Sprawa T‑306/12
Darius Nicolai Spirlea
i
Mihaela Spirlea
przeciwko
Komisji Europejskiej
Dostęp do dokumentów – Rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 – Artykuł 4 ust. 2 tiret trzecie – Żądania udzielenia informacji skierowane przez Komisję do Niemiec w ramach postępowania EU Pilot – Odmowa dostępu – Obowiązek przeprowadzenia konkretnego i indywidualnego badania – Nadrzędny interes publiczny – Dostęp częściowy – Obowiązek uzasadnienia
Streszczenie – wyrok Sądu (ósma izba) z dnia 25 września 2014 r.
1. Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Odmowa dostępu – Obowiązek przeprowadzenia przez instytucję konkretnej analizy każdego dokumentu – Możliwość oparcia się na ogólnych domniemaniach dotyczących pewnych kategorii dokumentów – Granice
(art. 11 TUE, art. 15 ust. 3 TFUE; rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4 ust. 2)
2. Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Ochrona celów kontroli, dochodzenia i audytu – Zastosowanie do dokumentów dotyczących postępowania EU Pilot – Ogólne domniemanie stosowania wyjątku od prawa dostępu – Dopuszczalność
(art. 258 WE; rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4 ust. 2 tiret trzecie)
3. Skarga o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego – Prawo Komisji do wniesienia skargi – Ustanowienie mechanizmu EU Pilot do wykrywania ewentualnych naruszeń prawa Unii – Dopuszczalność – Konieczność wyraźnej podstawy prawnej – Brak
(art. 258 TFUE)
4. Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Ochrona celów kontroli, dochodzenia i audytu – Powołanie się na ogólne domniemanie stosowania wyjątku od prawa dostępu do żądanych dokumentów – Wzruszalny charakter
(rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4 ust. 2 tiret trzecie)
5. Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Ochrona celów kontroli, dochodzenia i audytu – Nadrzędny interes publiczny uzasadniający ujawnienie dokumentów – Pojęcie – Ciężar dowodu
(rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4 ust. 2)
6. Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Nadrzędny interes publiczny uzasadniający ujawnienie dokumentów – Pojęcie – Wystąpienie z powództwem o stwierdzenie odpowiedzialności pozaumownej – Wyłączenie – Prywatny charakter takiego interesu
(rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4 ust. 2)
7. Skarga o stwierdzenie nieważności – Kontrola zgodności z prawem – Kryteria – Uwzględnienie wyłącznie okoliczności stanu faktycznego i prawnego istniejących w chwili wydania spornego aktu
(art. 263 TFUE)
8. Postępowanie sądowe – Pismo wszczynające postępowanie – Wymogi formalne – Określenie przedmiotu sporu – Zwięzłe przedstawienie powołanych zarzutów – Abstrakcyjne sformułowanie – Niedopuszczalność
[statut Trybunału Sprawiedliwości, art. 21 akapit pierwszy, art. 53 akapit pierwszy; regulamin postępowania przed Sądem, art. 44 § 1 lit. c)]
9. Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Obowiązek uzasadnienia – Zakres
(art. 296 TFUE; rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4)
10. Skarga o stwierdzenie nieważności – Zarzuty – Skarga na decyzję instytucji odmawiającą dostępu do dokumentów na podstawie rozporządzenia nr 1049/2001 – Zarzut naruszenia komunikatu Komisji dotyczącego stosunków ze skarżącym w przedmiocie naruszeń prawa wspólnotowego – Zarzut nieistotny dla sprawy
(art. 263 TFUE; rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady; komunikat Komisji 2002/C 244/03)
1. Dopuszczalne jest, by w wyjątkowych przypadkach instytucje Unii opierały się na ogólnych domniemaniach mających zastosowanie do niektórych kategorii dokumentów, o ujawnienie których się wnosi na podstawie rozporządzenia nr 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji. Możliwość posłużenia się ogólnymi domniemaniami odnoszącymi się do niektórych kategorii dokumentów zamiast badania każdego dokumentu indywidualnie i konkretnie przed wydaniem odmowy dostępu nie jest sprawą błahą. Rzeczone domniemania skutkują nie tylko ograniczeniem podstawowej zasady przejrzystości usankcjonowanej w art. 11 TUE, art. 15 TFUE, jak również w rozporządzeniu nr 1049/2001, lecz także ograniczeniem w praktyce dostępu do danych dokumentów. W konsekwencji posługiwanie się takimi domniemaniami powinno opierać się na solidnych i przekonujących podstawach.
Zatem instytucja Unii, która zamierza oprzeć się na ogólnym domniemaniu, powinna w każdym konkretnym przypadku zbadać, czy względy ogólne stosowane zwykle do określonego rodzaju dokumentów mogą być rzeczywiście zastosowane do danego dokumentu, o ujawnienie którego wystąpiono. W tym względzie wymóg, by zbadać, czy rozpatrywane ogólne domniemanie znajduje faktycznie zastosowanie, nie może być interpretowany w ten sposób, że dana instytucja powinna badać indywidualnie wszystkie żądane w danym wypadku dokumenty. Taki wymóg pozbawiałby to ogólne domniemanie skuteczności, czyli pozbawiłby daną instytucję możliwości ustosunkowania się do wniosku o udzielenie dostępu w sposób całościowy.
(por. pkt 48, 52, 82, 83)
2. W sytuacji gdy dana instytucja, do której wpłynął wniosek o udzielenie dostępu do dokumentów powołuje się na przewidziany w art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji wyjątek dotyczący procedur dochodzeniowych, może ona oprzeć się na ogólnym domniemaniu, by odmówić dostępu do dokumentów związanych z postępowaniem EU Pilot, stanowiącym etap poprzedzający ewentualne wszczęcie formalnego postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego na podstawie art. 258 TFUE. Podobieństwa między postępowaniem EU Pilot a postępowaniem w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego przemawiają bowiem na rzecz uznania takiego domniemania.
W pierwszej kolejności ogólne domniemanie podyktowane jest zasadniczo koniecznością zapewnienia prawidłowego przebiegu postępowania EU Pilot oraz zagwarantowania, aby jego cele nie zostały zniweczone. W tego rodzaju postępowaniu między Komisją a danym państwem członkowskim powinien panować klimat wzajemnego zaufania, który umożliwi tym stronom uruchomienie procesu negocjacji i wypracowanie kompromisu pozwalającego na polubowne rozstrzygnięcie sporu, bez potrzeby wszczynania postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego na podstawie art. 258 TFUE, które mogłoby doprowadzić do ewentualnego sporu przed Trybunałem.
W drugiej kolejności między postępowaniem EU Pilot a postępowaniem w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, a zwłaszcza jego etapem poprzedzającym wniesienie skargi, istnieją podobieństwa, które uzasadniają przyjęcie wspólnego podejścia w obu wypadkach. Przede wszystkim zarówno postępowanie EU Pilot, jak i postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, w fazie poprzedzającej wniesienie skargi, pozwalają Komisji lepiej wypełnić jej rolę strażnika traktatu FUE. Oba te postępowania mają na celu zagwarantowanie przestrzegania prawa Unii poprzez umożliwienie danemu państwu członkowskiemu podniesienia zarzutów na swą obronę i uniknięcie, w miarę możliwości, wkraczania na drogę sądową. W obu przypadkach do Komisji należy ocena, gdy uzna, że państwo członkowskie uchybiło swym zobowiązaniom, czy stosowne jest wszczęcie postępowania przeciwko temu państwu. Następnie postępowanie EU Pilot, tak jak etap poprzedzający wniesienie skargi w postępowaniu w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, ma charakter dwustronny i toczy się między Komisją a danym państwem członkowskim. Wreszcie chociaż postępowanie EU Pilot nie jest we wszystkich aspektach równorzędne z postępowaniem w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, to jednak może do niego doprowadzić, gdyż po jego zakończeniu Komisja może formalnie wszcząć dochodzenie w sprawie naruszenia poprzez wystosowanie wezwania do usunięcia uchybienia i ewentualnie wystąpienie do Trybunału z żądaniem stwierdzenia przezeń uchybienia, które instytucja ta zarzuca danemu państwu członkowskiemu.
(por. pkt 56, 57, 59–63)
3. Choć postępowanie EU Pilot nie zostało wyraźnie przewidziane w traktacie, to jednak nie oznacza to, że nie ma ono podstawy prawnej. Z jednej bowiem strony należy uznać, że postępowanie EU Pilot jest przejawem realizacji uprawnień Komisji, które są nierozerwalnie związane z ciążącym na tej instytucji obowiązkiem kontroli przestrzegania prawa Unii przez państwa członkowie. Tak więc mechanizm czy procedura wymiany informacji przed wszczęciem postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego istniała zawsze i jest niezbędna do przeprowadzenia pierwszych kontroli faktycznych oraz do odnalezienia pierwszych wskazówek świadczących o ewentualnym naruszeniu prawa Unii. Z drugiej strony celem postępowania EU Pilot jest właśnie sformalizowanie pierwszych wymian informacji między Komisją a państwami członkowskimi, dotyczących możliwych naruszeń prawa Unii. W tym stanie rzeczy, chociaż postępowanie EU Pilot nie znajduje podstawy w art. 258 TFUE, to jednak strukturyzuje ono działania Komisji, które instytucja ta podejmowała zwykle po otrzymaniu skargi lub z własnej inicjatywy.
(por. pkt 66)
4. Jeżeli chodzi o wyjątek od prawa publicznego dostępu do dokumentów dotyczący ochrony celów kontroli, dochodzenia i audytu przewidziany w art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji, nawet w wypadku, gdy dana instytucja opiera się na ogólnym domniemaniu w celu odmowy, na podstawie tego wyjątku, dostępu do dokumentów, o ujawnienie których zawnioskowano, zainteresowani mogą, jeśli sobie tego życzą, wykazać, że dany dokument, o ujawnienie którego się wnosi, nie jest objęty tym domniemaniem lub że istnieje nadrzędny interes publiczny uzasadniający ujawnienie tych dokumentów zgodnie z ostatnią częścią zdania tego przepisu.
(por. pkt 70, 90)
5. Jeżeli chodzi o wyjątek od prawa publicznego dostępu do dokumentów dotyczący ochrony celów kontroli, dochodzenia i audytu przewidziany w art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji, chociaż przy stosowaniu tego wyjątku ciężar dowodowy spoczywa na instytucji, która się na niego powołuje, to jednak gdy chodzi o art. 4 ust. 2 ostatnia część zdania tego rozporządzenia, istnienie nadrzędnego interesu publicznego w rozumieniu ostatniej części zdania tego przepisu powinien wykazać ten, kto powołuje się na taki interes.
Ponadto ten, kto powołuje się na istnienie nadrzędnego interesu publicznego w rozumieniu przepisów art. 4 ust. 2 tego rozporządzenia, powinien w sposób konkretny wskazać okoliczności uzasadniające ujawnienie danych dokumentów. W tym względzie przedstawienie rozważań o charakterze wyłącznie ogólnym nie wystarczy do wykazania, że nadrzędny interes publiczny przeważa nad względami uzasadniającymi odmowę udostępnienia dokumentów na podstawie art. 4 ust. 2 ostatnia część zdania. Podobnie nadrzędny interes publiczny, który mógłby uzasadniać ujawnienie dokumentu, niekoniecznie musi się różnić od zasad stanowiących podstawę omawianego rozporządzenia.
(por. pkt 91–93, 97)
6. Interesu w możliwości uzyskania materiałów dowodowych na poparcie powództwa o stwierdzenie odpowiedzialności odszkodowawczej przed sądem krajowym nie można uznać za „nadrzędny interes publiczny” w rozumieniu art. 4 ust. 2 ostatnia część zdania rozporządzenia nr 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji, lecz należy go uznać za interes prywatny.
(por. pkt 99)
7. Zobacz tekst orzeczenia.
(por. pkt 100)
8. Zobacz tekst orzeczenia.
(por. pkt 107, 108)
9. Zobacz tekst orzeczenia.
(por. pkt 114–116)
10. Komunikat Komisji 2002/C 244/03 dotyczący stosunków ze skarżącym w przedmiocie naruszeń prawa wspólnotowego nie może stanowić podstawy prawnej umożliwiającej ocenę legalności decyzji danej instytucji w przedmiocie odmowy dostępu na podstawie rozporządzenia nr 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji do dokumentów dotyczących postępowania EU Pilot. Komunikat ten bowiem nie ustanawia żadnej normy regulującej dostęp do dokumentów w ramach postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego czy postępowania EU Pilot i nie przyznaje skarżącym żadnego prawa w tym względzie. Przeciwnie, w komunikacie tym ograniczono się do wskazania, że w odniesieniu do postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego dostęp do dokumentów powinien być udzielany zgodnie z rozporządzeniem nr 1049/2001. W tych okolicznościach wskazany komunikat nie może mieć żadnego wpływu na ocenę wniosków o udzielenie dostępu do dokumentów na podstawie rozporządzenia nr 1049/2001.
(por. pkt 130)