Spojené věci T‑307/12 a T‑408/13
Adib Mayaleh
v.
Rada Evropské unie
„Společná zahraniční a bezpečnostní politika – Omezující opatření vůči Sýrii – Zmrazení finančních prostředků – Funkce guvernéra syrské centrální banky – Žaloba na neplatnost – Sdělení aktu, kterým se stanoví omezující opatření – Lhůta pro podání žaloby – Přípustnost – Právo na obhajobu – Spravedlivý proces – Povinnost uvést odůvodnění – Důkazní břemeno – Právo na účinnou soudní ochranu – Proporcionalita – Právo vlastnit majetek – Právo na soukromý a rodinný život – Uplatnění omezení vstupu na státního příslušníka členského státu – Volný pohyb občanů Unie“
Shrnutí – rozsudek Tribunálu (devátého rozšířeného senátu) ze dne 5. listopadu 2014
1. Soudní řízení – Rozhodnutí nebo nařízení, kterým je v průběhu řízení nahrazen napadený akt – Nová skutečnost – Přípustnost nových návrhových žádání
(Článek 263 šestý pododstavec SFEU; jednací řád Tribunálu, čl. 48 odst. 2; rozhodnutí Rady 2012/739/SZBP a 2013/255/SZBP)
2. Soudní řízení – Akty, kterými jsou v průběhu řízení zrušeny a nahrazeny napadené akty – Žádost o úpravu návrhových žádání znějících na zrušení aktu podaná v průběhu řízení – Lhůta pro podání takové žádosti – Počátek – Datum sdělení nového aktu dotyčným osobám – Povinné sdělení i při neexistenci nových důvodů
(Článek 263 šestý pododstavec SFEU; nařízení Rady č. 36/2012, čl. 32 odst. 1 a 2, a nařízení Rady č. 363/2013)
3. Žaloba na neplatnost – Lhůty – Počátek – Akt, z něhož pro určitou osobu nebo pro určitý subjekt vyplývají omezující opatření – Akt zveřejněný a sdělený adresátům – Datum sdělení aktu – Sdělení dotčené osobě prostřednictvím zveřejnění v Úředním věstníku Evropské unie – Přípustnost – Podmínky – Případ, kdy Rada nemá možnost provést oznámení
(Článek 263 šestý pododstavec SFEU a čl. 275 druhý pododstavec SFEU; jednací řád Tribunálu, čl. 102 odst. 1; nařízení Rady č. 36/2012, čl. 32 odst. 1 a 2, a nařízení Rady č. 363/2013)
4. Žaloba na neplatnost – Lhůty – Počátek – Oznámení – Pojem – Oznámení zástupci žalobce – Podmínka
(Článek 263 šestý pododstavec SFEU)
5. Akty orgánů – Odůvodnění – Povinnost – Rozsah – Omezující opatření vůči Sýrii – Zákaz vstupu a průjezdu některých osob a subjektů odpovědných za násilné represe vůči civilnímu obyvatelstvu a zmrazení jejich finančních prostředků – Povinnost sdělit dotčené osobě odůvodnění aktu nepříznivě zasahujícího do jejího právního postavení současně se sdělením o přijetí tohoto aktu nebo bezprostředně poté – Zhojení chybějícího odůvodnění v průběhu soudního řízení – Nepřípustnost
(Článek 296 druhý pododstavec SFEU; rozhodnutí Rady 2011/782/SZBP, 2012/256/SZBP, 2012/739 SZBP a 2013/255/SZBP; nařízení Rady č. 36/2012, č. 410/2012 a č. 363/2013)
6. Akty orgánů – Odůvodnění – Povinnost – Rozsah – Omezující opatření vůči Sýrii – Zákaz vstupu a průjezdu některých osob a subjektů odpovědných za násilné represe vůči civilnímu obyvatelstvu a zmrazení jejich finančních prostředků – Povinnost sdělit dotčené osobě odůvodnění aktu nepříznivě zasahujícího do jejího právního postavení současně se sdělením o přijetí tohoto aktu nebo bezprostředně poté – Meze – Bezpečnost Unie a jejích členských států nebo jejich zahraniční politika – Rozhodnutí přijaté v souvislostech, které jsou dotčené osobě známy a které jí umožňují pochopit dosah opatření, jež bylo vůči ní přijato – Přípustnost stručného odůvodnění
(Článek 296 druhý pododstavec SFEU; rozhodnutí Rady 2011/782/SZBP, 2012/256/SZBP, 2012/739/SZBP a 2013/255/SZBP; nařízení Rady č. 36/2012, č. 410/2012 a č. 363/2013)
7. Žaloba na neplatnost – Žalobní důvody – Nedostatek nebo nedostatečnost odůvodnění – Žalobní důvod odlišný od žalobního důvodu týkajícího se legality po meritorní stránce
(Články 263 SFEU a 296 SFEU)
8. Právo Evropské unie – Zásady – Právo na obhajobu – Právo být vyslechnut – Právo na spravedlivé řízení a na účinnou soudní ochranu – Zákaz vstupu a průjezdu některých osob a subjektů odpovědných za násilné represe vůči civilnímu obyvatelstvu v Sýrii a zmrazení jejich finančních prostředků – Nesdělení skutečností zohledněných v neprospěch uvedených osob a subjektů a jejich nevyslechnutí – Přípustnost
[Článek 6 odst. 1 SEU; Listina základních práv Evropské unie, čl. 41 odst. 2 písm. a) a článek 47; rozhodnutí Rady 2011/782/SZBP, 2012/256/SZBP, 2012/739/SZBP a 2013/255/SZBP; nařízení Rady č. 36/2012 a č. 410/2012]
9. Společná zahraniční a bezpečnostní politika – Omezující opatření vůči Sýrii – Zákaz vstupu a průjezdu některých osob a subjektů odpovědných za násilné represe vůči civilnímu obyvatelstvu a zmrazení jejich finančních prostředků – Právo na obhajobu – Sdělení skutečností zohledněných v neprospěch dotyčného – Následné rozhodnutí, jímž bylo jméno žalobce ponecháno na seznamu osob, na které se vztahují uvedená opatření – Neexistence nových důvodů – Porušení práva být vyslechnut – Neexistence
(Rozhodnutí Rady 2012/739/SZBP a 2013/255/SZBP; nařízení Rady č. 363/2013)
10. Žaloba na neplatnost – Fyzické nebo právnické osoby – Akty, které se jich bezprostředně a osobně týkají – Omezující opatření vůči Sýrii přijatá v rámci boje proti násilným represím vůči civilnímu obyvatelstvu – Akt, který se taková opatření ukládají nebo ponechávají v platnosti – Nesdělení aktu žalobci – Neexistence dopadu s výjimkou prokázání zásahu do práv žalobce
(Článek 263 čtvrtý pododstavec SFEU)
11. Evropská unie – Soudní přezkum legality aktů orgánů – Omezující opatření vůči Sýrii – Zákaz vstupu a průjezdu některých osob a subjektů odpovědných za násilné represe vůči civilnímu obyvatelstvu a zmrazení jejich finančních prostředků – Soudní přezkum – Rozsah – Omezený přezkum v případě obecných pravidel – Přezkum zahrnující posouzení skutkového stavu a ověření důkazů v případě aktů vztahujících se na konkrétní subjekty
(Článek 29 SEU; čl. 215 odst. 2 SFEU; rozhodnutí Rady 2012/256/SZBP, 2012/739/SZBP a 2013/255/SZBP; nařízení Rady č. 410/2012 a č. 363/2013)
12. Společná zahraniční a bezpečnostní politika – Omezující opatření vůči Sýrii – Zákaz vstupu a průjezdu některých osob a subjektů odpovědných za násilné represe vůči civilnímu obyvatelstvu a zmrazení jejich finančních prostředků – Podpora režimu – Pojem – Veškerá forma podpory – Funkce, z jejíhož titulu má dotyčný řídící pravomoc nad subjektem, na který se vztahují omezující opatření – Guvernér syrské centrální banky, jejímž posláním je mimo jiné sloužit jako banka vládě této země – Zahrnutí – Porušení zásady proporcionality – Neexistence
(Rozhodnutí Rady 2012/782/SZBP, čl. 18 odst. 1 a čl. 19 odst. 1, rozhodnutí Rady 2012/256/SZBP, rozhodnutí Rady 2012/739/SZBP, čl. 24 odst. 1 a čl. 25 odst. 1, a rozhodnutí Rady 2013/255/SZBP, čl. 27 odst. 1 a čl. 28 odst. 1)
13. Právo Evropské unie – Zásady – Proporcionalita – Přiměřenost opatření – Kritéria pro posouzení
14. Společná zahraniční a bezpečnostní politika – Omezující opatření vůči Sýrii – Zákaz vstupu a průjezdu některých osob a subjektů odpovědných za násilné represe vůči civilnímu obyvatelstvu a zmrazení jejich finančních prostředků – Omezení vlastnického práva – Porušení zásady proporcionality – Neexistence
(Listina základních práv Evropské unie, článek 17; rozhodnutí Rady 2011/782/SZBP, čl. 19 odst. 3 až 7, rozhodnutí Rady 2012/739/SZBP, čl. 25 odst. 3 až 11, a rozhodnutí Rady 2013/255/SZBP, čl. 28 odst. 3 až 11; nařízení Rady č. 36/2012, články 16 až 18)
15. Společná zahraniční a bezpečnostní politika – Omezující opatření vůči Sýrii – Zákaz vstupu a průjezdu některých osob a subjektů odpovědných za násilné represe vůči civilnímu obyvatelstvu a zmrazení jejich finančních prostředků – Omezení práva na respektování soukromého života a práva na svobodný pohyb v Unii – Porušení zásady proporcionality – Neexistence
(Článek 21 odst. 1 SFEU; Listina základních práv Evropské unie, článek 7; směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/38, článek 27; rozhodnutí Rady 2011/782/SZBP, čl. 18 odst. 2, rozhodnutí Rady 2012/739/SZBP, čl. 24 odst. 2, a rozhodnutí Rady 2013/255/SZBP, čl. 27 odst. 2)
1. Viz znění rozhodnutí.
(viz body 47–49)
2. Viz znění rozhodnutí.
(viz body 56–58)
3. Viz znění rozhodnutí.
(viz body 59–66)
4. Musí-li být akt oznámen, aby mohla začít běžet lhůta pro podání žaloby, musí být toto oznámení v zásadě zasláno adresátovi tohoto aktu, a nikoli advokátům, kteří ho zastupují. Oznámení učiněné zástupci žalobce má totiž platnost oznámení učiněného adresátovi, pouze pokud je taková forma oznámení výslovně stanovena právní úpravou nebo dohodou stran.
(viz bod 74)
5. Viz znění rozhodnutí.
(viz bod 85)
6. Viz znění rozhodnutí.
(viz body 86–88, 93, 94)
7. Viz znění rozhodnutí.
(viz bod 96)
8. Viz znění rozhodnutí.
(viz body 102, 103, 110–113, 120)
9. Při přijímání rozhodnutí 2012/739, prováděcího nařízení č. 363/2013 a rozhodnutí 2013/255 o omezujících opatřeních vůči Sýrii, jimiž bylo žalobcovo jméno ponecháno na seznamech obsahujících jména osob, na něž se vztahují omezující opatření, již v zásadě nelze platně argumentovat efektem překvapení. Nicméně právo být vyslechnut před přijetím aktů ponechávajících omezující opatření v platnosti vůči osobám, na které se již tato opatření vztahují, předpokládá, že Rada proti těmto osobám uplatnila nové skutečnosti.
Jelikož Rada při ponechání jména dotyčného na seznamech osob, na něž se vztahují omezující opatření vůči Sýrii, neuplatňovala žádné nové skutečnosti, které by již dotyčnému nebyly sděleny po přijetí aktů, jimiž byl prvotně zařazen na předmětné seznamy, a jelikož žalobce nevyužil možnosti v případě, že vůči němu nebyly uplatněny nové skutečnosti, předložit své připomínky Radě z vlastního podnětu, a to bez nové výslovné výzvy před přijetím každého následného aktu, žalobce měl po dobu několika měsíců možnost předložit Radě své připomínky a napadnout opodstatněnost důvodů, které byly v napadených aktech dostatečně jasně uvedeny a vedly k jeho zařazení na seznamy osob, na něž se vztahují omezující opatření, a k jeho ponechání na těchto seznamech. Nelze proto doložit žádné porušení žalobcova práva být vyslechnut.
(viz body 114–119, 123)
10. Viz znění rozhodnutí.
(viz bod 122)
11. Viz znění rozhodnutí.
(viz body 127–129)
12. V případě omezujících opatření přijatých vůči osobám, které syrský režim podporují, sice pojem „podpora režimu“ není v příslušných ustanoveních definován, tj. v čl. 18 odst. 1 a čl. 19 odst. 1 rozhodnutí 2011/782, v čl. 24 odst. 1 a čl. 25 odst. 1 rozhodnutí 2012/739 a v čl. 27 odst. 1 a čl. 28 odst. 1 rozhodnutí 2013/255, avšak není nic, co by dovolovalo činit závěr, že tato opatření mohou být namířena pouze vůči osobám, které syrský režim podporují s konkrétním cílem umožnit mu pokračování v represích proti civilnímu obyvatelstvu. Vzhledem k tomu, že Rada nemůže kontrolovat, k jakým účelům jsou zdroje poskytované tomuto režimu používány, bylo totiž nezbytné přijmout opatření směřující vůči veškeré formě podpory.
V tomto ohledu může být osoba zastávající funkci, z jejíhož titulu má řídící pravomoc nad subjektem, vůči kterému směřují omezující opatření, zpravidla sama považována za osobu zapojenou do aktivit, které odůvodňovaly přijetí omezujících opatření namířených proti danému subjektu.
Aniž tím Rada porušila zásadu proporcionality, mohla tedy s ohledem na funkci určité osoby, v daném případě s ohledem na funkci guvernéra syrské centrální banky, jejímž posláním je mimo jiné sloužit jako banka vládě této země, dospět k závěru, že se tato osoba nachází v mocenském a vlivném postavení, pokud jde o finanční podporu syrského režimu poskytovanou syrskou centrální bankou, a mohla se proto legitimně domnívat, že přijetím omezujících opatření vůči uvedené osobě lze přispět k vyvíjení tlaku na tento režim v zájmu ukončení nebo zmírnění represí namířených proti civilnímu obyvatelstvu.
Omezující opatření vůči Sýrii byla totiž zavedena v reakci na násilné represe ze strany orgánů této země namířené proti civilnímu obyvatelstvu, a kdyby se předmětná omezující opatření týkala jen čelných představitelů syrského režimu, a nikoli též osob, které tento režim podporují, mohlo by být naplňování cílů Rady zmařeno, neboť by tito čelní představitelé mohli snadno získat zejména finanční podporu, kterou potřebují pro další pokračování represí, prostřednictvím dalších osob zastávajících vrcholné řídící funkce v hlavních institucích syrského státu. Je třeba také vzít ohled na to, jaký význam má pro Unii cíl spočívající v zachování míru a mezinárodní bezpečnosti a v ochraně civilního obyvatelstva.
(viz body 135–137, 143, 147, 148)
13. Viz znění rozhodnutí.
(viz bod 146)
14. Opatření spočívající ve zmrazení finančních prostředků a jiných hospodářských zdrojů osob identifikovaných jako osoby podporující syrský režim, jež byla uložena v rámci společné zahraniční a bezpečnostní politiky, sice mají zajišťovací povahu a jejich smyslem není zbavit dotyčné osoby jejich majetku, tato opatření však nesporně představují omezení vlastnického práva.
Zaprvé jsou však tato opatření stanovena zákonem vzhledem k tomu, že jsou vyhlášena v aktech, které mají mimo jiné obecnou působnost a mají jasný právní základ v unijním právu, a rovněž vzhledem k tomu, že jsou formulována dostatečně přesně, co se týče jejich působnosti i důvodů jejich použití na žalobce. Zadruhé, pokud jde o adekvátnost předmětných opatření, vzhledem k tak zásadnímu cíli obecného zájmu, jakým je pro mezinárodní společenství ochrana civilního obyvatelstva a zachování míru a mezinárodní bezpečnosti, nemohou být tato opatření sama o sobě považována za neadekvátní. Zatřetí, co se týče jejich nezbytnosti, je třeba uvést, že alternativní a méně omezující opatření, jako je systém předchozího schválení nebo povinnost dodatečného odůvodnění použití vyplacených finančních prostředků, neumožňují dosáhnout sledovaného cíle, tzn. vyvinutí tlaku na podporovatele syrského režimu, stejně účinně, zejména vzhledem k možnosti uložená omezení obejít.
Nadto čl. 19 odst. 3 až 7 rozhodnutí 2011/782, čl. 25 odst. 3 až 11 rozhodnutí 2012/739, čl. 28 odst. 3 až 11 rozhodnutí 2013/255 a články 16 až 18 nařízení č. 36/2012 o omezujících opatřeních vůči Sýrii stanoví možnost jednak schválit použití zmrazených finančních prostředků pro uspokojení základních potřeb či úhradu některých závazků a jednak udělit zvláštní povolení k uvolnění zmrazených finančních prostředků, jiných finančních aktiv nebo jiných hospodářských zdrojů. Konečně ponechání žalobcova jména na seznamech připojených k napadeným aktům je pravidelně prověřováno, aby se zajistilo, že osoby a subjekty, které již neodpovídají kritériím pro zařazení na dotčený seznam, z něj budou vyňaty.
(viz body 172, 175–181)
15. Pokud jde o tvrzené porušení práva na respektování soukromého a rodinného života a o omezení přístupu na území členského státu, jehož je žalobce státním příslušníkem, a práva na svobodný pohyb v Unii, zvláštní ustanovení o státních příslušnících, tj. čl. 18 odst. 2 rozhodnutí 2011/782, čl. 24 odst. 2 rozhodnutí 2012/739 a čl. 27 odst. 2 rozhodnutí 2013/255 o omezujících opatřeních vůči Sýrii, uznávají výlučnou pravomoc členských států při uplatňování předmětných omezení na vlastní státní příslušníky. Z toho plyne, že v případě osoby, která má vedle syrské státní příslušnosti též státní příslušnost některého členského státu, neukládá unijní právo orgánům tohoto státu povinnost zakázat mu přístup na své státní území.
Naopak na občana členského státu, tj. občana Unie, jehož jméno je uvedeno na seznamech osob, na něž se použijí ustanovení o omezení vstupu, se tato ustanovení budou vztahovat v případě jiných členských států, než je stát, jehož je státním příslušníkem. Uvedené členské státy jsou povinny uplatňovat vůči těmto občanům předmětná omezení týkající se svých státních území. Ustanovení o státních příslušnících se totiž vztahují pouze na území členského státu, jehož je taková osoba státním příslušníkem. Mimoto právo občanů Unie na svobodný pohyb není bezpodmínečné. Podle výhrady obsažené ve druhé části věty v čl. 21 odst. 1 SFEU totiž Rada v zásadě mohla přijetím aktů spadajících do společné zahraniční a bezpečnostní politiky omezit právo žalobce na svobodný pohyb v Unii při dodržení zásady proporcionality, neboť úvahy týkající se adekvátnosti, nezbytnosti a časové omezenosti opatření, jimiž se zmrazují finanční prostředky, se použijí obdobně na ustanovení o omezení vstupu.
Mimoto v rozsahu, v němž se ustanovení o omezení vstupu použijí na občany Unie, musí být považována za lex specialis ve vztahu ke směrnici 2004/38 o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států, o změně nařízení č. 1612/68 a o zrušení směrnic 64/221, 68/360, 72/194, 73/148, 75/34, 75/35, 90/364, 90/365 a 93/96, takže tato ustanovení před ní mají přednost v situacích, které zvlášť upravují. V ostatním tato lex specialis jen odráží – na společné úrovni a ve specifickém kontextu – omezení volného pohybu, která mohou členské státy uplatňovat uti singuli na některé osoby v souladu s článkem 27 směrnice 2004/38. Uvedená směrnice totiž nepřiznává občanům Unie bezpodmínečné právo na svobodný pohyb v Unii, nýbrž umožňuje členským státům omezit tuto svobodu zejména z důvodů veřejného pořádku nebo veřejné bezpečnosti při dodržení zásady proporcionality.
(viz body 172, 185, 186, 190, 191, 194–199)