Združeni zadevi T‑307/12 in T‑408/13
Adib Mayaleh
proti
Svetu Evropske unije
„Skupna zunanja in varnostna politika – Omejevalni ukrepi proti Siriji – Zamrznitev sredstev – Funkcije guvernerja Centralne banke Sirije – Ničnostna tožba – Obvestitev o aktu, ki vsebuje omejevalne ukrepe – Rok za vložitev tožbe – Dopustnost – Pravica do obrambe – Pošteno sojenje – Obveznost obrazložitve – Dokazno breme – Pravica do učinkovitega sodnega varstva – Sorazmernost – Lastninska pravica – Pravica do zasebnega in družinskega življenja – Uporaba omejitev vstopa za državljana države članice – Prosto gibanje državljanov Unije“
Povzetek – Sodba Splošnega sodišča (deveti razširjeni senat) z dne 5. novembra 2014
1. Sodni postopek – Sklep oziroma uredba, s katero se med postopkom nadomesti izpodbijani akt – Novo dejstvo – Dopustnost novih predlogov
(člen 263, šesti odstavek, PDEU; Poslovnik Splošnega sodišča, člen 48(2); sklepa Sveta 2012/739/SZVP in 2013/255/SZVP)
2. Sodni postopek – Akti, ki med postopkom razveljavljajo in nadomeščajo izpodbijane akte – Predlog za prilagoditev predlogov za razglasitev ničnosti, vložen med postopkom – Rok za vložitev takega predloga – Začetek – Datum obvestitve zadevnih oseb o novem aktu – Obveznost obvestitve kljub neobstoju novih razlogov
(člen 263, šesti odstavek, PDEU; uredbi Sveta št. 36/2012, člen 32(1) in (2), in št. 363/2013)
3. Ničnostna tožba – Roki – Začetek – Akt o uvedbi omejevalnih ukrepov glede osebe ali subjekta – Akt, ki je objavljen in o katerem so bili naslovniki obveščeni – Datum obvestila o aktu – Obvestitev zadevne osebe z objavo v Uradnem listu Evropske unije – Dopustnost – Pogoji – Nemožnost, da Svet opravi vročitev
(člen 263, šesti odstavek, in 275, drugi odstavek, PDEU; Poslovnik Splošnega sodišča, člen 102(1); uredbi Sveta št. 36/2012, člen 32(1) in (2), in št. 363/2013)
4. Ničnostna tožba – Roki – Začetek – Uradno obvestilo – Pojem – Uradno obvestilo zastopniku tožeče stranke – Zahteva
(člen 263, šesti odstavek, PDEU)
5. Akti institucij – Obrazložitev – Obveznost – Obseg – Omejevalni ukrepi proti Siriji – Prepoved vstopa in prehoda ter zamrznitev sredstev določenih oseb in subjektov, odgovornih za nasilno zatiranje civilnega prebivalstva – Obveznost, da se obrazložitev sporoči zadevni osebi ob sprejetju akta, ki posega v njen položaj, ali čim prej po tem – Odprava pomanjkljivosti v obrazložitvi med sodnim postopkom – Nedopustnost
(člen 296, drugi odstavek, PDEU; sklepi Sveta 2011/782/SVZP, 2012/256/SVZP, 2012/739/SVZP in 2013/255/SVZP; uredbe Sveta št. 36/2012, št. 410/2012 in št. 363/2013)
6. Akti institucij – Obrazložitev – Obveznost – Obseg – Omejevalni ukrepi proti Siriji – Prepoved vstopa in prehoda ter zamrznitev sredstev določenih oseb in subjektov, odgovornih za nasilno zatiranje civilnega prebivalstva – Obveznost, da se obrazložitev sporoči zadevni osebi ob sprejetju akta, ki posega v njen položaj, ali čim prej po tem – Meje – Varnost Unije in držav članic ali vodenje njihovih mednarodnih odnosov – Sklep, sprejet v okviru, ki je zadevni osebi znan in ki ji omogoča, da razume ukrep, sprejet v zvezi z njo – Dopustnost sumarne obrazložitve
(člen 296, drugi odstavek, PDEU; sklepi Sveta 2011/782/SVZP, 2012/256/SVZP, 2012/739/SVZP in 2013/255/SVZP; uredbe Sveta št. 36/2012, št. 410/2012 in št. 363/2013)
7. Ničnostna tožba – Razlogi – Neobstoj ali pomanjkljivost obrazložitve – Tožbeni razlog, ki se razlikuje od tistega, ki se nanaša na vsebinsko zakonitost (člena 263 in 296 PDEU)
8. Pravo Evropske unije – Načela – Pravica do obrambe – Pravica do izjave – Pravica do poštenega sojenja in učinkovitega sodnega varstva – Prepoved vstopa in prehoda ter zamrznitev sredstev določenih oseb in subjektov, odgovornih za nasilno zatiranje civilnega prebivalstva – Neobstoj obvestila o obremenilnih dokazih in neizvedba zaslišanja navedenih oseb in subjektov – Dopustnost
(člen 6(1) PEU; Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, člena 41(2)(a) in 47; sklepi Sveta 2011/782/SVZP, 2012/256/SVZP, 2012/739/SVZP in 2013/255/SVZP; uredbi Sveta št. 36/2012 in št. 410/2012)
9. Skupna zunanja in varnostna politika – Omejevalni ukrepi proti Siriji – Prepoved vstopa in prehoda ter zamrznitev sredstev določenih oseb in subjektov, odgovornih za nasilno zatiranje civilnega prebivalstva – Pravica do obrambe – Obvestilo o obremenilnih dokazih – Poznejši sklep, s katerim se je ohranila uvrstitev imena tožeče stranke na seznamu imen oseb, na katere se nanašajo ti ukrepi – Neobstoj novih razlogov – Kršitev pravice do izjave – Neobstoj
(sklepa Sveta 2012/739/SVZP in 2013/255/SVZP; Uredba Sveta št. 363/2013)
10. Ničnostna tožba – Fizične ali pravne osebe – Akti, ki jih neposredno in posamično zadevajo – Omejevalni ukrepi, sprejeti proti Siriji v okviru boja zoper nasilno zatiranje civilnega prebivalstva – Akt, s katerim so taki ukrepi sprejeti ali ohranjeni – Neobstoj obvestitve tožeče stranke – Neobstoj vplivanja, razen ob dokazu posega v pravico tožeče stranke
(člen 263, četrti odstavek, PDEU)
11. Evropska unija – Sodni nadzor nad zakonitostjo aktov institucij – Omejevalni ukrepi proti Siriji – Prepoved vstopa in prehoda ter zamrznitev sredstev določenih oseb in subjektov, odgovornih za nasilno zatiranje civilnega prebivalstva – Sodni nadzor – Obseg – Omejen nadzor za splošna pravila – Nadzor, ki se razširja na presojo dejanskega stanja in na preveritev dokazov za akte, ki veljajo za posamezne subjekte
(člen 29 PEU; člen 215(2) PDEU; sklepi Sveta 2012/256/SVZP, 2012/739/SVZP in 2013/255/SVZP; uredbi Sveta št. 410/2012 in št. 363/2013)
12. Skupna zunanja in varnostna politika – Omejevalni ukrepi proti Siriji – Prepoved vstopa in prehoda ter zamrznitev sredstev določenih oseb in subjektov, odgovornih za nasilno zatiranje civilnega prebivalstva – Podpora režimu – Pojem – Kakršna koli oblika podpore – Funkcije, na podlagi katere obstaja pristojnost za upravljanje subjekta, na katerega se nanašajo omejevalni ukrepi – Guverner Centralne banke Sirije, poslanstvo te pa je med drugim biti banka vlade te države – Vključitev – Kršitev načela sorazmernosti – Neobstoj
(sklepi Sveta 2011/782/SVZP, člena 18(1) in 19(1), 2012/256/SVZP, 2012/739/SVZP, člena 24(1) in 25(1), in 2013/255/SVZP, člena 27(1) in 28(1))
13. Pravo Unije – Načela – Sorazmernost – Sorazmernost ukrepa – Merila presoje
14. Skupna zunanja in varnostna politika – Omejevalni ukrepi proti Siriji – Prepoved vstopa in prehoda ter zamrznitev sredstev določenih oseb in subjektov, odgovornih za nasilno zatiranje civilnega prebivalstva – Omejitev lastninske pravice – Kršitev načela sorazmernosti – Neobstoj
(Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, člen 17; sklepi Sveta 2011/782/SVZP, člen 19, od (3) do (7), 2012/739/SZVP, člen 25, od (3) do (11), in 2013/255/SZVP, člen 28, od (3) do (11); Uredba Sveta št. 36/2012, členi od 16 do 18)
15. Skupna zunanja in varnostna politika – Omejevalni ukrepi proti Siriji – Prepoved vstopa in prehoda ter zamrznitev sredstev določenih oseb in subjektov, odgovornih za nasilno zatiranje civilnega prebivalstva – Omejitev pravice do spoštovanja zasebnega življenja in prostega gibanja v Uniji – Kršitev načela sorazmernosti – Neobstoj
(člen 21(1) PDEU; Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, člen 7; Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2004/38, člen 27; sklepi Sveta 2011/782/SZVP, člen 18(2), 2012/739/SZVP, člen 24(2), in 2013/255/SZVP, člen 27(2))
1. Glej besedilo odločbe.
(Glej točke od 47 do 49.)
2. Glej besedilo odločbe.
(Glej točke od 56 do 58.)
3. Glej besedilo odločbe.
(Glej točke od 59 do 66.)
4. Kadar mora biti akt predmet uradnega obvestila, da rok za vložitev tožbe začne teči, mora biti to obvestilo načeloma naslovljeno na naslovnika tega akta, ne pa na odvetnike, ki ga zastopajo. Uradno obvestilo zastopniku tožeče stranke namreč pomeni uradno obvestilo naslovniku le tedaj, kadar je taka oblika uradnega obvestila izrecno predvidena s predpisi ali s sporazumom med strankama.
(Glej točko 74.)
5. Glej besedilo odločbe.
(Glej točko 85.)
6. Glej besedilo odločbe.
(Glej točke od 86 do 88, 93 in 94.)
7. Glej besedilo odločbe.
(Glej točko 96.)
8. Glej besedilo odločbe.
(Glej točke 102, 103, od 110 do 113 in 120.)
9. Pri sprejetju Sklepa 2012/739, Izvedbene uredbe št. 363/2013 in Sklepa 2013/255 o omejevalnih ukrepih proti Siriji, s katerimi se je ohranila uvrstitev imena tožeče stranke na seznamih imen oseb, na katere se nanašajo omejevalni ukrepi, se načeloma ni mogoče veljavno sklicevati na argument učinka presenečenja. Vendar se za obstoj pravice do izjave pred sprejetjem aktov, s katerimi se ohranjajo omejevalni ukrepi za osebe, na katere so se ti že nanašali, zahteva, da je Svet v zvezi s temi osebami upošteval nova dejstva.
Ker Svet ob ohranitvi imena zadevne osebe na seznamu oseb, na katere se nanašajo omejevalni ukrepi proti Siriji, ni upošteval nobenega novega dejstva, s katerim zadevna oseba po njeni prvotni uvrstitvi na zadevne sezname še ni bila seznanjena, in ker tožeča stranka ni uporabila možnosti, da Svetu na svojo pobudo predloži pripombe, ne da bi bila pred sprejetjem vsakega poznejšega akta izrecno povabljena na zaslišanje, kadar v zvezi z njo ni novih dejstev, je imela tožeča stranka več mesecev priložnost, da Svetu predloži svoje pripombe in da izpodbija utemeljenost razlogov, ki so dovolj jasno navedeni v izpodbijanih aktih in na podlagi katerih je bilo njeno ime uvrščeno in ohranjeno na seznamih oseb, na katere se nanašajo omejevalni ukrepi. Torej ni mogoče ugotoviti nikakršne kršitve pravice tožeče stranke do izjave.
(Glej točke od 114 do 119 in 123.)
10. Glej besedilo odločbe.
(Glej točko 122.)
11. Glej besedilo odločbe.
(Glej točke od 127 do 129.)
12. Kar zadeva omejevalne ukrepe, sprejete zoper osebe, ki podpirajo sirski režim, čeprav pojem „podpora režimu“ v upoštevnih določbah, to so člena 18(1) in 19(1) Sklepa 2011/782, člena 24(1) in 25(1) Sklepa 2012/739 ter člena 27(1) in 28(1) Sklepa 2013/255, ni opredeljen, pa ni mogoče sklepati, da se omejevalni ukrepi lahko nanašajo le na osebe, ki sirski režim podpirajo prav z namenom omogočiti mu nadaljevanje njegovih dejavnosti zatiranja civilnega prebivalstva. Ker je Svetu namreč nemogoče nadzirati, v kakšen namen se uporabljajo sredstva, zagotovljena temu režimu, je bilo nujno treba sprejeti ukrepe, ki vključujejo kakršno koli obliko podpore.
V zvezi s tem je za osebo, ki opravlja funkcijo, na podlagi katere je pristojna za upravljanje subjekta, na katerega se nanašajo omejevalni ukrepi, mogoče načeloma šteti, da je sama po sebi udeležena pri dejavnostih, ki utemeljujejo sprejetje omejevalnih ukrepov v zvezi z zadevnim subjektom.
Svet se je zato lahko, ne da bi kršil načelo sorazmernosti, oprl na funkcije osebe – v tem primeru guvernerja Centralne banke Sirije, poslanstvo te pa je med drugim biti banka vlade te države – pri ugotovitvi, da je ta oseba na močnem in vplivnem položaju, kar zadeva finančno podporo sirskemu režimu, ki jo zagotavlja Centralna banka Sirije, in zato legitimno ocenil, da lahko sprejetje omejevalnih ukrepov proti navedeni osebi prispeva k izvajanju pritiska na ta režim, ki bi mogel spodbuditi prenehanje ali omejitev zatiranja civilnega prebivalstva.
Omejevalni ukrepi proti Siriji so bili namreč uvedeni, ker so organi te države nasilno zatirali civilno prebivalstvo, in če bi se omejevalni ukrepi nanašali samo na vodje sirskega režima, ne pa tudi na osebe, ki ta režim podpirajo, bi bila lahko dosega ciljev, ki jih želi doseči Svet, onemogočena, saj bi ti vodje lahko enostavno dobili podporo, zlasti finančno, ki jo potrebujejo za nadaljevanje navedenega zatiranja, od drugih oseb na visokih vodstvenih funkcijah v glavnih institucijah Sirske države. Polege tega je treba upoštevati, kakšen pomen ima za Unijo cilj ohraniti mir in mednarodno varnost ter zavarovati civilno prebivalstvo.
(Glej točke od 135 do 137, 143, 147 in 148.)
13. Glej besedilo odločbe.
(Glej točko 146.)
14. Čeprav so ukrepi zamrznitve sredstev, finančnega premoženja in drugih gospodarskih virov oseb, za katere je bilo ugotovljeno, da podpirajo sirski režim, ki so naloženi v okviru skupne zunanje in varnostne politike, varstveni ukrepi, katerih namen ni zadevnim osebam odvzeti njihovo lastnino, ti ukrepi nedvomno povzročajo omejitev uveljavljanja lastninske pravice.
Vendar, prvič, ti ukrepi so predvideni z zakonom, glede na to, da so bili določeni v aktih, ki so splošni, in imajo jasno pravno podlago v pravu Unije ter zato, ker je njihovo besedilo dovolj natančno tako glede njihovega obsega kot tudi glede razlogov, ki utemeljujejo njihovo uporabo za tožečo stranko. Drugič, kar zadeva primernost zadevnih ukrepov, ker gre z vidika mednarodne skupnosti za tako pomemben cilj v splošnem interesu, kot je zaščita civilnega prebivalstva ter ohranitev miru in mednarodne varnosti, teh ukrepov ni mogoče šteti za neprimerne. Tretjič, v zvezi z njihovo nujnostjo, alternativni in manj zavezujoči ukrepi, kot sta sistem pridobitve predhodnega dovoljenja ali obveznost utemeljitve po uporabi nakazanih sredstev, niso enako učinkoviti za doseganje želenega cilja, in sicer izvajanja pritiska na podpornike sirskega režima, zlasti zaradi možnosti obidenja postavljenih omejitev.
Poleg tega člen 19, od (3) do (7), Sklepa 2011/782, člen 25, od (3) do (11), Sklepa 2012/739, člen 28, od (3) do (11), Sklepa 2013/255 in členi od 16 do 18 Uredbe št. 36/2012 o omejevalnih ukrepih proti Siriji določajo možnosti, na eni strani, da se dovoli uporaba zamrznjenih sredstev za nujne potrebe ali za kritje določenih obveznosti in, na drugi strani, da se izdajo posebna dovoljenja za odmrznitev sredstev, drugega finančnega premoženja ali drugih gospodarskih virov. Nazadnje, ohranitev imena tožeče stranke na seznamih, priloženih izpodbijanim aktom, se redno preverja, da bi se zagotovilo, da se osebe in subjekti, ki ne izpolnjujejo več meril za uvrstitev na zadevni seznam, s tega seznama izbrišejo.
(Glej točke 172 in od 175 do 181.)
15. Kar zadeva zatrjevano kršitev pravice do spoštovanja zasebnega in družinskega življenja ter omejitev vstopa na ozemlje države članice, državljan katere je tožeča stranka, in omejitev prostega gibanja v Uniji, posamezne določbe o državljanih, to so člen 18(2) Sklepa 2011/782, člen 24(2) Sklepa 2012/739 in člen 27(2) Sklepa 2013/255 o omejevalnih ukrepih proti Siriji, priznavajo izključno pristojnost držav članic v zvezi z uporabo zadevnih omejitev za njihove lastne državljane. Iz tega sledi, da za osebo, ki ima poleg sirskega državljanstva tudi državljanstvo države članice, pravo Unije organom te države članice ne nalaga, naj ji prepovejo vstop na njeno ozemlje.
Nasprotno, državljan države članice, in torej tudi državljan Unije, katerega ime je navedeno na seznamu oseb, na katere se nanašajo določbe o omejitvah vstopa, spada na področje uporabe teh ukrepov, kar zadeva države članice, ki niso država njegovega državljanstva. Navedene države članice morajo v zvezi s temi državljani uveljavljati zadevne omejitve za svoja lastna ozemlja. Določbe glede državljanov se namreč uporabljajo le na ozemlju države članice, državljan katere je taka oseba. Poleg tega pravica državljanov Unije do prostega gibanja ni brezpogojna. Glede na pridržek, naveden v drugem delu stavka iz člena 21(1) PDEU, lahko Svet s sprejetjem aktov skupne zunanje in varnostne politike načeloma omeji pravico tožeče stranke do prostega gibanja v Uniji ob upoštevanju načela sorazmernosti, ugotovitve v zvezi s primernostjo, nujnostjo in časovno omejenostjo ukrepov o zamrznitvi sredstev pa se po analogiji uporabljajo za določbe o omejitvi vstopa.
Poleg tega je treba določbe o omejitvah vstopa, ki se nanašajo na državljane Unije, šteti za lex specialis v razmerju do Direktive 2004/38 o pravici državljanov Unije in njihovih družinskih članov do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic, ki spreminja Uredbo št. 1612/68 in razveljavlja direktive 64/221, 68/360, 72/194, 73/148, 75/34, 75/35, 90/364, 90/365 in 93/96, ki prevladajo nad to direktivo v primerih, ki jih posebej urejajo. Poleg tega ta lex specialis zgolj na splošni ravni in v posebnih okoliščinah odraža omejitve prostega gibanja, ki jih države članice uti singuli lahko uporabijo za nekatere osebe v skladu s členom 27 Direktive 2004/38. Ta namreč državljanom Unije ne zagotavlja brezpogojne pravice do prostega gibanja v Uniji, temveč državam članicam dovoljuje, da to svoboščino omejijo, med drugim iz razlogov javnega reda in javne varnosti, pri čemer morajo upoštevati načelo sorazmernosti.
(Glej točke 172, 185, 186, 190, 191 in od 194 do 199.)