Věc T‑306/12

Darius Nicolai Spirlea

a

Mihaela Spirlea

v.

Evropská komise

„Přístup k dokumentům – Nařízení (ES) č. 1049/2001 – Článek 4 odstavec 2 třetí odrážka – Žádosti o informace, které Komise zaslala Německu v rámci řízení EU Pilot – Odepření přístupu – Povinnost provést konkrétní a individuální přezkum – Převažující veřejný zájem – Částečný přístup – Povinnost uvést odůvodnění“

Shrnutí – rozsudek Tribunálu (osmého senátu) ze dne 25. září 2014

1.      Orgány Evropské unie – Právo veřejnosti na přístup k dokumentům – Nařízení č. 1049/2001 – Výjimky z práva na přístup k dokumentům – Odepření přístupu – Povinnost orgánu zkoumat dokumenty konkrétně a individuálně – Možnost opřít se o obecné domněnky vztahující se k některým kategoriím dokumentů – Meze

(Článek 11 SEU; článek 15 odst. 3 SFEU; nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1049/2001, čl. 4 odst. 2)

2.      Orgány Evropské unie – Právo veřejnosti na přístup k dokumentům – Nařízení č. 1049/2001 – Výjimky z práva na přístup k dokumentům – Ochrana cílů inspekce, vyšetřování a auditu –Uplatnění na dokumenty týkající se řízení Pilot EU – Obecná domněnka o použitelnosti výjimky z práva na přístup – Přípustnost

(Článek 258 SFEU; nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1049/2001, čl. 4 odst. 2 třetí odrážka)

3.      Žaloba pro nesplnění povinnosti – Právo Komise podat žalobu – Zavedení mechanismu EU Pilot pro zjišťování případných porušení unijního práva – Přípustnost – Potřeba výslovného právního základu – Absence

(Článek 258 SFEU)

4.      Orgány Evropské unie – Právo veřejnosti na přístup k dokumentům – Nařízení č. 1049/2001 – Výjimky z práva na přístup k dokumentům – Ochrana cílů inspekce, vyšetřování a auditu – Uplatnění obecné domněnky o použitelnosti výjimky z práva na přístup k požadovaným dokumentům – Vyvratitelnost

(Nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1049/2001, čl. 4 odst. 2 třetí odrážka)

5.      Orgány Evropské unie – Právo veřejnosti na přístup k dokumentům – Nařízení č. 1049/2001 – Výjimky z práva na přístup k dokumentům – Ochrana cílů inspekce, vyšetřování a auditu – Převažující veřejný zájem odůvodňující zpřístupnění dokumentů – Pojem – Důkazní břemeno

(Nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1049/2001, čl. 4 odst. 2)

6.      Orgány Evropské unie – Právo veřejnosti na přístup k dokumentům – Nařízení č. 1049/2001 – Výjimky z práva na přístup k dokumentům – Převažující veřejný zájem odůvodňující zpřístupnění dokumentů – Pojem – Podání žaloby na náhradu škody – Vyloučení – Soukromá povaha takového zájmu

(Nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1049/2001, čl. 4 odst. 2)

7.      Žaloba na neplatnost – Přezkum legality – Kritéria – Zohlednění pouze skutkových a právních okolností existujících ke dni přijetí sporného aktu

(Článek 263 SFEU)

8.      Soudní řízení – Návrh na zahájení řízení – Formální požadavky – Určení předmětu sporu – Stručný popis žalobních důvodů – Obecný popis – Nepřípustnost

[Statut Soudního dvora, čl. 21 první pododstavec a čl. 53 první pododstavec; jednací řád Tribunálu, čl. 44 odst. 1 písm. c)]

9.      Orgány Evropské unie – Právo veřejnosti na přístup k dokumentům – Nařízení č. 1049/2001 – Výjimky z práva na přístup k dokumentům – Povinnost uvést odůvodnění – Rozsah

(Článek 296 SFEU; nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1049/2001, článek 4)

10.    Žaloba na neplatnost – Žalobní důvody – Žaloba podaná proti rozhodnutí orgánu, jímž byl zamítnut přístup k dokumentům na základě nařízení č. 1049/2001 – Žalobní důvod vycházející z porušení sdělení Komise týkajícího se vztahů se stěžovateli ve věcech porušení práva Společenství – Irelevantní žalobní důvod

(Článek 263 SFEU; nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1049/2001; sdělení Komise 2002/C 244/03)

1.      Unijní orgány mohou ve výjimečných případech opřít svá rozhodnutí o obecnou domněnku uplatnitelnou na určité kategorie dokumentů, jejichž zpřístupnění je požadováno podle nařízení č. 1049/2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise. Možnost uplatnit obecnou domněnku v případě určitých kategorií dokumentů namísto toho, aby byl každý dokument zkoumán individuálně a konkrétně, než je k němu odepřen přístup, není bezvýznamná. Uvedené domněnky totiž tvoří nejen rámec pro základní zásadu transparentnosti zakotvenou v článku 11 SEU, článku 15 SFEU a v nařízení č. 1049/2001, ale v praxi též nezbytně omezují přístup k dotčeným dokumentům. Užití takových domněnek proto musí být založeno na vážných a přesvědčivých důvodech.

Unijní orgán, který využije obecnou domněnku, tedy musí v jednotlivých případech ověřit, zda jsou obecné úvahy, které se zpravidla uplatní na určitý druh dokumentů, skutečně použitelné na dokument, jehož zpřístupnění je požadováno. Požadavek ověřit, zda se předmětná obecná domněnka skutečně uplatní, však v tomto ohledu nelze vykládat v tom smyslu, že by dotčený orgán měl individuálně zkoumat všechny dokumenty požadované v projednávaném případě. Takový požadavek by tuto obecnou domněnku zbavil jejího užitečného účinku, tj. možnosti, aby dotčený orgán odpověděl na obecnou žádost o zpřístupnění rovněž obecně.

(viz body 48, 52, 82, 83)

2.      Uplatňuje-li orgán, kterému byla předložena žádost o přístup k dokumentům, výjimku podle čl. 4 odst. 2 třetí odrážky nařízení č. 1049/2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise, která se týká vyšetřování, může se opřít o obecnou domněnku za účelem odepření přístupu k dokumentům týkajícím se řízení EU Pilot coby řízení předcházejícího případné formální zahájení řízení o nesplnění povinnosti podle článku 258 TFUE. Podobnost řízení EU Pilot s řízením o nesplnění povinnosti totiž svědčí ve prospěch tohoto uznání.

Zaprvé, obecná domněnka je v zásadě vedena potřebou zajistit správné fungování řízení EU Pilot a potřebou zaručit, že nebudou ohroženy jeho cíle. V rámci takového řízení přitom musí mezi Komisí a dotčeným členským státem panovat vzájemná důvěra, jež jim umožní vést jednání a hledat kompromis za účelem smírného vyřešení sporu, aniž je třeba zahajovat řízení o nesplnění povinnosti na základě článku 258 SFEU, přičemž tento postup může vést k případnému řízení před Soudním dvorem.

Zadruhé, řízení EU Pilot a řízení o nesplnění povinnosti na základě článku 258 SFEU, a to konkrétně ve fázi před zahájením soudního řízení, jsou si podobná, což odůvodňuje společný postup v obou případech. Řízení EU Pilot i řízení o nesplnění povinnosti ve fázi před zahájením soudního řízení dávají Komisi možnost lépe plnit její roli strážkyně Smlouvy o FEU. Obě mají zaručit, že bude dodržováno unijní právo, jelikož dotčenému členskému státu umožňují se bránit a v rámci možností předejít soudnímu řízení. V obou případech je na Komisi, dospěje-li k názoru, že členský stát nesplnil povinnost, aby posoudila, zda je účelné podat proti tomuto státu žalobu. Řízení EU Pilot má dále stejně jako fáze před zahájením řízení o nesplnění povinnosti dvoustrannou povahu a probíhá mezi Komisí a dotčeným členským státem. Konečně, ačkoli řízení EU Pilot není v každém ohledu rovnocenné řízení o nesplnění povinnosti, může k němu dospět, jelikož Komise může po ukončení řízení EU Pilot výzvou dopisem formálně zahájit šetření ve věci nesplnění povinnosti a obrátit se případně na Soudní dvůr s návrhem, aby určil, že došlo k nesplnění povinnosti, které vytýká dotčenému členskému státu.

(viz body 56, 57, 59–63)

3.      Ačkoli není řízení EU Pilot předcházející zahájení soudnímu řízení výslovně zakotveno ve smlouvě, neznamená, že postrádá právní základ. Řízení EU Pilot je totiž třeba chápat jako postup v rámci možností, které se nutně pojí k povinnosti Komise kontrolovat, zda členské státy dodržují unijní právo. Mechanismus či postup výměny informací před zahájením řízení o nesplnění povinnosti tedy existoval vždy a je nezbytný pro účely prvotního faktického ověření a zjišťování prvotních náznaků případného porušení unijního práva. Řízení EU Pilot má právě formalizovat prvotní výměnu informací mezi Komisí a členskými státy stran možného porušení unijního práva. Ačkoli se řízení EU Pilot nezakládá na článku 258 SFEU, strukturuje za těchto okolností kroky, které Komise již tradičně činí při obdržení stížnosti nebo v případě, že jedná z vlastního podnětu.

(viz bod 66)

4.      Pokud jde o výjimku z práva na přístup k dokumentům týkající se ochrany cílů inspekce, vyšetřování a auditu, která je zakotvena v čl. 4 odst. 2 třetí odrážce nařízení č. 1049/2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise, i v případě, kdy orgán vychází z obecné domněnky za účelem odepření přístupu k požadovaným dokumentům na základě této výjimky, mohou dotčené osoby prokázat, pokud tak chtějí učinit, že se na daný dokument, jehož zpřístupnění je požadováno, uvedená domněnka nevztahuje, nebo že je dán převažující veřejný zájem odůvodňující zpřístupnění uvedených dokumentů podle uvedeného ustanovení in fine.

(viz body 70, 90)

5.      Pokud jde o výjimku z práva na přístup k dokumentům týkající se ochrany cílů inspekce, vyšetřování a auditu podle čl. 4 odst. 2 třetí odrážky nařízení č. 1049/2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise, při aplikaci této výjimky sice důkazní břemeno nese orgán, který uvedenou výjimku uplatňuje, avšak v případě čl. 4 odst. 2 in fine uvedeného nařízení jej nesou osoby poukazující na převažující veřejný zájem ve smyslu uvedeného ustanovení in fine.

Osoba, která tvrdí, že je dán převažující veřejný zájem ve smyslu článku 4 odst. 2 uvedeného nařízení, musí dále uvést konkrétní okolnosti odůvodňující zpřístupnění dotčených dokumentů. Pouhá obecná tvrzení však v tomto ohledu nejsou s to prokázat, že by měl převažující veřejný zájem převážit nad důvody pro odepření přístupu k dokumentům podle uvedeného čl. 4 odst. 2 in fine. Převažující veřejný zájem, který může odůvodnit zpřístupnění dokumentu, se stejně tak nemusí nutně lišit od zásad, které tvoří základ uvedeného nařízení.

(viz body 91–93, 97)

6.      Zájem spočívající možnosti získat důkazy na podporu žaloby na náhradu škody před vnitrostátním soudem však nelze považovat za „převažující veřejný zájem“ ve smyslu článku 4 odst. 2 in fine nařízení č. 1049/2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise, ale musí být považován za zájem soukromý.

(viz bod 99)

7.      Viz znění rozhodnutí.

(viz bod 100)

8.      Viz znění rozhodnutí.

(viz body 107, 108)

9.      Viz znění rozhodnutí.

(viz body 114–116)

10.    Sdělení Komise 2002/C 244/03 týkající se vztahů se stěžovateli ve věcech porušení práva Společenství není právním základem, jenž by umožňoval posoudit legalitu rozhodnutí orgánu, kterým byl na základě nařízení č. 1049/2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise odepřen přístup k dokumentům týkajícím se řízení EU Pilot. Uvedené sdělení totiž nestanoví žádná pravidla pro zpřístupňování dokumentů v rámci řízení o nesplnění povinností, resp. řízení EU Pilot a nezakládá stěžovatelům v tomto směru žádné právo. Naopak pouze uvádí, že v případě řízení o nesplnění povinnosti se zpřístupňování dokumentů řídí nařízením č. 1049/2001. Za těchto okolností nemůže mít uvedené sdělení vliv na posouzení žádostí o přístup k dokumentům na základě nařízení č. 1049/2001.

(viz bod 130)