SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS
PRIIT PIKAMÄE
vom 9. Dezember 2021(1)
Rechtssache C‑184/20
OT
gegen
Vyriausioji tarnybinės etikos komisija,
Beteiligter:
Fondas „Nevyriausybinių organizacijų informacijos ir paramos centras“
(Vorabentscheidungsersuchen des Vilniaus apygardos administracinis teismas [Regionales Verwaltungsgericht Vilnius, Litauen])
„Vorlage zur Vorabentscheidung – Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten – Richtlinie 95/46/EG – Verordnung (EU) 2016/679 – Nationale Regelung, nach der in Interessenerklärungen enthaltene personenbezogene Daten veröffentlicht werden – Transparenz der Verwendung öffentlicher Mittel – Verhütung von Interessenkonflikten und von Korruption im öffentlichen Sektor – Grundrechte auf Achtung des Privatlebens und auf Schutz personenbezogener Daten – Art. 7 und 8 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union – Begriff ,besondere Kategorien personenbezogener Daten‘“
1. Der englische Philosoph Jeremy Bentham, bekannt für sein Konzept des „Panopticon“, einer Gefängnisarchitektur, die es einem in einem zentralen Turm untergebrachten Wärter erlauben sollte, alle Gefängnisinsassen in ihren um den Turm herum gebauten Zellen zu beobachten, ohne dass diese wissen können, dass sie beobachtet werden, übertrug sein Interesse an Transparenz auch auf das öffentliche Leben und meinte: „Das Auge der Öffentlichkeit macht den Staatsmann tugendhaft.“(2) Das sind wahrlich prophetische Worte, zumindest was den vorgeschlagenen Mechanismus angeht, bedenkt man die umfangreiche Gesetzgebung in der Europäischen Union, mit der die zumindest partielle Veröffentlichung der Interessen- und Vermögenserklärungen der politischen Verantwortungsträger vorgeschrieben wird.
2. Alle diese Regelungen bemühen sich um ein Gleichgewicht zwischen Öffentlichkeit und Wahrung der Privatsphäre der Betroffenen. In der vorliegenden Rechtssache geht es um eben die Frage, ob eine Verarbeitung personenbezogener Daten, die durch das Onlinestellen von Teilen von Interessenerklärungen auf der Website der mit deren Entgegennahme und Kontrolle betrauten Behörde gekennzeichnet ist, mit dem Unionsrecht im Einklang steht. Sie bietet dem Gerichtshof zudem Gelegenheit, die Bedeutung des Begriffs der besonderen Kategorien sogenannter „sensibler Daten“ näher zu bestimmen.
I. Rechtlicher Rahmen
A. Unionsrecht
3. Neben verschiedenen Bestimmungen des Primärrechts, nämlich Art. 7, Art. 8 und Art. 51 Abs. 2 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (im Folgenden: Charta), sind in der vorliegenden Rechtssache die Art. 3 und 6 bis 8 der Richtlinie 95/46/EG(3) sowie die Art. 2, 5, 6 und 9 der Verordnung (EU) 2016/679(4) relevant.
B. Litauisches Recht
4. Das Lietuvos Respublikos viešųjų ir privačių interesų derinimo įstatymas Nr. VIII-371 (Gesetz Nr. VIII-371 der Republik Litauen über den Ausgleich von öffentlichen und privaten Interessen im öffentlichen Dienst) vom 2. Juli 1997 (Žin., 1997, Nr. 67-1659) in seiner im Ausgangsverfahren maßgeblichen Fassung(5) (im Folgenden: Gesetz über den Interessenausgleich) sollte gemäß seinem Art. 1 die privaten Interessen der im öffentlichen Dienst tätigen Personen und die öffentlichen Interessen der Gesellschaft zum Ausgleich bringen, bei der Entscheidungsfindung den Vorrang des öffentlichen Interesses sicherstellen, die Unparteilichkeit der getroffenen Entscheidungen gewährleisten sowie dem Auftreten und der Entwicklung von Korruption im öffentlichen Dienst vorbeugen(6).
5. Art. 6 („Inhalt der Erklärung“) dieses Gesetzes lautete:
„(1) Die erklärungspflichtige Person macht in ihrer Erklärung folgende sie selbst und ihren Ehegatten, Lebensgefährten oder Partner betreffenden Angaben:
1. Vorname, Name, persönliche Kennnummer, Sozialversicherungsnummer, Arbeitgeber und Funktionen;
2. juristische Person, an der die erklärungspflichtige Person oder ihr Ehegatte, Lebensgefährte oder Partner als Teilhaber oder Gesellschafter beteiligt ist;
3. selbständige Tätigkeit im Sinne des Gesetzes der Republik Litauen über die Einkommensteuer;
4. Zugehörigkeit zu Unternehmen, Einrichtungen, Vereinigungen, oder Fonds und dort ausgeübte Funktionen, mit Ausnahme der Mitgliedschaft in politischen Parteien oder Gewerkschaften;
5. in den letzten zwölf Kalendermonaten erhaltene Geschenke (außer von Nahestehenden) im Wert von mehr als 150 Euro;
6. Informationen über in den letzten zwölf Kalendermonaten abgeschlossene Transaktionen und andere laufende Transaktionen, wenn der Wert der Transaktion 3 000 Euro übersteigt;
7. nahestehende Personen oder andere der erklärungspflichtigen Person bekannte Personen oder Daten, die zu einem Interessenkonflikt führen können.
(2) Die erklärungspflichtige Person braucht die Angaben zu ihrem Ehegatten, Lebensgefährten oder Partner nicht zu machen, wenn sie von diesem getrennt lebt, mit ihm keinen gemeinsamen Haushalt bildet und daher nicht im Besitz dieser Daten ist.“
6. Art. 10 („Öffentlichkeit der Daten betreffend die privaten Interessen“) des Gesetzes über den Interessenausgleich sah vor:
„(1) Die Daten in den Erklärungen der Mandatsträger und Personen in politischen Ämtern, der Beamten und Bediensteten des Staates, der Richter, der Leiter und stellvertretenden Leiter von Organen des Staates oder einer Gebietskörperschaft, der Beamten und Bediensteten des politischen (persönlichen) Vertrauens, der Beamten des Staates, die die Funktionen von Leitern und stellvertretenden Leitern von Untereinheiten von Organen oder Einrichtungen ausüben, der Leiter und stellvertretenden Leiter von öffentlichen Unternehmen und Haushaltsbehörden des Staates oder einer Gebietskörperschaft, der Leiter und stellvertretenden Leiter von Vereinigungen oder öffentlichen Einrichtungen, die Mittel aus dem Staatshaushalt oder dem Haushalt einer Gebietskörperschaft erhalten, die Beschäftigten der Bank von Litauen, die mit Befugnissen der öffentlichen Verwaltung ausgestattet sind (Überwachung der Finanzmärkte, außergerichtliche Beilegung von Streitigkeiten zwischen Verbrauchern und Finanzmarktakteuren und andere Funktionen der öffentlichen Verwaltung), der Mitglieder der Aufsichts- und Verwaltungsräte sowie der Leiter und stellvertretenden Leiter von Aktiengesellschaften oder Gesellschaften mit beschränkter Haftung, an denen der Staat oder eine Gebietskörperschaft in einem Umfang beteiligt ist, der ihnen die Hälfte der Stimmrechte in der Hauptversammlung der Gesellschafter verschafft, der Mitglieder des Verwaltungsrats von öffentlichen Unternehmen des Staates oder einer Gebietskörperschaft, der Vorsitzenden und stellvertretenden Vorsitzenden politischer Parteien, der Berater ohne Vergütung, Assistenten und Berater von Mandatsträgern und Personen in politischen Ämtern, der von den Ausschüssen des Parlaments der Republik Litauen zugelassenen Experten, der Mitglieder der Ministerkollegien, der Mitglieder des Rates der gesetzlichen Krankenversicherung, der Berater ohne Vergütung des Rates der gesetzlichen Krankenversicherung, der Mitglieder des Nationalen Gesundheitsrats, der Ärzte, Zahnärzte und Apotheker, die bei Haushaltsbehörden oder Behörden des Staates oder einer Gebietskörperschaft, bei öffentlichen Unternehmen des Staates oder einer Gebietskörperschaft oder bei Unternehmen tätig sind und Inhaber einer Zulassung zur Niederlassung in einem Gesundheitsberuf oder als Apotheker sind, sowie der Mitglieder der Ausschüsse für die Vergabe öffentlicher Aufträge, der Personen, die vom Leiter einer Haushaltsbehörde mit der Vergabe von Aufträgen im vereinfachten Verfahren betraut sind, und der Experten, die in den Verfahren zur Vergabe öffentlicher Aufträge tätig sind, (mit Ausnahme der Daten in den Erklärungen der Personen, deren Daten gemäß dem Gesetz geheim sind, und [oder] die eine nachrichtendienstliche Tätigkeit, eine Tätigkeit im Bereich der Gegenspionage oder eine kriminalpolizeiliche Ermittlertätigkeit ausüben) sind öffentlich und werden auf der Website der Obersten Ethikkommission nach Maßgabe der von dieser festgelegten Modalitäten veröffentlicht. Verliert eine Person, deren Daten öffentlich sind, den Status der erklärungspflichtigen Person, nimmt die Oberste Ethikkommission die Erklärung von ihrer Website.
(2) Folgende in der Erklärung angegebenen Daten dürfen nicht veröffentlicht werden: die persönliche Kennnummer, die Sozialversicherungsnummer, besondere personenbezogene Daten und sonstige Angaben, deren Offenlegung gesetzlich verboten ist. Ferner werden die Daten der anderen Partei einer Transaktion, wenn diese eine natürliche Person ist, nicht veröffentlicht.“
II. Ausgangsrechtsstreit und Vorlagefragen
7. Die Vyriausioji tarnybinės etikos komisija (Oberste Kommission für Dienstethik, im Folgenden: Oberste Ethikkommission) ist eine Behörde mit dem Auftrag, für die Anwendung des Gesetzes über den Interessenausgleich zu sorgen und insbesondere die Interessenerklärungen entgegenzunehmen und zu kontrollieren.
8. OT ist Leiter von QP, einer öffentlichen Einrichtung litauischen Rechts, die im Bereich des Umweltschutzes tätig ist.
9. Mit einer Entscheidung vom 7. Februar 2018 stellte die Oberste Ethikkommission fest, dass OT gegen Art. 3 Abs. 2 und Art. 4 Abs. 1 dieses Gesetzes verstoßen habe, weil er ihr nicht die nach diesem Gesetz vorgeschriebene Erklärung über private Interessen vorgelegt habe.
10. Am 6. März 2018 erhob OT beim vorlegenden Gericht eine Anfechtungsklage gegen diese Entscheidung. Er macht geltend, zum einen gehöre er nicht zu den Personen, die der Pflicht zur Erklärung privater Interessen gemäß Art. 2 Abs. 1 des Gesetzes über den Interessenausgleich unterlägen, und zum anderen würden durch die Veröffentlichung des Inhalts seiner Erklärung auf der Website der Obersten Ethikkommission sowohl sein Recht auf Achtung seiner Privatsphäre als auch das der anderen Personen beeinträchtigt, die er gegebenenfalls in seiner Erklärung angeben müsste.
11. Die Oberste Ethikkommission macht geltend, OT sei als Direktor von QP, einer öffentlichen Einrichtung, die mit Mitteln aus Strukturfonds der Union und aus dem Haushalt des litauischen Staates finanziert werde, zur Vorlage einer Erklärung über private Interessen verpflichtet. Sie räumt ein, dass die Veröffentlichung einer solchen Erklärung einen Eingriff in die Privatsphäre des Betroffenen und seines Ehegatten darstellen könne, sie sei jedoch im Gesetz über den Interessenausgleich vorgesehen.
12. Das vorlegende Gericht führt aus, personenbezogene Daten, die in einer Erklärung über private Interessen gemäß Art. 6 Abs. 1 des Gesetzes über den Interessenausgleich enthalten seien, seien Teil der Privatsphäre der erklärungspflichtigen Person und der anderen betroffenen Personen und da es sich um besonders sensible Daten handle, wie etwa familiäre Situation oder sexuelle Orientierung, könne ihre Offenlegung erhebliche Unannehmlichkeiten im Privatleben dieser Personen zur Folge haben. Die in Art. 10 dieses Gesetzes vorgesehenen Ausnahmen reichten zum Schutz dieser Daten nicht aus. Zudem sei die Veröffentlichung von Daten im Internet, die sich auf Entscheidungen auswirken könnten, die in Ausübung öffentlicher Funktionen getroffen würden, nicht erforderlich zur Erreichung des mit diesem Gesetz verfolgten Ziels der Umsetzung des Transparenzgrundsatzes im öffentlichen Dienst. Die Übermittlung der in der Erklärung enthaltenen personenbezogenen Daten an die Oberste Ethikkommission und die Kontrollfunktion der in Art. 22 dieses Gesetzes bezeichneten Stellen reichten aus, um die Erreichung dieses Ziels sicherzustellen.
13. Da das Vilniaus apygardos administracinis teismas (Regionales Verwaltungsgericht Vilnius, Litauen) Zweifel hat, ob die mit dem Gesetz über den Interessenausgleich getroffene Regelung mit den Bestimmungen der DSGVO vereinbar sind, hat es das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt:
1. Ist die in Art. 6 Abs. 1 Buchst. e DSGVO festgelegte Bedingung, dass die Verarbeitung der personenbezogenen Daten für die Wahrnehmung einer Aufgabe erforderlich ist, die im öffentlichen Interesse liegt oder in Ausübung öffentlicher Gewalt erfolgt, die dem für die Verarbeitung Verantwortlichen übertragen wurde, im Hinblick auf die in Art. 6 Abs. 3 DSGVO festgelegten Anforderungen, einschließlich der Anforderung, dass das Recht des Mitgliedstaats ein im öffentlichen Interesse liegendes Ziel verfolgen und in einem angemessenen Verhältnis zu dem verfolgten legitimen Zweck stehen muss, und ferner im Hinblick auf die Art. 7 und 8 der Charta dahin auszulegen, dass das nationale Recht nicht die Offenlegung von Erklärungen über private Interessen und ihre Veröffentlichung auf der Website des Verantwortlichen, der Obersten Ethikkommission, verlangen darf, wodurch allen Personen, die Zugang zum Internet haben, Zugang zu diesen Daten gewährt wird?
2. Ist das in Art. 9 Abs. 1 DSGVO normierte Verbot der Verarbeitung besonderer Kategorien personenbezogener Daten unter Berücksichtigung der in Art. 9 Abs. 2 DSGVO festgelegten Bedingungen, einschließlich der in Buchst. g dieser Bestimmung genannten Bedingung, dass die Verarbeitung auf der Grundlage des Unionsrechts oder des Rechts eines Mitgliedstaats, das in angemessenem Verhältnis zu dem verfolgten Ziel steht, den Wesensgehalt des Rechts auf Datenschutz wahrt und angemessene und spezifische Maßnahmen zur Wahrung der Grundrechte und Interessen der betroffenen Person vorsieht, aus Gründen eines erheblichen öffentlichen Interesses erforderlich sein muss, auch im Hinblick auf die Art. 7 und 8 der Charta dahin auszulegen, dass das nationale Recht nicht die Offenlegung von Daten in Erklärungen über private Interessen verlangen darf, durch die personenbezogene Daten offengelegt werden können, einschließlich solcher Daten, die Rückschlüsse auf politische Ansichten, Gewerkschaftszugehörigkeit, sexuelle Orientierung oder andere persönliche Informationen zulassen, und auch nicht ihre Veröffentlichung auf der Website des für die Verarbeitung Verantwortlichen, der Obersten Ethikkommission, die allen Personen, die Zugang zum Internet haben, Zugang zu diesen Daten gewährt?
III. Verfahren vor dem Gerichtshof
14. Gemäß Art. 101 seiner Verfahrensordnung hat der Gerichtshof ein Ersuchen um Klarstellungen an das vorlegende Gericht gerichtet, dem dieses mit am 12. Mai 2021 eingetragenem Schreiben nachgekommen ist. Die Europäische Kommission sowie die litauische, die italienische und die finnische Regierung haben schriftliche Erklärungen eingereicht. Die litauische Regierung hat mit Schriftsatz vom 30. Juli 2021 schriftliche Fragen des Gerichtshofs beantwortet.
IV. Rechtliche Würdigung
A. Zur Zulässigkeit
15. Wie sowohl aus dem Wortlaut als auch aus dem Aufbau von Art. 267 AEUV folgt, setzt das Vorabentscheidungsverfahren voraus, dass bei den nationalen Gerichten tatsächlich ein Rechtsstreit anhängig ist, in dessen Rahmen sie eine Entscheidung erlassen müssen, bei der das Vorabentscheidungsurteil des Gerichtshofs berücksichtigt werden kann. Folglich kann der Gerichtshof von Amts wegen prüfen, ob der Ausgangsrechtsstreit fortbesteht(7).
16. Auf die Frage des Gerichtshofs nach der Bedeutung des Umstands, dass der Kläger des Ausgangsverfahrens anscheinend nicht in den persönlichen Anwendungsbereich des Gesetzes über den Interessenausgleich in der Fassung vom 1. Januar 2020 fällt, hat das vorlegende Gericht die Antwort des Gerichtshofs als erforderlich zur Entscheidung des Ausgangsrechtsstreits nach dem Stand der nationalen Regelung bei Erlass der Entscheidung der Obersten Ethikkommission bezeichnet. Zudem gehöre der Betroffene möglicherweise noch zu den unter dieses Gesetz in seiner jetzigen Fassung fallenden Personen.
17. Ebenfalls auf Ersuchen des Gerichtshofs hat das vorlegende Gericht ausgeführt, dass sich das Urteil des litauischen Verfassungsgerichts vom 20. September 2018, mit dem dieses sein Ersuchen um Prüfung der Verfassungsmäßigkeit von Art. 10 des Gesetzes über den Interessenausgleich wegen Nichtanwendbarkeit dieser Bestimmung im Ausgangsverfahren für unzulässig erklärt hatte, nicht auf die Weiterverfolgung des Vorabentscheidungsverfahrens auswirke. Auch wenn die zu entscheidende Frage, wie das Verfassungsgericht ausgeführt habe, die sei, ob der Kläger des Ausgangsverfahrens dadurch gegen Art. 3 Abs. 2 und Art. 4 Abs. 1 dieses Gesetzes verstoßen habe, dass er seiner Verpflichtung zur Vorlage der Interessenerklärung nicht nachgekommen sei, müssten zur Prüfung der Rechtmäßigkeit der angefochtenen Entscheidung die sich aus Art. 10 dieses Gesetzes ergebenden Folgen der Vorlage dieser Erklärung berücksichtigt werden, nämlich die Veröffentlichung bestimmter Daten aus der Erklärung auf der Website der Obersten Ethikkommission.
18. Aufgrund der Angaben des vorlegenden Gerichts ist festzustellen, dass der Ausgangsrechtsstreit noch immer bei diesem anhängig ist und dass eine Antwort des Gerichtshofs auf die Vorlagefragen für die Entscheidung in diesem Rechtsstreit weiter sachdienlich ist. Zudem ist es bekanntlich nicht Sache des Gerichtshofs, sich im Rahmen eines Ersuchens um Vorabentscheidung zur Auslegung nationaler Vorschriften zu äußern(8), und es besteht eine Vermutung für die Entscheidungserheblichkeit der Fragen des nationalen Gerichts, die es zur Auslegung des Unionsrechts in dem rechtlichen und sachlichen Rahmen stellt, den es in eigener Verantwortung festlegt. Im vorliegenden Fall ist nicht offensichtlich, dass die erbetene Auslegung des Unionsrechts in keinem Zusammenhang mit den Gegebenheiten oder dem Gegenstand des Ausgangsrechtsstreits stünde oder dass die dem Gerichtshof gestellten Fragen hypothetischer Natur wären(9).
19. In dieser Hinsicht halte ich das Vorbringen der litauischen Regierung für unbegründet, die zweite Vorlagefrage sei „theoretisch“, weil nicht erkennbar sei, welche sensiblen Daten von der Veröffentlichung betroffen seien, da der Kläger des Ausgangsverfahrens keine Interessenerklärung vorgelegt habe. Anhand des vom vorlegenden Gericht dargelegten nationalen rechtlichen Rahmens lässt sich meines Erachtens feststellen, welche Art von Daten in dieser Erklärung enthalten sein müssen, und relativ genau bestimmen, welche davon nicht der Veröffentlichung auf der Website der Obersten Ethikkommission unterliegen. Der Gerichtshof verfügt aus meiner Sicht über alle tatsächlichen und rechtlichen Angaben, die für eine sachdienliche Antwort im Hinblick auf die effektive Beendigung des Rechtsstreits erforderlich sind.
B. Zum rechtlichen Prüfungsrahmen
20. Wie sich aus der Vorlageentscheidung ergibt, geht das vorlegende Gericht offensichtlich davon aus, dass die streitige nationale Regelung in den Anwendungsbereich der DSGVO fällt, und zwar sowohl sachlich wie auch zeitlich, was aus meiner Sicht einige Bemerkungen rechtfertigt.
1. Zur sachlichen Anwendbarkeit der DSGVO
21. Nach ihrem Art. 2 Abs. 1 gilt die DSGVO für die ganz oder teilweise automatisierte Verarbeitung personenbezogener Daten sowie für die nicht automatisierte Verarbeitung personenbezogener Daten, die in einem Dateisystem gespeichert sind oder gespeichert werden sollen, und hat damit denselben Anwendungsbereich wie die Richtlinie 95/46, die mit dieser Verordnung aufgehoben und durch sie ersetzt worden ist.
22. Zunächst ist festzustellen, dass die Daten der Interessenerklärung, die auf der Website der Obersten Ethikkommission zu veröffentlichen sind, darunter die Namen bestimmter natürlicher Personen, „personenbezogene Daten“ im Sinne von Art. 4 Abs. 1 der DSGVO bzw. Art. 2 Buchst. a der Richtlinie 95/46 sind, denn es handelt sich um „Informationen, die sich auf eine identifizierte oder identifizierbare natürliche Person … beziehen“, wobei der Umstand, dass eine Information, wie im vorliegenden Fall, im Zusammenhang mit einer beruflichen Tätigkeit steht, ihrer Einstufung als „personenbezogene Daten“ nicht entgegensteht(10). Sowohl ihre Erhebung durch diese öffentliche Stelle als ihre Verbreitung durch Onlinestellen auf der vorgenannten Website stellen somit eine „Verarbeitung personenbezogener Daten“ im Sinne von Art. 4 Abs. 2 dieser Verordnung bzw. Art. 2 Buchst. b dieser Richtlinie dar(11).
23. Hervorzuheben ist, dass die DSGVO aufgrund der sehr weiten Definition ihres Anwendungsbereichs gewissermaßen das allgemeine Recht des Schutzes personenbezogener Daten in der Union bildet, so dass sich andere sektorspezifische Normen, mit denen sie näher ausgeführt und ergänzt wird, als lex specialis darstellen. Dies gilt für die Richtlinie (EU) 2016/680 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27. April 2016 zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten durch die zuständigen Behörden zum Zwecke der Verhütung, Ermittlung, Aufdeckung oder Verfolgung von Straftaten oder der Strafvollstreckung sowie zum freien Datenverkehr und zur Aufhebung des Rahmenbeschlusses 2008/977/JI des Rates(12).
24. In dieser Hinsicht sieht Art. 2 Abs. 2 Buchst. d der DSGVO vor, dass diese keine Anwendung findet auf die Verarbeitung personenbezogener Daten „durch die zuständigen Behörden zum Zwecke der Verhütung, Ermittlung, Aufdeckung oder Verfolgung von Straftaten oder der Strafvollstreckung, einschließlich des Schutzes vor und der Abwehr von Gefahren für die öffentliche Sicherheit“. Diese Ausnahme von der Anwendbarkeit der DSGVO ist wie die übrigen in Art. 2 Abs. 2 dieser Verordnung vorgesehenen strikt auszulegen. Dem 19. Erwägungsgrund dieser Verordnung zufolge beruht diese Ausnahme darauf, dass für die Verarbeitung personenbezogener Daten zu solchen Zwecken und durch die zuständigen Behörden ein spezifischerer Rechtsakt der Union gilt, nämlich die Richtlinie 2016/680(13).
25. Die letztgenannte, am selben Tag wie die DSGVO erlassene Richtlinie definiert in ihrem Art. 3 Nr. 7, was unter „zuständige Behörde“ zu verstehen ist, wobei diese Definition auf Art. 2 Abs. 2 Buchst. d dieser Verordnung entsprechend anzuwenden ist. Hierzu hat der Gerichtshof entschieden, dass nach dem zehnten Erwägungsgrund der Richtlinie 2016/680 der Begriff „zuständige Behörde“ im Zusammenhang mit dem Schutz personenbezogener Daten im Bereich der justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen und der polizeilichen Zusammenarbeit zu verstehen ist, unter Berücksichtigung der spezifischen Regelungen, die sich insoweit aufgrund der Besonderheiten dieser Bereiche als erforderlich erweisen können(14). Außerdem heißt es im elften Erwägungsgrund dieser Richtlinie, dass die DSGVO für die Verarbeitung personenbezogener Daten gilt, die von einer „zuständigen Behörde“ im Sinne von Art. 3 Nr. 7 dieser Richtlinie, aber zu anderen als den in ihr vorgesehenen Zwecken vorgenommen wird(15).
26. Im Ausgangsverfahren sollen aber den Angaben des vorlegenden Gerichts und der litauischen Regierung zufolge mit der nationalen Regelung ein Ausgleich zwischen den privaten Interessen der im öffentlichen Dienst tätigen Personen und den Interessen der Gesellschaft hergestellt, der Vorrang des öffentlichen Interesses bei Entscheidungen sichergestellt, deren Unparteilichkeit gewährleistet und „das Entstehen und die Entwicklung von Korruption im öffentlichen Dienst verhindert“ werden. Von Korruption kann u. a. bei den Machenschaften einer mit einer öffentlichen Funktion betrauten Person gesprochen werden, die für die Vornahme oder das Unterlassen einer dieser Funktion zuzurechnenden Handlung einen Vorteil verlangt oder annimmt(16), ein Verhalten, das eine „Straftat“ im Sinne von Art. 2 Abs. 2 Buchst. d der DSGVO darstellen kann.
27. Gemäß ihrer allgemeinen Aufgabe, für die ordnungsgemäße Anwendung des Gesetzes über den Interessenausgleich zu sorgen, nimmt die Oberste Ethikkommission die Interessenerklärungen der im öffentlichen Dienst tätigen Personen entgegen und veröffentlicht bestimmte Informationen daraus auf ihrer Website. Nach Art. 22 des Gesetzes über den Interessenausgleich ist die Oberste Ethikkommission bei Vorliegen tatsachengestützter Informationen, dass eine Person den gesetzlichen Anforderungen nicht nachkommt, befugt, auf eine Untersuchung des Verhaltens des Betreffenden hinzuwirken, die Schlussfolgerungen der Untersuchung zu berichtigen, selbst eine Untersuchung durchzuführen und eine Entscheidung zu erlassen. Auch wenn in Ermangelung näherer Angaben in den dem Gerichtshof vorgelegten Akten nicht klar erkennbar ist, welche Art von Entscheidung die Oberste Ethikkommission erlassen kann, zeigt das Ausgangsverfahren doch zumindest, dass diese Einrichtung befugt ist, ein rechtswidriges Unterlassen der Vorlage der Interessenerklärung festzustellen und damit zwangsläufig die Verpflichtung für den Betreffenden, dem abzuhelfen.
28. In Anbetracht dieser Gegebenheiten, in denen der rein nationale Charakter des rechtlichen Rahmens und die interne Tragweite der Verarbeitung durch die Oberste Ethikkommission, die im Wesentlichen dem Ziel dient, die im litauischen öffentlichen Sektor tätigen Personen von rechtswidrigen Verhaltensweisen im Zusammenhang mit ihren Funktionen abzuschrecken, zum Ausdruck kommen, ist nicht ersichtlich, dass diese Stelle als eine „zuständige Behörde“ im Sinne von Art. 3 Nr. 7 der Richtlinie 2016/680 angesehen werden kann und dass ihre Tätigkeiten daher unter die Ausnahme nach Art. 2 Abs. 2 Buchst. d der DSGVO fallen können. Folglich fällt die Veröffentlichung von personenbezogenen Daten aus den Interessenerklärungen der im öffentlichen Sektor tätigen Personen auf der Website der Obersten Ethikkommission in den sachlichen Anwendungsbereich der DSGVO.
29. Wie im Folgenden näher auszuführen sein wird, muss sich eine sachdienliche Beantwortung der Vorlagefragen durch den Gerichtshof sowohl auf die DSGVO als auch auf die Richtlinie 95/46 beziehen. Dazu weise ich darauf hin, dass Art. 2 Abs. 2 Buchst. d der DSGVO in einer Teilkontinuität zu Art. 3 Abs. 2 erster Gedankenstrich der Richtlinie 95/46 steht, wonach Verarbeitungen betreffend die öffentliche Sicherheit, die Landesverteidigung, die Sicherheit des Staates (einschließlich seines wirtschaftlichen Wohls, wenn die Verarbeitung die Sicherheit des Staates berührt) und die Tätigkeiten des Staates im strafrechtlichen Bereich vom Anwendungsbereich dieser Richtlinie ausgenommen sind, eine Ausnahme, die strikt auszulegen ist. Die Verarbeitung personenbezogener Daten durch die Oberste Ethikkommission scheint mir eindeutig nicht die öffentliche Sicherheit, die Landesverteidigung oder die Sicherheit des Staates zu betreffen. Auch wenn nicht auszuschließen ist, dass diese Daten im Rahmen von Strafverfahren verwendet werden können, die im Fall von Straftaten wie aktiver oder passiver Korruption gegen die erklärungspflichtigen Personen betrieben werden können, ist nicht ersichtlich, dass die im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Daten mit dem spezifischen Ziel der Durchführung eines solchen Strafverfahrens oder im Rahmen der Tätigkeiten des Staates im strafrechtlichen Bereich erhoben worden wären(17).
2. Zur zeitlichen Anwendbarkeit der DSGVO
30. Es ist festzustellen, dass die beiden Vorlagefragen die Auslegung von Bestimmungen der DSGVO betreffen, die seit dem 25. Mai 2018 gilt und mit der die Richtlinie 95/46 mit Wirkung vom selben Tag aufgehoben worden ist(18). Die im Ausgangsverfahren angefochtene Entscheidung ist indes am 7. Februar 2018, also vor dem 25. Mai 2018, ergangen, so dass im Ausgangsrechtsstreit diese Richtlinie zeitlich anwendbar ist.
31. Allerdings geht aus den dem Gerichtshof vorgelegten Akten auch hervor, dass die Oberste Ethikkommission mit ihrer Entscheidung erklärt hat, dass der Kläger des Ausgangsverfahrens durch die Nichtvorlage einer Interessenerklärung das Gesetz über den Interessenausgleich verletzt habe, und damit dessen Verpflichtung zur Vorlage dieser Erklärung festgestellt hat. Da nichts in den Akten darauf hindeutet, dass diese Vorlage vor dem 25. Mai 2018 erfolgt wäre, kann nicht ausgeschlossen werden, dass die DSGVO im vorliegenden Fall zeitlich anwendbar ist. Eine sachdienliche Beantwortung der Vorlagefragen muss daher auf der Grundlage sowohl der Richtlinie 95/46 als auch der DSGVO erfolgen(19). Da die Richtlinie 95/46 mit der Verordnung 2016/679 aufgehoben und ersetzt worden ist und die maßgeblichen Bestimmungen dieser Verordnung inhaltlich im Wesentlichen mit denen dieser Richtlinie übereinstimmen, ist die zu Letzterer ergangene Rechtsprechung des Gerichtshofs grundsätzlich auch für die Verordnung einschlägig(20).
C. Zu den Vorlagefragen
1. Zur Tragweite des Vorabentscheidungsersuchens
32. In der Vorlageentscheidung bringt das vorlegende Gericht seine Zweifel hinsichtlich der Vereinbarkeit der Verarbeitung personenbezogener Daten durch die Oberste Ethikkommission mit dem Unionsrecht zum Ausdruck und ersucht den Gerichtshof mit zwei gesonderten Vorlagefragen um die Auslegung von Art. 6 Abs. 1 und Art. 9 Abs. 1 der DSGVO. Diese Fragen eignen sich meines Erachtens wegen des Gegenstands der zweiten Frage nicht für eine gemeinsame Prüfung. Mit dieser wird die Problematik der Bestimmung der Tragweite des Begriffs „besondere Kategorien personenbezogener Daten“ im Sinne von Art. 9 Abs. 1 der DSGVO bzw. Art. 8 Abs. 1 der Richtlinie 96/46 im Kontext einer nationalen Regelung aufgeworfen, nach der die Offenlegung von in eben solche Kategorien fallenden Daten untersagt ist.
33. Diese Frage unterscheidet sich von der nach der Rechtmäßigkeit der betreffenden Verarbeitung(21), die mit der ersten Vorlagefrage nach der Auslegung von Art. 6 Abs. 1 der DSGVO, der mit Änderungen Art. 7 der Richtlinie 95/46 entspricht. Insoweit geht aus dem Vorabentscheidungsersuchen hervor, dass das vorlegende Gericht allgemeiner wissen möchte, ob die Verarbeitung der im Ausgangsverfahren fraglichen personenbezogenen Daten als rechtmäßig nach Maßgabe sämtlicher Grundsätze betreffend die Verarbeitung personenbezogener Daten und insbesondere des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit angesehen werden kann. Folglich sind bei der Antwort an das vorlegende Gericht auch die in Art. 5 Abs. 1 dieser Verordnung bzw. Art. 6 Abs. 1 dieser Richtlinie genannten Grundsätze zu berücksichtigen, insbesondere der Grundsatz der „Datenminimierung“, wonach personenbezogene Daten dem Zweck angemessen und erheblich sowie auf das für die Zwecke der Verarbeitung notwendige Maß beschränkt sein müssen(22).
2. Zur ersten Vorlagefrage
34. Mit seiner ersten Frage möchte das vorlegende Gericht der Sache nach wissen, ob die Art. 5 und 6 der DSGVO im Licht der Art. 7 und 8 der Charta dahin auszulegen sind, dass sie einer nationalen Regelung entgegenstehen, wonach ein Teil der personenbezogenen Daten, die in der Interessenerklärung enthalten sind, die jeder Leiter einer öffentlichen Einrichtung, die öffentliche Mittel erhält, vorlegen muss, auf der Website der staatlichen Behörde zu veröffentlichen ist, die mit der Entgegennahme dieser Erklärungen und der Kontrolle ihres Inhalts betraut ist.
a) Zu den Voraussetzungen für die Zulässigkeit einer Verarbeitung personenbezogener Daten
35. Nach dem zehnten Erwägungsgrund und Art. 1 der Richtlinie 95/46 bzw. dem vierten Erwägungsgrund und Art. 1 der DSGVO sollen diese Bestimmungen ein hohes Schutzniveau für die Grundrechte und Grundfreiheiten natürlicher Personen und insbesondere ihrer Privatsphäre bei der Verarbeitung sie betreffender personenbezogener Daten gewährleisten(23). Diese Rechte, die in Art. 7 bzw. Art. 8 der Charta verankert sind, wobei der zweite eng mit dem ersten verknüpft ist, beanspruchen keine uneingeschränkte Geltung, sondern müssen im Hinblick auf ihre gesellschaftliche Funktion gesehen und gegen andere Grundrechte abgewogen werden. Art. 8 Abs. 2 der Charta erlaubt demgemäß die Verarbeitung personenbezogener Daten unter bestimmten Voraussetzungen, und zwar dürfen personenbezogene Daten „nur nach Treu und Glauben für festgelegte Zwecke und mit Einwilligung der betroffenen Person oder auf einer sonstigen gesetzlich geregelten legitimen Grundlage verarbeitet werden“. Zudem lässt Art. 52 Abs. 1 der Charta bestimmte Einschränkungen der Ausübung von Rechten wie der in ihren Art. 7 und 8 verankerten Rechte zu, sofern sie gesetzlich vorgesehen sind, den Wesensgehalt dieser Rechte und Freiheiten wahren sowie unter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit erforderlich sind und den von der Union anerkannten dem Gemeinwohl dienenden Zielsetzungen oder den Erfordernissen des Schutzes der Rechte und Freiheiten anderer tatsächlich entsprechen. Sie müssen sich auf das absolut Notwendige beschränken, und die den Eingriff enthaltende Regelung muss die Tragweite und die Anwendung der betreffenden Maßnahme klar und genau regeln(24).
36. Wie insbesondere aus dem Ziel der DSGVO und der Richtlinie 95/46 hervorgeht, wird eine Verarbeitung personenbezogener Daten, die die Bedingungen für eine rechtmäßige Verarbeitung nach diesen Regelungen erfüllt, auch als den Anforderungen der Art. 7 und 8 der Charta entsprechend angesehen. Bestimmte in Abs. 2 des letztgenannten Artikels genannte Anforderungen werden im Übrigen u. a. mit den Art. 6 und 7 der Richtlinie 95/46 bzw. den Art. 5 und 6 der DSGVO umgesetzt(25). Hierzu ist darauf hinzuweisen, dass vorbehaltlich der nach Art. 13 dieser Richtlinie und Art. 23 dieser Verordnung zulässigen Abweichungen jede Verarbeitung personenbezogener Daten mit den in Art. 6 der Richtlinie 95/46 bzw. Art. 5 der DSGVO aufgestellten Grundsätzen in Bezug auf die Qualität der Daten und mit einem der in Art. 7 dieser Richtlinie bzw. Art. 6 dieser Verordnung aufgeführten Grundsätze in Bezug auf die Zulässigkeit der Verarbeitung von Daten im Einklang stehen muss, da in den beiden letztgenannten Bestimmungen die Fälle abschließend aufgezählt sind, in denen die Verarbeitung personenbezogener Daten als rechtmäßig angesehen werden kann(26).
37. Im Einzelnen müssen personenbezogene Daten gemäß Art. 6 Abs. 1 Buchst. b und c der Richtlinie 95/46 bzw. Art. 5 Abs. 1 Buchst. b und c der DSGVO zum einen für festgelegte, eindeutige und legitime Zwecke erhoben werden und dürfen nicht in einer mit diesen Zwecken nicht zu vereinbarenden Weise weiterverarbeitet werden, und sie müssen zum anderen erheblich und auf das für die Zwecke der Verarbeitung notwendige Maß beschränkt sein. Ferner ist die Verarbeitung personenbezogener Daten nach Art. 7 Buchst. c und e dieser Richtlinie bzw. Art. 6 Abs. 1 Buchst. c und e dieser Verordnung rechtmäßig, wenn sie „zur Erfüllung einer rechtlichen Verpflichtung erforderlich [ist], der der [für die Verarbeitung] Verantwortliche unterliegt“, oder wenn sie „für die Wahrnehmung einer Aufgabe erforderlich [ist], die im öffentlichen Interesse liegt oder in Ausübung öffentlicher Gewalt erfolgt, die dem [für die Verarbeitung] Verantwortlichen oder dem Dritten, dem die Daten übermittelt werden, übertragen wurde“(27).
38. Zu beachten ist, dass sowohl die DSGVO als auch die Richtlinie 95/46 vorsehen, dass die Mitgliedstaaten u. a. von Art. 5 bzw. Art. 6 Abs. 1 dieser Rechtsakte abweichen können, wenn dies zum Schutz bestimmter wichtiger Ziele des allgemeinen öffentlichen Interesses notwendig ist, darunter die im vorliegenden Fall einschlägige Verhütung, Ermittlung, Aufdeckung oder Verfolgung von Straftaten oder die Strafvollstreckung, einschließlich des Schutzes vor und der Abwehr von Gefahren für die öffentliche Sicherheit. Nach Art. 23 Abs. 1 Buchst. d der DSGVO, mit dem die früher in Art. 13 Abs. 1 Buchst. d der Richtlinie 95/46 enthaltene Bestimmung mit Änderungen übernommen worden ist, können nämlich durch Rechtsvorschriften der Union oder der Mitgliedstaaten die dort vorgesehenen Pflichten und Rechte im Wege von Gesetzgebungsmaßnahmen beschränkt werden, sofern eine solche Beschränkung den Wesensgehalt der Grundrechte und Grundfreiheiten achtet und in einer demokratischen Gesellschaft eine notwendige und verhältnismäßige Maßnahme darstellt, die die Erreichung bestimmter wichtiger Ziele des allgemeinen öffentlichen Interesses wie des vorgenannten sicherstellt(28).
39. Somit können Art. 23 der DSGVO und Art. 13 der Richtlinie 95/46 nicht dahin ausgelegt werden, dass sie den Mitgliedstaaten die Befugnis zu einer Beeinträchtigung der Achtung des Privatlebens unter Verstoß gegen Art. 7 der Charta oder der übrigen in der Charta vorgesehenen Garantien verleihen können. Insbesondere darf, ebenso wie bei Art. 13 Abs. 1 der Richtlinie 95/46, die den Mitgliedstaaten durch Art. 23 Abs. 1 der DSGVO verliehene Befugnis nur unter Wahrung des Erfordernisses der Verhältnismäßigkeit ausgeübt werden, wonach Ausnahmen vom Schutz personenbezogener Daten und dessen Beschränkungen nicht über das absolut Notwendige hinausgehen dürfen(29).
40. Meines Erachtens lässt sich auf der Grundlage der Vorlageentscheidung nicht feststellen, ob in den Bestimmungen des Gesetzes über den Interessenausgleich eine Umsetzung von Art. 13 der Richtlinie 95/46 bzw. Art. 23 der DSGVO zu sehen ist. Unter diesen Umständen ist die Rechtmäßigkeit der in Rede stehenden Verarbeitung anhand der Art. 5 und 6 der DSGVO sowie der Art. 6 und 7 der Richtlinie 95/46 zu prüfen, wobei die nachstehenden Ausführungen auch für den Fall einer nationalen Regelung gelten, mit der Art. 23 der DSGVO bzw. Art. 13 der Richtlinie 95/46 umgesetzt worden ist.
b) Zur Rechtsgrundlage der in Rede stehenden Verarbeitung
1) Auf einer rechtlichen Verpflichtung beruhende Verarbeitung
41. Das in Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 95/46 und Art. 5 Abs. 1 der DSGVO genannte Erfordernis, dass jede Verarbeitung personenbezogener Daten rechtmäßig sein muss, wird in den Art. 7 bzw. 6 dieser Regelungen konkretisiert, in denen die verschiedenen Rechtsgrundlagen aufgeführt sind, die diese Rechtmäßigkeit sicherstellen können.
42. So ist die Verarbeitung der Daten nach Art. 7 Buchst. c dieser Richtlinie bzw. Art. 6 Abs. 1 Buchst. c dieser Verordnung rechtmäßig, wenn sie für die Erfüllung einer rechtlichen Verpflichtung erforderlich ist, der der für die Verarbeitung Verantwortliche unterliegt. Insofern fällt das Onlinestellen solcher Daten auf der Website der Obersten Ethikkommission meines Erachtens klar unter diese Bestimmung und nicht unter die vom vorlegenden Gericht angeführten Art. 7 Buchst. e dieser Richtlinie bzw. Art. 6 Abs. 1 Buchst. e dieser Verordnung.
43. Mit der allgemeinen Offenlegung eines Teils der Daten aus den zuvor von ihr entgegengenommenen Interessenerklärungen erfüllt die Oberste Ethikkommission als für die Verarbeitung Verantwortlicher die spezifische Verpflichtung, die ihr durch Art. 10 Abs. 1 des Gesetzes über den Interessenausgleich auferlegt wird. Wie die litauische Regierung in ihren Erklärungen dargelegt hat, ist diese Verpflichtung in einer zwingenden Gesetzesbestimmung enthalten, die der Obersten Ethikkommission eine bestimmte Verarbeitung vorschreibt, und dieser steht es nicht frei, dieser Verpflichtung nachzukommen oder nicht. Diese Situation unterscheidet sich von der des Art. 7 Buchst. e der Richtlinie 95/46 bzw. des Art. 6 Abs. 1 Buchst. e der DSGVO, in der der für die Verarbeitung Verantwortliche kraft einer gesetzlichen Verpflichtung handelt(30). Auch wenn es, wie der Wortlaut des an die Stelle von Art. 7 der Richtlinie 95/46 getretenen Art. 6 Abs. 1 der DSGVO, bestätigt, ausreicht, dass ein einziger Zulässigkeitsgrund Anwendung findet, hat der Gerichtshof jedenfalls anerkannt, dass ein und dieselbe Verarbeitung aus mehreren Gründen zulässig sein kann(31).
2) Einem im öffentlichen Interesse liegenden Ziel entsprechende Verarbeitung
44. Nach Art. 6 Abs. 1 Buchst. b der Richtlinie 95/46 oder Art. 5 Abs. 1 Buchst. b der DSGVO müssen personenbezogene Daten für rechtmäßige Zwecke verarbeitet werden. Mit der DSGVO ist klargestellt worden, dass die Rechtsgrundlage für die Verarbeitung solcher Daten aufgrund einer Verpflichtung des für sie Verantwortlichen durch Unionsrecht oder das Recht des betreffenden Mitgliedstaats festgelegt wird, die „ein im öffentlichen Interesse liegendes Ziel verfolgen und in einem angemessenen Verhältnis zu dem verfolgten legitimen Zweck stehen [müssen]“(32).
45. Wie bereits dargelegt, muss die Oberste Ethikkommission einen Teil der in den Interessenerklärungen enthaltenen personenbezogenen Daten veröffentlichen, um ihrer gesetzlichen Verpflichtung nachzukommen. Diese Verpflichtung selbst dient einem in Art. 1 des Gesetzes über den Interessenausgleich festgelegten allgemeinen Zweck, dessen Rechtmäßigkeit objektiv unbestreitbar erscheint. Denn offenkundig sind Sicherstellung des Vorrangs des öffentlichen Interesses bei der Entscheidungsfindung, Gewährleistung der Unparteilichkeit der getroffenen Entscheidungen und Verhütung von Interessenkonflikten sowie des Auftretens und der Entwicklung von Korruption im öffentlichen Dienst im öffentlichen Interesse liegende, rechtmäßige Ziele(33) im Sinne von Art. 6 Abs. 3 der DSGVO und können es somit erlauben, die Ausübung der mit den Art. 7 und 8 der Charta gewährleisteten Rechte zu beschränken.
3) Eine auf einer klaren und bestimmten Rechtsgrundlage beruhende Verarbeitung
46. Da die Erhebung und Veröffentlichung der in den Interessenerklärungen enthaltenen personenbezogenen Daten im Gesetz über den Interessenausgleich vorgesehen sind, ist der darin liegende Eingriff in das Recht auf Achtung des Privatlebens förmlich als gesetzlich vorgesehen im Sinne von Art. 8 Abs. 2 und Art. 52 Abs. 1 der Charta anzusehen. Nach Art. 52 Abs. 3 der Charta ist jedoch diesem Erfordernis, dass der Eingriff gesetzlich vorgesehen ist, die Tragweite zuzuerkennen, die ihm der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte im Rahmen seiner Auslegung von Art. 8 Abs. 2 der Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten, unterzeichnet am 4. November 1950 in Rom, beimisst und die auch den Fall erfasst, dass das Gesetz nicht oder nicht hinreichend bestimmt ist(34).
47. Hierzu weise ich darauf hin, dass nach dem 41. Erwägungsgrund der DSGVO die Rechtsgrundlage der Verarbeitung oder der diese festlegenden Gesetzesmaßnahme klar und präzise und ihre Anwendung für die Rechtsunterworfenen gemäß der Rechtsprechung des Gerichtshofs und des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte vorhersehbar sein sollte. In der Rechtsprechung des Gerichtshofs(35) kommt dieses Erfordernis der Vorhersehbarkeit zum Ausdruck, das u. a. sicherstellen soll, dass die Tragweite und die Anwendung der betreffenden Maßnahme hinreichend klar und präzise geregelt sind(36), damit die betroffene Person erkennen kann, welche Arten von Daten wie und zu welchem Zweck verarbeitet werden(37).
48. Im vorliegenden Fall scheint mir zwar die in Rede stehende nationale Regelung dem Erfordernis der Vorhersehbarkeit hinsichtlich der Festlegung der Art der durchgeführten Verarbeitung und ihrer Zwecke zu genügen, ich habe jedoch Zweifel in Bezug auf die Bestimmung der Daten, die Gegenstand dieser Verarbeitung sind. Für diese Bestimmung müssen Art. 6 des Gesetzes über den Interessenausgleich, in dem der Inhalt der Interessenerklärung beschrieben wird, und Art. 10 dieses Gesetzes, in dem die „in der Erklärung angegebenen Daten“, die nicht auf der Website der Obersten Ethikkommission offengelegt werden dürfen, zusammen betrachtet werden. Abgesehen von der Wahl einer redaktionellen Gesetzgebungstechnik, die die positive Benennung der zu veröffentlichenden Daten aus der Interessenerklärung vermeidet, stelle ich fest, dass es tatsächlich schwierig ist, die genaue Tragweite von Art. 10 dieses Gesetzes zu erfassen. Mit Ausnahme der ausdrücklichen Erwähnung der persönlichen Kennnummer und der Sozialversicherungsnummer in seinem Abs. 2 wird allgemein Bezug genommen auf „besondere personenbezogene Daten“ und auf „sonstige Angaben, deren Offenlegung gesetzlich verboten ist“(38).
49. Auf Ersuchen des Gerichtshofs hat das vorlegende Gericht erläutert, dass unter besonderen Daten diejenigen verstanden werden könnten, die in Art. 2 Abs. 8 des litauischen Gesetzes zum Schutz personenbezogener Daten aufgeführt seien, nämlich Daten über die rassische oder ethnische Herkunft, die politischen, religiösen, philosophischen oder sonstigen Überzeugungen, die Zugehörigkeit zu einer Gewerkschaft, die Gesundheit, die sexuelle Orientierung einer Person sowie Informationen über eine strafrechtliche Verurteilung dieser Person, eine Definition, die der im Unionsrecht nahekomme(39). Das litauische Recht verbiete zudem die Veröffentlichung einer nicht unbeträchtlichen Zahl von Informationen, wie aus mehreren Bestimmungen des vorgenannten Gesetzes hervorgehe, nach denen die Offenlegung verschiedener Arten von Daten untersagt sei, von denen einige bereits in Art. 10 Abs. 2 des Gesetzes über den Interessenausgleich genannt und andere von vornherein nicht in der der Obersten Ethikkommission vorzulegenden Interessenerklärung anzugeben seien. Es sei fraglich, ob der Ausdruck „sonstige Angaben, deren Offenlegung gesetzlich verboten ist“, nicht letztlich nur auf die in Art. 10 Abs. 1 des Gesetzes über den Interessenausgleich genannten Informationen in den Interessenerklärungen von Personen verweise, deren Daten gemäß dem Gesetz geheim seien, und/oder die eine nachrichtendienstliche Tätigkeit, eine Tätigkeit im Bereich der Gegenspionage oder eine kriminalpolizeiliche Ermittlertätigkeit ausübten(40).
50. Somit sieht sich eine im litauischen öffentlichen Sektor tätige Person, die eine Interessenerklärung bei der Obersten Ethikkommission vorzulegen hat, vor die Notwendigkeit gestellt, durch Analyse und Recherchen zu versuchen, die Ausnahmen nach Art. 10 des Gesetzes über den Interessenausgleich und damit die Daten zu bestimmen, die schließlich „offenlegbar“ sind, ohne jede Gewissheit über das Ergebnis ihrer Prüfung.
51. Ebenso fragwürdig erscheint mir in Bezug auf das Erfordernis der Vorhersehbarkeit Art. 6 Abs. 1 des Gesetzes über den Interessenausgleich, wonach die erklärungspflichtige Person in der Erklärung „nahestehende Personen oder andere der erklärungspflichtigen Person bekannte Personen oder Daten, die zu einem Interessenkonflikt führen können“, anzugeben hat. Die erklärungspflichtige Person steht damit vor der unlösbaren oder zumindest riskanten Aufgabe, nach bestem Wissen und Gewissen zu bestimmen, was sie im Vorhinein als geeignet ansieht, die unabhängige Ausübung ihrer Funktion tatsächlich oder dem Anschein nach zu beeinflussen, wohl wissend, dass ihr jede Unterlassung in dieser Hinsicht später zum Vorwurf gemacht werden könnte. Diese Bestimmung einer Situation eines möglichen Interessenkonflikts ist allein Sache des Gesetzgebers und gewiss nicht des Bürgers.
52. In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass der Schutz des Grundrechts auf Achtung des Privatlebens u. a. erfordert, dass sich jede natürliche Person vergewissern kann, dass sie betreffende personenbezogene Daten richtig sind und in zulässiger Weise verarbeitet werden(41). Das Erfordernis der Vorhersehbarkeit soll dieser Person insbesondere ermöglichen, das genaue Ausmaß der Verarbeitung ihrer Daten zu erkennen und gegebenenfalls zu entscheiden, ob sie ihre Rechte auf Einlegung einer Beschwerde bei der Aufsichtsbehörde oder eines gerichtlichen Rechtsbehelfs gegen einen für die Verarbeitung Verantwortlichen wahrnehmen soll, wenn sie durch die Verarbeitung sie betreffender Daten die DSGVO verletzt sieht(42). Das vorlegende Gericht hat anhand des nationalen Rechts zu prüfen, ob die Rechtsgrundlage der in Rede stehenden Verarbeitung dem Erfordernis der Vorhersehbarkeit genügt(43).
c) Zur Verhältnismäßigkeit
1) Vorbemerkungen
53. Ich halte es für erforderlich, auf die Erklärungen der litauischen und der finnischen Regierung einzugehen, die den Wertungsspielraum der Mitgliedstaaten bei der Bestimmung der Verarbeitungen personenbezogener Daten hervorheben, wie er ausdrücklich in Art. 6 Abs. 3 der DSGVO anerkannt wird. Es steht zwar fest, dass das nationale Recht gemäß der letztgenannten Vorschrift spezifische Bestimmungen zur Anpassung der Vorschriften dieser Verordnung enthalten kann, u. a. Bestimmungen darüber, welche allgemeinen Bedingungen für die Regelung der Rechtmäßigkeit der Verarbeitung durch den Verantwortlichen gelten, welche Arten von Daten verarbeitet werden und welche Personen betroffen sind. Gleichwohl sieht Art. 6 Abs. 3 dieser Verordnung für den Fall, dass solche Daten aufgrund einer gesetzlichen Verpflichtung des für die Verarbeitung Verantwortlichen verarbeitet werden, vor, dass das Recht des betreffenden Mitgliedstaats ein im öffentlichen Interesse liegendes Ziel verfolgen und in einem angemessenen Verhältnis zu dem verfolgten legitimen Zweck stehen muss. Zudem hat der Gerichtshof klar entschieden, dass eine Verarbeitung personenbezogener Daten nur unter einer doppelten Voraussetzung, nämlich nur dann rechtmäßig ist, wenn sie einem der in Art. 7 der Richtlinie 95/46 bzw. Art. 6 der DSGVO aufgestellten Grundsätze in Bezug auf die Zulässigkeit der Verarbeitung von Daten entspricht, aber auch in Bezug auf die Qualität der Daten mit den in Art. 6 dieser Richtlinie bzw. Art. 5 dieser Verordnung aufgeführten Grundsätzen im Einklang steht, die eine Ausprägung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit darstellen(44).
54. Das Onlinestellen eines Teils der Informationen in den Interessenerklärungen auf der Website der Obersten Ethikkommission genügt nur dann den in diesen Bestimmungen genannten Erfordernissen, wenn es tatsächlich dem in Art. 1 des Gesetzes über den Interessenausgleich festgelegten Gemeinwohlziel entspricht, ohne über das hinauszugehen, was zur Erreichung dieses Ziels erforderlich ist. Wie es im 39. Erwägungsgrund der DSGVO heißt, ist diese Voraussetzung der Erforderlichkeit nicht erfüllt, wenn das angestrebte Gemeinwohlziel in zumutbarer Weise durch andere Mittel erreicht werden kann, die weniger stark in die Grundrechte der betreffenden Person, insbesondere in die in den Art. 7 und 8 der Charta verbürgten Rechte auf Achtung des Privatlebens und auf Schutz personenbezogener Daten, eingreifen, wobei sich Ausnahmen und Einschränkungen, die den Grundsatz des Schutzes solcher Daten betreffen, auf das absolut Notwendige beschränken müssen(45). Außerdem kann ein dem Gemeinwohl dienendes Ziel nur erreicht werden, wenn berücksichtigt wird, dass dieses Ziel mit den von der Maßnahme betroffenen Grundrechten in Einklang gebracht werden muss, indem eine ausgewogene Gewichtung des Ziels und der fraglichen Rechte und Pflichten vorgenommen wird(46).
2) Zur Geeignetheit der Maßnahme
55. Das Erfordernis der Verhältnismäßigkeit setzt die verfolgten Ziele und die dazu eingesetzten Mittel in Bezug zueinander, woraus das Gebot einer klaren und präzisen Definition dieser Ziele folgt(47). Sowohl das vorlegende Gericht wie auch die Beteiligten machen geltend, dass die fragliche nationale Regelung die Transparenz in der öffentlichen Verwaltung sicherstellen solle, um das Vertrauen der Bürger in das öffentliche Handeln zu stärken und ihnen zu ermöglichen, wirksam zu kontrollieren, wie die Entscheidungsträger die ihnen zur Verfügung gestellten staatlichen Mittel verwenden.
56. Wie bereits dargelegt, sind die Ziele der in Rede stehenden Maßnahme in Art. 1 des Gesetzes über den Interessenausgleich festgelegt und bestehen darin, Interessenkonflikten und Korruption im öffentlichen Sektor durch Stärkung von Redlichkeit und Unparteilichkeit der Verantwortlichen vorzubeugen. Den Angaben in der Vorlageentscheidung zufolge ist in dieser Bestimmung somit nicht ausdrücklich von einem Transparenzziel die Rede(48). Daher ließe sich fragen, ob die Veröffentlichung im Internet von Daten, die namentlich genannte Personen betreffen und im Zusammenhang mit dem Inhalt von Interessenerklärungen stehen, ein Mittel ist, das wirklich zur Erreichung nur der in der nationalen Regelung offiziell genannten Zwecke geeignet ist, wobei ich der Wirksamkeit der sozialen Kontrolle durch die Allgemeinheit, die durch diese allgemeine Offenlegung ausgelöst wird, zurückhaltend gegenüberstehe(49).
57. Vor diesem Hintergrund lässt sich meines Erachtens sagen, dass der allgemeine Zweck der Transparenz, wie er in den vorstehenden Nummern dieser Schlussanträge beschrieben worden ist, im vorliegenden Fall ein der fraglichen Regelung zugrunde liegendes Ziel ist, das sich implizit, aber notwendig aus Art. 1 des Gesetzes über den Interessenausgleich ergibt(50). Bekanntlich ist der Grundsatz der Transparenz in den Art. 1 und 10 EUV sowie in Art. 15 AEUV normiert und gewährleistet u. a. ein höheres Maß an Legitimität, Wirksamkeit und Verantwortung der Verwaltung gegenüber den Bürgern in einem demokratischen System. In einem Fall, in dem in der fraglichen Regelung ausdrücklich das Ziel einer Erhöhung der Transparenz der Verwendung von Gemeinschaftsmitteln und die Verbesserung der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung bei den Gemeinschaftsfonds durch eine stärkere öffentliche Kontrolle der verwendeten Mittel genannt war, hat der Gerichtshof entschieden, dass die Veröffentlichung von Daten unter namentlicher Nennung der betroffenen Empfänger und der genauen Beträge, die sie erhalten hatten, im Internet geeignet war, die Transparenz der Verwendung der betreffenden Agrarbeihilfen zu erhöhen. Dem Gerichtshof zufolge stärken solche den Bürgern zur Verfügung gestellten Informationen die öffentliche Kontrolle der Verwendung der betreffenden Beträge und leisten einen Beitrag zur bestmöglichen Verwendung öffentlicher Mittel(51).
3) Zur Erforderlichkeit der Maßnahme
58. Eine Maßnahme ist erforderlich, wenn das verfolgte rechtmäßige Ziel nicht durch eine ebenso geeignete, aber weniger belastende Maßnahme erreicht werden kann. Lassen sich, mit anderen Worten, die Ziele, die mit der im Gesetz über den Interessenausgleich vorgeschriebenen elektronischen Veröffentlichung verfolgt werden, mit anderen Mitteln erreichen, die ebenso wirksam sind, aber weniger stark in die Rechte der erklärungspflichtigen Person auf Achtung ihrer Privatsphäre und auf Schutz personenbezogener Daten eingreifen? Diese Frage ist meines Erachtens aus mehreren Gründen zu bejahen.
59. Als Erstes teile ich die Auffassung des vorlegenden Gerichts, dass die Vorlage der Interessenerklärungen bei der Obersten Ethikkommission und die von dieser vorzunehmende Kontrolle geeignete Maßnahmen sind, die zur Erreichung des mit dem Gesetz über den Interessenausgleich verfolgten Ziels ausreichen. Dabei bin ich mir bewusst, dass ich mich insoweit von der vorherrschenden Überzeugung hinsichtlich des Erfordernisses der Transparenz absetze, die schon als „unwiderstehlich“ und „neurotisch“ bezeichnet worden ist(52), die zum Selbstzweck und zu einer absoluten demokratischen Kardinaltugend geworden sei. Ich für meinen Teil denke, dass sich das öffentliche Interesse nicht mit dem Interesse der Öffentlichkeit deckt(53) und dass die Sicherung des öffentlichen Handelns durch die Verhütung von Interessenkonflikten und Korruption in den ureigenen Verantwortungsbereich des Staates fällt, der die Kontrolle einer Regelung, mit der die Redlichkeit und Unparteilichkeit der öffentlichen Verantwortungsträger sichergestellt werden soll, nicht den Bürgern als Unterauftragnehmern übertragen kann.
60. Konkreter ist darauf hinzuweisen, dass die in Rede stehende Regelung zunächst ein präventives Ziel hat. Die Verpflichtung zur Vorlage der Interessenerklärungen gegenüber einer mit ihrer Kontrolle betrauten Behörde ist als solche geeignet, den angestrebten Abschreckungseffekt gegenüber den ihr unterliegenden öffentlichen Entscheidungsträgern zu garantieren, unabhängig von jeder allgemeinen Offenlegung des Inhalts dieser Erklärungen.
61. Zudem ist zwar die Verpflichtung zur Vorlage der Interessenerklärungen bereits Ausdruck von Transparenz, doch würde diese noch erhöht durch eine öffentliche und regelmäßige Berichterstattung über die Tätigkeit der unabhängigen Verwaltungsbehörde, die wie die Oberste Ethikkommission für die ordnungsgemäße Anwendung des Systems der Interessenerklärungen zu sorgen hat. Die Möglichkeit der Veröffentlichung eines Berichts, in dem festgestellte Fälle von konfligierenden Interessen, von nicht vorgelegten oder unehrlichen Erklärungen und die daran geknüpften Weiterungen aufgeführt sind, würde das Vertrauen der Bürger in das öffentliche Handeln ebenso, wenn nicht besser stärken als eine Information in Form des Onlinestellens neutraler Erklärungsdaten.
62. Es ist noch darauf hinzuweisen, dass nach Art. 86 der DSGVO personenbezogene Daten in amtlichen Dokumenten, die sich im Besitz einer Behörde befinden, von dieser gemäß dem Unionsrecht oder dem Recht des Mitgliedstaats, dem sie unterliegt, offengelegt werden können. Unter diesen Umständen erscheint der Blick darauf relevant, welche Auskünfte die Allgemeinheit von der Obersten Ethikkommission, der Behörde, in deren Besitz sich die Interessenerklärungen als amtliche Dokumente befinden, nach den nationalen Bestimmungen über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten erhalten kann, denn dieser Zugang muss mit den Grundrechten auf Achtung des Privatlebens und auf Schutz personenbezogener Daten in Einklang gebracht werden, wie es im Übrigen dieser Art. 86 ausdrücklich vorschreibt(54).
63. Dieser Gedanke, dass das rechtmäßige Ziel der nationalen Regelung unmittelbar dadurch erreicht werden kann, dass die Oberste Ethikkommission die Interessenerklärungen kontrolliert, setzt voraus, dass diese über ausreichende Personal- und Sachmittel sowie rechtliche Möglichkeiten verfügt, um ihre Aufgabe wirksam zu erfüllen(55). Die Frage der Verhältnismäßigkeit ist meines Erachtens vor allem die Frage nach dem Verhältnis zwischen den Mitteln, die den mit der Kontrolle der Situation der erklärungspflichtigen Person betrauten Behörden zur Verfügung stehen, und der Zahl dieser Personen. Demgemäß wird das vorlegende Gericht unter Berücksichtigung der vorstehenden Erwägungen zu prüfen haben, ob das Ziel der im Ausgangsverfahren betroffenen nationalen Regelung nicht ebenso wirksam durch die bloße Übermittlung der Interessenerklärungen an die Oberste Ethikkommission und die Kontrolle dieser Erklärungen und allgemein dieser Regelung durch diese Behörde hätte erreicht werden können.
64. Falls nein, stellt sich aus meiner Sicht als Zweites die Frage der Verhältnismäßigkeit der in Rede stehenden Verarbeitung unter Berücksichtigung der Art der veröffentlichten Daten. Hierzu ist darauf hinzuweisen, dass die Voraussetzung der Erforderlichkeit der Verarbeitung gemeinsam mit dem Grundsatz der „Datenminimierung“ zu prüfen ist, der in Art. 6 Abs. 1 Buchst. c der Richtlinie 95/46 bzw. Art. 5 Abs. 1 Buchst. c der DSGVO verankert ist und nach dem die personenbezogenen Daten den Zwecken, für die sie erhoben und/oder weiterverarbeitet werden, entsprechen und dafür erheblich sein müssen sowie nicht darüber hinausgehen dürfen(56).
65. Wie in den vorliegenden Schlussanträgen ausgeführt, ist nach Art. 10 der in Rede stehenden nationalen Regelung nur für einen Teil der personenbezogenen Daten aus den Interessenerklärungen eine elektronische Veröffentlichung vorgesehen. Vorbehaltlich der Auslegung dieser Bestimmung durch das vorlegende Gericht können u. a. Name und Vorname des Ehegatten, Lebensgefährten oder Partners der erklärungspflichtigen Person sowie Angaben betreffend „nahestehende Personen oder andere der erklärungspflichtigen Person bekannte Personen oder Daten …, die zu einem Interessenkonflikt führen können“, online gestellt werden.
66. Zur Verfolgung des Ziels der Verhütung von Interessenkonflikten und von Korruption im öffentlichen Sektor ist es zwar sachdienlich, im Rahmen der Interessenerklärungen Informationen zur Situation und zur Tätigkeit des Ehegatten, Lebensgefährten oder Partners zu verlangen, doch scheint mir die allgemeine Offenlegung von diese betreffenden namensbezogenen Daten und die Angabe von nahestehenden Personen oder anderen der erklärungspflichtigen Person bekannten Personen, die zu einem Interessenkonflikt führen können, über das absolut Erforderliche hinauszugehen(57). Zur Erreichung des mit der litauischen Regelung verfolgten im öffentlichen Interesse liegenden Ziels würde es meines Erachtens genügen, in der Interessenerklärung, je nach Fall, die allgemeinen Ausdrücke Ehegatte, Lebensgefährte oder Partner zu verwenden, verbunden mit der Angabe der relevanten Interessen Letzterer im Zusammenhang mit ihrer Tätigkeit.
67. Zudem weise ich darauf hin, dass nach Art. 25 der DSGVO der für die Verarbeitung Verantwortliche sowohl zum Zeitpunkt der Festlegung der Mittel für die Verarbeitung als auch zum Zeitpunkt der eigentlichen Verarbeitung geeignete technische und organisatorische Maßnahmen – wie z. B. Pseudonymisierung(58) – trifft, die dafür ausgelegt sind, die Datenschutzgrundsätze wie etwa Datenminimierung wirksam umzusetzen und die notwendigen Garantien in die Verarbeitung aufzunehmen, um den Anforderungen dieser Verordnung zu genügen und die Rechte der betroffenen Personen zu schützen. Die Angaben zum Ehegatten, Lebensgefährten oder Partner könnten pseudonymisiert werden.
68. Über das absolut Erforderliche hinauszugehen scheint mir auch die Offenlegung der in den letzten zwölf Kalendermonaten erhaltenen Geschenke im Wert von mehr als 150 Euro und von Informationen über im selben Zeitraum abgeschlossene Transaktionen und andere laufende Transaktionen, deren Wert 3 000 Euro übersteigt, sofern diese Informationen die Angabe der Art der Geschenke und den Gegenstand der betreffenden Transaktion enthalten. Diese Verarbeitung erscheint insofern unverhältnismäßig, als sie dazu führt, dass allgemein bekannt wird, welche Gegenstände – möglicherweise von erheblichem Wert (Kunstwerke, Schmuck usw.) – die erklärungspflichtige Person und die ihr Nahestehenden besitzen, und diese damit der Gefahr krimineller Handlungen aussetzen(59). Auch hier mag die bloße Nennung des Gebers oder der anderen Partei der Transaktion, mit Ausnahme der in Art. 10 Abs. 2 des Gesetzes über den Interessenausgleich bereits ausgenommenen natürlichen Personen, ausreichend erscheinen zur Erreichung des verfolgten Ziels.
69. Als Drittes ist die Verhältnismäßigkeit der in Rede stehenden Maßnahme im Hinblick auf die Bestimmung der erklärungspflichtigen Personen zu prüfen, für die die Pflicht zur Onlineveröffentlichung der sie betreffenden Daten gilt.
70. Nach der in Rede stehenden nationalen Regelung entspricht die Liste der zur Vorlage einer Interessenerklärung verpflichteten Personen nicht der engeren Liste derjenigen Personen, aus deren Erklärungen sodann Daten online gestellt werden. Zur zweiten Personengruppe gehören gemäß dem Gesetz über den Interessenausgleich in der Fassung, die bei Erlass der im Ausgangsverfahren angefochtenen Entscheidung galt, die Leiter und stellvertretenden Leiter von Vereinigungen oder öffentlichen Einrichtungen, die aus Mitteln aus dem Staatshaushalt oder dem Haushalt einer Gebietskörperschaft finanziert werden. Aufgrund dieses Status, der ihn einem Bediensteten des öffentlichen Dienstes gleichstellt, wurde der Kläger des Ausgangsverfahrens als in den persönlichen Anwendungsbereich dieses Gesetzes fallend angesehen.
71. Der Betroffene steht damit auf einer Stufe mit Mandatsträgern, Beamten und Bediensteten des Staates, Richtern, Leitern von Aktiengesellschaften oder Gesellschaften mit beschränkter Haftung, an denen der Staat oder eine Gebietskörperschaft in einem Umfang beteiligt ist, der ihnen die Hälfte der Stimmrechte in der Hauptversammlung der Gesellschafter verschafft, Mitgliedern des Verwaltungsrats von öffentlichen Unternehmen des Staates oder einer Gebietskörperschaft oder Vorsitzenden und stellvertretenden Vorsitzenden politischer Parteien. Diese Situation stellt meines Erachtens eine unverhältnismäßige, weil undifferenzierte Behandlung der im weiten Sinne im öffentlichen Dienst Tätigen dar, die nicht im selben Ausmaß der Gefahr von Interessenkonflikten oder Korruption ausgesetzt sind oder in derselben Nähe zur Öffentlichkeit stehen, deren Vertrauen in die öffentlichen Verantwortungsträger gewahrt oder gestärkt werden soll.
72. Allein das Bestehen einer ernsthaften Gefahr von Interessenkonflikten oder Korruption im Rahmen der Verwaltung öffentlicher Angelegenheiten, die für die Allgemeinheit von Interesse sind, kann das Onlinestellen von personenbezogenen Daten der erklärungspflichtigen Personen rechtfertigen, die aufgrund ihres Mandats oder ihrer beruflichen Tätigkeit einer solchen Gefahr ausgesetzt sind. Das Ziel, die Garantien für Redlichkeit und Unparteilichkeit der anderen erklärungspflichtigen Personen zu erhöhen, Interessenkonflikten und Korruption im öffentlichen Sektor vorzubeugen und das Vertrauen der Allgemeinheit in die öffentlichen Verantwortungsträger zu stärken, wird unmittelbar durch die Kontrolle der Interessenerklärungen durch die Oberste Ethikkommission sichergestellt. In Anbetracht der großen Vielfalt der in Betracht kommenden Situationen halte ich es für unmöglich, abschließend die Kriterien für das Bestehen dieser Gefahr festzulegen oder eine sachdienliche systematische Kategorisierung der öffentlichen Entscheidungsträger vorzunehmen(60).
73. Somit hat das vorlegende Gericht zu prüfen, ob unter den Umständen des Ausgangsverfahrens, zu denen insbesondere Art und Bedeutung der Tätigkeit der betreffenden öffentlichen Einrichtung für die Allgemeinheit, die Entscheidungsbefugnis des Klägers des Ausgangsverfahrens im Bereich der Bindung oder Verwaltung öffentlicher Mittel sowie die Höhe der zugewiesenen und in den Haushalt dieser Einrichtung eingestellten Mittel gehören, davon auszugehen ist, dass die Funktionen des Betroffenen ihn einer ernsthaften Gefahr von Interessenkonflikten und Korruption aussetzen, die die Gesellschaft schwerwiegend beeinträchtigen können(61).
74. In Anbetracht der vorstehenden Erwägungen kann ich nicht erkennen, dass die Ziele, Interessenkonflikten und Korruption im öffentlichen Sektor vorzubeugen, die Garantien für Redlichkeit und Unparteilichkeit der öffentlichen Entscheidungsträger zu erhöhen und das Vertrauen der Bürger in das öffentliche Handeln zu stärken, nicht in zumutbarer Weise ebenso wirksam mit anderen, weniger einschneidenden Mitteln erreicht werden können(62).
4) Zur Gewichtung der betroffenen Rechte und Interessen
75. Selbst wenn die in Rede stehende Verarbeitung als zur Erreichung der verfolgten Ziele geeignet und erforderlich einzustufen sein sollte (quod non), könnte sie doch nicht als rechtmäßig angesehen werden. Zu prüfen wäre noch, ob den Grundrechten der vom Schutz der Daten betroffenen Person nicht Vorrang vor dem berechtigten Interesse des für die Verarbeitung Verantwortlichen eingeräumt werden müsste, eine Prüfung, die eine Gewichtung der einander gegenüberstehenden Rechte und Interessen anhand der konkreten Umstände des jeweiligen Einzelfalls erfordert, in deren Rahmen die Bedeutung der aus den Art. 7 und 8 der Charta fließenden Rechte der betroffenen Person zu berücksichtigen ist(63). Wie der Gerichtshof insoweit festgestellt hat, kann dem Ziel der Transparenz nicht ohne Weiteres Vorrang gegenüber dem Recht auf Schutz der personenbezogenen Daten zuerkannt werden(64).
76. Das Kriterium der Schwere der Beeinträchtigung der Rechte und Freiheiten der betroffenen Person ist ein wesentliches Element der Gewichtung oder Abwägung im Einzelfall. Hierbei sind u. a. die Art der in Rede stehenden personenbezogenen Daten, insbesondere gegebenenfalls ihr sensibler Charakter, sowie die Art und die konkreten Modalitäten der Verarbeitung dieser Daten, insbesondere die Zahl der Personen, die Zugang zu ihnen haben, und die Modalitäten dieses Zugangs zu berücksichtigen. Ebenfalls relevant für diese Gewichtung sind die berechtigten Erwartungen der betroffenen Person, dass ihre personenbezogenen Daten nicht verarbeitet werden, wenn sie unter den konkreten Umständen vernünftigerweise nicht mit einer Weiterverarbeitung der Daten zu rechnen braucht. Diese Gesichtspunkte sind gegen die gesamtgesellschaftliche Bedeutung abzuwägen, die das im vorliegenden Fall mit der nationalen Regelung verfolgte berechtigte Interesse hat, mit der im Wesentlichen die Redlichkeit und Unparteilichkeit der im öffentlichen Sektor tätigen Personen gewährleistet sowie Interessenkonflikte und Korruption verhütet werden sollen(65).
77. Zur Schwere der Beeinträchtigung ist zunächst darauf hinzuweisen, dass die in Rede stehende Verarbeitung nicht nur die erklärungspflichtige Person selbst betrifft, die als öffentlicher Entscheidungsträger individuell und unmittelbar betroffen ist, sondern gemäß Art. 6 Abs. 1 des Gesetzes über den Interessenausgleich auch ihren Ehegatten, Partner oder Lebensgefährten sowie gegebenenfalls nahestehende Personen oder andere der erklärungspflichtigen Person bekannte Personen, die zu einem Interessenkonflikt führen können. Es ist durchaus denkbar, dass der Begriff „nahestehende Person“ etwa die Kinder und die Eltern der erklärungspflichtigen Person erfassen kann, was zur Onlineveröffentlichung von namensbezogenen Daten sämtlicher Mitglieder einer Familie, verbunden mit genauen Angaben zu deren jeweiligen Tätigkeiten, führen kann.
78. Sodann steht fest, dass die in Rede stehende Verarbeitung dazu führt, dass eine unbestimmte Zahl von Personen Zugang zu personenbezogenen Daten der vorgenannten Personen erhält. Einmal auf die Website der Obersten Ethikkommission gestellt, können diese Daten von den Internetnutzern eingesehen und gegebenenfalls gespeichert oder verbreitet werden. Zudem können die Organisation und Aggregation der im Internet veröffentlichten Informationen, die von den Suchmaschinen mit dem Ziel durchgeführt werden, ihren Nutzern den Zugang zu diesen Informationen zu erleichtern, bei einer anhand des Namens einer natürlichen Person durchgeführten Suche dazu führen, dass die Nutzer der Suchmaschinen mit der Ergebnisliste einen strukturierten Überblick über die zu der betreffenden Person im Internet zu findenden Informationen erhalten, anhand dessen sie ein mehr oder weniger detailliertes Profil der Person erstellen können(66). Eine solche Offenlegungsregelung kann zu einer Situation führen, in der diese Daten an Personen weitergegeben werden, die aus Gründen, die mit dem im allgemeinen Interesse liegenden Ziel der Verhütung von Interessenkonflikten und von Korruption im öffentlichen Sektor nichts zu tun haben, versuchen, sich über die materielle Situation der erklärungspflichtigen Person und ihrer Angehörigen – Aktienbesitz, Finanzanlagen und bewegliches oder unbewegliches Vermögen, sämtlich Informationen, die in den veröffentlichungspflichtigen Interessenerklärungen enthalten sein können – Kenntnis zu verschaffen(67). Diese Offenlegung ist somit geeignet, die Betroffenen wiederholter gezielter Werbung oder Kundenakquise oder sogar der Gefahr krimineller Handlungen auszusetzen.
79. Unter diesen Umständen stellt die in Rede stehende Verarbeitung meines Erachtens einen schweren Eingriff in die Grundrechte der betroffenen Personen auf Achtung ihres Privatlebens und auf Schutz ihrer personenbezogenen Daten dar. Diese Feststellung ist als Grundlage für die Schlussfolgerung geeignet, dass die fragliche nationale Regelung a priori kein angemessenes Gleichgewicht bei der Berücksichtigung der betroffenen Rechte und Interessen wahrt. Allerdings hebt die litauische Regierung zu Recht hervor, dass die Abwägung zwischen diesen Rechten und Interessen das Niveau der Korruption im öffentlichen Sektor einbeziehen müsse, das es rechtfertige, dass jeder Mitgliedstaat die Maßnahmen erlasse, die er für am besten geeignet zur Bekämpfung dieses Phänomens halte. In der Tat ist festzustellen, dass das Interesse der Öffentlichkeit am Zugang zu einer Information auch innerhalb der Union von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat unterschiedlich sein kann, so dass das Ergebnis der Abwägung zwischen diesem Interesse auf der einen Seite und den Rechten der betroffenen Person auf Achtung ihres Privatlebens und auf Schutz ihrer personenbezogenen Daten auf der anderen nicht unbedingt für alle Mitgliedstaaten gleich ist(68). Im vorliegenden Fall gehören Realität und Ausmaß von Korruption im öffentlichen Sektor meines Erachtens zu den besonderen Umständen des Ausgangsverfahrens, deren Würdigung Sache des vorlegenden Gerichts ist(69).
3. Zur zweiten Vorlagefrage
80. Wie dargelegt, stellt Art. 10 Abs. 2 des Gesetzes über den Interessenausgleich ein allgemeines und bedingungsloses Verbot der Veröffentlichung personenbezogener Daten besonderer Kategorien auf. Die mit der Anwendung dieser Bestimmung verbundenen Schwierigkeiten haben das vorlegende Gericht veranlasst, dem Gerichtshof der Sache nach eine Frage nach der unionsrechtlichen Tragweite des Begriffs „besondere Kategorien personenbezogener Daten“ in Art. 9 Abs. 1 der DSGVO vorzulegen.
81. Nach diesem Artikel, mit dem mit einigen Änderungen Art. 8 Abs. 1 der Richtlinie 95/46 übernommen wird, ist die Verarbeitung personenbezogener Daten, aus denen die rassische und ethnische Herkunft, politische Meinungen, religiöse oder weltanschauliche Überzeugungen oder die Gewerkschaftszugehörigkeit hervorgehen, sowie die Verarbeitung von genetischen Daten, biometrischen Daten zur eindeutigen Identifizierung einer natürlichen Person, Gesundheitsdaten oder Daten zum Sexualleben oder der sexuellen Orientierung einer natürlichen Person untersagt(70).
82. Nach Auffassung des vorlegenden Gerichts ist es, auch wenn die im strengen Sinne in die besonderen Kategorien fallenden Daten nicht auf der Website der Obersten Ethikkommission veröffentlicht würden, einem Internetnutzer möglich, aus bestimmten Daten, die nach Art. 10 Abs. 1 des Gesetzes über den Interessenausgleich veröffentlichungspflichtig sind, sensible Informationen insbesondere über politische Meinungen, Gewerkschaftszugehörigkeit oder sexuelle Orientierung einer erklärungspflichtigen Person abzuleiten(71). In der Tat sind zwar die namensbezogenen Angaben zum Ehegatten, Lebensgefährten oder Partner an sich keine sensiblen Daten, doch lässt sich nicht bestreiten, dass ihr Onlinestellen geeignet ist, das Sexualleben oder die sexuelle Orientierung der erklärungspflichtigen Person sowie ihres Ehegatten, Lebensgefährten oder Partners für die Öffentlichkeit sichtbar zu machen.
83. Damit stellt sich die Frage, ob Art. 9 Abs. 1 der DSGVO bzw. Art. 8 Abs. 1 der Richtlinie 95/46 dahin auszulegen sind, dass sie eine Verarbeitung von a priori nicht sensiblen personenbezogenen Daten umfassen, die eine indirekte Kenntnisnahme sensibler Daten mittels gedanklicher Kombination und/oder Ableitung ermöglicht. Die litauische Regierung wendet sich gegen eine solche Auslegung, weil sie die Verarbeitung bestimmter Daten und damit die Erreichung des verfolgten rechtmäßigen Ziels, wie die Veröffentlichung der Daten betreffend den Ehegatten, Lebensgefährten oder Partner zur Verhütung von Interessenkonflikten und von Korruption im öffentlichen Sektor, letztlich unmöglich machen würde. Nur Verarbeitungen, die klar auf personenbezogene Daten gerichtet seien, die ihrem Wesen nach zu den besonderen Kategorien gehörten, fielen unter Art. 9 Abs. 1 der DSGVO bzw. Art. 8 Abs. 1 der Richtlinie 95/46(72), was im vorliegenden Fall angesichts des in Art. 10 Abs. 2 des Gesetzes über den Interessenausgleich enthaltenen Verbots der Veröffentlichung sensibler Daten ausgeschlossen sei.
84. Nach ständiger Rechtsprechung sind bei der Auslegung einer Unionsvorschrift nicht nur ihr Wortlaut, sondern auch ihr Zusammenhang und die Ziele zu berücksichtigen, die mit der Regelung, zu der sie gehört, verfolgt werden(73).
85. Als Erstes geht aus dem Wortlaut von Art. 9 Abs. 1 der DSGVO hervor, dass diese Bestimmung nach Maßgabe der betroffenen Daten drei Verarbeitungen unterscheidet: i) die Verarbeitung personenbezogener Daten, aus denen die rassische und ethnische Herkunft, politische Meinungen, religiöse oder weltanschauliche Überzeugungen oder die Gewerkschaftszugehörigkeit „hervorgehen“, ii) die Verarbeitung genetischer Daten und biometrischer Daten zur eindeutigen Identifizierung einer natürlichen Person und iii) die Verarbeitung von „Gesundheitsdaten“ oder „Daten zum“ Sexualleben oder der sexuellen Orientierung einer natürlichen Person. Diese Formulierungen entsprechen zum Teil denen des Art. 8 Abs. 1 der Richtlinie 95/46, wonach die Mitgliedstaaten die Verarbeitung personenbezogener Daten, aus denen die rassische und ethnische Herkunft, politische Meinungen, religiöse oder philosophische Überzeugungen oder die Gewerkschaftszugehörigkeit „hervorgehen“, sowie von Daten „über“ Gesundheit oder Sexualleben untersagen. Die Verwendung des Verbs „hervorgehen“ entspricht der Berücksichtigung einer Verarbeitung, die sich nicht nur auf ihrem Wesen nach sensible Daten bezieht, sondern indirekt deren Offenlegung mittels eines Denkvorgangs der Ableitung oder des Abgleichs ermöglicht. Dies gilt meines Erachtens nicht für die Formulierungen im Zusammenhang mit der oben unter iii) genannten Verarbeitung, mit denen zwischen der Verarbeitung und den betreffenden Daten in Anbetracht ihres Wesens eine direktere Verknüpfung (durch Verwendung eines Kompositums bzw. von Präpositionen) hergestellt wird(74). Diese exegetische Analyse scheint uns zu einer je nach Art der betroffenen sensiblen Daten unterschiedlichen Definition der Verarbeitung besonderer Kategorien personenbezogener Daten führen zu müssen, was ich nicht für wünschenswert halte(75).
86. Ich weise zudem darauf hin, dass der Unionsgesetzgeber zumindest für biometrische Daten im 51. Erwägungsgrund und in Art. 9 Abs. 1 der DSGVO klargestellt hat, dass die Verarbeitung von Lichtbildern nicht grundsätzlich als Verarbeitung besonderer Kategorien von personenbezogenen Daten angesehen werden sollte, da Lichtbilder nur dann von der Definition des Begriffs der biometrischen Daten erfasst werden, wenn sie mit speziellen technischen Mitteln „zur“ eindeutigen Identifizierung einer natürlichen Person verarbeitet werden. Der von der litauischen Regierung vertretene finalistische Ansatz scheint hier auf biometrische Daten beschränkt zu sein.
87. Als Zweites halte ich es auch für sachdienlich, die Frage der Bestimmung der besonderen Kategorien personenbezogener Daten im Zusammenhang zu sehen mit der Frage der Definition der „identifizierbaren natürlichen Person“, d. h. einer natürlichen Person, die direkt oder „indirekt“ identifiziert werden kann, insbesondere durch Zuordnung zu einem oder mehreren spezifischen Elementen, die Ausdruck ihrer physischen, physiologischen, genetischen, psychischen, wirtschaftlichen, kulturellen oder sozialen Identität sind(76). Der Unionsgesetzgeber hat damit einen realistischen Ansatz gewählt, indem er die Möglichkeit berücksichtigt hat, dass sich eine Information anhand eines Abgleichs und einer Aggregation unterschiedlicher Elemente rekonstruieren lässt.
88. Als Drittes ist darauf hinzuweisen, dass sich aus Art. 1 und dem zehnten Erwägungsgrund der Richtlinie 95/46 bzw. Art. 1 und dem vierten Erwägungsgrund der DSGVO ergibt, dass mit diesen beiden Bestimmungen ein hohes Niveau des Schutzes der Grundrechte und Grundfreiheiten natürlicher Personen, insbesondere ihres Privatlebens, bei der Verarbeitung personenbezogener Daten gewährleistet werden soll(77). Angesichts der erheblichen Gefahren für die Grundrechte und Grundfreiheiten, die mit der Verarbeitung sensibler Daten verbunden sind, wird für diese Art Verarbeitung das Ziel eines besonderen und verstärkten Schutzes angestrebt(78). Die Berücksichtigung dieses Ziels kommt in den Vorabentscheidungen des Gerichtshofs zum Ausdruck.
89. So hat der Gerichtshof die Frage eines vorlegenden Gerichts, ob die Angabe, dass sich eine Person den Fuß verletzt hat und partiell krankgeschrieben ist, zu den personenbezogenen Daten über die Gesundheit im Sinne von Art. 8 Abs. 1 der Richtlinie 95/46 gehört, unter Hinweis darauf bejaht, dass angesichts des Zwecks der Richtlinie 95/46 der in ihrem Art. 8 Abs. 1 verwendete Begriff „Daten über Gesundheit“ in dem Sinne „weit auszulegen“ ist, dass er sich auf alle Informationen bezieht, die die Gesundheit einer Person unter allen Aspekten – körperlichen wie psychischen – betreffen(79).
90. Des Weiteren hat der Gerichtshof entschieden, dass eine Auslegung von Art. 8 Abs. 1 und 5 der Richtlinie 95/46 bzw. Art. 9 Abs. 1 und Art. 10 der DSGVO, die von vornherein und allgemein die Tätigkeit einer Suchmaschine von den in diesen Bestimmungen vorgesehenen spezifischen Anforderungen an die Verarbeitung der darin genannten besonderen Kategorien personenbezogener Daten befreien würde, dem Zweck dieser Bestimmungen zuwiderliefe, einen erhöhten Schutz gegen eine solche Datenverarbeitung zu gewährleisten, die aufgrund der besonderen Sensibilität dieser Daten einen besonders schweren Eingriff in die durch die Art. 7 und 8 der Charta garantierten Grundrechte auf Achtung des Privatlebens und auf Schutz personenbezogener Daten darstellen kann, wie sich auch aus dem 33. Erwägungsgrund dieser Richtlinie und dem 51. Erwägungsgrund dieser Verordnung ergibt(80).
91. Daher kann die Verarbeitung personenbezogener Daten, die zu einer indirekten Offenlegung sensibler Daten der betroffenen Person führen kann, nicht den in der Richtlinie 95/46 bzw. in der DSGVO vorgesehenen Verpflichtungen und Garantien entzogen sein, da dies die praktische Wirksamkeit dieser Rechtsakte und den wirksamen und umfassenden Schutz der Grundrechte und Grundfreiheiten natürlicher Personen, die mit ihnen gewährleistet werden sollen, beeinträchtigen würde, insbesondere des Rechts auf Schutz ihrer Privatsphäre bei der Verarbeitung personenbezogener Daten, dem diese Rechtsakte eine besondere Bedeutung beimessen, wie u. a. aus Art. 1 Abs. 1 und den Erwägungsgründen 2 und 10 dieser Richtlinie bzw. Art. 1 Abs. 2 und den Erwägungsgründen 1 und 4 der DSGVO hervorgeht(81). Mit anderen Worten kann das indirekte allgemeine Bekanntwerden einer Information etwa über das Sexualleben oder die sexuelle Orientierung der erklärungspflichtigen Person oder ihres Ehepartners, Lebensgefährten oder Partners nicht als Kollateralschaden angesehen werden, der zwar bedauerlich ist, aber angesichts des Zwecks einer Verarbeitung hingenommen werden kann, die nicht in erster Linie auf sensible Daten gerichtet ist oder sogar, wie im vorliegenden Fall, deren Verwendung untersagt.
92. Diese Lösung entspricht meines Erachtens dem Vorgehen des Gerichtshofs, der über das formale Erscheinungsbild hinaus eine inhaltliche Prüfung der betreffenden Verarbeitung vornimmt, um deren wirkliche Tragweite in Bezug auf die Art der verarbeiteten Daten zu untersuchen. In Beurteilung der Verhältnismäßigkeit einer nationalen Regelung, nach der eine staatliche Stelle den Betreibern elektronischer Kommunikationsdienste vorschreiben kann, zur Wahrung der nationalen Sicherheit Verkehrs- und Standortdaten zu übermitteln, hat der Gerichtshof befunden, dass der mit einer solchen Übermittlung verbundene Eingriff in das in Art. 7 der Charta verankerte Recht insbesondere angesichts „des sensiblen Charakters der Informationen, die diese Daten liefern können“, als besonders schwer anzusehen ist(82).
93. In seinem Gutachten zur Vereinbarkeit des geplanten Abkommens zwischen Kanada und der Europäischen Union über die Übermittlung und Verarbeitung von Fluggastdatensätzen(83) mit Art. 16 AEUV sowie den Art. 7, 8 und 52 Abs. 1 der Charta hat der Gerichtshof geprüft, ob ein Eingriff in das durch Art. 8 der Charta verbürgte Grundrecht auf Schutz personenbezogener Daten vorlag. Hierzu hat er ausgeführt, auch wenn einige dieser Daten für sich genommen nicht geeignet sein dürften, bedeutsame Informationen über das Privatleben der betreffenden Personen zu liefern, könnten sie doch zusammen betrachtet u. a. einen gesamten Reiseverlauf, Reisegewohnheiten, Beziehungen zwischen zwei oder mehreren Personen sowie Informationen über die finanzielle Situation der Fluggäste, ihre Ernährungsgewohnheiten oder ihren Gesundheitszustand offenbaren und „sogar sensible Daten über die Fluggäste … liefern“. Bei der Beurteilung der Erforderlichkeit der mit dem geplanten Abkommen verbundenen Eingriffe hat der Gerichtshof zu den von diesem erfassten Fluggastdatensätzen ausgeführt, dass zwar sensible Daten in keiner der 19 Rubriken dieses Abkommens ausdrücklich erwähnt seien, dass sie aber dennoch unter eine dieser Rubriken fallen könnten.
94. Mit einem solchen Vorgehen sind zwar gewisse Schwierigkeiten verbunden. So muss die Bestimmung der Zwecke, aber vor allem der Mittel der Verarbeitung besonders aufmerksam geprüft werden, einschließlich der möglichen Verarbeitung sensibler Daten (die sich im vorliegenden Fall leicht feststellen lässt). Dabei geht es indes nur um den bereits in Art. 25 der DSGVO geforderten Datenschutz durch Technikgestaltung. Zudem lässt sich meines Erachtens nicht, wie es die litauische Regierung tut, geltend machen, es habe nachteilige Folgen, wenn bestimmte Verarbeitungen wie die im Ausgangsverfahren in Rede stehende nicht durchgeführt werden könnten. Es ist hervorzuheben, dass das für besondere Kategorien personenbezogener Daten geltende Verarbeitungsverbot relativ ist, da bestimmte Ausnahmen und Abweichungen in Art. 8 Abs. 2 bis 4 der Richtlinie 95/46 und Art. 9 Abs. 2 der DSGVO vorgesehen sind, wobei in Letzterem nicht weniger als zehn Fälle von zulässiger Verarbeitung personenbezogener Daten aufgeführt sind. Insoweit weise ich darauf hin, dass die in Rede stehende Verarbeitung durchaus auf Art. 8 Abs. 4 der Richtlinie 95/46, der mit einigen Änderungen in Art. 9 Abs. 2 Buchst. g der DSGVO übernommen worden ist(84), hätte gestützt werden können, wenn der litauische Gesetzgeber sich nicht dafür entschieden hätte, die Veröffentlichung sensibler Daten zu verbieten(85).
V. Ergebnis
95. Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, dem Vilniaus apygardos administracinis teismas (Regionales Verwaltungsgericht Vilnius, Litauen) wie folgt zu antworten:
1. Die Art. 6 und 7 der Richtlinie 95/46/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24. Oktober 1995 zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten und zum freien Datenverkehr sowie die Art. 5 und 6 der Verordnung (EU) 2016/679 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27. April 2016 zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten, zum freien Datenverkehr und zur Aufhebung der Richtlinie 95/46/EG (Datenschutz-Grundverordnung) sind im Licht der Art. 7 und 8 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union dahin auszulegen, dass sie einer nationalen Regelung entgegenstehen, nach der ein Teil der personenbezogenen Daten, die in der Interessenerklärung enthalten sind, die jeder Leiter einer öffentlichen Einrichtung, die öffentliche Mittel erhält, vorzulegen hat, auf der Website der mit der Entgegennahme und der Kontrolle dieser Erklärungen betrauten Behörde zu veröffentlichen ist, wenn eine solche Maßnahme nicht geeignet und erforderlich ist zur Erreichung der Ziele der Verhütung von Interessenkonflikten und von Korruption im öffentlichen Sektor, der Erhöhung der Garantien für Redlichkeit und Unparteilichkeit der öffentlichen Entscheidungsträger und der Stärkung des Vertrauens der Bürger in das öffentliche Handeln.
2. Art. 8 Abs. 1 der Richtlinie 95/46 und Art. 9 Abs. 1 der Verordnung 2016/679 sind im Licht der Art. 7 und 8 der Charta der Grundrechte dahin auszulegen, dass die Veröffentlichung des Inhalts von Interessenerklärungen auf der Website der mit der Entgegennahme und Kontrolle dieser Erklärungen betrauten Behörde, durch die indirekt sensible Daten wie die in diesen ersten beiden Bestimmungen genannten offengelegt werden können, eine Verarbeitung besonderer Kategorien personenbezogener Daten darstellt.