SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA
(Sala Primera ampliada)
de 24 de octubre de 1997 (1)
«CECA - Recurso de anulación - Ayudas de Estado - Decisiones individuales
por las que se autoriza la concesión de ayudas de Estado a empresas
siderúrgicas - Incompatibilidad con las disposiciones del Tratado -
Retroactividad - Letras b) y c) del artículo 4 y párrafos primero y segundo
del artículo 95 del Tratado»
En el asunto T-239/94,
Association des aciéries européennes indépendantes (EISA), asociación belga, con
sede en Bruselas, representada por Me Alexandre Vandencasteele, Abogado de
Bruselas, que designa como domicilio en Luxemburgo el despacho de Me Ernest
Arendt, 8-10, rue Mathias Hardt,
contra
Comisión de las Comunidades Europeas, representada por los Sres. Michel Nolin
y Ben Smulders, miembros del Servicio Jurídico, en calidad de Agentes, que
designa como domicilio en Luxemburgo el despacho del Sr. Carlos Gómez de la
Cruz, Centre Wagner, Kirchberg,
apoyadas por
Consejo de la Unión Europea, representado por los Sres. Rüdiger Bandilla y
Stephan Marquardt, respectivamente Director y administrador del Servicio Jurídico,
en calidad de Agentes, que designa como domicilio en Luxemburgo el despacho del
Sr. Alessandro Morbilli, Director General de la Dirección de Asuntos Jurídicos del
Banco Europeo de Inversiones, 100, boulevard Konrad Adenauer,
República Federal de Alemania, representada por los Sres. Ernst Röder,
Ministerialrat del Bundesministerium für Wirtschaft, y Bernd Kloke,
Oberregierungsrat del mismo Ministerio, en calidad de Agentes, que designa como
domicilio en Luxemburgo la sede de la Embajada de la República Federal de
Alemania, 20-22, avenue Emile Reuter,
República Italiana, representada por el Sr. Umberto Leanza, Jefe del servizio del
contenzioso diplomatico del ministero degli Affari esteri, en calidad de Agente,
asistido por el Sr. Pier Giorgio Ferri, avvocato dello Stato, que designa como
domicilio en Luxemburgo la sede de la Embajada de Italia, 5, rue Marie-Adélaïde,
e
Ilva Laminati Piani SpA, sociedad italiana, con domicilio social en Roma,
representada por los Sres. Aurelio Pappalardo, Abogado de Trapani, y Massimo
Merola, Abogado de Roma, que designa como domicilio en Luxemburgo el
despacho de Me Alain Lorang, 51, rue Albert 1er,
que tiene por objeto que se anulen las Decisiones 94/256/CECA a 94/261/CECA
de la Comisión, de 12 de abril de 1994, relativas a las ayudas que varios Estados
miembros tienen previsto conceder a empresas siderúrgicas establecidas en sus
territorios respectivos (DO L 112, respectivamente, pp. 45, 52, 58, 64, 71 y 77),
EL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA
DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS (Sala Primera ampliada),
integrado por el Sr. A. Saggio, Presidente; el Sr. A. Kalogeropoulos, la Sra. V. Tiili,
y los Sres. A. Potocki y R.M. Moura Ramos, Jueces;
Secretario: Sr. H. Jung;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 25 de
febrero de 1997;
dicta la siguiente
Sentencia
Marco jurídico
- 1.
- El Tratado constitutivo de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (en lo
sucesivo, «Tratado») prohíbe, en principio, las ayudas de Estado a empresas
siderúrgicas, declarando, en la letra c) de su artículo 4, incompatibles con el
mercado común del carbón y del acero y, por consiguiente, prohibidas en las
condiciones previstas en dicho Tratado «las subvenciones o ayudas otorgadas por
los Estados o los gravámenes especiales impuestos por ellos, cualquiera que sea su
forma».
- 2.
- Los párrafos primero y segundo del artículo 95 del Tratado dicen lo siguiente:
«En todos los casos no previstos en el presente Tratado en que resulte necesaria
una Decisión o una Recomendación de la Comisión para alcanzar, durante el
funcionamiento del mercado común del carbón y del acero y de conformidad con
las disposiciones del artículo 5, uno de los objetivos de la Comunidad, tal como
están definidos en los artículos 2, 3 y 4, dicha Decisión podrá tomarse o dicha
Recomendación podrá formularse con el dictamen conforme del Consejo, emitido
por unanimidad, previa consulta al Comité Consultivo.
La misma Decisión o Recomendación, tomada o formulada de igual forma,
determinará eventualmente las sanciones aplicables.»
- 3.
- Para responder a las exigencias de la reestructuración del sector de la siderurgia,
la Comisión se basó en las disposiciones mencionadas del artículo 95 del Tratado
para establecer, a partir de principios de los años ochenta, un régimen comunitario
de ayudas por el que se autorizaba la concesión de ayudas de Estado a la
siderurgia en ciertos casos enumerados exhaustivamente. Este régimen ha sido
objeto de sucesivas adaptaciones con el fin de hacer frente a las dificultades
coyunturales de la industria siderúrgica. Así pues, el Código comunitario de ayudas
a la siderurgia, vigente durante el período considerado en el presente asunto, es el
quinto de la serie y fue establecido mediante la Decisión n. 3855/91/CECA de la
Comisión, de 27 de noviembre de 1991, por la que se establecen normas
comunitarias relativas a las ayudas para la siderurgia (DO L 362, p. 57; en lo
sucesivo, «Código de ayudas»). De sus considerandos se desprende que establece,
al igual que los Códigos anteriores, un sistema comunitario destinado a abarcar
ayudas, específicas o no, concedidas por los Estados, cualquiera que sea su forma.
Este Código no autoriza ni las ayudas de funcionamiento ni las ayudas a la
reestructuración, salvo que se trate de ayudas para el cierre.
Hechos que originaron el litigio
- 4.
- Frente a la agravación de la situación económica y financiera en el sector
siderúrgico, la Comisión presentó un plan de reestructuración en su Comunicación
SEC(92) 2160 final al Consejo y al Parlamento Europeo, de 23 de noviembre de
1992, titulada «Hacia un fortalecimiento de la competitividad de la industria
siderúrgica. Necesidad de una nueva reestructuración.» Este plan se basaba en la
constatación del mantenimiento de un exceso de capacidad de carácter estructural
y pretendía principalmente realizar, sobre la base de una participación voluntaria
por parte de las empresas siderúrgicas, una reducción sustancial y definitiva de
capacidades de producción del orden de 19 millones de toneladas como mínimo.
Para ello, preveía un conjunto de medidas de acompañamiento en el ámbito social,
así como estímulos financieros, incluidas ayudas comunitarias. Paralelamente, la
Comisión dio un mandato de exploración a un experto independiente, el Sr. Braun,
antiguo Director General de la Dirección General de Industria de la Comisión,
cuya misión esencial consistía en hacer una lista de los proyectos de cierre de
empresas del sector siderúrgico durante el período previsto en la Comunicación
mencionada, que comprendía los años 1993 a 1995. El Sr. Braun presentó su
informe, de fecha 29 de enero de 1993, titulado «Las reestructuraciones en curso
o previstas en la industria siderúrgica», después de haber mantenido contactos con
los dirigentes de unas setenta empresas.
- 5.
- En sus conclusiones de 25 de febrero de 1993, el Consejo acogió favorablemente
los grandes rasgos del programa presentado por la Comisión tras el informe Braun,
para obtener una reducción sustancial de las capacidades de producción. La
reestructuración duradera del sector siderúrgico debía ser facilitada por «un
conjunto de medidas de acompañamiento, limitadas en el tiempo y estrictamente
respetuosas con las normas relativas al control de ayudas estatales», entendiéndose,
en lo que respecta a las ayudas de Estado, que «la Comisión [confirmaba] su firme
apoyo a una aplicación rigurosa y objetiva del Código de ayudas para que las
posibles excepciones que pudiera proponer al Consejo, en virtud del artículo 95
[del Tratado] contribuyan plenamente al necesario esfuerzo global de reducción de
capacidades. El Consejo se pronunciará en breve sobre dichas propuestas con
arreglo a criterios objetivos.»
- 6.
- En este orden de ideas, el Consejo y la Comisión indicaron en su declaración
conjunta recogida en el acta del Consejo de 17 de diciembre de 1993 -que
menciona el acuerdo global obtenido en el seno del Consejo a efectos de emitir su
dictamen conforme con arreglo a los párrafos primero y segundo del artículo 95 del
Tratado, sobre las ayudas de Estado a las empresas públicas Sidenor (España),
Sächsische Edelstahlwerke GmbH (Alemania), Corporación de la Siderurgia
Integral (CSI, España), Ilva (Italia), EKO Stahl AG (Alemania) y Siderurgia
Nacional (Portugal)- que «[consideraban] que el único medio de llegar a tener una
siderurgia comunitaria sana, competitiva en el mercado mundial, [era] poner
definitivamente fin a las subvenciones públicas a la siderurgia y cerrar las
instalaciones no rentables. Al dar su acuerdo unánime a las propuestas con arreglo
al artículo 95 que se le [habían] presentado, el Consejo [reafirmaba] su interés en
la aplicación estricta del Código de ayudas [...] y, a falta de autorización en virtud
del Código, en la letra c) del artículo 4 del Tratado CECA. Sin perjuicio del
derecho de todo Estado miembro a solicitar una Decisión con arreglo al artículo
95 del Tratado CECA, y de conformidad con sus conclusiones de 25 de febrero de
1993, el Consejo se [declaraba] firmemente resuelto a evitar toda nueva excepción
con arreglo al artículo 95 para ayudas en favor de una empresa particular.»
- 7.
- El Consejo emitió su dictamen conforme el 22 de diciembre de 1993, en virtud de
los párrafos primero y segundo del artículo 95 del Tratado, sobre la concesión de
las referidas ayudas destinadas a acompañar la reestructuración o la privatización
de las empresas públicas interesadas.
- 8.
- En este contexto jurídico y fáctico, y para facilitar una nueva reestructuración de
la industria siderúrgica, la Comisión adoptó, el 12 de abril de 1994, tras el
mencionado dictamen conforme del Consejo, seis Decisiones individuales basadas
en los párrafos primero y segundo del artículo 95 del Tratado, por las que se
autorizaba la concesión de ayudas de Estado que no respondían a los criterios que
permiten, con arreglo al mencionado Código de ayudas, establecer excepciones a
la letra c) del artículo 4 del Tratado. La Comisión autorizaba respectivamente, en
estas seis Decisiones, la concesión de las ayudas que Alemania tenía previsto
conceder a la empresa siderúrgica EKO Stahl AG, Eisenhüttenstadt (Decisión
94/256/CECA; DO L 112, p. 45; en lo sucesivo, «Decisión 94/256»), las ayudas que
Portugal tenía previsto conceder a la empresa siderúrgica Siderurgia Nacional
(Decisión 94/257/CECA; DO L 112, p. 52), las ayudas que España tenía previsto
conceder a la empresa pública de siderurgia integral Corporación de la Siderurgia
Integral (CSI) (Decisión 94/258/CECA; DO L 112, p. 58; en lo sucesivo, «Decisión
94/258»), la concesión por Italia de ayudas de Estado a las empresas siderúrgicas
del sector público (grupo siderúrgico Ilva) (Decisión 94/259/CECA; DO L 112,
p. 64; en lo sucesivo, «Decisión 94/259»), las ayudas que Alemania tenía previsto
conceder a la empresa siderúrgica Sächsische Edelstahlwerke GmbH,
Freital/Sajonia (Decisión 94/260/CECA; DO L 112, p. 71) y las ayudas que España
tenía previsto conceder a Sidenor, empresa productora de aceros especiales
(Decisión 94/261/CECA; DO L 112, p. 77).
- 9.
- Estas autorizaciones iban acompañadas, con arreglo al dictamen conforme del
Consejo, «de obligaciones que corresponden a reducciones netas de capacidades
por un mínimo de 2 millones de toneladas de acero bruto y por un máximo de
5,4 millones de toneladas de laminados en caliente (prescindiendo de la
construcción de un tren de bandas anchas en Sestao y de una alza de la capacidad
de EKO Stahl por encima de las 900.000 toneladas después de mediados de
1999)», según la Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento
Europeo, de 13 de abril de 1994 [COM(94) 125 final], destinada a establecer un
balance intermedio de la reestructuración siderúrgica y a presentar sugerencias
destinadas a consolidar este proceso, en el espíritu de las conclusiones del Consejo
de 25 de febrero de 1993, antes citadas.
Procedimiento
- 10.
- En este contexto, mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de
Primera Instancia el 6 de junio de 1994, la Association des aciéries européennes
indépendantes (EISA) solicitó, en virtud del artículo 33 del Tratado, la anulación
de las seis Decisiones de 12 de abril de 1994, antes mencionadas.
- 11.
- Mediante escrito separado, registrado en la Secretaría del Tribunal de Primera
Instancia el mismo día, la demandante presentó también, en virtud del artículo 39
del Tratado, una demanda de suspensión de la ejecución del artículo 1 de las
Decisiones impugnadas, en la medida en que declaraban compatibles con el buen
funcionamiento del mercado común las ayudas en cuestión y, por tanto, las
autorizaban. Dicha demanda fue desestimada mediante auto del Presidente delTribunal de Primera Instancia de 15 de julio de 1994, EISA/Comisión (T-239/94 R,
Rec. p. II-703).
- 12.
- Paralelamente, fueron interpuestos otros dos recursos, uno por la sociedad British
Steel plc, contra las Decisiones 94/258 y 94/259, de 12 de abril de 1994, antes
citadas, por las que se autorizaba respectivamente la concesión de ayudas de
Estado a la empresa CSI y al grupo siderúrgico Ilva (asunto T-243/94), y otro, por
las empresas Wirtschaftsvereinigung Stahl, Thyssen Stahl AG, Preussag Stahl AG
y Hoogovens Groep BV contra la Decisión 94/259, por la que se autorizaba la
concesión de ayudas de Estado al grupo siderúrgico Ilva (asunto T-244/94).
- 13.
- En el presente asunto, la República Federal de Alemania, el Consejo, la República
Italiana e Ilva Laminati Piani SpA (en lo sucesivo, «Ilva») presentaron en la
Secretaría del Tribunal de Primera Instancia, respectivamente los días 14, 24 y 28
de octubre y 2 de noviembre de 1994, una demanda para intervenir en el litigio en
apoyo de las pretensiones de la parte demandada. Mediante autos de 25 y 28 de
noviembre y de 15 de diciembre de 1994, el Presidente de la Sala Segunda
ampliada del Tribunal de Primera Instancia admitió dichas intervenciones en apoyo
de las pretensiones de la parte demandada.
- 14.
- El 21 de diciembre de 1994, la Comisión, mediante la Decisión 94/1075/CECA,
relativa a las ayudas que Alemania tiene previsto conceder a la empresa siderúrgica
EKO Stahl GmbH, Eisenhüttenstadt (DO L 386, p. 18), revocó la Decisión 94/256,
relativa a dicha empresa.
- 15.
- El 3 de diciembre de 1996, el Tribunal de Primera Instancia formuló a la Comisión,
con arreglo al apartado 3 del artículo 64 del Reglamento de Procedimiento,
determinadas cuestiones a las que ésta respondió dentro del plazo señalado.
- 16.
- Visto el informe del Juez Ponente, el Tribunal de Primera Instancia decidió iniciar
la fase oral sin previo recibimiento a prueba. Se oyeron los informes de las partes
y sus respuestas a las preguntas del Tribunal de Primera Instancia en la vista de 25
de febrero de 1997.
Pretensiones de las partes
- 17.
- La parte demandante solicita al Tribunal de Primera Instancia que:
- Anule las Decisiones 94/256 a 94/261, de 12 de abril de 1994, antes citadas.
- Condene en costas a la Comisión.
- 18.
- La parte demandada, apoyada por el Consejo y por la República Italiana, solicita
al Tribunal de Primera Instancia que:
- Desestime el recurso.
- Condene en costas a la demandante.
- 19.
- La República Federal de Alemania solicita al Tribunal de Primera Instancia que:
- Desestime el recurso en la medida en que tiene por objeto la anulación de
las Decisiones 94/256 y 94/260, de 12 de abril de 1994, antes citadas.
- 20.
- Ilva solicita al Tribunal de Primera Instancia que:
- Acuerde la admisión del recurso, pero lo desestime.
- Condene a la parte demandante al pago de la totalidad de las costas,
incluidas las de Ilva.
Sobre la admisibilidad del recurso
Alegaciones de las partes
- 21.
- Con el fin de demostrar la admisibilidad de su recurso, la demandante mantiene
que, en contra de lo que alega el Gobierno alemán, las Decisiones impugnadas la
afectan en el sentido del párrafo segundo del artículo 33 del Tratado (sentencias
del Tribunal de Justicia de 19 de septiembre de 1985, Hoogovens/Comisión,
asuntos acumulados 172/83 y 226/93, Rec. p. 2831, y de 6 de diciembre de 1990,
Wirtschaftsvereinigung Eisen- und Stahlindustrie/Comisión, C-180/88, Rec.
p. I-4413). Además, precisa que varios de sus miembros tienen una producción en
competencia directa con la producción de las dos empresas alemanas beneficiarias
de las ayudas de que se trata, así como con la de sus compradores.
- 22.
- La República Federal de Alemania cuestiona la legitimación de la demandante, ya
que, según ella, no ha demostrado que las Decisiones impugnadas lesionen sus
propios intereses o los de las empresas que representa. Concretamente, los
miembros de EISA no son competidores de las empresas EKO Stahl y Sächsische
Edelstahlwerke, en la medida en que no fabrican los mismos productos.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
- 23.
- Antes de examinar la procedencia de la causa de inadmisión invocada por la
República Federal de Alemania, el Tribunal de Primera Instancia estima necesario
apreciar su admisibilidad a la luz del Reglamento de Procedimiento.
- 24.
- La parte demandada no invocó esta causa de inadmisión en la fase escrita. Pues
bien, las conclusiones de una demanda de intervención no pueden tener otro fin
que apoyar las conclusiones de una de las partes del litigio [párrafo segundo del
artículo 34 y párrafo primero del artículo 46 del Estatuto (CECA) del Tribunal de
Justicia]. Además, el coadyuvante debe aceptar el litigio en el estado en que se
encuentre en el momento de su intervención (apartado 3 del artículo 116 del
Reglamento de Procedimiento).
- 25.
- De ello resulta que la República Federal de Alemania, parte coadyuvante, no está
legitimada para proponer una excepción de inadmisibilidad y que, por tanto, el
Tribunal de Primera Instancia no está obligado a examinar los motivos invocados
por ella a este respecto (véase, sobre este extremo, la sentencia del Tribunal de
Justicia de 24 de marzo de 1993, CIRFS y otros/Comisión, C-313/90, Rec.
p. I-1125).
- 26.
- No obstante, en virtud del artículo 113 del Reglamento de Procedimiento, el
Tribunal de Primera Instancia puede examinar de oficio en cualquier momento las
causas de inadmisión de la demanda por motivos de orden público, incluidas las
invocadas por las partes coadyuvantes (véanse, a este respecto, las sentencias del
Tribunal de Justicia de 11 de julio de 1990, Neotype Techmashexport/Comisión y
Consejo, asuntos acumulados C-305/86 y C-160/87, Rec. p. I-2945, y de 15 de junio
de 1993, Matra/Comisión, C-225/91, Rec. p. I-3203).
- 27.
- En el presente asunto, la causa de inadmisión invocada por la República Federal
de Alemania plantea una cuestión de orden público, en la medida en que afecta
a la legitimación de la demandante, así como a su acceso a los medios de
impugnación, y, por tanto, según la jurisprudencia mencionada, puede ser
examinada de oficio por el Tribunal de Primera Instancia.
- 28.
- En este contexto, este Tribunal señala que es jurisprudencia reiterada que las
asociaciones, en el sentido del artículo 48 del Tratado, que agrupan a empresas del
sector siderúrgico y que tienen por finalidad representar los intereses comunes de
sus miembros, resultan afectadas -en el sentido del párrafo segundo del artículo 33
del Tratado- por Decisiones que autorizan el pago de ayudas de Estado a
empresas competidoras (véase la sentencia Wirtschaftsvereinigung Eisen- und
Stahlindustrie/Comisión, antes citada, apartado 23).
- 29.
- EISA es una asociación que agrupa a empresas siderúrgicas europeas
independientes, lo que permite presumir que las empresas siderúrgicas públicas
beneficiarias de las ayudas autorizadas por las Decisiones controvertidas son
empresas competidoras de las empresas miembros de EISA. Pues bien, como
afirmó la demandante, no ha sido discutido ni por la parte demandada ni por las
partes coadyuvantes, con excepción de la República Federal de Alemania, que las
empresas representadas por EISA están efectivamente en competencia con las
empresas siderúrgicas públicas a las que se han concedido las ayudas autorizadas
por las Decisiones objeto del litigio. En cuanto a la República Federal de
Alemania, se limitó a mantener que «no parece» que los miembros de EISA
fabriquen los mismos productos que EKO Stahl o que Sächsische Edelstahlwerke,
pero sin presentar argumentos suficientes para cuestionar la condición de
competidores de las empresas representadas por EISA.
- 30.
- De ello se deduce que debe declararse la admisibilidad del recurso interpuesto
por EISA.
Sobre el objeto de la pretensión de anulación
Alegaciones de las partes
- 31.
- En lo que respecta a la pretensión de anulación de la Decisión 94/256, relativa a
la empresa EKO Stahl AG (en lo sucesivo, «EKO»), la República Federal de
Alemania mantiene que carece ya de objeto, dado que la Comisión revocó dicha
Decisión mediante la Decisión 94/1075, de 21 de diciembre de 1994, antes citada.
- 32.
- La demandante señala que, aun suponiendo que la Decisión 94/256 relativa a EKO
haya sido revocada por la Comisión, la pretensión de anulación de dicha Decisión
no carece sin embargo de objeto, en la medida en que la demandante tiene interés
en que el Tribunal de Primera Instancia declare la ilegalidad de las Decisiones
individuales por las que se autoriza la concesión de ayudas de Estado de
funcionamiento sobre la base de los párrafos primero y segundo del artículo 95 del
Tratado, con el fin de evitar posibles repeticiones de esta práctica.
- 33.
- La Comisión confirma que, mediante su Decisión 94/1075, de 21 de diciembre de
1994, antes citada, procedió a la «revocación-derogación» de su Decisión 94/256
y que, por esta razón al haber quedado sin objeto el recurso de anulación en lo que
respecta a la Decisión 94/256, no procede que el Tribunal de Primera Instancia se
pronuncie.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
- 34.
- Este Tribunal considera que la tesis de la parte demandante es infundada. Según
jurisprudencia reiterada, no procede pronunciarse sobre un recurso de anulación
cuando la Decisión impugnada ha sido revocada, lo que la ha hecho inaplicable
(véase, a título de ejemplo, el auto del Tribunal de Justicia de 19 de octubre de
1983, Ferriere San Carlo/Comisión, 75/83, Rec. p. 3123). Pues bien, consta que la
Decisión controvertida ha sido revocada, haciéndose así inaplicable. Por lo tanto,
el recurso de anulación formulado por EISA contra la Decisión 94/256 carece ya
de objeto, sin que proceda examinar las razones que llevaron a la Comisión a
revocar dicha Decisión.
- 35.
- Por consiguiente, no procede pronunciarse sobre la parte del recurso que tiene por
objeto la anulación de la Decisión 94/256.
Sobre el fondo del recurso
- 36.
- La demandante invoca, en apoyo de su pretensión de anulación, dos motivos
basados, por un lado, en la violación del Tratado y del Código de ayudas, así como
en una desviación de poder y, por otro lado, en el carácter supuestamente
retroactivo de las Decisiones controvertidas.
Sobre el primer motivo, basado en la violación del Tratado y del Código de ayudas,
así como en una desviación de poder
- 37.
- En este primer motivo la demandante invoca, en primer lugar, la inobservancia de
la prohibición de las ayudas de Estado supuestamente establecida por el Tratado
y por el Código de ayudas, así como una desviación de poder; en segundo lugar,
la infracción de los requisitos de aplicación del párrafo primero del artículo 95 del
Tratado y, en tercer lugar, la violación del principio de no discriminación
establecido por el Tratado.
Alegaciones de las partes
- 38.
- La demandante señala, en primer lugar, que, en las Decisiones impugnadas, la
Comisión reconoce expresamente que las ayudas de que se trata son incompatibles
con el Tratado y con el Código de ayudas. Pues bien, añade, dicha Institución no
tenía derecho a establecer excepciones a la prohibición de las ayudas establecidas
por dichos textos, basándose en los párrafos primero y segundo del artículo 95 del
Tratado. En efecto, la adopción de las Decisiones controvertidas constituye una
verdadera modificación del Tratado y habría requerido una enmienda previa de
éste, de conformidad con el procedimiento previsto en el artículo N del Tratado
de la Unión Europea, tras la derogación del artículo 96 del Tratado CECA, con
efecto de 1 de noviembre de 1993, por el punto 21 del artículo H de dicho
Tratado.
- 39.
- A este respecto, la demandante alega que, al conceder una serie de excepciones
individuales, sin precisar las circunstancias que la llevaron a no atenerse a las
disposiciones del Código de ayudas en beneficio de las cinco empresas destinatarias
de las Decisiones controvertidas, la Comisión se arrogó una facultad demasiado
vaga y demasiado general, que va más allá de las modificaciones del Tratado
contempladas en el artículo 95, tanto en su párrafo primero como en sus párrafos
tercero y cuarto, y que, en cualquier caso, no permite comprobar si se reúnen los
requisitos de aplicación de dichas disposiciones.
- 40.
- En particular, las Decisiones impugnadas no se refieren a un caso no previsto por
el Tratado, en la medida en que, por el contrario, éste prohíbe expresamente las
ayudas de Estado en la letra c) de su artículo 4. La demandante rechaza la
argumentación de la Comisión según la cual las Decisiones controvertidas no
autorizan ayudas de Estado prohibidas por la letra c) del artículo 4 del Tratado,
sino ayudas comunitarias. A este respecto, alega que de las Decisiones impugnadas
se desprende expresamente que éstas aprueban ayudas nacionales y no ayudas
comunitarias. Es evidente que la acción de la Comisión se limitaba a autorizar, con
ciertas condiciones, a los Estados miembros afectados a conceder a sus empresas
una ayuda cuyo importe y modalidades determinaron ellos mismos, fuera de
cualquier marco comunitario. Al no atenerse con ello, incluso con un fin
supuestamente conforme a los objetivos del Tratado, a la prohibición de las ayudas
de Estado establecida por el Tratado, las Decisiones controvertidas vulneran el
principio de una Comunidad de Derecho.
- 41.
- En este orden de ideas, la demandante estima que el carácter individual de las
excepciones a la prohibición de las ayudas de Estado establecida por el Tratado,
concedidas por las Decisiones impugnadas, demuestra que no tienen por objeto
resolver un caso no previsto por el Tratado, a efectos de alcanzar los objetivos que
define, sino resolver las dificultades con que se encuentran determinadas empresas
para someterse a las normas del Tratado, cuya observancia se impone a sus
competidores. Efectivamente, la finalidad de estas Decisiones es legalizar ciertas
ayudas de Estado que no podían inscribirse en el marco legal definido por el
Tratado. Además, aun cuando el problema en cuestión pudiera considerarse como
un caso no previsto por el Tratado, lo que la demandante niega, la utilización de
los párrafos primero y segundo del artículo 95 del Tratado para adoptar Decisiones
individuales con el fin de resolver un problema general constituye una desviación
de poder. En efecto, tal utilización es contraria a uno de los objetivos
fundamentales del Tratado, a saber, la igualdad de trato de los operadores
económicos.
- 42.
- La demandante mantiene a continuación que las Decisiones controvertidas no
reúnen los requisitos para la aplicación del párrafo primero del artículo 95 del
Tratado. Al autorizar ayudas de funcionamiento, estas Decisiones no se inscriben
en el marco del funcionamiento del mercado común del acero y no tienen la
finalidad de conseguir uno de los objetivos de la Comunidad. Además, no son
necesarias para alcanzar los objetivos perseguidos.
- 43.
- En primer lugar, la demandante alega que las Decisiones impugnadas no se
inscriben en el marco del funcionamiento del mercado común del acero y no
tienden a la consecución de uno de los objetivos de la Comunidad definidos en los
artículos 2, 3 y 4, como exige el párrafo primero del artículo 95 del Tratado. En
efecto, dichas Decisiones pretenden mantener artificialmente producciones
excedentarias por medio de ayudas de funcionamiento. En apoyo de su tesis, la
demandante señala, en primer lugar, que las Decisiones impugnadas no contienen
las informaciones necesarias para llegar a la conclusión de la viabilidad de los
planes de reestructuración presentados por los Estados miembros afectados. Por
otra parte, la demandante expresa sus dudas sobre el valor de las declaraciones
según las cuales las ayudas de que se trata son las últimas ayudas de
funcionamiento autorizadas, debido a que, en el pasado, la Comisión ya tuvo que
anular compromisos de este tipo. A este respecto, señala que, en sus conclusiones
de 17 de diciembre de 1993, el Consejo precisó que se declaraba resuelto a evitar
cualquier nueva excepción en lo que respecta a ayudas en favor de una empresa
concreta. La demandante denuncia las dificultades -aparecidas desde la
presentación de los primeros informes de los Estados miembros, tal como se
desprende de la Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento
Europeo, de 21 de junio de 1994, titulada «Relanzamiento de la reestructuración
siderúrgica comunitaria», antes citada- con las que se encontró la Comisión en el
ejercicio de su control de la observancia de los requisitos impuestos por las
Decisiones impugnadas.
- 44.
- En tales circunstancias, las Decisiones impugnadas van en contra de la consecución
de la mayor parte de los objetivos definidos por los mencionados artículos del
Tratado, al mantener artificialmente empresas no viables, lo que prolonga la
situación de exceso de capacidad como origen de una crisis estructural que afecta
a la totalidad del sector. De este modo, las referidas Decisiones no permiten el
establecimiento de condiciones que garanticen el reparto más racional de la
producción, contempladas en el párrafo segundo del artículo 2 del Tratado.
Además, las ayudas de que se trata dan lugar a una mejora de la posición de las
empresas beneficiarias en el mercado, gracias a una política de producción y/o de
precios subvencionados. Al contribuir a falsear de manera artificial las condiciones
de competencia, dichas ayudas no pueden asegurar un nivel de precios que permita
las amortizaciones necesarias y una remuneración normal de los capitales invertidos
[letra c) del artículo 3 del Tratado], el mantenimiento de condiciones que estimulen
a las empresas a desarrollar y mejorar su capacidad de producción [letra d) del
artículo 3], la equiparación de las condiciones de vida y de trabajo de los
trabajadores [letra e) del artículo 3], el desarrollo de los intercambios
internacionales [letra f) del artículo 3], o la expansión regular y la modernización
de la producción, así como la mejora de la calidad [letra g) del artículo 3]. En
efecto, la concesión de ayudas a algunas empresas siderúrgicas compromete
gravemente la viabilidad de las otras empresas, debido a que se mantiene
artificialmente en actividad a sus competidores. A este respecto, la demandante
señala que, si bien es cierto que el Código de ayudas vigente durante el período
1980-1985 preveía la posibilidad de conceder ayudas de funcionamiento, los efectos
de tales ayudas sobre la situación competitiva de las empresas estaban
estrictamente limitados, a la sazón, por el control de la producción y de los precios
establecido por la Comisión, de 1980 a 1988, en el marco del régimen de crisis
manifiesta a que se refiere el artículo 58 del Tratado.
- 45.
- En segundo lugar, las Decisiones controvertidas no son necesarias para alcanzar los
objetivos perseguidos, como exige el párrafo primero del artículo 95 del Tratado.
Desde esta perspectiva, la demandante rechaza la argumentación de la Comisión
según la cual dichas Decisiones se inscriben en el marco de una política general de
reducciones de capacidades, junto a las que figuran medidas de acompañamiento,
en la línea del informe Braun de 29 de enero de 1993, antes citado. Señala que una
política general de este tipo podía llevarse a cabo con los instrumentos legislativos
y reglamentarios existentes. Como el Código de ayudas autoriza expresamente las
ayudas para el cierre, habría podido obtenerse una reducción de capacidades
mediante medidas sociales de acompañamiento destinadas a reducir las cargas de
las empresas en caso de cierre. Esta era, además, la solución preconizada en el
informe Braun que denuncia, según la demandante, las consecuencias perjudiciales
que resultan de las intervenciones financieras de los poderes públicos, semejantes
a la que han sido autorizadas en el presente asunto por las Decisiones impugnadas.
Por otra parte, la demandante precisa que nunca estuvo asociada a la elaboración
del plan de reestructuración aprobado por el Consejo, que, en contra de lo que
alega dicha Institución, no fue elaborado «conjuntamente con la industria
siderúrgica».
- 46.
- Por último, la demandante estima que las Decisiones impugnadas dan lugar a una
discriminación entre productores, lo que es contrario a la letra b) del artículo 4 del
Tratado. Discute, en primer lugar, que el cierre de capacidades de producción por
parte de las empresas beneficiarias de las ayudas, contemplado en el artículo 3 de
las Decisiones controvertidas, demuestre que no existe discriminación alguna entre
esas empresas y los demás productores del sector siderúrgico. En particular, la
reducción de capacidades de 750.000 toneladas anuales por cada 1.000 millones de
ECU de ayuda concedida, aplicada en las Decisiones controvertidas, es
especialmente favorable, si se la compara con la de 516.000 toneladas por
400.000 ECU, que sólo se pagarán después del cierre, prevista en el marco de las
discusiones entre la Comisión y Bresciani, empresa siderúrgica privada italiana.
Además, en el presente asunto, del cuadro relativo a las reducciones de
capacidades previstas en las Decisiones impugnadas, presentado por la Comisión,
se desprende que la mayor parte de los cierres están programados para el final del
período durante el cual se conceden las ayudas. De este modo, la competitividad
de las empresas beneficiarias se incrementa artificialmente en ese período. Por otra
parte, ciertas reducciones están ampliamente compensadas por nuevas inversiones.
Estas dan lugar a un aumento de capacidad de 900.000 toneladas, tanto para CSI
como para Siderurgia Nacional. Además, otras reducciones afectan a capacidades
más nominales que reales. Esto es lo que ocurre en el caso de Ilva, con
300.000 toneladas por lo menos.
- 47.
- Señala también que la discriminación consiste asimismo en el hecho de que las
empresas beneficiarias de las ayudas de que se trata pueden, con motivo de su
reestructuración, reducir sus cargas financieras hasta un nivel que llegue por lo
menos al 3,5 % del volumen de negocios anual, lo que corresponde a la media para
las empresas siderúrgicas comunitarias (artículo 4 de la Decisión 94/256 y artículo
3 de las demás Decisiones controvertidas). Las Decisiones impugnadas permiten
así reducir artificialmente a la media comunitaria las cargas financieras de
empresas no viables y que, por ello, tendrían un porcentaje de endeudamiento
mucho más alto. La demandante añade que la supuesta discriminación puede
imputarse a los Estados miembros afectados, como sugiere la Comisión, aun
cuando las ayudas de que se trata provengan de esos Estados. Antes de adoptar
cualquier Decisión sobre la base de los párrafos primero y segundo del artículo 95,
la Comisión está obligada a comprobar que no da lugar a ninguna discriminación
contraria a los objetivos contemplados en la letra b) del artículo 4 del Tratado.
- 48.
- La Comisión, apoyada por las partes coadyuvantes, niega que las ayudas
autorizadas por las Decisiones objeto del litigio sean incompatibles con el Tratado.
Reconoce que dichas ayudas, tal como habían sido notificadas por los Estados
miembros de que se trata, eran incompatibles con dicho Tratado en virtud de la
letra c) del artículo 4, antes citada, del mismo Tratado y del Código de ayudas,
como ayudas nacionales, teniendo en cuenta que no entraban en el ámbito de
aplicación de dicha Decisión. Sin embargo, precisa que las referidas ayudas fueron
«comunitarizadas» por las Decisiones controvertidas que las autorizan basándose
en los párrafos primero y segundo del artículo 95, tras someterlas a condiciones
estrictas, por lo que dichas ayudas pueden ser consideradas compatibles con el
funcionamiento del mercado común.
- 49.
- La Comisión explica que estaba facultada para adoptar las Decisiones impugnadas
sobre la base de los párrafos primero y segundo del artículo 95 del Tratado. Alega
que, a pesar de la adopción de Códigos de ayudas a la siderurgia cada vez más
estrictos, la industria siderúrgica de la Comunidad atraviesa, desde principios de los
años noventa, por «su período más difícil desde la primera mitad de los años
ochenta», tal como resulta de los considerandos de las cinco Decisiones
impugnadas. En su sentencia de 3 de octubre de 1985, Alemania/Comisión (214/83,
Rec. p. 3053), el Tribunal de Justicia reconoció que una situación de crisis es una
situación no prevista por el Tratado que puede justificar una intervención con
arreglo a los párrafos primero y segundo del artículo 95 de dicho Tratado. El único
límite que el Tribunal de Justicia ha fijado a la acción de la Comisión consiste en
que, no obstante, esta última «no puede autorizar ayudas cuya concesión pueda
ocasionar una discriminación manifiesta entre el sector público y el sector privado.
En efecto, en semejante caso, la concesión de las ayudas de que se trata provocaría
distorsiones a la competencia en grado perjudicial para el interés común»
(sentencia de 24 de febrero de 1987, Falck/Comisión, 304/85, Rec. p. 871, apartado
27). En el presente asunto, las ayudas autorizadas por las Decisiones controvertidas
no dan lugar a ninguna discriminación, en la medida en que la Comisión supeditó
esas autorizaciones al requisito de que las cargas financieras netas de las empresas
beneficiarias no fueran inferiores al 3,5 % (y al 3,2 % para la empresa AST) de su
volumen de negocios anual, lo que corresponde a la media actual para las
empresas siderúrgicas comunitarias. Por otra parte, al subordinar la autorización
de las referidas ayudas a medidas de compensación proporcionales, en forma de
importantes reducciones de capacidades, las Decisiones impugnadas se inscriben
en un plan de reestructuración global aplicado también en interés de las empresas
privadas.
- 50.
- La Comisión señala que la demandante no ha discutido que puedan concederse
ayudas comunitarias sobre la base del artículo 95 del Tratado en el marco de
Decisiones generales. La única cuestión que se plantea es, por tanto, si unas ayudas
para el cierre parcial, que no eran subvencionables en lo que respecta al Código
de ayudas, podían ser objeto de Decisiones individuales de aprobación sobre la
base de esas disposiciones. Una aprobación ad hoc, según el procedimientoestablecido por el artículo 95, sería posible, siempre que persiga la misma finalidad
y vaya acompañada de los mismos requisitos que las ayudas autorizadas en el
marco de los Códigos sucesivos. La Comisión estima que así ocurre en el presente
asunto, en la medida en que las Decisiones impugnadas imponen los tres requisitos
esenciales que acompañan a la concesión de ayudas de Estado en el sector de la
siderurgia, según la práctica constantemente seguida por dicha Institución desde
1980. En particular, la Comisión comprobó, sobre la base de informes elaborados
por expertos independientes en la mayoría de los casos, que las ayudas autorizadas
garantizarían la viabilidad financiera de la empresa beneficiaria. El importe de la
ayuda se limitó a lo estrictamente necesario. Por último, la ayuda tenía una
contrapartida, en forma de reducciones de capacidades proporcionadas al importe
de la ayuda, con el fin de ser conforme al interés común.
- 51.
- En tales circunstancias, la Comisión niega que la facultad que ejerció al adoptar las
Decisiones controvertidas fuese demasiado vaga y general para inscribirse en el
marco definido por el artículo 95 del Tratado. Reconoce, como señala la
demandante, que «las Decisiones impugnadas no establecen un marco
reglamentario que permita a cualquier empresa que se encuentre en las
condiciones objetivas descritas por la normativa disfrutar de una excepción a la
prohibición establecida en la letra c) del artículo 4 del Tratado». No obstante, esas
Decisiones individuales proceden de la misma lógica que los diversos Códigos
establecidos desde 1980 e imponen condiciones suficientemente claras y precisas,
de modo que las imputaciones formuladas por la demandante carecen de todo
fundamento.
- 52.
- En particular, la Comisión mantiene que, en contra de lo que alega la demandante,
la finalidad de las Decisiones impugnadas es alcanzar los objetivos de la
Comunidad, como exigen los párrafos primero y segundo del artículo 95 del
Tratado. Recuerda que previó, sobre la base del informe Braun, antes citado, dos
acciones paralelas y complementarias que consistían, por un lado, en elaborar un
programa de reducciones de capacidades de, por lo menos, 19 millones de
toneladas y, por otro lado, en establecer medidas de acompañamiento referentes
al ámbito social, a la mejora de las estructuras y la estabilización del mercado y de
las relaciones exteriores sobre la base de las disposiciones existentes, a saber,
especialmente el Código de ayudas, el artículo 46, la letra a) del artículo 53 y el
artículo 56 del Tratado (anexo 9 del escrito de contestación), para facilitar la
aplicación de dicho programa. Al contemplar la supresión programada de excesos
de capacidad en el marco de un plan global, el saneamiento de las empresas
afectadas y, por tanto, la preservación de millares de empleos, las Decisiones
impugnadas persiguen los objetivos definidos en los artículos 2 y 3 del Tratado.
- 53.
- La Comisión rechaza también las críticas de la demandante relativas al mecanismo
de vigilancia. Alega en particular que los informes de los Estados miembros no son
relevantes en el presente asunto, ya que la validez de una Decisión no puede verse
afectada por actos posteriores a su adopción.
- 54.
- El Consejo señala, por su parte, que las Decisiones impugnadas constituyen una
parte esencial del plan de reestructuración, elaborado por la Comisión, de
concierto con la industria siderúrgica en vista de las nuevas dificultades aparecidas
en el sector siderúrgico. Las Decisiones impugnadas se refieren a ayudas que, si
bien no están previstas por el Tratado, contribuyen al logro de sus objetivos,
especialmente a un saneamiento del mercado por medio de cierres parciales de
instalaciones de producción en el marco de un programa de reducción definitiva
de capacidades. Por tanto, estas ayudas deberían considerarse ayudas comunitarias
que no están prohibidas por la letra c) del artículo 4 del Tratado, que prohíbe las
ayudas estatales por la única razón de que tales ayudas pueden, en principio, dar
lugar a distorsiones de competencia contrarias a los objetivos del Tratado. En el
presente asunto, esta disposición no se opone, por tanto, a la autorización de las
ayudas de que se trata, en virtud del párrafo primero del artículo 95 del Tratado.
Al adoptar las Decisiones impugnadas, la Comisión no rebasó los límites de las
facultades que le confiere dicho artículo.
- 55.
- La República Federal de Alemania recuerda que las Decisiones impugnadas se
inscriben en el marco del programa actual de reestructuración de la siderurgia
comunitaria, adoptado por el Consejo en sus conclusiones de 25 de febrero de
1993. Dichas Decisiones están legalmente basadas en los párrafos primero y
segundo del artículo 95 del Tratado, en la medida en que se refieren a una
situación que no está prevista ni por el Tratado ni por el Código de ayudas, no sólo
debido a la agravación de la situación del mercado siderúrgico, sino también
porque las empresas alemanas de que se trata estaban sometidas, antes de finales
de 1990, a una economía dirigida y planificada. El Gobierno alemán destaca
también el paralelismo entre el Código de ayudas y las Decisiones impugnadas, en
la medida en que pretenden alcanzar los objetivos fundamentales del Tratado. En
ambos casos, corresponde al Estado miembro decidir, según las normas nacionales,
sobre la concesión de ayudas financiadas por el presupuesto nacional y elegir las
empresas beneficiarias, aun cuando las ayudas son atribuidas con arreglo al Código
de ayudas. En lo que respecta a las reducciones de capacidades impuestas en las
Decisiones controvertidas, son conformes a la relación habitual de
750.000 toneladas por cada mil millones de ECU de ayudas. Además, dichas
Decisiones no colocan a las empresas beneficiarias en una situación privilegiada
con respecto a las empresas competidoras, en la medida en que limitan la cuantía
de las ayudas autorizadas a lo estrictamente necesario, se oponen a una reducción
del endeudamiento más allá del nivel habitual en el sector y prevén una
autofinanciación adecuada por parte de los inversores privados.
- 56.
- La República Italiana mantiene, por su parte, que las ayudas en cuestión no son
incompatibles con el mercado común del acero, en la medida en que resultan
necesarias para el logro de los objetivos de la Comunidad definidos por los
artículos 2, 3 y 4 del Tratado. Explica que las intervenciones financiadas con
recursos estatales no son, en sí mismas, contrarias al Tratado, dado que persiguen
los objetivos que éste define. En particular, el artículo 4, que coloca a las ayudas
de Estado al mismo nivel que los derechos de aduana y las restricciones
cuantitativas, prohíbe únicamente la concesión de ayudas de Estado en el marco
de una política estatal de protección de las empresas nacionales. La inexistencia de
una prohibición general de las ayudas estatales es confirmada por el hecho de que
el artículo 5 del Tratado incluye las medidas de apoyo financiero a las empresas
entre los medios accesibles a la Comunidad en el cumplimiento de su misión. Pues
bien, señala el Gobierno italiano, el criterio que permite determinar si una ayuda
es lícita no reside en la fuente de su financiación, estatal o comunitaria, sino en su
conformidad con los objetivos del Tratado. En el presente asunto, las graves crisis
de la siderurgia europea hacían necesaria una acción de la Comunidad para
proteger tanto la producción como el empleo. En este contexto, a falta de
normativa específica prevista por el Tratado, la Comisión estaba facultada para
basarse en el párrafo primero del artículo 95 del Tratado para autorizar las ayudas
de que se trata.
- 57.
- Ilva mantiene que, de conformidad con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia,
el párrafo primero del artículo 95 tiene la finalidad de establecer un sistema de
excepción especial al Tratado CECA con el fin de permitir a la Comisión hacer
frente a situaciones imprevistas que justifican ciertas modificaciones puntuales y
temporales del Tratado ya sea en forma de una sola medida individual o en forma
de una Decisión que cree un marco normativo para un número indeterminado de
aplicaciones. Sin embargo, a este respecto, la adopción de un marco normativo
general no es necesaria, cuando la situación no lo exige, ya que el texto del párrafo
primero del artículo 95 no hace ninguna referencia a ello. De todos modos, en el
presente asunto, la Resolución del Consejo de 25 de febrero de 1993, antes citada,
proporciona un marco de ese tipo. Desde esta perspectiva, Ilva mantiene que no
se puede reconocer un carácter exhaustivo al Código de ayudas. Este sólo pretende
fijar las condiciones fundamentales en las que determinadas categorías de ayudas
bien específicas pueden ser consideradas compatibles con el Tratado. No se opone
en absoluto a la adopción de decisiones complementarias que autoricen ayudas que
no correspondan a esas categorías o no reúnan los requisitos previstos, cuando, tras
un examen detallado de dichas ayudas, la Comisión considere que tienden al logro
de alguno de los objetivos del Tratado y que se cumplen los demás requisitos para
la aplicación del párrafo primero del artículo 95.
- 58.
- En el presente asunto, las referidas ayudas permiten reestructurar las empresas
afectadas y reducir las capacidades de producción. Tienden así a evitar que en las
economías de los Estados miembros haya perturbaciones persistentes y graves, de
conformidad con el párrafo segundo del artículo 2 del Tratado. Por otra parte, el
saneamiento de las empresas consideradas permitiría proteger millares de empleos,
de conformidad con el párrafo segundo del artículo 2 y con la letra e) del artículo
3 del Tratado y potenciar al máximo la eficacia de su capacidad de producción,
objetivo contemplado en las letras d) y g) del artículo 3, observando los principios
de buena gestión económica enunciados en la letra c) del artículo 3.
- 59.
- Por último, Ilva niega el carácter discriminatorio de las ayudas de que se trata. La
situación de las empresas beneficiarias de las ayudas autorizadas por las Decisiones
impugnadas se diferencia suficientemente de la de sus competidoras en el momento
de la autorización de las ayudas, lo que excluye cualquier discriminación, de
conformidad con una jurisprudencia reiterada (sentencia Alemania/Comisión, antes
citada). Además, en cualquier caso, tal discriminación no se debe a la Comisión,
sino más bien a los Estados miembros, a los que corresponde la iniciativa de
solicitar a la Comisión que autorice las ayudas (sentencia Falck/Comisión, antes
citada).
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
- Sobre la supuesta inobservancia de la prohibición de las ayudas de Estado
y la desviación de poder
- 60.
- La demandante mantiene, fundamentalmente, que, al autorizar las referidas ayudas,
en las Decisiones individuales controvertidas, la Comisión utilizó las facultades que
le confieren los párrafos primero y segundo del artículo 95 del Tratado, con el fin
de eludir la prohibición de las ayudas de Estado establecida por el Tratado y por
el Código de ayudas. Su tesis se basa en la premisa de que dicho Código -cuya
validez no impugna formalmente- define de manera vinculante y exhaustiva las
categorías de ayudas de Estado que pueden autorizarse.
- 61.
- A este respecto, procede recordar previamente el contexto jurídico en el que se
inscriben las Decisiones impugnadas. La letra c) del artículo 4 del Tratado prohíbe,
en principio, las ayudas de Estado, dentro de la Comunidad Europea del Carbón
y del Acero, en la medida en que puedan impedir que se alcancen los objetivos
esenciales de la Comunidad definidos por el Tratado, en particular, el
establecimiento de un régimen de libre competencia. A tenor de esta disposición,
«se reconocen como incompatibles con el mercado común del carbón y del acero,
y quedarán por consiguiente suprimidos y prohibidos dentro de la Comunidad en
las condiciones previstas en el presente Tratado: [...] c) las subvenciones o ayudas
otorgadas por los Estados [...] cualquiera que sea su forma».
- 62.
- No obstante, la existencia de tal prohibición no significa que toda ayuda estatal en
el ámbito de la CECA deba ser considerada incompatible con los objetivos del
Tratado. La letra c) del artículo 4, interpretada a la luz del conjunto de los
objetivos del Tratado, tal como están definidos por sus artículos 2 a 4, no pretende
impedir la concesión de ayudas de Estado que puedan contribuir a que se alcancen
los objetivos del Tratado. Reserva a las Instituciones comunitarias la facultad de
apreciar la compatibilidad con el Tratado y, en su caso, de autorizar la concesión
de tales ayudas, en el ámbito en el que se aplica el Tratado. Este análisis es
confirmado por la sentencia de 23 de febrero de 1961, De Gezamenlijke
Steenkolenmijnen in Limburg/Alta Autoridad (30/59, Rec. p. 1), en la que el
Tribunal de Justicia consideró que, así como determinadas ayudas financieras no
estatales a empresas productoras de carbón o de acero, autorizadas por el apartado
2 del artículo 55 y por el apartado 2 del artículo 58 del Tratado, sólo pueden ser
atribuidas por la Comisión o con su autorización expresa, del mismo modo la
letra c) del artículo 4 debe interpretarse en el sentido de que confiere a las
Instituciones comunitarias una competencia exclusiva en el ámbito de las ayudas
dentro de la Comunidad (Fundamentos de Derecho, Capítulo B.I.1.b, noveno
considerando, párrafo sexto, p. 43).
- 63.
- En el sistema del Tratado, la letra c) del artículo 4 no se opone, por tanto, a que
la Comisión autorice, con carácter de excepción, ayudas previstas por los Estadosmiembros y compatibles con los objetivos del Tratado, basándose en los párrafos
primero y segundo del artículo 95, a efectos de hacer frente a situaciones
imprevistas (véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 12 de julio de 1962,
Países Bajos/Alta Autoridad, 9/61, Rec. p. 413).
- 64.
- En efecto, las referidas disposiciones del artículo 95 facultan a la Comisión para
adoptar una Decisión o una Recomendación con el dictamen conforme del
Consejo, emitido por unanimidad y previa consulta al Comité Consultivo CECA,
en todos los casos no previstos en el Tratado en que resulte necesaria esa Decisión
o esa Recomendación para alcanzar, durante el funcionamiento del mercado
común del carbón y del acero y de conformidad con las disposiciones del artículo
5, uno de los objetivos de la Comunidad, tal como están definidos en los artículos
2, 3 y 4. Prevén que la misma Decisión o Recomendación, tomada o formulada de
igual forma, determinará eventualmente las sanciones aplicables. De ello se sigue
que, en la medida en que, a diferencia de lo que sucede con el Tratado CE, el
Tratado CECA no atribuye a la Comisión o al Consejo ninguna facultad específica
para autorizar las ayudas de Estado, la Comisión está habilitada, en virtud de los
párrafos primero y segundo del artículo 95, para tomar todas las medidas
necesarias para la consecución de los objetivos del Tratado y, por tanto, para
autorizar, siguiendo el procedimiento que establece, las ayudas que considere
necesarias para alcanzar dichos objetivos.
- 65.
- Así pues, la Comisión es competente, a falta de disposición específica del Tratado,
para adoptar cualquier Decisión general o individual necesaria para el logro de los
objetivos de éste. Efectivamente, los párrafos primero y segundo del artículo 95,
que le confieren esta competencia, no contienen ninguna precisión relativa al
alcance de las Decisiones que la Comisión puede adoptar. En este contexto, le
corresponde apreciar, en cada caso, cuál de estos dos tipos de Decisiones generales
o individuales, es el más adecuado para alcanzar el objetivo o los objetivos
perseguidos.
- 66.
- En el ámbito de las ayudas de Estado, la Comisión utilizó el instrumento jurídico
de los párrafos primero y segundo del artículo 95 del Tratado según dos enfoques
diferentes. Por un lado, adoptó Decisiones generales -los «Códigos de ayudas»-
que prevén una excepción general a la prohibición de las ayudas de Estado en lo
que respecta a algunas categorías de ayudas determinadas y, por otro lado, adoptó
Decisiones individuales que autorizan algunas ayudas específicas con carácter
excepcional.
- 67.
- En el presente asunto, el problema es, por tanto, determinar el objeto y el alcance
respectivos del Código de ayudas y de las Decisiones individuales controvertidas.
- 68.
- A este respecto, procede recordar que el Código de ayudas aplicable durante el
período afectado por las Decisiones impugnadas fue establecido por la Decisión
n. 3855/91, de 27 de noviembre de 1991, antes citada. Se trataba del quinto Código
de ayudas, que entró en vigor el 1 de enero de 1992 y que era aplicable hasta el
31 de diciembre de 1996, como preveía su artículo 9. Basado en los párrafos
primero y segundo del artículo 95 del Tratado, este Código se inscribía
explícitamente en la línea de los Códigos precedentes (véanse, en particular, las
Decisiones de la Comisión nos 3484/85/CECA, de 27 de noviembre de 1985, por la
que se establecen normas comunitarias para las ayudas a la siderurgia; DO L 340,
p. 1; EE 08/03, p. 31, y 322/89/CECA, de 1 de febrero de 1989, que establece la
normativa comunitaria en materia de ayudas a la industria siderúrgica; DO L 38,
p. 8), en relación con los cuales puede, por tanto, ser interpretado. De sus motivos
se desprende (véase especialmente el punto I de los motivos de la Decisión
n. 3855/91) que su finalidad principal era «evitar que la siderurgia se vea privada
de la posibilidad de acogerse a ayudas de investigación y desarrollo y a ayudas que
le permitan adaptar sus instalaciones a las nuevas normas de protección del medio
ambiente». Con el fin de reducir los excesos de capacidad de producción y de
reequilibrar el mercado, autorizaba también, con ciertas condiciones, las «ayudas
sociales para impulsar el cierre parcial de instalaciones y financiar el cese definitivo
de todo tipo de actividades CECA de las empresas menos competitivas». Por
último, prohibía expresamente las ayudas de funcionamiento o de inversión, con
excepción de las «ayudas regionales a la inversión en determinados Estados
miembros». Podían obtener tales ayudas regionales las empresas establecidas en
el territorio de Grecia, de Portugal o de la antigua República Democrática
Alemana.
- 69.
- Las cinco Decisiones controvertidas fueron, por su parte, adoptadas por la
Comisión sobre la base de los párrafos primero y segundo del artículo 95 del
Tratado, a efectos, según sus motivos, de permitir la reestructuración de empresas
siderúrgicas públicas con serias dificultades, en los Estados miembros afectados, en
los que el sector siderúrgico atravesaba entonces su crisis más importante, debido
al gran deterioro del mercado comunitario del acero. El objetivo esencial de las
ayudas de que se trata, en el presente asunto, era el saneamiento de las empresas
beneficiarias. La Comisión precisaba, en las Decisiones impugnadas, que la difícil
situación que atravesaba la industria siderúrgica comunitaria se explicaba por
factores económicos muy imprevisibles. Por tanto, consideraba que se encontraba
ante una situación excepcional que no estaba específicamente prevista en el
Tratado (punto IV de los motivos).
- 70.
- Así pues, la comparación del quinto Código de ayudas, por un lado, y de las dos
Decisiones controvertidas, por otro lado, permite poner de manifiesto que estos
actos diferentes tienen la misma base jurídica, a saber, los párrafos primero y
segundo del artículo 95 del Tratado, e introducen excepciones al principio de
prohibición general de las ayudas, establecido por la letra c) del artículo 4 de dicho
Tratado. Tienen un ámbito de aplicación diferente, ya que el Código se refiere de
modo general a determinadas categorías de ayudas que considera compatibles con
el Tratado, y las Decisiones controvertidas autorizan, por razones excepcionales y
una tantum, ayudas que, en principio, no podrían ser consideradas compatibles con
el Tratado.
- 71.
- Desde esta perspectiva, la tesis de la parte demandante según la cual el Código
tiene carácter obligatorio, exhaustivo y definitivo, no puede ser acogida. En efecto,
el Código sólo representa un marco jurídico vinculante para las ayudas compatibles
con el Tratado enumeradas por él. En este ámbito, establece un sistema global
destinado a garantizar un trato uniforme, en el marco de un solo procedimiento,
a todas las ayudas comprendidas en las categorías que define. La Comisión sólo
está vinculada por este sistema cuando aprecia la compatibilidad con el Tratado
de ayudas contempladas por el Código. No puede entonces autorizar tales ayudas
mediante una Decisión individual contraria a las normas generales establecidas por
dicho Código (véanse las sentencias del Tribunal de Justicia de 29 de marzo de
1979, NTN Toyo Bearing y otros/Consejo, «rodamientos de bolas», 113/77, Rec.
p. 1185; ISO/Consejo, 118/87, Rec. p. 1277; Nippon Seiko y otros/Consejo y
Comisión, 119/77, Rec. p. 1303; Koyo Seiko y otros/Consejo y Comisión, 120/77,
Rec. p. 1337; Nachi Fujikoshi y otros/Consejo, 121/77, Rec. p. 1363, así como sus
sentencias de 21 de febrero de 1984, Walzstahl-Vereinigung y Thyssen/Comisión,
asuntos acumulados 140/82, 146/82, 221/82 y 226/82, Rec. p. 951; de 14 de julio de
1988, Peine-Salzgitter y Hoogovens/Comisión, asuntos acumulados 33/86, 44/86,
110/86, 226/86 y 285/86, Rec. p. 4309, y CIRFS y otros/Comisión, antes citada).
- 72.
- Por el contrario, las ayudas no comprendidas en las categorías exentas de la
prohibición por las disposiciones del Código pueden disfrutar de una excepción
individual a dicha prohibición si la Comisión estima, en el ejercicio de su facultad
discrecional en virtud del artículo 95 del Tratado, que tales ayudas son necesarias
para lograr los objetivos del Tratado. En efecto, el Código de ayudas sólo tiene por
objeto autorizar de manera general, y con ciertas condiciones, excepciones a la
prohibición de las ayudas en favor de determinadas categorías de estas últimas que
enumera de forma exhaustiva. La Comisión no es competente en virtud de los
párrafos primero y segundo del artículo 95 del Tratado, que se refieren únicamente
a los casos no previstos por el Tratado (véase la sentencia Países Bajos/Alta
Autoridad, antes citada, apartado 2), para prohibir ciertas categorías de ayudas,
dado que tal prohibición ya está prevista por el propio Tratado en la letra c) de
su artículo 4. Por tanto, las ayudas no comprendidas en las categorías que el
Código exime de esta prohibición siguen sometidas exclusivamente a la letra c) del
artículo 4. De ello resulta que, cuando, no obstante, tales ayudas resultan
necesarias para alcanzar los objetivos del Tratado, la Comisión está facultada para
recurrir al artículo 95 del Tratado, con el fin de hacer frente a esa situación
imprevista, en su caso, por medio de una Decisión individual (véanse los apartados
32 a 36 supra).
- 73.
- En el presente asunto, las Decisiones controvertidas -que autorizan ayudas de
Estado a efectos de permitir la reestructuración de grandes grupos siderúrgicos
públicos en determinados Estados miembros- no entran en el ámbito de aplicación
del Código de ayudas. Este introduce, con ciertas condiciones, excepciones de
alcance general a la prohibición de las ayudas de Estado en lo que respecta
exclusivamente a las ayudas para investigación y desarrollo, a las ayudas en favor
de la protección del medio ambiente, a las ayudas para el cierre y a las ayudas
regionales a las empresas siderúrgicas establecidas en el territorio o en una parte
del territorio de determinados Estados miembros. Pues bien, en el presente asunto,
las ayudas de funcionamiento y a la reestructuración controvertidas no están
comprendidas evidentemente en ninguna de las categorías de ayudas mencionadas.
De ello se desprende que las excepciones autorizadas por las Decisiones
impugnadas no están supeditadas a las condiciones enunciadas por el Código de
ayudas y tienen, por tanto, carácter complementario con respecto a éste a efectos
de la persecución de los objetivos definidos por el Tratado (véanse los apartados
77 a 83 infra).
- 74.
- En tales circunstancias, las Decisiones controvertidas no pueden considerarse como
excepciones injustificadas al quinto Código de ayudas, sino que constituyen actos
cuya fuente, al igual que la de este último, es lo dispuesto en los párrafos primero
y segundo del artículo 95 del Tratado.
- 75.
- Por tanto, la tesis de la parte demandante, según la cual las Decisiones impugnadas
fueron adoptadas para favorecer a las empresas beneficiarias de las ayudas de que
se trata, modificando de manera encubierta el Código de ayudas, carece de todo
fundamento. En efecto, la Comisión no podía en ningún caso declinar, mediante
la adopción del Código, la facultad que le atribuye el artículo 95 del Tratado de
adoptar actos individuales para hacer frente a situaciones imprevistas. Como, en
el presente asunto, el ámbito de aplicación del Código de ayudas no cubría la
situación económica que había llevado a la Comisión a adoptar las Decisiones
controvertidas, ésta estaba, en efecto, facultada para basarse en el artículo 95 del
Tratado con el fin de autorizar las ayudas de que se trata, siempre y cuando se
respetasen los requisitos de aplicación de dicha disposición.
- 76.
- Por todos los motivos que preceden, la imputación relativa a la inobservancia de
la prohibición de las ayudas de Estado y a una desviación de poder debe
desestimarse.
- Sobre la supuesta infracción del párrafo primero del artículo 95 del Tratado
- 77.
- Con carácter preliminar, debe recordarse que, como ya se ha señalado, la
Comisión, en virtud de los párrafos primero y segundo del artículo 95 del Tratado,
tiene la facultad de autorizar ayudas de Estado dentro de la Comunidad, cada vez
que la situación económica en el sector siderúrgico haga que la adopción de
medidas de ese tipo sea necesaria para realizar algunos de los objetivos de la
Comunidad.
- 78.
- Este requisito se cumple especialmente cuando el sector de que se trata se ve
confrontado a situaciones de crisis excepcional. Bajo este aspecto, el Tribunal de
Justicia señaló, en su sentencia Alemania/Comisión, antes citada, «el estrecho
vínculo existente, en el marco de la aplicación del Tratado en tiempos de crisis,
entre la concesión de ayudas a la industria siderúrgica y los esfuerzos de
reestructuración que se exigen a esta industria» (apartado 30). La Comisión aprecia
discrecionalmente, en el marco de dicha aplicación, la compatibilidad, con los
principios fundamentales del Tratado, de las ayudas destinadas a acompañar las
medidas de reestructuración.
- 79.
- En el presente asunto no se discute que, a principios de los años noventa, la
siderurgia europea atravesó una crisis repentina y grave, debida a la accióncombinada de varios factores tales como la recesión económica internacional, el
cierre de los circuitos de exportación tradicionales, la rápida subida de la
competencia de las empresas siderúrgicas de los países en vías de desarrollo y el
rápido crecimiento de las importaciones comunitarias de productos de la siderurgia
a partir de los países miembros de la Organización de Países Exportadores de
Petróleo (OPEP). En el presente asunto, debe apreciarse, teniendo en cuenta este
contexto de crisis, si las ayudas de que se trata eran necesarias, como exigen los
párrafos primero y segundo del artículo 95 del Tratado, para alcanzar los objetivos
fundamentales del Tratado.
- 80.
- Las Decisiones controvertidas indican claramente, en el punto IV de sus motivos,
que su objetivo es el saneamiento del sector siderúrgico en los Estados miembros
interesados, con el fin de contribuir al logro de los objetivos del Tratado definidos
en sus artículos 2 y 3. Tienden, para ello, a conferir una estructura sana y viable
a las empresas beneficiarias de las ayudas que autorizan.
- 81.
- A este respecto, deben desestimarse las alegaciones de la demandante, que pone
en duda que las Decisiones controvertidas tengan realmente la finalidad de
restablecer la viabilidad de las empresas beneficiarias, debido, por un lado, a que
no contienen las informaciones necesarias para llegar a la conclusión de que los
planes de reestructuración comunicados por los Estados miembros afectados son
idóneos para restablecer dicha viabilidad y, por otro lado, a que nada garantiza que
la Comisión no autorizará, posteriormente, la concesión de nuevas ayudas a esas
mismas empresas, como ya ha ocurrido en el pasado.
- 82.
- En efecto, el contexto histórico y la motivación de las Decisiones controvertidas
revelan un análisis profundo de la situación de crisis actual de la siderurgia europea
y de los medios más adecuados para hacer frente a ella. La Comisión había dado
un mandato de exploración a un experto independiente, el Sr. Braun, cuya misión
consistía en hacer una relación detallada de los proyectos de cierre de empresas
del sector siderúrgico y cuyo informe fue presentado el 29 de enero de 1993. Este
informe corroboraba los datos contenidos en la Comunicación de la Comisión al
Consejo y al Parlamento Europeo de 23 de noviembre de 1992 (véase el apartado
4 supra). Además, de los autos se desprende que la Comisión examinó
minuciosamente, con la ayuda de expertos independientes, los planes de
reestructuración que acompañaban a los proyectos de ayudas previstos por los
Estados miembros afectados, desde el ángulo de su capacidad para asegurar la
viabilidad de las empresas beneficiarias (punto III de los motivos de cada Decisión
controvertida). Además, las Comunicaciones de la Comisión al Consejo, durante
el procedimiento que llevó a la adopción de las Decisiones controvertidas,
contienen también un examen detallado de las condiciones de viabilidad de la
empresa beneficiaria de la ayuda en cuestión.
- 83.
- Además las Decisiones impugnadas indican claramente los principales aspectos de
los planes de reestructuración destinados a ser aplicados gracias a la concesión de
las ayudas de que se trata. De ellas se desprende que éstas pretenden facilitar la
privatización de las empresas públicas beneficiarias de las referidas ayudas o de
algunos de sus establecimientos, el cierre de las instalaciones no rentables, la
reducción de ciertas capacidades excedentarias y la supresión de empleos
-acompañada, en su caso, de medidas sociales destinadas a asegurar un equilibrio
entre las consideraciones de orden social y las exigencias relacionadas con la
rentabilidad futura de las empresas afectadas-. Estos diversos aspectos se exponen
de manera precisa y detallada (véase el punto II de los motivos de las Decisiones
controvertidas). El conjunto de dichos aspectos hace que las Decisiones
controvertidas tengan la finalidad de proporcionar a las empresas afectadas una
estructura sana y rentable.
- 84.
- En tales circunstancias, el hecho de sugerir -limitándose a invocar la ineficacia de
determinadas ayudas anteriores, sin examinar las medidas concretas de
reestructuración previstas en las Decisiones controvertidas para garantizar la
viabilidad de las empresas beneficiarias- que las ayudas de que se trata no
permitirán probablemente alcanzar los resultados esperados no constituye más que
una anticipación de carácter puramente especulativo e hipotético. En cuanto a las
alegaciones de la demandante relativas a elementos posteriores a la adopción de
las Decisiones impugnadas, mencionados especialmente en la Comunicación de 21
de junio de 1994, en cualquier caso -aun suponiendo que sean fundados, lo que no
se ha demostrado- son irrelevantes a efectos de determinar la legalidad de dichas
Decisiones, que no puede verse afectada por elementos posteriores a su adopción.
- 85.
- Tras haber establecido que las Decisiones controvertidas pretenden efectivamente
garantizar la viabilidad de las empresas beneficiarias de las ayudas en cuestión,
procede comprobar si, en el contexto de la crisis que atraviesa la industria
siderúrgica (véanse los apartados 77 a 79 supra), esa finalidad participa de los
objetivos definidos por el Tratado en sus artículos 2 y 3, especialmente invocados
en la motivación de dichas Decisiones.
- 86.
- Desde esta perspectiva, debe recordarse previamente que, habida cuenta de la
diversidad de los objetivos fijados por el Tratado, la función de la Comisión
consiste en garantizar la conciliación permanente de esos diferentes objetivos,
utilizando su facultad discrecional con el fin de llegar a la satisfacción del interés
común, de conformidad con una jurisprudencia reiterada (véanse las sentencias del
Tribunal de Justicia de 13 de junio de 1958, Meroni/Alta Autoridad, 9/56, Rec.
pp. 9 y ss., especialmente p. 43; de 21 de junio de 1958, Groupement des hauts
fourneaux et aciéries belges/Alta Autoridad, 8/57, Rec. pp. 223 y ss., especialmente
p. 242, y de 29 de septiembre de 1987, Fabrique de fer de Charleroi y Dillinger
Hüttenwerke/Comisión, asuntos acumulados 351/85 y 360/85, Rec. p. 3639,
apartado 15). Especialmente, en la sentencia de 18 de marzo de 1980, Valsabbia
y otros/Comisión (asuntos acumulados 154/78, 205/78, 206/78, 226/78, 227/78,
228/78, 263/78, 264/78, 31/79, 39/79, 83/79 y 85/79, Rec. p. 907), apartado 55, el
Tribunal de Justicia consideró que, «si la necesidad de compromiso entre los
diversos objetivos se impone ya en una situación normal de mercado, hay que
admitirla a fortiori en una situación de crisis que justifica la adopción de medidas
excepcionales que se desvían incluso de las reglas normales de funcionamiento del
mercado común del acero y que dejan de lado evidentemente determinados
objetivos del artículo 3 del Tratado, aunque sólo sea el de la letra c), que impone
velar por la fijación de precios al nivel más bajo posible».
- 87.
- En el presente asunto, el Tribunal de Primera Instancia constata que las Decisiones
controvertidas concilian diversos objetivos del Tratado, con el fin de proteger
intereses mayores. En efecto, la racionalización de la industria siderúrgica europea
a través del saneamiento de determinados grupos, el cierre de las instalaciones
obsoletas o poco competitivas, la reducción de las capacidades excedentarias, la
privatización del grupo Ilva con el fin de asegurar su viabilidad y la supresión de
empleos en una medida «razonable» -según la expresión utilizada por la
Comisión- a que se refieren dichas Decisiones, concurren para realizar los objetivos
del Tratado, teniendo en cuenta la sensibilidad del sector siderúrgico y el hecho de
que el mantenimiento, incluso la agravación de la crisis, habrían podido provocar,
en las economías de los Estados miembros de que se trata, problemas sumamente
graves y persistentes. No se discute que este sector tiene, en varios Estados
miembros, una importancia esencial, debido a la localización de las instalaciones
siderúrgicas en regiones caracterizadas por una situación de subempleo y a la
magnitud de los intereses económicos en juego. En este contexto, unas posibles
decisiones de cierre y de supresión de puestos de trabajo, así como la toma de
control de las empresas interesadas por sociedades privadas que actúen
exclusivamente según la lógica del mercado, habrían podido crear, a falta de
medidas de apoyo de la autoridad pública, serias dificultades de orden público,
especialmente agravando el problema del desempleo y pudiendo crear una grave
situación de crisis económica y social.
- 88.
- En tales circunstancias, al pretender resolver tales dificultades mediante el
saneamiento de las empresas siderúrgicas beneficiarias de las ayudas en cuestión,
las Decisiones controvertidas tienden innegablemente a garantizar «la continuidad
del empleo» y a evitar «provocar, en las economías de los Estados miembros,
perturbaciones fundamentales y persistentes», como exige el párrafo segundo del
artículo 2 del Tratado. Además, persiguen los objetivos establecidos por el artículo
3, relativos, entre otras cosas, al «mantenimiento de condiciones que estimulen a
las empresas a desarrollar y mejorar su capacidad de producción» [letra d)] y a la
promoción de «la expansión regular y la modernización de la producción, así como
la mejora de la calidad, en condiciones tales que descarten toda protección frente
a las industrias competidoras» [letra g)]. En efecto, tienden a racionalizar la
industria siderúrgica europea especialmente a través del cierre definitivo de
instalaciones obsoletas o poco competitivas y la reducción irreversible de las
capacidades de producción de determinados productos con el fin de hacer frente
a la situación del exceso de capacidad (véase el artículo 2 de las Decisiones
controvertidas). Dichas Decisiones se inscriben así, junto con las otras cuatro
Decisiones individuales, antes citadas, por las que se autorizan ayudas de Estado
y que fueron adoptadas el mismo día, en el marco de un programa global de
reestructuración permanente del sector siderúrgico y de reducción de las
capacidades de producción en la Comunidad (véanse los apartados 4 a 6 supra).
Desde esta perspectiva, procede señalar que la finalidad de las ayudas de que se
trata no es asegurar la pura y simple supervivencia de las empresas beneficiarias
-lo que sería contrario al interés común- sino restablecer su viabilidad limitando
al mínimo la incidencia de las ayudas sobre la competencia y velando por la
observancia de las normas de competencia leal.
- 89.
- De ello resulta que las Decisiones controvertidas pretenden proteger el interés
común, de conformidad con los objetivos del Tratado. Por lo tanto, la tesis de la
demandante según la cual estas Decisiones son incompatibles con la mayor parte
de los objetivos definidos por los artículos 2 y 3 del Tratado, debe ser desestimada.
- 90.
- En cuanto a la alegación de la demandante, según la cual las ayudas en cuestión
no son necesarias para alcanzar los objetivos que persiguen, también debe
desestimarse. En efecto, de los autos se desprende que las cinco Decisiones
controvertidas se inscriben en el marco de un programa global de reestructuración
de la industria siderúrgica y de reducción de la capacidad de producción en la
Comunidad (véanse los apartados 4 a 6 supra). Pues bien, no puede imputarse a
la Comisión el no haber utilizado, en el marco de dicho programa, otros medios
que crearan distorsiones supuestamente menores que las ayudas de que se trata,
con el fin de restablecer la viabilidad de las empresas afectadas. Incluso suponiendo
que hubiese soluciones alternativas que pudieran preverse y aplicarse en la
práctica, lo que no se ha demostrado, la existencia de tales opciones no bastaría
por sí misma para probar que las referidas ayudas no son necesarias en el sentido
del párrafo primero del artículo 95 del Tratado ni para viciar las Decisiones
controvertidas, dado que la solución elegida por la Comisión no adolece ni de error
manifiesto de apreciación ni de desviación de poder. En efecto, no corresponde al
Tribunal de Primera Instancia ejercer un control sobre la procedencia de la
elección efectuada por la Comisión, so pena de sustituir la apreciación de los
hechos de dicha Institución por la suya propia.
- 91.
- De todo ello resulta que la demandante no formula ninguna alegación convincente
que pueda poner en duda que las Decisiones controvertidas fueron adoptadas de
conformidad con los requisitos previstos en los párrafos primero y segundo del
artículo 95 del Tratado.
- Sobre la supuesta violación del principio de no discriminación.
- 92.
- Según la demandante, el carácter discriminatorio de las Decisiones controvertidas
se deriva especialmente del hecho de que, por un lado, no imponen reducciones
de capacidades suficientes como contrapartida de las ayudas de que se trata y, por
otro lado, no permiten reducir el endeudamiento de las empresas beneficiarias de
esas ayudas.
- 93.
- Por lo que respecta, en primer lugar, a las reducciones de capacidades, procede
recordar que, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, no debe establecerse
ninguna «relación cuantitativa precisa» entre «el importe de las ayudas y el
volumen de capacidad de producción que debe eliminarse» (véase, a este respecto,
la sentencia Alemania/Comisión, antes citada, apartado 33). Por el contrario, los
factores que pueden influir sobre los importes exactos de las ayudas que puedan
autorizarse «no sólo consisten en el número de toneladas de capacidad de
producción que deban eliminarse, sino que también comprenden otros elementos,que varían de una región de la Comunidad a otra», tales como el esfuerzo de
reestructuración, los problemas regionales y sociales provocados por la crisis de la
industria siderúrgica, la evolución técnica y la adaptación de las empresas a las
exigencias del mercado (ibídem, apartado 34). De ello se deduce que la apreciación
de la Comisión no puede estar sujeta a un control que se base únicamente en
criterios económicos. Puede legítimamente tener en cuenta una amplia gama de
consideraciones de orden político, económico o social, en el marco del ejercicio de
la facultad discrecional de que dispone en virtud del artículo 95 del Tratado.
- 94.
- En el presente asunto debe señalarse que, en las cinco Decisiones controvertidas,
la Comisión indica expresamente que las ayudas de que se trata deben limitarse al
importe estrictamente necesario de modo que no se alteren las condiciones de la
competencia en una medida contraria al interés común. De ello deduce que es
necesario prever contrapartidas adecuadas, que guarden proporción con el importe
de las ayudas aprobadas con carácter excepcional, con el fin de que se contribuya
de manera significativa a los ajustes estructurales que necesita el sector.
- 95.
- Desde esta perspectiva, determina, en el punto V de los motivos de las Decisiones
impugnadas, el nivel, las modalidades y el calendario de los cierres de
establecimientos o de las reducciones de capacidades impuestos a las empresas
beneficiarias, en su caso refiriéndose al plan de reestructuración notificado por el
Estado miembro interesado. Pues bien, debe señalarse, a este respecto, que la
demandante no presenta ningún argumento que pueda demostrar que esos cierres
o esas reducciones de capacidades son insuficientes en relación con la importancia
de las ayudas autorizadas y de los objetivos perseguidos.
- 96.
- En particular, la comparación efectuada por la demandante entre la reducción de
capacidades de 750.000 toneladas anuales por 1.000 millones de ECU de ayuda
pagada, aplicada en las Decisiones controvertidas, por un lado, y la de
516.000 toneladas por 400.000 ECU de ayudas, consideradas en las discusiones
entre la Comisión y la empresa siderúrgica pública italiana Bresciani, por otro lado,
no es pertinente, ya que no tiene en cuenta la situación particular de las empresas
beneficiarias de las ayudas de que se trata en el presente asunto y el carácter
específico de las Decisiones controvertidas, adoptadas para hacer frente a una
situación de crisis excepcional, sobre la base del párrafo primero del artículo 95 del
Tratado, como ya se ha estimado (véanse los apartados 87 y 89 supra). En el
mismo orden de ideas, la imputación de que la mayor parte de los cierres fueron
previstos, en dichas Decisiones, al final del período de pago de las ayudas, es
infundada. En efecto, para fijar el plazo de cierre, la Comisión podía legítimamente
tener en cuenta la finalidad de dichas ayudas, que pretendían el restablecimiento
de la viabilidad de las empresas en cuestión. Además y en cualquier caso, por
ejemplo, Sidenor efectuó todos los cierres exigidos e Ilva efectuó hasta dos tercios
de dichos cierres, siendo así que la ayuda abonada era aún muy modesta, según las
precisiones facilitadas por la Comisión y no discutidas por la demandante.
- 97.
- En cuanto a las alegaciones relativas al aumento de la capacidad de CSI resultante
de las nuevas inversiones, el Tribunal de Primera Instancia señala que dicho
aumento, relacionado con la creación propuesta de una capacidad de laminado en
caliente en Sestao a la que se refiere la demandante cuando invoca el aumento de
capacidad de CSI, está desligado del plan de reestructuración mantenido por la
ayuda autorizada en la Decisión controvertida relativa a esta empresa (párrafo
primero del punto V de los motivos de esa Decisión). Por lo que respecta al
aumento de capacidad de Siderurgia Nacional, del artículo 2 de la Decisión que se
refiere a ella se desprende que, de conformidad con las explicaciones facilitadas
por la Comisión, la sustitución del horno alto de la planta de Seixal por un horno
de arco eléctrico de una capacidad de 900.000 toneladas no influye en la obligación
de esta empresa de reducir su capacidad de producción en 140.000 toneladas de
laminados en caliente.
- 98.
- Por último, la alegación de que las reducciones de capacidad de Ilva son, hasta la
cantidad de 300.000 toneladas anuales, puramente teóricas, también debe
desestimarse. A este respecto, de las indicaciones de la Comisión se desprende que
ésta tuvo en cuenta, para el cierre de la fábrica de Bagnoli -que poseía una
capacidad de producción máxima de 1,25 millones de toneladas anuales-, una
reducción de capacidad de 300.000 toneladas anuales, debido a que la producción
había cesado en dicha fábrica. A falta de cualquier indicación contraria, no puede
considerarse que esa reducción de capacidad no tiene carácter efectivo, en la
medida en que la reducción de capacidad no debe determinarse sobre la base de
la producción efectiva de la empresa, que depende de la coyuntura, sino de la
capacidad real de producción que puede ser movilizada rápidamente y con pocos
gastos.
- 99.
- En tales circunstancias, ningún elemento permite presumir que las reducciones de
capacidad impuestas en las Decisiones controvertidas no constituyan una adecuada
contrapartida a la concesión de las ayudas de que se trata, teniendo en cuenta, por
un lado, el importe de las ayudas y, por otro lado, tanto los objetivos económicos
y sociales perseguidos por esas Decisiones como la necesidad de reducir la
capacidad de producción en el marco del mencionado programa global de
reestructuración de la industria siderúrgica, aprobado por el Consejo.
- 100.
- Por lo que se refiere, en segundo lugar, a la incidencia de las ayudas en cuestión
sobre la competencia, procede recordar que, si bien toda ayuda puede favorecer
a una empresa con respecto a otra, la Comisión no puede autorizar ayudas que den
lugar a «distorsiones a la competencia en grado perjudicial para el interés común»
(sentencia Falck/Comisión, antes citada, apartado 27). Concretamente, la obligación
de la Comisión de actuar en interés común no significa, según la jurisprudencia del
Tribunal de Justicia, que dicha Institución deba «actuar en interés de todos los
sujetos sin excepción, porque su función no implica que sólo pueda actuar cuando
no se vea afectado ningún interés. Por el contrario, debe actuar apreciando los
diversos intereses y evitando las consecuencias perjudiciales si la decisión que vaya
a adoptar lo permite razonablemente. La Comisión puede, en interés común, hacer
uso de su facultad de decisión según lo exijan las circunstancias, incluso en perjuicio
de determinados intereses particulares» (sentencia Valsabbia y otros/Comisión,
antes citada, apartado 49).
- 101.
- En el presente asunto, el Tribunal de Primera Instancia señala que las Decisiones
controvertidas aprueban la concesión de ayudas destinadas especialmente a
remediar el exceso de endeudamiento de las empresas afectadas, de manera que
permita a éstas recuperar la viabilidad (véase el punto II de los motivos de las
Decisiones controvertidas). Las referidas Decisiones limitan las medidas financieras
de reestructuración a los importes estrictamente necesarios, para no afectar
negativamente «al desarrollo del comercio en la Comunidad, hasta extremos
contrarios al interés general, más aún dadas las actuales dificultades que atraviesa
el mercado siderúrgico» (punto IV de los motivos de las Decisiones controvertidas).
En especial, para no proporcionar a las empresas de que se trata una ventaja
indebida con relación a otras empresas del sector, la Comisión vela especialmente,
en las Decisiones controvertidas, por que dichas empresas no disfruten, desde el
principio, de cargas financieras netas inferiores al 3,5 % del volumen de negocios
anual (3,2 % para AST, Acciai Speciali Terni), lo que, según las indicaciones
concordantes de las partes, representa el endeudamiento medio de las empresas
siderúrgicas comunitarias. De modo más general, las Decisiones controvertidas
imponen, en su artículo 2, varios requisitos destinados a garantizar que la ayuda de
financiación se limite a lo estrictamente necesario.
- 102.
- En tales circunstancias, el hecho de reducir el endeudamiento de las empresas
beneficiarias a un nivel correspondiente al endeudamiento medio de las empresas
siderúrgicas comunitarias no puede considerarse contrario al interés común. En
efecto, al apreciar los diversos intereses en juego, la Comisión tuvo en cuenta las
exigencias relacionadas con el saneamiento financiero de las empresas afectadas,
necesario para el restablecimiento de su viabilidad, evitando las consecuencias
desfavorables para los demás operadores económicos en la medida en que lo
permitían el objeto y la finalidad de las Decisiones controvertidas.
- 103.
- De ello se desprende que la imputación relativa a la violación del principio de no
discriminación carece de fundamento.
- 104.
- Por lo tanto, el primer motivo debe desestimarse.
Sobre el segundo motivo, basado en el carácter supuestamente retroactivo de las
Decisiones controvertidas
Alegaciones de las partes
- 105.
- La demandante mantiene que las Decisiones impugnadas, adoptadas el 12 de abril
de 1994 y publicadas el 3 de mayo de 1994, tienen carácter retroactivo en la
medida en que las ayudas de que se trata se consideraron autorizadas a raíz del
dictamen favorable emitido por el Consejo el 17 de diciembre de 1993 y en la
medida en que los Estados miembros afectados aplicaron sus programas de ayudas
a partir de esa fecha. Da fe de ello especialmente el hecho de que esas Decisiones
prevén que el 15 de marzo de 1994 cada uno de dichos Estados miembros
comunicará el primer informe relativo a la empresa beneficiaria y a su
reestructuración. Esa retroactividad, respecto de la cual la Comisión no ha dado
ninguna justificación satisfactoria, vulnera el derecho de defensa, ya que la
posibilidad, para la demandante, de formular recurso se retrasó cuatro meses.
Además, dado que los recursos de anulación no tienen, en virtud del artículo 39 del
Tratado, ningún efecto suspensivo, los Estados miembros afectados podrían, según
la demandante, basarse en el principio de protección de la confianza legítima para
oponerse a cualquier solicitud de reembolso.
- 106.
- La Comisión objeta que el retraso entre el 17 de diciembre de 1993 y el 12 de abril
de 1994 es únicamente imputable a razones administrativas, lo que explica la fecha
del primer informe de los Estados miembros afectados, fijada en el 15 de marzo
de 1994, que figuraba en los proyectos de Decisiones que se habían presentado al
Consejo en diciembre de 1993. Por otra parte, la Comisión considera que el hecho
de que las Decisiones no se adoptaran hasta el 12 de abril de 1994 no tuvo ninguna
consecuencia para la demandante, debido a que ésta tenía la posibilidad de
impugnar su legalidad invocando ante los órganos jurisdiccionales nacionales el
efecto directo de la letra c) del artículo 4 del Tratado (sentencia del Tribunal de
Justicia de 23 de abril de 1956, Groupement des industries sidérurgiques
luxembourgeois/Alta Autoridad, asuntos acumulados 7/54 y 9/54, Rec. p. 53).
Además, la Comisión alega que, si las Decisiones impugnadas fuesen anuladas por
el Tribunal de Primera Instancia, ella tendría que exigir la devolución de las
referidas ayudas, con el fin de garantizar el efecto útil de la sentencia de este
Tribunal, de conformidad con el artículo 34 del Tratado (véase la sentencia CIRFS
y otros/Comisión, antes citada). En cualquier caso, el motivo basado en la ilicitud
del carácter retroactivo de las Decisiones impugnadas es ajeno al presente recurso,
que sólo se refiere a la legalidad de esas Decisiones y no a una responsabilidad de
la Comisión.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
- 107.
- No se discute que hubo un retraso notable en la adopción de las Decisiones
controvertidas después del dictamen del Consejo: éste fue emitido el 22 de
diciembre de 1993 y las Decisiones se adoptaron el 12 de abril de 1994. La
Comisión, que se limita a invocar «razones administrativas», no da ninguna
justificación precisa a este respecto.
- 108.
- Procede, por tanto, determinar si ese retraso lesionó los derechos de la parte
demandante.
- 109.
- Sobre este extremo, EISA alega que el retraso en cuestión la obligó a interponer
su recurso de anulación contra las Decisiones controvertidas sólo después de que
las ayudas probablemente ya hubiesen sido concedidas por los Estados miembros
a consecuencia del dictamen del Consejo. No obstante, aun suponiendo que las
ayudas hubiesen sido abonadas en cuanto se emitió el dictamen conforme del
Consejo, lo que no se ha demostrado, esta circunstancia no privaba a la
demandante de una adecuada protección de sus derechos. En efecto, como señala
acertadamente la Comisión, el Tribunal de Justicia ha reconocido desde hace
tiempo el efecto directo de la prohibición de las ayudas estatales mencionadas en
la letra c) del artículo 4 del Tratado (véase la sentencia Groupement des industries
sidérurgiques luxembourgeoises/Alta Autoridad, antes citada, p. 88), y la parte
demandante habría podido invocarlo ante los órganos jurisdiccionales nacionales,
con el fin de que se declarase la ilegalidad de la concesión de ayudas de Estado
antes de ser autorizadas por la Comisión. Además, la jurisprudencia comunitaria
ha reconocido a los particulares la posibilidad de obtener reparación cuando susderechos hayan sido lesionados por una violación del Derecho comunitario
cometida por un Estado miembro, aun en caso de disposiciones que tengan efecto
directo (véanse las sentencias del Tribunal de Justicia de 5 de marzo de 1996,
Brasserie du pêcheur y Factortame, asuntos acumulados C-46/93 y C-48/93, Rec.
p. I-1029, apartados 20 a 36, y de 8 de octubre de 1996, Dillenkofer y otros,
asuntos acumulados C-178/94, C-179/94, C-188/94, C-189/94 y C-190/94, Rec.
p. I-4845, apartados 20 a 29). Por tanto, la parte demandante tenía una protección
jurídica adecuada.
- 110.
- Por otra parte, procede desestimar la alegación de la parte demandante, según la
cual el supuesto pago de las ayudas de que se trata, antes de la adopción de las
Decisiones controvertidas, produjo el efecto de generar en las empresas
beneficiarias una confianza legítima en la compatibilidad de dichas ayudas con el
Tratado, confianza que podrían invocar en caso de que, como consecuencia de la
eventual anulación de las referidas Decisiones por el Tribunal de Primera Instancia,
la Comisión solicitase a los Estados miembros la recuperación de las ayudas. En
efecto, esta alegación carece de relevancia en el presente asunto, ya que no tiene
ninguna relación con la legalidad de las Decisiones controvertidas.
- 111.
- De ello se deduce que las Decisiones controvertidas no son ilegales por el retraso
de la Comisión en adoptarlas.
- 112.
- De cuanto precede se desprende que el recurso carece de objeto en la medida en
que se refiere a la solicitud de anulación de la Decisión 94/256 y que debe
desestimarse en todo lo demás.
Costas
- 113.
- Según el apartado 2 del artículo 87 del Reglamento de Procedimiento, la parte que
pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra
parte. Pues bien, de todo lo expuesto resulta que han sido desestimadas la
pretensiones de EISA -con la única excepción de la solicitud de anulación de la
Decisión 94/256, por carecer de objeto- que tienen como finalidad la anulación de
las Decisiones controvertidas. Dado que la Comisión e Ilva, parte coadyuvante que
interviene en su apoyo, así lo han solicitado, procedería, como principio general,
condenar a EISA al pago de las costas de éstas.
- 114.
- En cuanto a la solicitud de anulación de la Decisión 94/256, el Tribunal de Primera
Instancia pronunció un sobreseimiento parcial. Ahora bien, sobre la base del
apartado 6 del artículo 87 del Reglamento de Procedimiento, el Tribunal de
Primera Instancia puede resolver discrecionalmente sobre las costas, en función del
hecho, por un lado, de que la Decisión controvertida haya sido retirada por la
parte demandada después de la interposición de recurso de anulación y, por otro
lado, de que la parte demandante no haya reconocido la inutilidad de proseguir el
recurso sobre este extremo y, sin haber desistido, no haya solicitado que las costas
sean soportadas parcialmente por la Comisión si la actitud de esta última lo
justifica (véase el párrafo primero del apartado 5 del artículo 87 del Reglamento
de Procedimiento).
- 115.
- De ello se desprende que, suponiendo que las seis Decisiones impugnadas hayan
tenido la misma importancia para la parte demandante, procede condenar a ésta
a pagar 5/6 de las costas de la Comisión, parte demandada, así como la totalidad
de las costas de Ilva.
- 116.
- Según el apartado 4 del artículo 87 del Reglamento de Procedimiento, los Estados
miembros y las Instituciones que intervengan como coadyuvantes en el litigio
soportarán sus propias costas. Por lo tanto, el Consejo, la República Federal de
Alemania y la República Italiana, partes coadyuvantes, deberán soportar sus
propias costas.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA (Sala Primera ampliada)
decide:
1) Sobreseer la solicitud de anulación de la Decisión 94/256/CECA de la
Comisión, de 12 de abril de 1994, relativa a las ayudas que Alemania tiene
previsto conceder a la empresa siderúrgica EKO Stahl AG,
Eisenhüttenstadt.
2) Desestimar el recurso en todo lo demás.
3) Condenar a la parte demandante a pagar 5/6 de las costas de la parte
demandada y la totalidad de las costas de Ilva Laminati Piani SpA, parte
coadyuvante.
4) El Consejo, la República Federal de Alemania y la República Italiana
soportarán cada uno sus propias costas.
|
SaggioKalogeropoulos
Tiili
Potocki Moura Ramos
|
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 24 de octubre de 1997.
El Secretario
El Presidente
H. Jung
A. Saggio