Asuntos acumulados T‑307/12 y T‑408/13
Adib Mayaleh
contra
Consejo de la Unión Europea
«Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas adoptadas contra Siria — Congelación de fondos — Funciones de gobernador del Banco Central de Siria — Recurso de anulación — Comunicación de un acto que establece medidas restrictivas — Plazo para recurrir — Admisibilidad — Derecho de defensa — Proceso justo — Obligación de motivación — Carga de la prueba — Derecho a la tutela judicial efectiva — Proporcionalidad — Derecho de propiedad — Derecho a la vida privada y familiar — Aplicación de restricciones en materia de admisión a un nacional de un Estado miembro — Libre circulación de los ciudadanos de la Unión»
Sumario — Sentencia del Tribunal General (Sala Novena ampliada)
de 5 de noviembre de 2014
1. Procedimiento judicial — Decisión o Reglamento que sustituye durante el procedimiento al acto impugnado — Elemento nuevo — Admisibilidad de nuevas pretensiones
(Art. 263 TFUE, párr. 6; Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, art. 48, ap. 2; Decisiones del Consejo 2012/739/PESC y 2013/255/PESC)
2. Procedimiento judicial — Actos que derogan y sustituyen durante el procedimiento a los actos impugnados — Solicitud de adaptación de las pretensiones de anulación formulada durante el procedimiento — Plazo de presentación de esa solicitud — Inicio del cómputo — Fecha de comunicación del nuevo acto a los interesados — Obligación de comunicación incluso en defecto de nuevos motivos
[Art. 263 TFUE, párr. 6; Reglamentos (UE) del Consejo nº 36/2012, art. 32, aps. 1 y 2, y nº 363/2013]
3. Recurso de anulación — Plazos — Inicio del cómputo — Acto que impone medidas restrictivas a un persona o entidad — Acto publicado y comunicado a los destinatarios — Fecha de comunicación del acto — Comunicación al interesado mediante publicación en el Diario Oficial de la Unión Europea — Procedencia — Requisitos — Imposibilidad de que el Consejo practique una notificación
[Arts. 263 TFUE, párr. 6, y 275 TFUE, párr. 2; Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, art. 102, ap. 1; Reglamentos (UE) del Consejo nº 36/2012, art. 32, aps. 1 y 2, y nº 363/2013]
4. Recurso de anulación — Plazos — Inicio del cómputo — Notificación — Concepto — Notificación al representante de un demandante — Requisito
(Art. 263 TFUE, párr. 6)
5. Actos de las instituciones — Motivación — Obligación — Alcance — Medidas restrictivas contra Siria — Prohibición de entrada y tránsito y congelación de fondos de ciertas personas y entidades responsables de la represión violenta contra la población civil — Obligación de comunicar al interesado la motivación al tiempo de la adopción del acto lesivo o tan pronto como sea posible — Subsanación de un defecto de motivación en el procedimiento contencioso — Improcedencia
[Art. 296 TFUE, párr. 2; Decisiones del Consejo 2011/782/PESC, 2012/256/PESC, 2012/739/PESC y 2013/255/PESC; Reglamentos (UE) del Consejo nº 36/2012, nº 410/2012 y nº 363/2013]
6. Actos de las instituciones — Motivación — Obligación — Alcance — Medidas restrictivas contra Siria — Prohibición de entrada y tránsito y congelación de fondos de ciertas personas y entidades responsables de la represión violenta contra la población civil — Obligación de comunicar al interesado la motivación al tiempo de la adopción del acto lesivo o tan pronto como sea posible — Límites — Seguridad de la Unión o de sus Estados miembros o dirección de sus relaciones internacionales — Decisión integrada en un contexto conocido por el interesado que le permite comprender el alcance de la medida tomada respecto a él — Procedencia de una motivación sucinta
[Art. 296 TFUE, párr. 2; Decisiones del Consejo 2011/782/PESC, 2012/256/PESC, 2012/739/PESC y 2013/255/PESC; Reglamentos (UE) del Consejo nº 36/2012, nº 410/2012 y nº 363/2013]
7. Recurso de anulación — Motivos — Falta de motivación o motivación insuficiente — Motivo distinto del que impugna la legalidad en cuanto al fondo
(Arts. 263 TFUE y 296 TFUE)
8. Derecho de la Unión Europea — Principios — Derecho de defensa — Derecho a ser oído — Derecho a un proceso justo y a la tutela judicial efectiva — Prohibición de entrada y tránsito y congelación de fondos de ciertas personas y entidades responsables de la represión violenta contra la población civil — Falta de comunicación de las pruebas inculpatorias e incumplimiento del trámite de audiencia de dichas personas y entidades — Procedencia
[Art. 6 TUE, ap. 1; Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, arts. 41, ap. 2, letra a), y 47; Decisiones del Consejo 2011/782/PESC, 2012/256/PESC, 2012/739/PESC y 2013/255/PESC; Reglamentos (UE) del Consejo nº 36/2012 y nº 410/2012]
9. Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas contra Siria — Prohibición de entrada y tránsito y congelación de fondos de ciertas personas y entidades responsables de la represión violenta contra la población civil — Derecho de defensa — Comunicación de las pruebas inculpatorias — Decisión posterior que mantiene el nombre del demandante en la lista de las personas afectadas por esas medidas — Falta de motivos nuevos — Vulneración del derecho a ser oído — Inexistencia
[Decisiones del Consejo 2012/739/PESC y 2013/255/PESC; Reglamento (UE) nº 363/2013 del Consejo]
10. Recurso de anulación — Personas físicas o jurídicas — Actos que les afectan directa e individualmente — Medidas restrictivas adoptadas contra Siria en el contexto de la lucha contra la represión violenta de la población civil — Acto que adopta o mantiene esas medidas — Falta de comunicación al demandante — Falta de incidencia salvo prueba de una lesión de los derechos del demandante
(Art. 263 TFUE, párr. 4)
11. Unión Europea — Control jurisdiccional de la legalidad de los actos de las instituciones — Medidas restrictivas contra Siria — Prohibición de entrada y tránsito y congelación de fondos de ciertas personas y entidades responsables de la represión violenta contra la población civil — Control jurisdiccional — Alcance — Control restringido respecto a las reglas generales — Control extendido a la apreciación de los hechos y la verificación de las pruebas respecto a los actos aplicables a entidades específicas
[Art. 29 TUE; art. 215 TFUE, ap. 2; Decisiones del Consejo 2012/256/PESC, 2012/739/PESC y 2013/255/PESC; Reglamentos (UE) del Consejo nº 410/2012 y nº 363/2013]
12. Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas contra Siria — Prohibición de entrada y tránsito y congelación de fondos de ciertas personas y entidades responsables de la represión violenta contra la población civil — Apoyo al régimen — Concepto — Toda forma de apoyo — Funciones que confieren poder de dirección de una entidad afectada por las medidas restrictivas — Gobernador del Banco Central de Siria que tiene en especial la función de servir como institución bancaria al Gobierno de ese país — Inclusión — Violación del principio de proporcionalidad — Inexistencia
(Decisiones del Consejo 2011/782/PESC, arts. 18, ap. 1, y 19, ap. 1, 2012/256/PESC, 2012/739/PESC, arts. 24, ap. 1, y 25, ap. 1, y 2013/255/PESC, arts. 27, ap. 1, y 28, ap. 1)
13. Derecho de la Unión Europea — Principios — Proporcionalidad — Carácter proporcionado de una medida — Criterios de apreciación
14. Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas contra Siria — Prohibición de entrada y tránsito y congelación de fondos de ciertas personas y entidades responsables de la represión violenta contra la población civil — Restricción del derecho de propiedad — Violación del principio de proporcionalidad — Inexistencia
[Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, art. 17; Decisiones del Consejo 2011/782/PESC, art. 19, aps. 3 a 7, 2012/739/PESC, art. 25, aps. 3 a 11, y 2013/255/PESC, art. 28, aps. 3 a 11; Reglamento (UE) nº 36/2012 del Consejo, arts. 16 a 18]
15. Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas contra Siria — Prohibición de entrada y tránsito y congelación de fondos de ciertas personas y entidades responsables de la represión violenta contra la población civil — Restricción del derecho al respeto de la vida privada y a la libre circulación en la Unión — Violación del principio de proporcionalidad — Inexistencia
[Art. 21 TFUE, ap. 1; Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, art. 7; Directiva 2004/38/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 27; Decisiones del Consejo 2011/782/PESC, art. 18, ap. 2, 2012/739/PESC, art. 24, ap. 2, y 2013/255/PESC, art. 27, ap. 2]
1. Véase el texto de la resolución.
(véanse los apartados 47 a 49)
2. Véase el texto de la resolución.
(véanse los apartados 56 a 58)
3. Véase el texto de la resolución.
(véanse los apartados 59 a 66)
4. Cuando un acto debe ser notificado para que comience a correr el plazo de recurso, la notificación debe dirigirse en principio al destinatario de ese acto y no a los abogados que le representan. En efecto, la notificación al representante de un demandante sólo equivale a la notificación al destinatario cuando esa forma de notificación está expresamente prevista por una normativa o un acuerdo entre las partes.
(véase el apartado 74)
5. Véase el texto de la resolución.
(véase el apartado 85)
6. Véase el texto de la resolución.
(véanse los apartados 86 a 88, 93 y 94)
7. Véase el texto de la resolución.
(véase el apartado 96)
8. Véase el texto de la resolución.
(véanse los apartados 102, 103, 110 a 113 y 120)
9. En el contexto de la adopción de la Decisión 2012/739, del Reglamento de Ejecución nº 363/2013 y de la Decisión 2013/255, relativos a medidas restrictivas contra Siria, que mantuvieron el nombre del demandante en las listas de las personas sometidas a medidas restrictivas, el argumento del efecto de sorpresa de esas medidas ya no puede invocarse válidamente, en principio. No obstante, el derecho a ser oído antes de adoptarse actos por los que se mantienen medidas restrictivas contra personas ya afectadas por ellas presupone que el Consejo haya apreciado la existencia de nuevos datos respecto a esas personas.
Puesto que cuando el Consejo mantuvo el nombre del interesado en las listas de las personas afectadas por las medidas restrictivas contra Siria no apreció factores nuevos que no se hubieran puesto en conocimiento del interesado después de adoptarse los actos que decidieron su primera inscripción en las listas referidas, y el demandante no hizo uso de la posibilidad, a iniciativa propia, de presentar sus observaciones al Consejo sin que se le invitara expresamente de nuevo a ello antes de adoptarse cada acto posterior, ya que no se habían apreciado datos nuevos respecto a él, el demandante tuvo ocasión durante varios meses de presentar al Consejo sus observaciones y de refutar el fundamento de los motivos, indicados con suficiente claridad en los actos impugnados, que condujeron a su inscripción y mantenimiento en las listas de las personas afectadas por las medidas restrictivas. Por tanto, no cabe apreciar ninguna vulneración del derecho del demandante a ser oído.
(véanse los apartados 114 a 119 y 123)
10. Véase el texto de la resolución.
(véase el apartado 122)
11. Véase el texto de la resolución.
(véanse los apartados 127 a 129)
12. En relación con las medidas restrictivas adoptadas contra las personas que apoyan al régimen sirio, aunque el concepto de «apoyo al régimen» no esté definido por las disposiciones pertinentes, a saber, el artículo 18, apartado 1, y el artículo 19, apartado 1, de la Decisión 2011/782, el artículo 24, apartado 1, y el artículo 25, apartado 1, de la Decisión 2012/739 así como el artículo 27, apartado 1, y el artículo 28, apartado 1, de la Decisión 2013/255, nada permite concluir que sólo puedan ser sometidas a las medidas restrictivas las personas que apoyan al régimen con el fin específico de permitirle proseguir sus actividades de represión contra la población civil. En efecto, dada la imposibilidad de que el Consejo controle con qué fines se utilizan los recursos proporcionados a ese régimen, era necesario adoptar medidas que afectaran a toda forma de apoyo.
En ese sentido, una persona que ejerza funciones que le confieren poder de dirección en una entidad sometida a medidas restrictivas puede ser considerada por lo general como implicada en las actividades que han justificado la adopción de las medidas restrictivas de las que es objeto esa entidad.
Así pues, sin infringir el principio de proporcionalidad, el Consejo podía basarse en las funciones de una persona, como el Gobernador del Banco Central de Siria, que tiene, en especial, la función de servir como institución bancaria al Gobierno de ese país, para apreciar que se hallaba en una posición de poder y de influencia en relación con el apoyo financiero al régimen sirio prestado por el Banco Central de Siria y en consecuencia también podía estimar lícitamente que la adopción de medidas restrictivas contra esa persona era apta para contribuir a ejercer una presión sobre ese régimen que pudiera poner fin a la represión contra la población civil o atenuarla.
En efecto, las medidas restrictivas contra Siria fueron impuestas como reacción a la represión violenta ejercida por las autoridades de ese país contra la población civil, y si esas medidas restrictivas sólo hubieran afectado a los dirigentes del régimen sirio, y no también a las personas que apoyan a ese régimen, la realización de los objetivos pretendidos por el Consejo hubiera podido frustrarse ya que esos dirigentes habrían podido obtener más fácilmente el apoyo, financiero en especial, que necesitaban para proseguir esa represión a través de otras personas que ocuparan altas funciones de dirección en las principales instituciones del Estado sirio. Finalmente, hay que tener en cuenta la importancia para la Unión del objetivo de mantener la paz y la seguridad internacional y de proteger a la población civil.
(véanse los apartados 135 a 137, 143, 147 y 148)
13. Véase el texto de la resolución.
(véase el apartado 146)
14. Las medidas de congelación de los fondos, de los activos financieros y de otros recursos económicos de las personas acerca de las cuales se ha apreciado que apoyan al régimen sirio impuestas en el contexto de la política exterior y de seguridad común tienen naturaleza cautelar y no pretenden privar de su propiedad a las personas afectadas, pero originan indudablemente una restricción al ejercicio del derecho de propiedad.
Sin embargo, esas medidas están establecidas por la ley dado que se enuncian en actos que tienen un alcance general y disponen de una base jurídica clara en el Derecho de la Unión, y además se formulan en términos suficientemente precisos en lo que atañe a su alcance así como a las razones que justifican su aplicación al demandante. En cuanto al carácter apropiado de las medidas referidas, a la luz de un objetivo de interés general tan fundamental para la comunidad internacional como la protección de la población civil y el mantenimiento de la paz y la seguridad internacional, esas medidas no pueden calificarse, en sí, como inadecuadas. Por lo que respecta a su carácter necesario, las medidas alternativas y menos restrictivas, como un sistema de autorización previa o una obligación de justificación a posteriori del uso de los fondos desembolsados, no permiten alcanzar tan eficazmente el objetivo perseguido, a saber, ejercer presión sobre los apoyos del régimen sirio, habida cuenta en especial de la posibilidad de eludir las restricciones impuestas.
Además, el artículo 19, apartados 3 a 7, de la Decisión 2011/782, el artículo 25, apartados 3 a 11, de la Decisión 2012/739, el artículo 28, apartados 3 a 11, de la Decisión 2013/255 y los artículos 16 a 18 del Reglamento nº 36/2012 prevén la posibilidad de autorizar la utilización de fondos inmovilizados para satisfacer necesidades básicas o cumplir ciertas obligaciones así como de conceder autorizaciones específicas que permitan liberar fondos, otros activos financieros u otros recursos económicos. Por último, el mantenimiento del nombre del demandante en las listas anexas a los actos impugnados es objeto de una revisión periódica con el fin de garantizar que las personas y entidades que han dejado de ajustarse a los criterios para la inclusión en la lista referida sean excluidas de ella.
(véanse los apartados 172 y 175 a 181)
15. Respecto a la vulneración alegada del derecho al respeto de la vida privada y familiar y a la restricción de acceso al territorio del Estado miembro del que es nacional el demandante, las reglas especiales relativas a los nacionales de los Estados miembros, a saber el artículo 18, apartado 2, de la Decisión 2011/782, el artículo 24, apartado 2, de la Decisión 2012/739 y el artículo 27, apartado 2, de la Decisión 2013/255, sobre medidas restrictivas contra Siria, reconocen la competencia exclusiva de los Estados miembros en la aplicación de las referidas restricciones a sus propios nacionales. De ello resulta que el Derecho de la Unión no obliga a las autoridades de un Estado miembro a prohibir el acceso a su territorio a una persona que tiene, además de la nacionalidad siria, la nacionalidad de ese Estado miembro.
En cambio, un ciudadano de un Estado miembro, y por tanto de la Unión, cuyo nombre figure en las listas de las personas afectadas por las disposiciones sobre las restricciones en materia de admisión, entra en el ámbito de aplicación de éstas en lo que concierne a los Estados miembros distintos de aquel del que es nacional. Los Estados miembros están obligados a aplicar esas restricciones en sus territorios respectivos a esos ciudadanos. En efecto, las disposiciones sobre los nacionales sólo se aplican al territorio del Estado miembro del que es nacional esa persona. Por otro lado, el derecho a la libre circulación de los ciudadanos de la Unión no es incondicional En efecto, según la reserva enunciada en la segunda frase del apartado 1 del artículo 21 TFUE, al adoptar actos en materia de política exterior y de seguridad común el Consejo podía en principio limitar el derecho de libre circulación en la Unión del demandante, respetando el principio de proporcionalidad, y las consideraciones sobre el carácter apropiado, necesario y limitado en el tiempo de las medidas de congelación de fondos son aplicables por analogía a las disposiciones sobre las restricciones en materia de admisión.
Las disposiciones sobre las restricciones en materia de admisión, en cuanto se aplican a los ciudadanos de la Unión, deben considerarse una lex specialis en relación con la Directiva 2004/38 relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, por la que se modifica el Reglamento nº 1612/68 y se derogan las Directivas 64/221, 68/360, 72/194, 73/148, 75/34, 75/35, 90/364, 90/365 y 93/96, de manera que aquellas disposiciones prevalecen sobre las de esta última en las situaciones que específicamente se proponen regular. Por lo demás, esa lex specialis no hace otra cosa que reflejar en un plano común y en un contexto específico restricciones de la libre circulación que los Estados miembros pueden, uti singuli, aplicar a ciertas personas conforme al artículo 27 de la Directiva 2004/38. En efecto, esta última no confiere a los ciudadanos de la Unión un derecho incondicional a la libre circulación en la Unión sino que permite a los Estados miembros restringir esa libertad por razones en especial de orden público, o de seguridad pública, respetando el principio de proporcionalidad.
(véanse los apartados 172, 185, 186, 190, 191 y 194 a 199)