ARREST VAN HET GERECHT (Vierde kamer)
14 oktober 1999 (1)
„Doorzichtigheid — Toegang tot informatie — Besluit 94/90/EGKS, EG, Euratom
van de Commissie inzake de toegang tot documenten van de Commissie —
Draagwijdte van de uitzondering betreffende de bescherming van het algemeen
belang — Ontwerp van met redenen omkleed advies in het kader van artikel 169
EG-Verdrag (thans artikel 226 EG)”
In zaak T-309/97,
The Bavarian Lager Company Ltd, vennootschap naar Engels recht, gevestigd te
Lancashire (Verenigd Koninkrijk), vertegenwoordigd door S. Hornsby, Solicitor,
domicilie gekozen hebbende te Luxemburg ten kantore van A. Marc, advocaat
aldaar, Rue Charles Martel 36-58,
tegen
Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door C. O'Reilly
en U. Wölker, alsmede ter terechtzitting door X. Lewis, leden van haar juridische
dienst, als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg bij C. Gómez
de la Cruz, lid van haar juridische dienst, Centre Wagner, Kirchberg,
ondersteund door
Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland, vertegenwoordigd
door J. Collins, alsmede ter terechtzitting door J. Simor, van het Treasury Solicitor's
Department, als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg ter
ambassade van het Verenigd Koninkrijk, Boulevard Roosevelt 14,
betreffende een verzoek om nietigverklaring van een beschikking van de Commissie
van 18 september 1997 waarbij verzoekster toegang is geweigerd tot een ontwerp
van met redenen omkleed advies, dat door de Commissie is opgesteld in het kader
van artikel 169 EG-Verdrag (thans artikel 226 EG),
wijst
HET GERECHT VAN EERSTE AANLEG (Vierde kamer),
samengesteld als volgt: R. M. Moura Ramos, kamerpresident, V. Tiili en
P. Mengozzi, rechters,
griffier: B. Pastor, hoofdadministrateur
gezien de stukken en na de mondelinge behandeling op 25 februari 1999,
het navolgende
Arrest
Rechtskader
- 1.
- In de Slotakte van het Verdrag betreffende de Europese Unie, ondertekend te
Maastricht op 7 februari 1992, hebben de lidstaten een verklaring (nr. 17)
opgenomen betreffende het recht op toegang tot informatie, die luidt als volgt:
„De Conferentie is van oordeel dat de doorzichtigheid van het
besluitvormingsproces het democratische karakter van de instellingen en het
vertrouwen van het publiek in het bestuur versterkt. Dientengevolge beveelt de
Conferentie de Commissie aan de Raad uiterlijk in 1993 verslag uit te brengen over
maatregelen om de toegang van het publiek tot de informatie waarover de
instellingen beschikken, te vergroten.”
- 2.
- Op 2 juni 1993 stelde de Commissie mededeling 93/C 166/04 over de
doorzichtigheid in de Gemeenschap (PB C 166, blz. 4) vast, waarin de
basisbeginselen voor de toegang tot documenten worden uiteengezet.
- 3.
- Op 6 december 1993 hechtten de Raad en de Commissie hun goedkeuring aan een
gezamenlijke gedragscode betreffende de toegang van het publiek tot documenten
van de Raad en de Commissie (PB L 340, blz. 41; hierna: „gedragscode”), waarin
beide afzonderlijk toezegden, vóór 1 januari 1994 de maatregelen te nemen die
nodig waren voor de uitvoering van de in de gedragscode genoemde beginselen.
- 4.
- Ter verzekering van de nakoming van deze toezegging stelde de Commissie op
8 februari 1994 op de grondslag van artikel 162 EG-Verdrag (thans artikel 218 EG)
besluit 94/90/EGKS, EG, Euratom inzake de toegang tot documenten van de
Commissie (PB L 46, blz. 58; hierna: „besluit 94/90”) vast. In artikel 1 van dit
besluit wordt de gedragscode, waarvan de tekst als bijlage bij het besluit is
opgenomen, formeel goedgekeurd.
- 5.
- De gedragscode bevat het volgende algemene beginsel:
„Het publiek zal zo ruim mogelijk toegang krijgen tot documenten die bij de
Commissie en de Raad berusten. Onder document wordt verstaan ieder stuk met
bestaande gegevens, op ongeacht welke drager, dat bij de Commissie of de Raad
berust.”
- 6.
- Na een korte uiteenzetting van de beginselen die gelden voor de indiening en
behandeling van aanvragen om toegang tot documenten, beschrijft de gedragscode
de procedure die moet worden gevolgd wanneer wordt overwogen een dergelijke
aanvraag af te wijzen:
„Wanneer de bevoegde diensten van de betrokken instelling voornemens zijn deze
instelling voor te stellen het verzoek van de betrokkene af te wijzen, stellen zij deze
daarvan in kennis, waarbij wordt vermeld dat de betrokkene een maand de tijd
heeft om een confirmatief verzoek tot de instelling te richten om haar standpunt
te herzien, en dat, als hij dit niet doet, zal worden aangenomen dat hij van zijn
oorspronkelijk verzoek heeft afgezien.
Indien een dergelijk confirmatief verzoek wordt ingediend en de betrokken
instelling besluit kennisgeving van het document te weigeren, dan wordt dit
afwijzend besluit dat binnen de maand volgende op de indiening van het verzoek
moet worden genomen, zo spoedig mogelijk schriftelijk aan de aanvrager
medegedeeld; deze beslissing moet naar behoren met redenen omkleed zijn en
moet vermelden welke beroepsmogelijkheden openstaan, namelijk beroep via de
rechter en bemiddeling door de ombudsman onder de in [artikel 173 EG-Verdrag
(thans, na wijziging, artikel 230 EG) respectievelijk artikel 138 E EG-Verdrag
(thans artikel 195 EG)] bepaalde voorwaarden.”
- 7.
- De omstandigheden die door een instelling als grond voor afwijzing van een
verzoek om toegang tot documenten kunnen worden ingeroepen, worden in de
gedragscode omschreven als volgt:
„De instellingen weigeren de toegang tot een document als de verspreiding daarvan
schade kan toebrengen aan:
— de bescherming van het algemeen belang (openbare veiligheid,
internationale betrekkingen, monetaire stabiliteit, gerechtelijke procedures,
inspectie- en enquêteactiviteiten),
— de bescherming van het individu en van de persoonlijke levenssfeer,
— de bescherming van geheime handels- en industriële gegevens,
— de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap,
— de bescherming van de vertrouwelijkheid waar de natuurlijke of
rechtspersoon die de informatie heeft verstrekt om heeft verzocht of welke
krachtens de wetgeving van de lidstaat die de informatie heeft verstrekt
vereist is.
Zij kunnen de toegang tot een document ook weigeren om het belang van de
instelling met betrekking tot de geheimhouding van haar beraadslagingen te
beschermen.”
- 8.
- Op 4 maart 1994 publiceerde de Commissie mededeling 94/C 67/03 inzake de
verbeterde toegang tot documenten (PB C 67, blz. 5), waarin de voorwaarden voor
de toepassing van besluit 94/90 worden gepreciseerd. Volgens deze mededeling kan
„eenieder (...) een verzoek indienen om toegang tot documenten van de
Commissie, bijvoorbeeld documenten die betrekking hebben op de voorbereiding
van initiatieven of relevant achtergrondmateriaal”. Met betrekking tot de in de
gedragscode genoemde uitzonderingen wordt in de mededeling verklaard: „De
Commissie kan van oordeel zijn dat de toegang tot een bepaald document moet
worden geweigerd omdat het vrijgeven van dat document de algemene en
particuliere belangen en de goede werking van de instelling zou kunnen schaden.
(...)” Op dit punt benadrukt de mededeling, dat „de uitzonderingsbepalingen (...)
evenwel geenszins automatisch [worden] toegepast: ieder verzoek om toegang tot
een document wordt afzonderlijk beoordeeld”.
De feiten
- 9.
- De verzoekende vennootschap is opgericht op 28 mei 1992 met als doel Duits bier
te importeren voor verkoop in cafés en bars in het Verenigd Koninkrijk,
hoofdzakelijk in het noorden van Engeland.
- 10.
- Verzoekster kon haar product evenwel niet verkopen, doordat een groot aantal
cafés en bars in het Verenigd Koninkrijk gebonden zijn door exclusieve
afnameovereenkomsten op grond waarvan zij hun bier moeten betrekken van
bepaalde brouwerijen.
- 11.
- Krachtens de Supply of Beer (Tied Estates) Order 1989 SI 1989/2390 (Britse
regeling inzake levering van bier) zijn de Britse brouwerijen, die een belang hebben
in meer dan 2 000 pubs, evenwel gehouden de houders van die pubs de
mogelijkheid te bieden, bier van een andere brouwerij te betrekken, mits het
overeenkomstig artikel 7, lid 2, sub a, van deze Order is gefust en een alcohol-volumegehalte van meer dan 1,2 % heeft. Deze bepaling staat algemeen bekend
als de „Guest Beer Provision” (hierna: „GBP”).
- 12.
- Volgens artikel 7, lid 3, van deze Order is „bier op fust”, „bier dat blijft gisten in
het vat waaruit het voor consumptie wordt getapt”. Het meeste buiten het
Verenigd Koninkrijk geproduceerde bier wordt voor het eind van het brouwproces
gefilterd, zodat het het niet meer gist wanneer het op vat wordt gedaan. Bijgevolg
kan dit niet meer als „bier op fust” in de zin van de GBP worden beschouwd, zodat
het niet onder de werkingssfeer ervan valt.
- 13.
- Van oordeel dat de GBP een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve
invoerbeperking oplevert en dus onverenigbaar is met artikel 30 EG-Verdrag
(thans, na wijziging, artikel 28 EG), diende verzoekster bij brief van 3 april 1993
een klacht in bij de Commissie.
- 14.
- Na haar onderzoek besloot de Commissie op 12 april 1995 een procedure
krachtens artikel 169 EG-Verdrag (thans artikel 226 EG) tegen het Verenigd
Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland in te leiden. Zij bracht
verzoekster op 28 september 1995 op de hoogte van dit onderzoek, alsook van het
feit dat het Verenigd Koninkrijk op 15 september 1995 een aanmaningsbrief was
gestuurd. Op 26 juni 1996 besloot de Commissie het Verenigd Koninkrijk een met
redenen omkleed advies te doen toekomen en op 5 augustus 1996 maakte zij dit
via een perscommuniqué bekend.
- 15.
- Op 15 maart 1997 kondigde het Ministerie van Handel en Industrie van het
Verenigd Koninkrijk een ontwerp tot wijziging van de GBP aan, volgens welke
flessenbier evenals bier op fust kon worden wederverkocht als bier van een andere
oorsprong. Nadat de Commissie tweemaal, op 19 maart 1997 en 26 juni 1997, haar
beslissing om het Verenigd Koninkrijk een met redenen omkleed advies te doen
toekomen had opgeschort, deelde het hoofd van de administratieve eenheid 2
„Toepassing van de artikelen 30 tot en met 36 van het EG-Verdrag (kennisgeving,
klachten, inbreuken, enz.) en opheffing van de handelsbeperkingen” van
directoraat B „Vrij verkeer van goederen en overheidsopdrachten” van het
directoraat-generaal Interne markt en financiële diensten (DG XV) verzoekster bij
brief van 21 april 1997 mede, dat de procedure van artikel 169 van het Verdrag in
verband met de voorgestelde wijziging van de GBP was geschorst en dat het met
redenen omkleed advies niet aan de regering van het Verenigd Koninkrijk was
betekend. Hij wees erop, dat deze procedure zou worden beëindigd, zodra de
gewijzigde GBP in werking trad. De nieuwe versie van de GBP trad in werking op
22 augustus 1997. Bijgevolg is het met redenen omkleed advies nooit aan het
Verenigd Koninkrijk toegestuurd en heeft de Commissie ten slotte op 10 december
1997 besloten in de inbreukprocedure van verdere stappen af te zien.
- 16.
- Verzoeksters raadsman verzocht de directeur-generaal van DG XV bij faxbericht
van 21 maart 1997 om een afschrift van het „met redenen omkleed advies”
overeenkomstig de gedragscode. Bij brief van 16 mei 1997 weigerde Mogg,
directeur-generaal van DG XV, dit verzoek in te willigen, op grond dat „als interne
regel geldt, dat een met redenen omkleed advies van de Commissie vertrouwelijk
is, behoudens bijzondere beslissing van de Commissie om het bekend te maken”.
- 17.
- Bij brief van 27 mei 1997 herhaalde verzoeksters raadsman zijn verzoek onder
verwijzing naar het arrest van het Gerecht van 19 oktober 1995, Carvel en
Guardian Newspapers/Raad (T-194/94, Jurispr. blz. II-2765) en naar het beginsel
van goed bestuur. Bij brief van 9 juli 1997 wees Mogg het verzoek opnieuw af,
waarbij hij zich thans beriep op de gedragscode en op de uitzondering betreffende
de bescherming van het algemeen belang. In het bijzonder stelde hij, dat
verspreiding van het betrokken document:
— de goede rechtsbedeling, met name de toepassing en uitvoering van het
gemeenschapsrecht, kon schaden;
— de schikking van schendingen van dit recht in het gedrang kon brengen;
— afbreuk kon doen aan de sfeer van wederzijds vertrouwen die nodig is voor
een diepgaande en open discussie tussen de Commissie en de lidstaat om
de nakoming door deze lidstaat van de krachtens het Verdrag op hem
rustende verplichtingen te garanderen.
- 18.
- Omdat zij het niet eens was met dit standpunt van de Commissie, diende
verzoekster via haar raadsman bij brief van 7 augustus 1997 bij de secretaris-generaal van de Commissie een confirmatief verzoek in overeenkomstig de in de
gedragscode geregelde procedure.
- 19.
- Bij brief van 18 september 1997 (hierna: „litigieuze beschikking”) bevestigde de
secretaris-generaal van de Commissie de afwijzing van het aan DG XV gerichte
verzoek en de motivering van deze afwijzing in de volgende bewoordingen:
„Na onderzoek van uw verzoek moet ik de weigering van de heer Mogg om u
toegang tot dit document te geven bevestigen, daar verspreiding ervan schade kan
toebrengen aan de bescherming van het algemeen belang, in het bijzonder de
inspectie- en enquêteactiviteiten van de Commissie. In deze uitzondering is
uitdrukkelijk voorzien in de door de Commissie op 8 februari 1994 goedgekeurde
gedragscode betreffende de toegang van het publiek tot documenten van de Raaden de Commissie.
Zoals de heer Mogg u in zijn brief van 9 juli 1997 reeds heeft uitgelegd, is het voor
de Commissie immers van wezenlijk belang om onderzoeken te kunnen instellen
op de gebieden waarop zij als hoedster van de Verdragen bevoegd is, en het
vertrouwelijke karakter van deze procedures te kunnen eerbiedigen. Bij een
onderzoek van inbreuken moeten de Commissie en de betrokken lidstaat serieus
en in een sfeer van wederzijds vertrouwen samenwerken, zodat de beide partijen
in wederzijds overleg en met een bereidheid tot compromis het geschil in een vroeg
stadium kunnen regelen.
In de zaak T-105/95 (WWF/Commissie) verklaarde het Gerecht van eerste aanleg
zelf, .dat de vertrouwelijkheid die de lidstaten in dergelijke gevallen van de
Commissie mogen verwachten, het uit hoofde van de bescherming van het
algemeen belang rechtvaardigt, dat geen toegang wordt verleend tot documenten
met betrekking tot onderzoeken die eventueel tot een niet-nakomingsprocedure
zouden kunnen leiden, zelfs indien na sluiting van die onderzoeken geruime tijd
verstreken is‘ (punt 63 van het arrest).
Ook wijs ik er met nadruk op, dat het onderzoek betreffende een eventuele niet-nakoming nog steeds voortduurt, aangezien de Commissie heeft besloten het
zenden van een met redenen omkleed advies aan de Britse autoriteiten uit te
stellen.
Ik herinner u eraan, dat deze dwingende uitzondering betreffende de bescherming
van het algemeen belang, anders dan de facultatieve uitzondering betreffende de
bescherming van het belang van de Commissie bij de geheimhouding van haar
beraadslagingen, geen belangenafweging vereist. Zoals het Gerecht in punt 58 van
voormeld arrest heeft verklaard, is .de Commissie verplicht (...) om toegang te
weigeren tot documenten die onder één van de in deze eerste categorie genoemde
uitzonderingen vallen, wanneer het bewijs dat zulk een omstandigheid zich
voordoet, wordt geleverd‘.”
Procesverloop en conclusies van partijen
- 20.
- In deze omstandigheden heeft verzoekster bij op 9 december 1997 ter griffie van
het Gerecht neergelegd verzoekschrift het onderhavige beroep ingesteld.
- 21.
- Bij op 25 mei 1998 ter griffie van het Gerecht neergelegde akte heeft het Verenigd
Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland verzocht om toelating tot
interventie ter ondersteuning van de conclusies van verweerster. Bij beschikking van
7 juli 1998 heeft de president van de Derde kamer van het Gerecht deze
interventie toegelaten.
- 22.
- Aangezien verzoekster geen memorie van repliek heeft neergelegd en interveniënt
ervan heeft afgezien om een memorie van interventie in te dienen, is de
schriftelijke behandeling op 9 september 1998 beëindigd.
- 23.
- Verzoekster concludeert dat het het Gerecht behage:
— de in de brieven van 16 mei, 9 juli en 18 september 1997 vervatte
beschikking van de Commissie nietig te verklaren, voor zover daarbij de
toegang wordt geweigerd tot haar „met redenen omkleed advies”, dat zij
heeft opgesteld na een onderzoek betreffende de toepassing van de
bepalingen van artikel 7, lid 3, van de Supply of Beer (Tied Estates) Order
1989 SI 1989/2390;
— de Commissie te verwijzen in de kosten.
- 24.
- Verweerster concludeert dat het het Gerecht behage:
— het beroep niet-ontvankelijk te verklaren, voor zover het betrekking heeft
op een beschikking van 16 mei en 9 juli 1997;
— het beroep te verwerpen;
— verzoekster te verwijzen in de kosten.
- 25.
- Het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland, interveniënt,
concludeert dat het het Gerecht behage de vorderingen van de Commissie toe te
wijzen.
- 26.
- Ter terechtzitting heeft verzoekster afgezien van haar verzoek om nietigverklaring
van een in brieven van 16 mei en 9 juli 1997 vervatte beschikking van de
Commissie.
Ten gronde
Het enige middel: schending van besluit 94/90
Argumenten van partijen
- 27.
- Verzoekster baseert haar vorderingen op een arrest van 5 maart 1997,
WWF UK/Commissie (T-105/95, Jurispr. blz. II-313; hierna: „arrest WWF”), waarin
het Gerecht zou hebben verklaard, dat besluit 94/90 het antwoord van de
Commissie vormt op de verzoeken van de Europese Raad om op
gemeenschapsniveau gestalte te geven aan het recht van burgers op toegang tot bij
de overheid berustende documenten, welk recht in de wetgevingen van de meeste
lidstaten wordt erkend. Zij verwijst ook naar de punten 34 tot en met 37 van
's Hofs arrest van 30 april 1996, Nederland/Raad (C-58/94, Jurispr. blz. I-2169), en
naar de conclusie van advocaat-generaal Tesauro bij dat arrest (punten 14-16).
Volgens verzoekster moeten de gedragscode en het arrest WWF bij een juiste
uitlegging als volgt worden begrepen:
— de toegang tot de documenten is een recht; een aanvrager behoeft tot
staving van zijn aanvraag niet een rechtmatig belang aan te voeren;
— doorzichtigheid is een doel op zich; de Commissie kan slechts de toegang
tot een document met een beroep op de uitzondering betreffende de
bescherming van het algemeen belang weigeren, indien zij aantoont dat
deze toegang inderdaad „schade kan toebrengen” aan het algemeen belang;
— er wordt slechts „schade toegebracht” aan het algemeen belang, indien
vaststaat, dat de verspreiding van het opgevraagde document een derde of
het publiek in het algemeen aanzienlijke schade dreigt te berokkenen; de
uitzondering betreffende de bescherming van het algemeen belang dient niet
ter bescherming van de belangen van de Commissie;
— de gedragscode staat de Commissie niet toe om de verspreiding van gehele
categorieën van documenten te weigeren of interne regels vast te stellen
waardoor bepaalde categorieën van documenten als zodanig vertrouwelijk
zijn. Iedere aanvraag moet worden getoetst aan de toepasselijke bepalingen
van deze code.
- 28.
- Volgens verzoekster is de analyse van het begrip algemeen belang door de
Commissie in haar brief van 9 juli 1997 om twee redenen onjuist. In de eerste
plaats is het belang van goed bestuur het hogere algemeen belang. Als hoedster
van het Verdrag moet de Commissie haar taak doeltreffend en in het belang van
de Gemeenschap uitoefenen in het volle zicht van de bevolking van Europa. Wat
de GBP betreft, heeft het er op zijn minst de schijn van, dat de Commissie niet
heeft toegezien op de nakoming, door het Verenigd Koninkrijk, van de krachtens
het EG-Verdrag op hem rustende verplichtingen. Het algemeen belang vereist dat
het met redenen omkleed advies, dat het officiële standpunt van de Commissie
betreffende de verenigbaarheid van de GBP met het gemeenschapsrecht weergeeft,
in zijn oorspronkelijke versie wordt vrijgegeven, hetgeen een volledige
doorzichtigheid van het besluitvormingsproces zou verzekeren en vertrouwen in het
optreden van de instelling zou wekken.
- 29.
- De tweede door de Commissie aangevoerde reden, namelijk de vertrouwelijkheid
waarop het Verenigd Koninkrijk als lidstaat tegen wie een niet-nakomingsprocedure
zou kunnen lopen, aanspraak moet kunnen maken, is volgens verzoekster niet
relevant. Dienaangaande merkt verzoekster op, dat de Commissie in haar brief van
16 mei 1997 er in het bijzonder op wees, dat de niet-nakomingsprocedure zou
worden beëindigd, zodra de gewijzigde GBP in werking trad, wat effectief is
gebeurd op 22 augustus 1997. In punt 63 van het arrest WWF heeft het Gerecht
evenwel verklaard, dat de lidstaten met betrekking tot onderzoeken die eventueel
tot een niet-nakomingsprocedure zouden kunnen leiden, van de Commissie een
vertrouwelijke behandeling mogen verwachten. In deze omstandigheden geldt het
argument van de vertrouwelijkheid slechts in situaties waarin de niet-nakomingsprocedure nog slechts in overweging is en niet wanneer deze reeds is
afgesloten.
- 30.
- De Commissie is het niet eens met verzoeksters verklaring, dat de uitzondering
betreffende de bescherming van het algemeen belang in casu ongerechtvaardigd is.
Onder verwijzing naar de communautaire rechtspraak en meer bepaald naar het
arrest WWF, geeft de Commissie toe, dat zij om met een beroep op deze
uitzondering de toegang tot documenten te kunnen weigeren het bewijs moet
leveren van de omstandigheden op grond waarvan deze uitzondering
gerechtvaardigd is (arresten Carvel en Guardian Newspapers/Raad, reeds
aangehaald, punt 64, en WWF, punt 58), en vervolgens van het verband tussen de
betrokken documenten en deze omstandigheid (arrest WWF, punt 64). De
gedragscode noemt verschillende aspecten van het algemeen belang, namelijk
openbare veiligheid, internationale betrekkingen, monetaire stabiliteit, gerechtelijke
procedures en inspectie- en enquêteactiviteiten. Openbaarmaking van hiermee
verband houdende documenten wordt geacht schade toe te brengen aan het
algemeen belang. In het arrest WWF heeft het Gerecht anderzijds uitdrukkelijk
verklaard, dat documenten met betrekking tot onderzoeken die eventueel tot een
niet-nakomingsprocedure zouden kunnen leiden, onder de bescherming van het
algemeen belang en meer bepaald onder de inspectie- en enquêteactiviteiten vallen
(punt 63).
- 31.
- Ten aanzien van het betrokken document stelt de Commissie dat er een onderzoek
betreffende een eventuele inbreuk op het gemeenschapsrecht liep, toen verzoekster
om een afschrift van het met redenen omkleed advies verzocht, dat per definitie
een met de niet-nakomingsprocedure „verband houdend” document is, zodat het
onder de uitzondering betreffende de bescherming van het algemeen belang valt.
Zij weigerde dus niet de openbaarmaking van hele categorieën van documenten,
doch weigerde de toegang tot het betrokken document wegens de aard ervan.
- 32.
- Deze laatste uitzondering is haars inziens van toepassing wegens de
vertrouwelijkheid die de lidstaten van de Commissie mogen verwachten bij haar
onderzoek van een eventuele inbreuk op het gemeenschapsrecht, welke volgens het
arrest WWF onder het gewettigd vertrouwen valt. Volgens de Commissie heeft de
procedure krachtens artikel 169 van het Verdrag tot doel het gemeenschapsrecht
door de lidstaten te doen naleven, in eerste instantie door onderhandelingen op
basis van een serieuze dialoog met de betrokken staat. In het belang van de
lidstaten alsook van het onderzoek zelf moet deze dialoog niet in het openbaar
worden gevoerd met de zekerheid voor deze staten dat in vertrouwelijkheid
compromissen kunnen worden gesloten.
- 33.
- Voorts betwist de Commissie verzoeksters uitlegging van het arrest WWF en van
de gedragscode. Haars inziens is er niets in de motivering van dit arrest waaruit kan
worden geconcludeerd, dat slechts een beroep op vertrouwelijkheid kan worden
gedaan, wanneer de niet-nakomingsprocedure enkel nog in overweging is. De
gedragscode van zijn kant stelt twee categorieën van uitzonderingen op het
algemeen beginsel van toegang van de burger tot de documenten van de
Commissie. De Commissie is gehouden toegang te weigeren tot de documenten die
onder een van de dwingende uitzonderingen vallen, waaronder de uitzondering
betreffende de bescherming van het algemeen belang, terwijl zij voor de
facultatieve uitzonderingen over een beoordelingsbevoegdheid beschikt. Bij deze
beoordeling wordt het belang van de burger bij toegang tot de documenten
afgewogen tegen het eventuele belang van de Commissie bij geheimhouding van
haar beraadslagingen. Bijgevolg, aldus de Commissie, behoeft verzoekster
inderdaad geen belang bij het verkrijgen van de opgevraagde documenten aan te
tonen, doch is haar verklaring dat „belang van goed bestuur het hogere algemene
belang is” of haar beroep op haar bijzonder commercieel belang onterecht,
aangezien in casu helemaal geen belangen tegen elkaar behoeven te worden
afgewogen. Haars inziens wordt het goed bestuur juist gewaarborgd door het
beroep op de uitzondering betreffende de bescherming van het algemeen belang,
wanneer de omstandigheden die haar rechtvaardigen, bewezen zijn.
- 34.
- Ter terechtzitting heeft de Commissie haar standpunt nader gepreciseerd, door te
verklaren dat het in casu te beschermen algemeen belang de correcte werking van
de Gemeenschap is. Het doel van de procedure van artikel 169 van het Verdrag
kan slechts worden bereikt, indien alle lidstaten de zekerheid hebben, dat de
aanmaningsbrief en het met redenen omkleed advies alleen aan het Hof worden
geopenbaard. Het ontbreken van vertrouwelijkheid beperkt de mogelijkheden van
een constructieve dialoog en van een minnelijke schikking van de geschillen,
waardoor het aantal procedures in rechte zal stijgen. Dienaangaande merkt de
Commissie op, dat minder dan 10 % van de zaken waarin zij een procedure
krachtens artikel 169 van het Verdrag inleidt, voor het Hof wordt gebracht. Ten
slotte wordt volgens de Commissie niet het belang dat alle gemeenschapsburgers
hebben bij een doeltreffende werking van de gemeenschapsinstellingen en bij het
bestaan van een coherent rechtsstelsel in de gehele Unie, gewaarborgd indien een
met redenen omkleed advies openbaar wordt gemaakt, en zulks zelfs in een reeds
afgesloten niet-nakomingsprocedure.
- 35.
- Het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland deelt het
standpunt van de Commissie.
Beoordeling door het Gerecht
- 36.
- Er zij aan herinnerd, dat besluit 94/90 een handeling is die de burgers een recht op
toegang tot de bij de Commissie berustende documenten verleent (arrest WWF,
punt 55; arresten Gerecht van 19 maart 1998, Van der Wal/Commissie, T-83/96,
Jurispr. blz. II-545, punt 41, en 6 februari 1998, Interporc/Commissie, T-124/96,
Jurispr. blz. II-231, punt 46). Het beoogt uitvoering te geven aan het beginsel van
een zo ruim mogelijke toegang van de burger tot informatie, teneinde het
democratische karakter van de instellingen en het vertrouwen van het publiek in
het bestuur te versterken [zie voor de overeenkomstige bepalingen van besluit
93/731/EG van de Raad van 20 december 1993 betreffende toegang van het publiek
tot documenten van de Raad (PB L 340, blz. 43), arrest Gerecht van 17 juni 1998,
Svenska Journalistförbundet/Raad, T-174/95, Jurispr. blz. II-2289, punt 66].
- 37.
- Verder heeft het Gerecht reeds geoordeeld, dat uit de systematiek van besluit 94/90
blijkt, dat het een algemene regeling is voor verzoeken om toegang tot documenten
en dat eenieder om toegang tot ieder willekeurig document van de Raad kan
verzoeken zonder zijn verzoek te behoeven motiveren (arrest Interporc/Commissie,reeds aangehaald, punt 48, en zie voor de overeenkomstige bepalingen van
beschikking 93/731 van 20 december 1993, reeds aangehaald, arrest Svenska
Journalistförbundet/Raad, reeds aangehaald, punt 109).
- 38.
- In de door haar in haar besluit 94/90 goedgekeurde gedragscode worden evenwel
twee categorieën van uitzonderingen op het algemeen beginsel van toegang van de
burgers tot de documenten van de Commissie genoemd. De eerste categorie,
waaronder de in casu door de Commissie aangevoerde uitzondering valt, is in de
navolgende dwingende bewoordingen gesteld: „de instellingen weigeren de toegang
tot een document als de verspreiding daarvan schade kan toebrengen (met name)
aan de bescherming van het algemeen belang (openbare veiligheid, internationale
betrekkingen, monetaire stabiliteit, gerechtelijke procedures, inspectie- en
enquêteactiviteiten)”.
- 39.
- De uitzonderingen op de toegang tot documenten moeten eng worden uitgelegd en
toegepast, teneinde de toepassing van het algemene beginsel, dat „het publiek zo
ruim mogelijk toegang zal krijgen tot documenten die bij de Commissie berusten”,
niet op losse schroeven te zetten (arresten WWF, punt 56, van der Wal, reeds
aangehaald, punt 41, en Interporc/Commissie, reeds aangehaald, punt 49).
- 40.
- In de litigieuze beschikking verklaart de Commissie, dat verspreiding van het met
redenen omkleed advies „schade kan toebrengen aan de bescherming van het
algemeen belang, in het bijzonder de inspectie- en enquêteactiviteiten van de
Commissie”. Dienaangaande wijst zij uitdrukkelijk op het feit dat „bij onderzoek
naar inbreuken (...) de Commissie en de betrokken lidstaat serieus en in een sfeer
van wederzijds vertrouwen [moeten] samenwerken, zodat beide partijen in
wederzijds overleg en met een bereidheid tot compromis het geschil in een vroeg
stadium kunnen regelen”. Aldus verwijst de Commissie hoofdzakelijk naar het
arrest WWF.
- 41.
- Anders dat de Commissie stelt, vloeit uit de rechtspraak, met name het arrest
WWF, evenwel niet voort, dat alle met niet-nakomingsprocedures verband
houdende documenten door de uitzondering betreffende de bescherming van het
algemeen belang worden gedekt. Volgens dit arrest rechtvaardigt de
vertrouwelijkheid die de lidstaten in dergelijke gevallen van de Commissie mogen
verwachten, uit hoofde van de bescherming van het algemeen belang, dat geen
toegang wordt verleend tot documenten met betrekking tot onderzoeken die
eventueel tot een niet-nakomingsprocedure zouden kunnen leiden, zelfs indien na
sluiting van die onderzoeken geruime tijd is verstreken (arrest WWF, punt 63).
- 42.
- Dienaangaande zij vastgesteld, dat het document waartoe verzoekster toegang
wenst te hebben, rechtens en feitelijk ten onrechte als een „met redenen omkleed
advies” is gekwalificeerd. In antwoord op een schriftelijke vraag van het Gerecht
heeft de Commissie namelijk gepreciseerd, dat de leden van de Commissie niet
over het ontwerp van het met redenen omkleed advies beschikten, toen zij op
26 juni 1996 het besluit namen om dit met redenen omkleed advies uit te brengen.
Dit ontwerp is in feite door de administratie onder de verantwoordelijkheid van het
op het betrokken gebied bevoegde lid van de Commissie opgesteld, nadat het
college had besloten het advies uit te brengen. Aldus is het betrokken document
door de diensten van de Commissie opgesteld om als met redenen omkleed advies
aan het Verenigd Koninkrijk te worden toegezonden. Vervolgens heeft de
Commissie op 19 maart 1997 haar beslissing om het Verenigd Koninkrijk een met
redenen omkleed advies te doen toekomen opgeschort en uiteindelijk is dit
document nooit ondertekend door het bevoegde lid van de Commissie, noch is het
aan deze lidstaat betekend. De krachtens artikel 169 van het Verdrag ingeleide
procedure heeft dus niet de fase bereikt, waarin de Commissie een „met redenen
omkleed advies” uitbrengt; dit document is louter een voorbereidend document
gebleven.
- 43.
- Ofschoon verweerster de kwalificatie van het onderhavige document als „met
redenen omkleed advies” niet heeft betwist, lijkt het noodzakelijk, deze verkeerde
kwalificatie te corrigeren. Het is namelijk niet aanvaardbaar om het beroep te
beoordelen op basis van een verkeerde opvatting over het litigieuze document. Een
dergelijke verkeerde opvatting zou gelijkstaan met een onjuiste rechtsopvatting en
dus de wettigheid van het arrest van het Gerecht aantasten (zie arresten Hof van
2 maart 1994, Hilti/Commissie, C-53/92 P, Jurispr. blz. I-667, punt 42, en
16 september 1997, Blackspur DIY e.a./Raad en Commissie, C-362/95 P, Jurispr.
blz. I-4775, punt 29, alsook beschikkingen Hof van 6 oktober 1997, AIUFFASS en
AKT/Commissie, C-55/97 P, Jurispr. blz. I-5383, punt 25, en 16 oktober 1997,
Dimitriadis/Rekenkamer, C-140/96 P, Jurispr. blz. I-5635, punt 35).
- 44.
- Het vraagstuk van de toegang tot het onderhavige document moet bijgevolg worden
onderzocht met inachtneming van het feit dat het om een voorbereidend document
gaat, waarbij eraan zij herinnerd, dat volgens voormelde mededeling 94/C 67/03 van
4 maart 1994 „eenieder (...) een verzoek kan indienen om toegang tot documenten
van de Commissie, bijvoorbeeld documenten die betrekking hebben op de
voorbereiding van initiatieven of relevant achtergrondmateriaal”.
- 45.
- Gelet op deze elementen dient dus te worden nagegaan, of, en in voorkomend
geval in hoeverre, de Commissie zich op de uitzondering betreffende de
bescherming van het algemeen belang mag beroepen om de toegang tot het door
verzoekster opgevraagde document te weigeren.
- 46.
- Aangezien het hier om een voorbereidend document ging en de Commissie ten
tijde van het verzoek om toegang tot dit document haar beslissing om het met
redenen omkleed advies uit te brengen had opgeschort, bevond de procedure
krachtens artikel 169 van het Verdrag zich nog in de inspectie- en onderzoeksfase.
Zoals het Gerecht in zijn arrest WWF heeft verklaard, mogen de lidstaten van de
Commissie verwachten, dat zij de onderzoeken die eventueel tot een niet-nakomingsprocedure zouden kunnen leiden, vertrouwelijk afhandelt (punt 63).
Wanneer documenten betreffende de onderzoeksfase tijdens het overleg tussen de
Commissie en de betrokken lidstaat worden openbaar gemaakt, zou namelijk het
goede verloop van de niet-nakomingsprocedure kunnen worden belemmerd,
aangezien afbreuk kan worden gedaan aan het doel ervan, namelijk de lidstaat in
staat te stellen, zich vrijwillig te voegen naar de vereisten van het Verdrag, of hem
in voorkomend geval de gelegenheid te bieden, zijn standpunt te rechtvaardigen
(zie arrest Hof van 29 september 1998, Commissie/Duitsland, C-191/95, Jurispr.
blz. I-5449, punt 44). De bescherming van dit doel rechtvaardigt uit hoofde van de
bescherming van het algemeen belang, dat toegang wordt geweigerd tot een
voorbereidend document betreffende de onderzoeksfase van de procedure
krachtens artikel 169 van het Verdrag.
- 47.
- Uit al het voorgaande volgt dat het enige middel niet kan slagen, zodat het beroep
moet worden verworpen.
Kosten
- 48.
- Volgens artikel 87, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het
ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dat is gevorderd.
Aangezien verzoekster in het ongelijk is gesteld, dient zij overeenkomstig de
conclusies van verweerster in haar kosten te worden verwezen.
- 49.
- Overeenkomstig artikel 87, lid 4, van het Reglement voor de procesvoering zal
interveniënt zijn eigen kosten dragen.
HET GERECHT VAN EERSTE AANLEG (Vierde kamer),
rechtdoende:
1) Verwerpt het beroep.
2) Verstaat dat verzoekster, naast haar eigen kosten, verweersters kosten zal
dragen.
3) Het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland zal zijn
eigen kosten dragen.
|
Moura RamosTiili
Mengozzi
|
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 14 oktober 1999.
De griffier
De president van de Vierde kamer
H. Jung
R. M. Moura Ramos