Language of document : ECLI:EU:T:2014:816

Zadeva T‑306/12

Darius Nicolai Spirlea

in

Mihaela Spirlea

proti

Evropski komisiji

„Dostop do dokumentov – Uredba (ES) št. 1049/2001 – Člen 4(2), tretja alinea – Zahteve za informacije, ki jih je Komisija poslala Nemčiji v okviru poskusnega postopka EU – Zavrnitev dostopa – Obveznost konkretnega in posamičnega preizkusa – Prevladujoč javni interes – Delni dostop – Obveznost obrazložitve“

Povzetek – Sodba Splošnega sodišča (osmi senat) z dne 25. septembra 2014

1.      Institucije Evropske unije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Uredba (ES) št. 1049/2001 – Izjeme od pravice dostopa do dokumentov – Zavrnitev dostopa – Obveznost institucije, da opravi konkreten in posamičen preizkus dokumentov – Možnost opreti se na splošne domneve, ki veljajo za nekatere vrste dokumentov – Meje

(člen 11 PEU; člen 15(3) PDEU; Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001, člen 4(2))

2.      Institucije Evropske unije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Uredba (ES) št. 1049/2001 – Izjeme od pravice dostopa do dokumentov – Varstvo namena inšpekcij, preiskav in revizij – Veljavnost v primeru dokumentov, ki se nanašajo na poskusni postopek EU – Splošna domneva, da se uporabi izjema od pravice dostopa – Dopustnost

(člen 258 PDEU; Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001, člen 4(2), tretja alinea)

3.      Tožba zaradi neizpolnitve obveznosti – Pravica Komisije, da vloži tožbo – Vzpostavitev poskusnega postopka EU za ugotovitev morebitnih kršitev prava Unije – Dopustnost – Nujnost izrecne pravne podlage – Neobstoj

(člen 258 PDEU)

4.      Institucije Evropske unije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Uredba (ES) št. 1049/2001 – Izjeme od pravice dostopa do dokumentov – Varstvo namena inšpekcij, preiskav in revizij – Sklicevanje na splošno domnevo, da je izjemo mogoče uporabiti v primeru zahtevanih dokumentov – Izpodbojnost

(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001, člen 4(2), tretja alinea)

5.      Institucije Evropske unije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Uredba (ES) št. 1049/2001 – Izjeme od pravice dostopa do dokumentov – Varstvo namena inšpekcij, preiskav in revizij – Javni interes, ki upravičuje razkritje zahtevanih dokumentov – Pojem – Dokazno breme

(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001, člen 4(2))

6.      Institucije Evropske unije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Uredba (ES) št. 1049/2001 – Izjeme od pravice dostopa do dokumentov – Javni interes, ki upravičuje razkritje zahtevanih dokumentov – Pojem – Uveljavljanje tožbe zaradi ugotovitve nepogodbene odgovornosti – Izključitev – Zasebna narava takega interesa

(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001, člen 4(2))

7.      Ničnostna tožba – Nadzor zakonitosti – Merila – Upoštevanje zgolj dejanskega in pravnega položaja, kot je obstajal na dan sprejetja spornih aktov

(člen 263 PDEU)

8.      Sodni postopek – Vloga, s katero se postopek začne – Zahteve obličnosti – Označitev predmeta spora – Kratek povzetek navajanih razlogov – Abstraktna navedba – Nedopustnost

(Statut Sodišča, člena 21, prvi odstavek in 53, prvi odstavek; Poslovnik Splošnega sodišča, člen 44(1)(c))

9.      Institucije Evropske unije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Uredba (ES) št. 1049/2001 – Izjeme od pravice dostopa do dokumentov – Obveznost obrazložitve – Obseg

(člen 296 PDEU; Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 1049/2001, člen 4)

10.    Ničnostna tožba – Razlogi – Tožba zoper sklep institucije, ki je zavrnila dostop do dokumentov na podlagi Uredbe št. 1049/2001 – Tožbeni razlog, ki se nanaša na kršitev Obvestila Komisije, ki se nanaša na o odnosih s pritožnikom v zvezi s kršitvami prava Skupnosti – Brezpredmeten razlog

(člen 263 PDEU; Uredba Evropskega parlamenta in Sveta. št.º 1049/2001; Obvestilo Komisije 2002/C 244/03)

1.      Institucije Unije v posebnih primerih lahko oprejo na splošne domneve, ki veljajo za nekatere vrste dokumentov, katerih razkritje se zahteva na podlagi Uredbe št. 1049/2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije. Možnost sklicevanja na splošne domneve, ki se uporabljajo za nekatere kategorije dokumentov, namesto posamične in konkretne preučitve vsakega dokumenta pred zavrnitvijo dostopa do njih ni nepomembna. S takšnimi domnevami se ne le omeji temeljno načelo iz člena 11 PEU, člena 15 PDEU in Uredbe št. 1049/2001, temveč se nujno tudi dejansko omeji dostop do zadevnih dokumentov. Zato mora uporaba takih domnev temeljiti na trdnih in prepričljivih razlogih.

Zato morajo institucije Unije, ki se nameravajo opreti na splošno domnevo, v vsakem posameznem primeru preveriti, ali splošni preudarki, ki navadno veljajo za neko vrsto dokumentov, dejansko veljajo za dokument, za razkritje katerega se prosi. V tej zvezi zahteve, naj se preveri, ali se zadevna splošna domneva dejansko uporabi, ni mogoče razlagati tako, da bi morala zadevna institucija posamično preučiti vsak dokument, za katerega se v obravnavani zadevi prosi. S tako zahtevo bi se tej splošni domnevi odvzel polni učinek, in sicer omogočanje Komisiji, da na prošnjo za dostop odgovori na splošno.

(Glej točke 48, 52, 82 in 83.)

2.      Kadar se institucija, pri kateri je bila vložena prošnja za dostop do dokumentov, sklicuje na izjemo v zvezi s postopki preiskave, določeno v členu 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije, se ne more sklicevati na splošno domnevo, zato da zavrne dostop do dokumentov, ki se nanašajo na poskusni postopek EU, kot predhodno stopnjo morebitnega formalnega postopka zaradi neizpolnitve v skladu s členom 258 PDEU. Podobnosti med poskusnim postopkom EU in postopkom zaradi neizpolnitve govorijo v prid takšnega priznanja.

Prvič, splošna domneva je v bistvu pogojena z nujnostjo, da se zagotovi pravilno delovanje poskusnega postopka EU in zagotovi, da ti cilji niso ogroženi. V okviru tega postopka mora obstajati vzajemno zaupanje med Komisijo in zadevno državo članico, ki jima omogoča vzpostavitev postopka pogajanj in kompromisa z namenom sporazumne rešitve spora, ne da bi bilo treba začeti postopek zaradi neizpolnitve obveznosti na podlagi člena 258 PDEU, ki bi lahko privedel do morebitne tožbe pred Sodiščem.

Drugič, med poskusnim postopkom EU in postopkom zaradi neizpolnitve obveznosti na podlagi člena 258 PDEU, zlasti njegovo predhodno fazo, obstajajo podobnosti, ki upravičujejo uporabo skupnega pristopa v obeh primerih. Tako poskusni postopek EU, kot tudi postopek zaradi neizpolnitve obveznosti v predhodni fazi Komisiji omogočata boljše izvajanje vloge varuhinje PDEU. Cilj obeh postopkov je zagotavljanje spoštovanja prava Unije, s tem da se zadevni državi članici omogoči, da uveljavi razloge obrambe, in s tem da se, če je le mogoče, izogne začetku sodnega postopka. V teh dveh primerih mora Komisija, če meni, da država članica ni izpolnila obveznosti, presoditi o možnosti ukrepanja proti tej državi. Dalje, poskusni postopek EU je tako kot predhodna faza postopka zaradi neizpolnitve obveznosti dvostranski, namreč med Komisijo in zadevno državo članico. Nazadnje, čeprav poskusni postopek EU ni povsem enak postopku zaradi neizpolnitve obveznosti, lahko do njega privede, saj lahko Komisija na koncu tega postopka z uradnim opominom formalno začne preiskavo v zvezi s kršitvijo, in če je treba, predloži Sodišču predlog, naj ugotovi neizpolnitev obveznosti, ki jo Komisija očita zadevni državi članici.

(Glej točke 56, 57 in od 59 do 63.)

3.      Čeprav poskusni postopek EU ni izrecno določen v Pogodbi, to ne more pomeniti, da nima pravne podlage. Na eni strani je treba namreč za poskusni postopek EU šteti, da izhaja iz pooblastil, ki izhajajo iz obveznosti Komisije, da nadzoruje, ali države članice spoštujejo pravo Unije. Tako je mehanizem ali postopek izmenjave informacij pred začetkom postopka zaradi neizpolnitve obveznosti vedno obstajal in je neizogiben za izvedbo prvih preverjanj dejstev in za iskanje prvih indicev za morebitno kršitev prava Unije. Na drugi strani je namen poskusnega postopka EU le formalizacija prvih izmenjav med Komisijo in državami članicami glede morebitnih kršitev prava Unije. V teh okoliščinah poskusni postopek EU, čeprav ne temelji na členu 258 PDEU, daje strukturo ukrepom, ki jih je Komisija običajno sprejela, če je prejela pritožbo ali če je ravnala na lastno pobudo.

(Glej točko 66.)

4.      Glede izjeme od pravice javnosti do dostopa do dokumentov, določeni v členu 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije, za varstvo namena inšpekcij, preiskav in revizij, lahko zadevne stranke tudi v primeru, ko se institucija opre na splošno domnevo, da bi zavrnila dostop do zahtevanih dokumentov na podlagi te izjeme, če želijo, dokažejo, da se na ta dokument, katerega razkritje zahtevajo, ta domneva ne nanaša oziroma obstaja prevladujoč javni interes za razkritje tega dokumenta, v smislu zadnjega stavka te določbe.

(Glej točki 70 in 90.)

5.      Pri uporabi izjeme od pravice javnosti do dostopa do dokumentov, določeni v členu 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije, za varstvo namena inšpekcij, preiskav in revizij, dokazno breme leži sicer pri instituciji, ki se na to izjemo sklicuje, vendar je v primeru člena 4(2), zadnji del stavka, Uredbe, stvar tistega, ki zatrjuje obstoj prevladujočega javnega interesa v smislu drugega polstavka, da to dokaže.

Poleg tega mora tisti, ki zatrjuje obstoj prevladujočega javnega interesa v smislu člena 4(2) te uredbe, konkretno navesti okoliščine, ki upravičujejo razkritje zadevnih dokumentov. V tej zvezi navedba povsem splošnih preudarkov ne more zadostovati za ugotovitev, da javni interes prevlada nad razlogi, ki upravičujejo zavrnitev razkritja zadevnih dokumentov v skladu s členom 4(2), zadnji del stavka. Prav tako za javni interes, ki upravičuje razkritje dokumenta, ni treba, da se razlikuje od temeljnih načel, na katerih temelji ta uredba.

(Glej točke od 91 do 93 in 97.)

6.      Interesa, da se pridobi dokazne dokumente v podporo tožbe za ugotovitev odgovornosti pred nacionalnim sodiščem, pa ni mogoče šteti za prevladujoč javni interes v smislu člena 4(2), zadnji del stavka, Uredbe št. 1049/2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije, temveč za zasebni interes.

(Glej točko 99.)

7.      Glej besedilo odločbe.

(Glej točko 100.)

8.      Glej besedilo odločbe.

(Glej točki 107 in 108.)

9.      Glej besedilo odločbe.

(Glej točke od 114 do 116.)

10.    Sporočilo Komisije 2002/C 244/03 o odnosih s pritožnikom v zvezi s kršitvami prava Skupnosti ne more biti pravna podlaga, ki bi omogočala presojo zakonitosti sklepa o zavrnitvi dostopa do dokumentov v zvezi s poskusnim postopkom EU, na podlagi Uredbe št. 1049/2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije. Kajti to sporočilo ne določa nobenih pravil za dostop do dokumentov v okviru postopka zaradi neizpolnitve – oziroma poskusnega postopka EU - pritožniku v tem smislu ne podeljuje nobene pravice. omejuje se na navajanje, da se mora, kar zadeva postopek zaradi neizpolnitve obveznosti, dostop do dokumentov izvesti v skladu z Uredbo št. 1049/2001. V teh okoliščinah navedeno Sporočilo ne more vplivati na presojo prošenj za dostop do dokumentov na podlagi Uredbe št. 1049/2001.

(Glej točko 130.)