Komisja nie podnosi żadnego innego szczegółowego argumentu na poparcie swojego zarzutu.
68 Tymczasem zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału w ramach postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego prowadzonego na podstawie art. 258 WE do Komisji należy wykazanie zarzucanego państwu członkowskiemu uchybienia. To właśnie ona powinna przedstawić Trybunałowi dowody niezbędne do ustalenia istnienia tego uchybienia, przy czym nie może ona opierać się na jakimkolwiek domniemaniu (zob. w szczególności wyroki: z dnia 26 kwietnia 2005 r. w sprawie C‑494/01 Komisja przeciwko Irlandii, Zb.Orz. s. I‑3331, pkt 41; z dnia 6 października 2009 r. w sprawie C‑335/07 Komisja przeciwko Finlandii, Zb.Orz. s. I‑9459, pkt 46; z dnia 28 lutego 2013 r. w sprawie C‑556/10 Komisja przeciwko Niemcom, pkt 66).
69 Dlatego też podniesiony przez Komisję zarzut dotyczący naruszenia art. 30 ust. 1 dyrektywy 2001/14 nie może zostać uwzględniony.
70 W związku z powyższym należy, po pierwsze, stwierdzić, że Republika Włoska uchybiła zobowiązaniom, które ciążą na niej na mocy art. 4 ust. 1 i art. 30 ust. 3 dyrektywy 2001/14, gdyż nie zapewniła zarządcy infrastruktury niezależności w zakresie pobierania opłat za dostęp do infrastruktury i alokacji zdolności przepustowej infrastruktury kolejowej, a po drugie, oddalić skargę w pozostałym zakresie.
W przedmiocie kosztów
71 Zgodnie z art. 138 § 3 regulaminu postępowania w razie częściowego tylko uwzględnienia żądań każdej ze stron każda z nich pokrywa własne koszty. Artykuł 141 § 1 tego regulaminu stanowi ponadto, że strona, która cofa skargę, zostaje obciążona kosztami na żądanie strony przeciwnej sformułowane w uwagach w przedmiocie cofnięcia skargi.
72 W niniejszej sprawie Komisja wycofała się z pierwszego zarzutu skargi, dotyczącego braku niezależności organu pełniącego podstawowe funkcje w rozumieniu art. 6 ust. 3 i załącznika II do dyrektywy 91/440.
73 Ponieważ żądania Komisji i Republiki Włoskiej zostały uwzględnione tylko częściowo, należy orzec, że pokrywają one własne koszty.
74 Na podstawie art. 140 § 1 tego regulaminu, zgodnie z którym państwa członkowskie interweniujące w sprawie pokrywają własne koszty, należy postanowić, że Republika Czeska pokrywa własne koszty.
Z powyższych względów Trybunał (pierwsza izba) orzeka, co następuje:
1) Republika Włoska uchybiła zobowiązaniom, które ciążą na niej na mocy art. 4 ust. 1 i art. 30 ust. 3 dyrektywy 2001/14/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 lutego 2001 r. w sprawie alokacji zdolności przepustowej infrastruktury kolejowej i pobierania opłat za użytkowanie infrastruktury kolejowej, zmienionej dyrektywą 2007/58/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r., gdyż nie zapewniła zarządcy infrastruktury niezależności w zakresie pobierania opłat za dostęp do infrastruktury i alokacji zdolności przepustowej infrastruktury kolejowej.
2) W pozostałym zakresie skarga zostaje oddalona.
3) Komisja Europejska, Republika Włoska i Republika Czeska pokrywają własne koszty.
Podpisy