SENTENZA DEL TRIBUNALE (Prima Sezione ampliata)
24 ottobre 1997
(1)
«CECA Ricorso d'annullamento Aiuti concessi dagli Stati Decisioni
individuali che autorizzano la concessione di aiuti di Stato a imprese
siderurgiche Incompetenza Legittimo affidamento Incompatibilità con le
disposizioni del Trattato Discriminazione Difetto di motivazione
Violazione dei diritti della difesa Artt. 4, lett. b) e c), 15 e 95, primo e
secondo comma, del Trattato»
Nella causa T-243/94,
British Steel plc, società di diritto inglese, con sede in Londra, rappresentata dai
signori Richard Plender, Q.C., del foro d'Inghilterra e del Galles, e William Sibree,
solicitor, con domicilio eletto in Lussemburgo presso lo studio degli avv.ti Elvinger,
Hoss e Prussen, 15, Côte d'Eich,
sostenuta da
SSAB Svenskt Stål AB, società di diritto svedese, con sede in Stoccolma,
rappresentata dai signori John Boyce e Philip Raven, solicitors, con domicilio eletto
in Lussemburgo presso lo studio degli avv.ti Elvinger, Hoss e Prussen, 15, côte
d'Eich,
Det Danske Stålvalseværk A/S, società di diritto danese, con sede in Frederiksværk
(Danimarca), rappresentata dal signor Jonathan Alex Lawrence, solicitor, con
domicilio eletto in Lussemburgo nello studio dell'avv. Ernst Arendt, 8-10, rue
Mathias Hardt,
contro
Commissione delle Comunità europee, rappresentata dai signori Nicholas Khan e
Ben Smulders, membri del servizio giuridico, in qualità di agenti, con domicilio
eletto in Lussemburgo presso il signor Carlos Gómez de la Cruz, Centre Wagner,
Kirchberg,
sostenuta da
Consiglio dell'Unione europea, rappresentato dai signori Rüdiger Bandilla, direttore
presso il servizio giuridico, e John Carbery, consigliere giuridico, in qualità di
agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo presso il signor Alessando Morbilli,
direttore generale della direzione degli Affari giuridici della Banca europea per gli
investimenti, 100, boulevard Konrad Adenauer,
Repubblica italiana, rappresentata dal signor Umberto Leanza, capo del servizio
del contenzioso diplomatico del ministero degli Affari esteri, in qualità di agente,
assistito dal signor Pier Giorgio Ferri, avvocato dello Stato, con domicilio eletto in
Lussemburgo presso l'ambasciata d'Italia, 5, rue Marie-Adélaide,
Regno di Spagna, rappresentato dal signor Alberto Navarro González, direttore
generale del coordinamento giuridico e istituzionale per le Comunità europee,
assistito inizialmente dalla signora Gloria Calvo Díaz, successivamente dal signor
Luis Perez De Ayala Beccerril, entrambi abogados del Estado, con domicilio eletto
in Lussemburgo presso l'ambasciata di Spagna, 4-6, boulevard Emmanuel Servais,
e
Ilva Laminati Piani SpA, società di diritto italiano, con sede in Roma,
rappresentata dall'avv. Aurelio Pappalardo, del foro di Trapani, e dall'avv. Massimo
Merola, del foro di Roma, con domicilio eletto in Lussemburgo presso lo studio
dell'avv. Alain Lorang, 51, rue Albert 1°,
avente ad oggetto il ricorso diretto all'annullamento delle decisioni della
Commissione 12 aprile 1994, 94/258/CECA, relativa alla concessione da parte della
Spagna di aiuti a favore dell'impresa siderurgica integrata pubblica Corporación de
la Siderurgia Integral (CSI), e 12 aprile 1994, 94/259/CECA, relativa alla
concessione da parte dell'Italia di aiuti di Stato alle imprese siderurgiche del settore
pubblico (gruppo siderurgico Ilva) (GU L 112, rispettivamente pagg. 58 e 64),
IL TRIBUNALE DI PRIMO GRADO DELLE COMUNITÀ EUROPEE
(Prima Sezione ampliata),
composto dal signor A. Saggio, presidente, dal signor A. Kalogeropoulos, dalla
signora V. Tiili, dai signori A. Potocki e R.M. Moura Ramos, giudici,
cancelliere: H. Jung
vista la fase scritta del procedimento e in seguito alla trattazione orale del 25
febbraio 1997,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Contesto normativo
- 1.
- Il Trattato che istituisce la Comunità europea del carbone e dell'acciaio (in
prosieguo: il «Trattato») vieta, in linea di principio, gli aiuti di Stato ad imprese
siderurgiche, dichiarando, all'art. 4, lett. c), incompatibili col mercato comune del
carbone e dell'acciaio e, di conseguenza, vietati alle condizioni previste dal detto
Trattato «le sovvenzioni o gli aiuti concessi dagli Stati o gli oneri speciali imposti
da essi, in qualunque forma».
- 2.
- L'art. 95, primo e secondo comma, del Trattato stabilisce quanto segue:
«In tutti i casi non previsti dal presente Trattato, nei quali una decisione o una
raccomandazione della Commissione appaia necessaria per attuare, mentre è in
funzione il mercato comune del carbone e dell'acciaio e conformemente alle
disposizioni dell'articolo 5, uno degli scopi della Comunità, quali sono definiti agli
articoli 2, 3 e 4, questa decisione o questa raccomandazione può essere presa con
parere conforme del Consiglio deliberante all'unanimità e dopo consultazione del
comitato consultivo.
La stessa decisione o raccomandazione, presa nella medesima forma, determina
eventualmente le sanzioni applicabili».
- 3.
- Nell'intento di rispondere alle esigenze della ristrutturazione del settore siderurgico,
la Commissione si è basata sulle precitate disposizioni dell'art. 95 del Trattato per
istituire, a partire dall'inizio degli anni '80, un regime comunitario degli aiuti che
autorizza la concessione di aiuti statali alla siderurgia in taluni casi tassativamente
elencati. Tale regime è stato successivamente adattato per far fronte alle difficoltà
congiunturali dell'industria siderurgica. Il codice comunitario degli aiuti alla
siderurgia in vigore durante il periodo considerato nel caso in esame risulta così il
quinto della serie ed è stato adottato con la decisione della Commissione 27
novembre 1991, 3855/91/CECA, recante norme comunitarie per gli aiuti a favore
della siderurgia (GU L 362, pag. 57; in prosieguo: il «codice degli aiuti»). Emerge
dal suo preambolo che esso istituisce, al pari dei precedenti codici, un sistema
comunitario diretto ad applicarsi agli aiuti, specifici o meno, concessi dagli Stati in
qualunque forma. Il codice non autorizza né gli aiuti al funzionamento né gli aiuti
alla ristrutturazione, a meno che non si tratti di aiuti per la chiusura di impianti.
Fatti all'origine della causa
- 4.
- Di fronte all'aggravamento della situazione economica e finanziaria nel settore
siderurgico, la Commissione presentava un piano di ristrutturazione nella sua
comunicazione SEC (92) 2160 def. del 23 novembre 1992 indirizzata al Consiglio
e al Parlamento europeo, intitolata «Per il rafforzamento della competitività
dell'industria siderurgica. Necessità di una nuova ristrutturazione». Detto piano
partiva dalla constatazione del permanere di una sovraccapacità produttiva di
carattere strutturale e mirava principalmente a realizzare, in base ad una
partecipazione volontaria delle imprese siderurgiche, una riduzione sostanziale e
definitiva delle capacità di produzione dell'ordine di almeno 19 milioni di
tonnellate. Esso prevedeva, a tale scopo, un insieme di provvedimenti concomitanti
nel settore sociale, nonché incentivi finanziari, ivi compresi aiuti comunitari.
Contemporaneamente, la Commissione conferiva un mandato esplorativo ad un
esperto indipendente, il signor Braun, ex direttore generale della direzione generale
dell'industria presso la Commissione, il cui compito fondamentale consisteva
nell'effettuare la rilevazione dei i progetti di chiusura di imprese del settore
siderurgico durante il periodo considerato nella comunicazione di cui sopra, che
riguardava gli anni 1993-1995. Il signor Braun presentava in data 29 gennaio 1993
la sua relazione, intitolata «Le ristrutturazioni in corso o previste nell'industria
siderurgica», dopo aver preso contatto con i dirigenti di circa 70 imprese.
- 5.
- Nelle sue conclusioni del 25 febbraio 1993 il Consiglio accoglieva favorevolmente
i principi fondamentali del programma presentato dalla Commissione, a seguito
della relazione Braun, al fine di ottenere una riduzione sostanziale delle capacità
produttive. La ristrutturazione duratura del settore siderurgico doveva essere
agevolata da «un insieme di misure di accompagnamento di durata limitata, che
rispettassero rigorosamente le norme sul controllo degli aiuti di Stato», fermo
restando che, in merito agli aiuti di Stato, «la Commissione [confermava]
l'importanza da essa riposta in un'applicazione rigorosa e oggettiva del codice degli
aiuti e [avrebbe provveduto] affinché le eventuali deroghe che potessero essere
proposte al Consiglio in forza dell'art. 95 del Trattato contribuissero pienamente
al necessario impegno complessivo di riduzione delle capacità produttive. Il
Consiglio [si sarebbe pronunciato] rapidamente su tali proposte in base a criteri
oggettivi».
- 6.
- Seguendo tale orientamento, il Consiglio e la Commissione affermavano, nella loro
dichiarazione congiunta figurante nel verbale del Consiglio 17 dicembre 1993 il
quale menziona l'accordo globale raggiunto in seno al Consiglio per dare il parere
conforme ex art. 95, primo e secondo comma del Trattato, sugli aiuti di Stato alle
imprese pubbliche Sidenor (Spagna), Sächsische Edelstahlwerke GmbH
(Germania), Corporación de la Siderurgia Integral (CSI, Spagna), Ilva (Italia),
EKO Stahl AG (Germania) e Siderurgia Nacional (Portogallo) che essi
«[consideravano] che l'unico mezzo per pervenire ad una siderurgia comunitaria
sana, competitiva sul mercato mondiale, [era] di porre definitivamente fine alle
sovvenzioni pubbliche alla siderurgia e di chiudere gli impianti non redditizi. Dando
il suo consenso unanime alle proposte fondate sull'art. 95 che [erano] sottoposte
al suo esame, il Consiglio [riaffermava] l'importanza da esso riposta
nell'applicazione rigorosa del codice agli aiuti (...) e, in mancanza di autorizzazioni
in forza del codice, nell'art. 4, lett. c), del Trattato CECA. Fermo restando il diritto
di ciascun Stato membro di chiedere una decisione ai sensi dell'art. 95 del Trattato
CECA, e conformemente alle sue conclusioni 25 febbraio 1993, il Consiglio si
[dichiarava] fermamente deciso ad evitare qualsiasi nuova deroga sulla base dell'art.
95 per aiuti in favore di un'impresa specifica».
- 7.
- Il 22 dicembre 1993, in forza dell'art. 95, primo e secondo comma, del Trattato, il
Consiglio emetteva parere conforme sulla concessione degli aiuti summenzionati
destinati ad accompagnare la ristrutturazione o la privatizzazione delle imprese
pubbliche interessate.
- 8.
- In tale contesto giuridico e fattuale, per agevolare una nuova ristrutturazione
dell'industria siderurgica, la Commissione adottava il 12 aprile 1994, a seguito del
parere conforme del Consiglio di cui sopra, sei decisioni individuali fondate sull'art.
95, primo e secondo comma, del Trattato, che autorizzavano la concessione di aiuti
di Stato non conformi ai criteri che consentivano, in base al soprammenzionato
codice degli aiuti, di derogare all'art. 4, lett. c), del Trattato. La Commissione
autorizzava rispettivamente, in dette sei decisioni, gli aiuti che la Germania
intendeva accordare all'impresa siderurgica EKO Stahl AG, Eisenhüttenstadt
(decisione 94/256/CECA, GU L 112, pag. 45), gli aiuti che il Portogallo intendeva
accordare all'impresa siderurgica Siderurgia Nacional (decisione 94/257/CECA, GU
L 112, pag. 52), gli aiuti che la Spagna intendeva accordare all'impresa pubblica di
siderurgia integrata Corporación de la Siderurgia Integral (CSI) (decisione
94/258/CECA, GU L 112, pag. 58, in prosieguo: la «decisione 94/258»), gli aiuti che
l'Italia intendeva accordare alle imprese siderurgiche del settore pubblico (gruppo
siderurgico Ilva), (decisione 94/259/CECA, GU L 112, pag. 64, in prosieguo: la
«decisione 94/259»), gli aiuti che la Germania intendeva accordare all'impresa
siderurgica Sächsische Edelstahlwerke GmbH, Freital/Sachsen (decisione
94/260/CECA, GU L 112, pag. 71), e gli aiuti che la Spagna intendeva accordare
alla Sidenor, impresa che produce acciai speciali (decisione 94/261/CECA, GU
L 112, pag. 77).
- 9.
- Siffatte autorizzazioni erano accompagnate, in linea col parere conforme del
Consiglio, «da obblighi corrispondenti a riduzioni nette di capacità produttive per
2 milioni di tonnellate almeno di acciaio grezzo e per un massimo di 5,4 milioni di
tonnellate di laminati a caldo», secondo la comunicazione 13 aprile 1994 della
Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo, (COM(94) 125 def.), mirante
a stabilire un bilancio intermedio della ristrutturazione siderurgica e ad emettere
suggerimenti volti a consolidare tale processo, conformemente alle precitate
conclusioni del Consiglio 25 febbraio 1993.
Procedimento
- 10.
- In tale contesto, con ricorso depositato nella cancelleria del Tribunale il 27 giugno
1994, l'impresa siderurgica British Steel plc chiedeva, in forza dell'art. 33 del
Trattato CECA, l'annullamento di due delle sopra menzionate decisioni adottate
il 12 aprile 1994, vale a dire la decisione 94/258, riguardante l'impresa CSI, e la
decisione 94/259, concernente il gruppo Ilva.
- 11.
- Contemporaneamente, venivano presentati altri due ricorsi: uno dall'Associazione
delle Acciaierie Europee Indipendenti (EISA), contro le sei sopra indicate decisioni
94/256-94/261 del 12 aprile 1994 (causa T-239/94), e l'altro dalle imprese
Wirtschaftsvereinigung Stahl, Thyssen Stahl AG, Preussag Stahl AG e Hoogovens
Groep BV contro la summenzionata decisione 94/259, che autorizza la concessione
di aiuti di Stato al gruppo Ilva (causa T-244/94).
- 12.
- Nel caso in esame, il Consiglio, la Repubblica italiana, il Regno di Spagna e l'Ilva
Laminati Piani S.p.A. (in prosieguo: l'«Ilva») presentavano nella cancelleria del
Tribunale, rispettivamente il 25 ottobre, l'11 e il 13 novembre, e il 19 dicembre
1994, un'istanza d'intervento nella causa a sostegno delle conclusioni della
convenuta. Le società SSAB Svenskt Stål AB e Det Danske Stålvalseværk A/S dalcanto loro depositavano nella cancelleria del Tribunale, rispettivamente l'8 e il 15
dicembre 1994, una istanza d'intervento a sostegno delle conclusioni della
ricorrente. Con ordinanze 13 febbraio e 6 marzo 1995, il presidente della seconda
Sezione ampliata del Tribunale ammetteva i detti interventi a sostegno delle
conclusioni della convenuta e della ricorrente.
- 13.
- La British Steel depositava nella cancelleria del Tribunale, in data 28 ottobre 1984,
una domanda di misure di organizzazione del procedimento, in forza dell'art. 64,
n. 4, del regolamento di procedura, diretta a che il Tribunale ordinasse alla
Commissione di produrre le relazioni peritali redatte, su domanda di detta
istituzione, dal signor Atkins sull'attuabilità dei piani di ristrutturazione delle
imprese Ilva e CSI, nonché le relazioni relative a dette imprese che l'Italia e la
Spagna sono tenute a inviare alla Commissione, in forza dell'art. 4 delle decisioni
impugnate, due volte l'anno al fine di consentirle di controllare il rispetto delle
condizioni stabilite dalle stesse decisioni. Dopo il deposito delle osservazioni della
Commissione, in data 9 dicembre 1994, il Tribunale poneva alla ricorrente, alla
Commissione e all'Ilva vari quesiti relativi, da un lato, alla necessità di disporre
delle summenzionate relazioni al fine di valutare la regolarità delle decisioni
impugnate e la garanzia dei diritti della difesa e, dall'altro, alla riservatezza o meno
delle informazioni contenute in dette relazioni, e invitava le intervenienti a
presentare le loro osservazioni sulla domanda della ricorrente. La ricorrente, la
Commissione e l'Ilva rispondevano ai quesiti e gli intervenienti presentavano le loro
osservazioni entro il termine impartito. Inoltre, quanto alla questione della
riservatezza, la Commissione inviava al Tribunale, il 30 giugno 1995, la perizia
Atkins concernente l'impresa CSI, priva delle informazioni che quest'ultima
riteneva riservate. La Commissione spiegava che detta relazione era stata redatta
in base ad una perizia SRI e non conteneva quindi lo stesso tipo di analisi
dettagliate della relazione Atkins concernente l'Ilva, la quale avrebbe esaminato le
possibilità di ristrutturazione di questa impresa in base a informazioni commerciali
riservate, il che avrebbe spiegato l'impossibilità di comunicarne una versione non
riservata. Il Tribunale riteneva che si doveva proseguire il procedimento prima di
statuire sulla domanda di misure di organizzazione del procedimento e comunicava
tale decisione alla ricorrente con lettera della cancelleria 20 luglio 1995.
- 14.
- La British Steel presentava l'8 agosto 1995 una seconda domanda di misure di
organizzazione del procedimento mirante a che il Tribunale ordinasse alla
Commissione di produrre la perizia Atkins relativa all'Ilva e la perizia SRI
concernente la CSI, se del caso private rispettivamente dalle dette due società di
qualsiasi informazione riservata. Le intervenienti venivano ammesse a presentare
le loro osservazioni. Il Tribunale rilevava che non si doveva statuire in questa fase
del procedimento sulla detta seconda domanda e comunicava tale decisione alla
ricorrente con lettera della cancelleria 26 ottobre 1995.
- 15.
- Con lettera della cancelleria 3 dicembre 1996, il Tribunale poneva alla
Commissione vari quesiti relativi essenzialmente alle informazioni di cui la
ricorrente chiedeva, in subordine, la comunicazione, nella sua prima domanda di
misure di organizzazione del procedimento, qualora il Tribunale ritenesse
opportuno di non accogliere la sua domanda diretta a far produrre le perizie
summenzionate e a far ordinare altre misure di organizzazione del procedimento.
La Commissione rispondeva a tali quesiti entro il termine impartito. Alla luce di
tali risposte, il Tribunale riteneva che erano in suo possesso tutti gli elementi
necessari per valutare i motivi addotti dalla ricorrente e che la produzione delle
perizie Atkins concernente l'Ilva e SRI concernente la CSI, nonché le
summenzionate relazioni degli Stati membri interessati non erano necessarie per
garantire il rispetto dei diritti della difesa. Su relazione del giudice relatore, il
Tribunale ha deciso di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria. Le
parti hanno svolto osservazioni orali e hanno risposto ai quesiti orali del Tribunale
all'udienza 25 febbraio 1997.
Conclusioni delle parti
- 16.
- La ricorrente, sostenuta dalla SSAB Svenskt Stål, conclude che il Tribunale voglia:
annullare le decisioni 94/258 e 94/259;
condannare la Commissione alle spese.
- 17.
- L'interveniente Det Danske Stålvalseværk conclude che il Tribunale voglia:
annullare le decisioni 94/258 e 94/259;
condannare la Commissione alle spese, comprese quelle sostenute
dall'interveniente.
- 18.
- La convenuta, sostenuta dal Consiglio, dalla Repubblica italiana e dal Regno di
Spagna, conclude che il Tribunale voglia:
respingere il ricorso;
condannare la ricorrente alle spese.
- 19.
- L'Ilva conclude che il Tribunale voglia:
dichiarare il ricorso irricevibile e/o infondato,
condannare la ricorrente alle spese, comprese quelle sostenute dall'Ilva.
Sulla ricevibilità del ricorso
Argomenti delle parti
- 20.
- La British Steel sottolinea che essa è un'impresa interessata, ai sensi dell'art. 33,
secondo comma, del Trattato, dalle decisioni impugnate, che autorizzano la
concessione di aiuti a imprese che sono sue concorrenti. Sotto tale profilo essa
contesta la tesi dell'Ilva secondo la quale le sei summenzionate decisioni, adottate
dalla Commissione il 12 aprile 1994, costituiscono un insieme indivisibile risultante
da un compromesso politico realizzato in seno al Consiglio, di modo che il ricorso
in esame, diretto unicamente all'annullamento di due di dette decisioni, non può
essere considerato ricevibile poiché l'eventuale annullamento delle due decisioni
controverse comporterebbe un'inaccettabile modifica di un accordo politico
raggiunto al più alto livello. Tale argomento sarebbe in particolare irrilevante per
quanto riguarda la ricevibilità del ricorso, poiché il diritto della ricorrente di
impugnare le due decisioni che, a suo avviso, la riguardano direttamente e
individualmente non può essere messo in discussione a causa del mero fatto
dell'esistenza di un nesso politico fra le decisioni impugnate ed altre decisioni
adottate dalla Commissione nello stesso ambito.
- 21.
- Dal canto suo, l'Ilva ammette innanzi tutto che nella sua qualità di interveniente
non ha il diritto di sollevare la questione della ricevibilità del ricorso, poiché la
Commissione non l'ha sollevata nella fase scritta. Essa ricorda tuttavia che, ai sensi
dell'art. 113 del regolamento di procedura, il Tribunale può, in qualsiasi momento,
esaminare d'ufficio l'irricevibilità per motivi di ordine pubblico, il che dovrebbe
indurlo ad esaminare la sua argomentazione.
- 22.
- Nella specie, le due decisioni impugnate dalla British Steel costituiscono aspetti
importanti di un accordo politico complessivo concluso in seno al Consiglio ai fini
della ristrutturazione della siderurgia comunitaria. Il ricorso dovrebbe essere
dichiarato pertanto irricevibile, in quanto esso non si limiterebbe a contestare i
criteri utilizzati dalla Commissione nel valutare le condizioni per la concessione
degli aiuti specifici autorizzati dalle due decisioni controverse, ma metterebbe in
discussione il fondamento stesso dell'accordo politico intervenuto a livello
comunitario e avallato dalle sei decisioni adottate dalla Commissione il 12 aprile
1994. Infatti, l'eventuale annullamento di una delle decisioni considerate o di varie
di esse comporterebbe la modifica del compromesso politico ottenuto in seno al
Consiglio. Ne conseguirebbe che la ricorrente poteva impugnare unicamente
l'insieme delle sei decisioni.
Giudizio del Tribunale
- 23.
- Prima di esaminare la fondatezza dell'eccezione d'irricevibilità sollevata
dall'interveniente Ilva, si deve valutarne la ricevibilità alla luce delle norme di
procedura vigenti.
- 24.
- Ai sensi degli artt. 34, secondo comma, e 46, primo comma, dello Statuto (CECA)
della Corte, le conclusioni di un'istanza d'intervento possono mirare unicamente a
sostenere le conclusioni di una parte della controversia. Inoltre, l'art. 116, n. 3, del
regolamento di procedura dispone che l'interveniente accetta il procedimento nello
stato in cui questo si trova all'atto del suo intervento.
- 25.
- Ne consegue che, non avendo la convenuta sollevato la questione della ricevibilità
del ricorso nel corso della fase scritta, l'interveniente Ilva non è legittimata a
sollevare un'eccezione d'irricevibilità e che il Tribunale non è tenuto pertanto ad
esaminare i motivi d'irricevibilità da essa addotti (v., al riguardo, sentenza della
Corte 24 marzo 1993, causa C-313/90, CIRFS e a./Commissione, Racc. pag. I-1125).
- 26.
- Tuttavia, in forza dell'art. 113 del regolamento di procedura, il Tribunale può in
qualsiasi momento esaminare d'ufficio le eccezioni d'irricevibilità di ordine
pubblico, comprese quelle sollevate dagli intervenienti (v., al riguardo, sentenze
della Corte 11 luglio 1990, cause riunite C-305/86 e C-160/87, Neotype
Techmashexport/Commissione, Racc. pag. I-2945, e 15 giugno 1993, causa C-225/91,
Matra Commissione, Racc. pag. I-3203).
- 27.
- Un'eccezione d'irricevibilità presenta natura di ordine pubblico soltanto quando si
riferisce ad una condizione essenziale di ricevibilità del ricorso proposto in forza
dell'art. 33, secondo comma, del Trattato.
- 28.
- Nella specie, il motivo d'irricevibilità sollevato dall'interveniente, non riferendosi ad
una di dette condizioni essenziali, non dev'essere sollevato d'ufficio. Infatti, l'Ilva
si limita a sostenere, in sostanza, che un'impresa riguardata da una decisione
facente parte di un «pacchetto» non può impugnare separatamente la decisione
che la riguarda, ma è tenuta, per contestarla, a proporre un ricorso di
annullamento contro l'insieme delle decisioni del «pacchetto». Orbene,
l'imposizione di siffatta condizione di ricevibilità non soltanto non è prevista dalle
pertinenti disposizioni del Trattato, ma inoltre sarebbe in totale contraddizione col
testo e lo spirito dell'art. 33, secondo comma, del Trattato, che sancisce
espressamente la legittimazione ad agire delle imprese e delle associazioni di
imprese contro le decisioni individuali che le riguardano.
- 29.
- Ne consegue che l'eccezione d'irricevibilità addotta dall'Ilva dev'essere respinta in
ogni caso, in quanto l'asserita condizione di ricevibilità sulla quale si basa è
incompatibile con la legittimazione ad agire conferita ad un'impresa, in base all'art.
33 del Trattato, contro qualsiasi decisione individuale che la riguarda.
Nel merito del ricorso
- 30.
- La ricorrente adduce, a sostegno della sua domanda di annullamento, quattro
motivi, relativi rispettivamente all'incompetenza della Commissione ad adottare le
decisioni controverse, alla violazione del principio della tutela del legittimo
affidamento, alla violazione del Trattato CECA o di qualsiasi norma di diritto
relativa alla sua applicazione, nonché all'inosservanza di forme sostanziali.
Sul primo motivo relativo all'incompetenza della Commissione
Argomenti delle parti
- 31.
- La British Steel sostiene che la Commissione non era competente ad adottare le
decisioni controverse. Il codice degli aiuti costituirebbe una cornice giuridica
esauriente e vincolante, in quanto esso si opporrebbe all'autorizzazione di aiuti
incompatibili con le sue disposizioni. In particolare, l'art. 1 di detto codice
vieterebbe espressamente tutti gli aiuti al funzionamento e agli investimenti. La
Commissione non sarebbe stata pertanto legittimata a autorizzare la concessione
di siffatti aiuti con le due decisioni impugnate. Essa non potrebbe arrogarsi siffatto
potere basandosi sull'art. 95, primo comma, del Trattato, poiché avrebbe adottato
in forza dell'art. 95 lo stesso codice degli aiuti, che stabilirebbe definitivamente i
criteri da applicare per la realizzazione degli obiettivi del Trattato, fatta salva una
sua modifica per effetto di una decisione generale.
- 32.
- A questo proposito, la ricorrente sottolinea che la Commissione, se intende
autorizzare aiuti che non soddisfano le condizioni enunciate dal codice, deve
modificare il testo stesso del codice mediante una decisione generale che si applica
a tutte le imprese interessate. Infatti, il codice degli aiuti diverrebbe completamente
inutile se fosse aggirato mediante decisioni individuali che la Commissione sia
indotta ad adottare per tener conto dei singoli casi. Orbene, nel caso di specie, la
Commissione non avrebbe emendato il codice degli aiuti, ma si sarebbe limitata ad
adottare decisioni che, contravvenendo alle norme di detto codice, accorderebbero
irregolarmente aiuti a talune imprese pubbliche, a danno di concorrenti che non
hanno fruito dell'autorizzazione di aiuti di Stato.
- 33.
- L'interveniente Det Danske Stålvalseværk concorda con la ricorrente nel ritenere
che il codice degli aiuti costituisce una cornice giuridica vincolante e esauriente. La
Commissione dovrebbe pertanto rispettare scrupolosamente l'orientamento che
essa stessa si è imposta in forza dell'art. 95 del Trattato e non sarebbe competente
ad adottare una decisione individuale incompatibile con i criteri del codice degli
aiuti. Quest'ultimo mirerebbe a disciplinare un settore estremamente delicato con
riguardo al buon funzionamento del mercato comune dell'acciaio in quanto aiuti
statali incompatibili con gli obiettivi fondamentali del Trattato rischiano di porre
in difficoltà le imprese che hanno saputo far fronte con i propri mezzi agli impegni
di ristrutturazione e di privatizzazione. Esso costituirebbe il fondamento giuridico
adeguato per l'adozione di decisioni individuali conformi alle sue disposizioni.
Orbene, nella specie, la Commissione avrebbe adottato le decisioni controverse inbase all'art. 95 del Trattato al solo scopo di aggirare il procedimento e le norme
stabilite dal codice degli aiuti.
- 34.
- La Commissione sottolinea che i vari codici degli aiuti sono stati adottati in forza
dell'art. 95 del Trattato CECA, e si basano così sullo stesso fondamento giuridico
delle decisioni controverse. Il valore giuridico di detti atti sarebbe pertanto identico
e il codice degli aiuti in vigore non potrebbe essere considerato definitivo e
vincolante. Al contrario, esso si limiterebbe a precisare la posizione della
Commissione al momento della sua adozione quanto agli aiuti che essa
considererebbe compatibili col Trattato. La Commissione sarebbe legittimata ad
esaminare la compatibilità col Trattato di altre forme di aiuti non previste dallo
stesso codice, tenuto conto in particolare del fatto che il mercato dell'acciaio
subisce spesso crisi estremamente gravi. Nella specie, la soluzione consistente nel
modificare il codice degli aiuti, suggerita dalla ricorrente, non sarebbe stata
praticabile in quanto avrebbe comportato un'autorizzazione generale degli aiuti alla
ristrutturazione, mentre l'adozione delle decisioni individuali controverse costituiva,
secondo la Commissione, una via molto più restrittiva per l'autorizzazione di un
aiuto. La scelta fra la modifica del codice degli aiuti e l'adozione delle decisioni
controverse non sarebbe pertanto indifferente per la Commissione; ciascun modo
di procedere risponderebbe a situazioni molto diverse.
- 35.
- Il Consiglio afferma che, adottando il codice degli aiuti, la Commissione non ha
esaurito le competenze attribuitele dall'art. 95, primo e secondo comma, del
Trattato, e che essa aveva pertanto il potere di autorizzare la concessione di aiuti
come quelli di cui trattasi nelle decisioni controverse. Infatti, secondo il Consiglio,
si può verificare che una nuova decisione della Commissione sia necessaria per
realizzare uno degli obiettivi della Comunità stabiliti dagli artt. 2, 3 e 4 del Trattato,
anche in presenza di un codice degli aiuti che fissa le norme destinate ad applicarsi
a tutti gli aiuti statali per il settore siderurgico. In particolare, il quinto codice degli
aiuti si sarebbe limitato ad esporre i provvedimenti che la Commissione riteneva
allora compatibili col Trattato, ma tale esposizione non sarebbe completa e la
Commissione potrebbe pertanto, se necessario, avvalersi nuovamente dell'art. 95
per adottare altre decisioni, purché esse siano conformi alle condizioni enunciate
da detto articolo. Nella specie, era necessario, secondo il Consiglio, adottare una
strategia globale per far fronte alla crisi sempre più grave del settore siderurgico
e per garantire la riduzione delle capacità produttive delle imprese siderurgiche
europee; orbene, siffatta strategia non escluderebbe la concessione di aiuti alle
imprese fra le misure di accompagnamento adottate nell'ambito di un programma
generale di riduzione delle dette capacità.
- 36.
- Secondo la Repubblica italiana, la tesi della ricorrente porterebbe a conferire al
codice degli aiuti il potere di modificare sostanzialmente l'art. 95, primo e secondo
comma, del Trattato. In altri termini, secondo tale tesi, esso produrrebbe l'effetto
di esaurire la fonte da cui esso proviene. Orbene, l'art. 95 sarebbe una norma
generale la cui applicazione non potrebbe essere vietata o limitata da una norma
di rango inferiore. Ne conseguirebbe che in definitiva tanto il codice degli aiuti
quanto le decisioni controverse si situano allo stesso livello nella gerarchia delle
norme e presentano un valore giuridico identico. Inoltre, il codice degli aiuti
riguarderebbe unicamente alcune categorie di aiuti, definite nei suoi articoli 2-5.
Qualsiasi altro tipo di intervento finanziario pubblico a favore delle imprese
siderurgiche non sarebbe disciplinato dal codice degli aiuti e, di conseguenza, non
rientrerebbe nella sua sfera di applicazione. In conclusione, la legittimità delle
decisioni individuali di cui trattasi non potrebbe essere valutata con riguardo a
detto codice, ma esclusivamente in base all'art. 95 del Trattato.
- 37.
- Secondo il Regno di Spagna, la Commissione si è avvalsa legittimamente delle
competenze conferitele dal Trattato senza mai esorbitare dai limiti prescritti.
Infatti, l'art. 95 costituirebbe il fondamento adeguato per adottare decisioni dirette
ad ovviare a situazioni che richiedono un'azione comunitaria efficace per la
realizzazione degli obiettivi previsti dal Trattato, qualora le istituzioni comunitarie
non siano state munite dei poteri richiesti a tale scopo. A questo proposito,
sussisterebbe un parallelismo fra detto articolo e l'art. 235 del Trattato CE. Il
codice degli aiuti, da un lato, e le decisioni controverse, dall'altro, si baserebbero
sullo stesso fondamento giuridico e avrebbero una sfera di applicazione diversa, dal
momento che ciascuno risponde alla situazione del mercato nel settore siderurgico
all'epoca della sua adozione. In tale ambito, la Commissione sarebbe stata
legittimata [e tenuta] ad adottare le disposizioni necessarie per far fronte a
situazioni critiche, basandosi sul fondamento giuridico dell'art. 95, senza che si
possa dedurre dall'esistenza di un codice degli aiuti che la Commissione abbia
voluto privarsi del suo potere discrezionale.
- 38.
- L'Ilva sostiene del pari che la Commissione era competente ad adottare le decisioni
controverse, in base all'art. 95 del Trattato. Tale disposizione l'autorizzerebbe
infatti a disciplinare, mediante decisioni eccezionali, indipendentemente dal fatto
che esse abbiano natura generale o particolare, qualsiasi situazione imprevedibile
e straordinaria che possa verificarsi. Sotto tale profilo, se l'art. 95 costituisce una
sufficiente base giuridica per il codice degli aiuti, non vi è secondo l'Ilva alcun
motivo perché ciò non valga per quanto riguarda l'adozione di decisioni particolari.
Spetterebbe alla Commissione valutare l'opportunità di ricorrere all'adozione di
una decisione generale o di una decisione individuale secondo le circostanze. Il
codice degli aiuti non avrebbe che una portata limitata. Esso dichiarerebbe
compatibili con il Trattato determinate categorie di aiuti che perseguono taluni
obiettivi del Trattato e non mirerebbe a vietare gli aiuti che non rientrino nella sua
sfera di applicazione. Di conseguenza, un aiuto non conforme alle disposizioni del
codice potrebbe essere autorizzato seguendo il procedimento contemplato dall'art.
95 del Trattato.
Giudizio del Tribunale
- 39.
- In limine, si deve rilevare che, in realtà, pur adducendo «l'incompetenza» della
Commissione ad adottare le decisioni controverse, la ricorrente sostiene, in
sostanza, nell'ambito di detto primo motivo, che le due decisioni controverse sono
in contrasto col codice degli aiuti e violano il principio secondo cui un atto di
portata generale non può essere modificato da una decisione individuale.
- 40.
- A questo proposito, occorre ricordare anzitutto l'ambito normativo nel quale
rientrano le decisioni impugnate. L'art. 4, lett. c), del Trattato vieta, in via di
principio, gli aiuti di Stato, all'interno della Comunità europea del carbone e
dell'acciaio, nella misura in cui essi possono recare pregiudizio alla realizzazione
degli obiettivi essenziali della Comunità stabiliti dal Trattato, in particolare
all'instaurazione di un regime di libera concorrenza. Ai termini di detta
disposizione, «sono riconosciuti incompatibili con il mercato comune del carbone
e dell'acciaio, e per conseguenza, sono aboliti e proibiti, alle condizioni previste dal
presente Trattato, nell'interno della Comunità: (...) c) le sovvenzioni o gli aiuti
concessi dagli Stati (...) in qualunque forma».
- 41.
- Tuttavia, la presenza di siffatto divieto non significa che qualsiasi aiuto statale
nell'ambito della CECA debba essere considerato incompatibile con gli obiettivi del
Trattato. L'art. 4, lett. c), interpretato alla luce di tutti gli obiettivi del Trattato,
quali sono stabiliti dai suoi artt. 2-4, non mira ad ostacolare la concessione di aiuti
statali che possano contribuire alla realizzazione degli obiettivi del Trattato. Esso
riserva alle istituzioni comunitarie la facoltà di valutare la compatibilità col Trattato
e, se del caso, di autorizzare la concessione di siffatti aiuti, nel settore cui si applica
il Trattato. Tale analisi è confermata dalla sentenza 23 febbraio 1961, De
Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg/Alta Autorità (causa 30/59, Racc. pag.
1, parte in diritto, capitolo B.I.1.b., nono 'considerando, sesto capoverso, pag. 43),
in cui la Corte ha considerato che, come alcuni contributi finanziari non statali ad
imprese produttrici di carbone o d'acciaio, autorizzati dagli artt. 55, n. 2, e 58, n. 2,
del Trattato, possono essere assegnati soltanto dalla Commissione o previa sua
espressa autorizzazione, del pari l'art. 4, lett. c), dev'essere interpretato nel senso
che esso attribuisce alle istituzioni comunitarie una competenza esclusiva nel
settore degli aiuti all'interno della Comunità.
- 42.
- Nel sistema del Trattato, l'art. 4, lett. c), non osta pertanto a che la Commissione
autorizzi, in via di deroga, aiuti presi in considerazione dagli Stati membri e
compatibili con gli obiettivi del Trattato, basandosi sull'art. 95, primo e secondo
comma, al fine di far fronte a situazioni impreviste (v. sentenza della Corte 12
luglio 1962, causa 9/61, Paesi Bassi/Alta Autorità, Racc. pag. 403, in particolare
pag. 437).
- 43.
- Infatti, le disposizioni di cui sopra dell'art. 95 autorizzano la Commissione ad
adottare una decisione o una raccomandazione con parere conforme del Consiglio,
deliberante all'unanimità e previa consultazione del Comitato consultivo CECA, in
tutti i casi non previsti dal Trattato nei quali detta decisione o detta
raccomandazione appaia necessaria per attuare, mentre è in funzione il mercato
comune del carbone e dell'acciaio e conformemente alle disposizioni dell'art. 5, uno
degli scopi della Comunità, quali sono definiti agli artt. 2, 3 e 4. Dette disposizioni
stabiliscono che la stessa decisione o raccomandazione, presa nella medesima
forma, determina eventualmente le sanzioni applicabili. Ne consegue che, nella
misura in cui, a differenza del Trattato CE, il Trattato CECA non attribuisce alla
Commissione o al Consiglio alcun potere specifico al fine di autorizzare gli aiuti di
Stato, la Commissione è legittimata, in forza dell'art. 95, primo e secondo comma,
ad adottare tutti i provvedimenti necessari per raggiungere gli obiettivi del Trattato
e, pertanto, ad autorizzare, seguendo il procedimento che detto articolo istituisce,
gli aiuti che le appaiano necessari per conseguire tali obiettivi.
- 44.
- La Commissione è così competente, in mancanza di disposizione specifica del
Trattato, ad adottare qualsiasi decisione generale o individuale necessaria alla
realizzazione degli obiettivi di quest'ultimo. L'art. 95, primo e secondo comma, che
le conferisce tale competenza, non contiene infatti alcuna precisazione quanto alla
portata delle decisioni che la Commissione può adottare. In tale ambito, spetta ad
essa valutare, in ciascun caso, quale di questi due tipi di decisioni, generali o
individuali, sia il più appropriato per raggiungere l'obiettivo o gli obiettivi
perseguiti.
- 45.
- Nel settore degli aiuti di Stato, la Commissione si è avvalsa dello strumento
giuridico dell'art. 95, primo e secondo comma, del Trattato avvalendosi di due
sistemi diversi. Essa ha, da un lato, adottato decisioni generali, i «codici degli
aiuti» che prevedono una deroga generale al divieto degli aiuti di Stato per
quanto riguarda talune determinate categorie di aiuti. D'altro canto, essa ha
adottato decisioni individuali che autorizzano alcuni aiuti specifici a titolo
eccezionale.
- 46.
- Nella specie, il problema consiste pertanto nel determinare l'oggetto e la portata
rispettivi del codice degli aiuti e delle decisioni individuali controverse.
- 47.
- A questo proposito, occorre ricordare che il codice degli aiuti vigente durante il
periodo considerato dalle decisioni impugnate è stato istituito con la precitata
decisione 27 novembre 1991, n. 3855/91. Si trattava del quinto codice degli aiuti,
entrato in vigore il 1° gennaio 1992 e rimasto in vigore fino al 31 dicembre 1996,
come stabilito dal suo articolo 9. Basato sull'art. 95, primo e secondo comma, del
Trattato, tale codice si innestava espressamente nella serie dei codici precedenti (v.,
in particolare, le decisioni della Commissione 27 novembre 1985, n. 3484/85/CECA,
e 1° febbraio 1989, n. 322/89/CECA, che istituiscono norme comunitarie per gli
aiuti alla siderurgia, rispettivamente GU L 340, pag. 1, e GU L 38, pag. 8), ai quali
ci si può dunque riferire per la sua interpretazione. Dalla sua motivazione (v., in
particolare, il punto I della motivazione della decisione n. 3855/91) emerge che esso
mirava anzitutto «a non privare la siderurgia del beneficio degli aiuti a favore della
ricerca e dello sviluppo nonché di quelli destinati ad adattare gli impianti alle
nuove norme sulla tutela dell'ambiente». Nell'intento di ridurre le sovraccapacità
produttive e di riequilibrare il mercato, esso autorizzava del pari, a talune
condizioni, «gli aiuti sociali destinati a favorire una chiusura parziale di impianti
nonché gli aiuti destinati a finanziare la cessazione definitiva di attività CECA per
le imprese meno competitive». Infine, esso vietava espressamente gli aiuti in favore
del funzionamento o degli investimenti, ad eccezione degli «aiuti regionali in favore
degli investimenti in taluni Stati membri». Potevano fruire di siffatti aiuti regionali
le imprese stabilite nel territorio della Grecia, del Portogallo o dell'ex Repubblica
democratica tedesca.
- 48.
- Le due decisioni controverse sono state, dal canto loro, adottate dalla Commissione
in base all'art. 95, primo e secondo comma, del Trattato, per consentire, secondo
le loro motivazioni, la ristrutturazione di imprese siderurgiche pubbliche in gravi
difficoltà, in due degli Stati membri, vale a dire la Spagna e l'Italia, nei quali il
settore siderurgico era messo in crisi dal forte deterioramento del mercato
dell'acciaio comunitario. Per quanto riguardava più in particolare l'Ilva, l'obiettivo
fondamentale degli aiuti di cui trattasi consisteva nella privatizzazione del gruppo
siderurgico che aveva fruito fino ad allora della concessione di crediti grazie alla
responsabilità illimitata dell'azionista unico prevista dall'art. 2362 del codice civile
italiano (punti II e IV della motivazione). La Commissione precisava che la
congiuntura difficilissima nella quale si trovava l'industria siderurgica comunitariaera dovuta a fattori economici ampiamente imprevedibili. Essa riteneva pertanto
di trovarsi di fronte ad una situazione eccezionale che non era specificamente
prevista dal Trattato (punto IV della motivazione).
- 49.
- Il raffronto fra il quinto codice degli aiuti, da un lato, e le due decisioni
controverse, dall'altro, consente quindi di evidenziare che tali diversi atti si basano
sullo stesso fondamento giuridico, vale a dire l'art. 95, primo e secondo comma, del
Trattato, e introducono deroghe al principio del divieto generale degli aiuti
enunciato dall'art. 4, lett. c), del Trattato. Essi hanno una sfera di applicazione
diversa, in quanto il codice si riferisce in generale a talune categorie di aiuti che
esso considera compatibili col Trattato, mentre le decisioni controverse autorizzano,
per motivi eccezionali e una tantum, aiuti che, in via di principio, non potrebbero
essere considerati compatibili col Trattato.
- 50.
- Sotto tale profilo, la tesi della ricorrente, secondo cui il codice presenta natura
obbligatoria, esauriente e definitiva, non può essere accolta. Infatti, il codice
costituisce una cornice giuridica vincolante soltanto per gli aiuti compatibili col
Trattato da esso elencati. In tale materia, esso istituisce un sistema complessivo
destinato a garantire un trattamento uniforme, nell'ambito di un unico
procedimento, di tutti gli aiuti che rientrano nelle categorie da esso definite. La
Commissione è vincolata da tale sistema soltanto quando valuta la compatibilità col
Trattato di aiuti considerati dal codice stesso. Essa non può pertanto autorizzare
siffatti aiuti mediante una decisione individuale in contrasto con le norme generali
stabilite dal codice (v. sentenze della Corte 29 marzo 1979, dette dei «cuscinetti a
sfera», causa 113/77, NTN Toyo Bearing e a./Consiglio, Racc. pag. 1185; causa
118/87, ISO/Consiglio, Racc. pag. 1277; causa 119/77, Nippon Seiko e a./Consiglio
e Commissione, Racc. pag. 1303; causa 120/77, Koyo Seiko/Consiglio e
Commissione, Racc. pag. 1337; causa 121/77, Nachi Fujikoshi e a./Consiglio, Racc.
pag. 1363, nonché 21 febbraio 1984, cause riunite 140/82, 146/82, 221/82 e 226/82,
Walzstahl-Vereinigung e Thyssen/Commissione, Racc. pag. 951, e 14 luglio 1988,
cause riunite 33/86, 44/86, 110/86, 226/86 e 285/86, Peine-Salzgitter e
Hoogovens/Commissione, Racc. pag. 4309, e la precitata sentenza CIRFS e
a./Commissione).
- 51.
- Al contrario, gli aiuti che non rientrano nell'ambito delle categorie esentate dal
divieto per effetto delle disposizioni del codice possono fruire di una deroga
individuale a tale divieto, qualora la Commissione ritenga, nell'ambito dell'esercizio
del suo potere discrezionale in forza dell'art. 95 del Trattato, che siffatti aiuti siano
necessari per il conseguimento degli obiettivi del Trattato. Infatti, il codice degli
aiuti mira soltanto ad autorizzare in generale, e a talune condizioni, deroghe al
divieto degli aiuti a favore di determinate categorie di aiuti da esso elencate in
modo completo. La Commissione non è competente in forza dell'art. 95, primo e
secondo comma, del Trattato, che riguarda unicamente i casi non previsti dal
Trattato (v. sentenza Paesi Bassi/Alta Autorità, già citata, punto 2), a vietare talune
categorie di aiuti, poiché siffatto divieto è già previsto dallo stesso Trattato, al suo
articolo 4, lett. c). Gli aiuti che non rientrano nelle categorie che il codice esenta
da detto divieto rimangono pertanto esclusivamente soggetti all'ambito di
applicazione dell'art. 4, lett. c). Ne consegue che, qualora siffatti aiuti risultino
tuttavia necessari per realizzare gli obiettivi del Trattato, la Commissione è
legittimata ad avvalersi dell'art. 95 del Trattato, al fine di far fronte a tale
situazione imprevista, se del caso, mediante una decisione individuale (v., sopra, i
punti 40-44).
- 52.
- Nel caso di specie, le decisioni controverse che autorizzano aiuti di Stato al fine
di consentire la ristrutturazione di grandi gruppi siderurgici in taluni Stati membri
non rientrano nella sfera di applicazione del codice degli aiuti. Quest'ultimo
stabilisce, a determinate condizioni, deroghe di portata generale al divieto degli
aiuti di Stato per quanto riguarda esclusivamente gli aiuti alla ricerca e allo
sviluppo, quelli in favore della tutela dell'ambiente, gli aiuti alla chiusura degli
impianti nonché gli aiuti regionali alle imprese siderurgiche stabilite nel territorio
o in una parte del territorio di taluni Stati membri. Orbene, gli aiuti al
funzionamento e alla ristrutturazione di cui trattasi nella specie non rientrano
manifestamente in nessuna delle summenzionate categorie di aiuti. Ne consegue
che le deroghe autorizzate dalle decisioni impugnate non sono subordinate alle
condizioni enunciate dal codice degli aiuti e presentano pertanto una natura
complementare rispetto a quest'ultimo, ai fini del conseguimento degli obiettivi
stabiliti dal Trattato (v., in prosieguo, i punti 103-109).
- 53.
- Di conseguenza, le decisioni controverse non possono essere considerate deroghe
ingiustificate al quinto codice degli aiuti, ma costituiscono atti che trovano, al pari
di quest'ultimo, la loro fonte nel disposto dell'art. 95, primo e secondo comma, del
Trattato.
- 54.
- Pertanto, la censura relativa all'incompetenza è del tutto infondata, poiché la
Commissione non poteva in alcun caso privarsi, con l'adozione del codice degli
aiuti, del potere attribuitole dall'art. 95 del Trattato di adottare atti individuali per
fronteggiare situazioni impreviste. Siccome, nella specie, la sfera di applicazione del
codice degli aiuti non riguardava le situazioni economiche che avevano indotto la
Commissione ad adottare le decisioni controverse, questa era infatti legittimata a
basarsi sull'art. 95 del Trattato per autorizzare gli aiuti di cui trattasi, purché
rispettasse i presupposti di applicazione di detto articolo.
- 55.
- Ne consegue che le decisioni controverse non sono viziate da illegittimità a causa
di un'asserita incompetenza della Commissione ad adottarle.
Sul secondo motivo relativo ad una violazione del legittimo affidamento
Argomenti delle parti
- 56.
- La British Steel sostiene che le decisioni controverse violano il principio della tutela
del legittimo affidamento. Infatti, secondo una consolidata giurisprudenza, il
legittimo affidamento potrebbe sorgere per effetto di provvedimenti normativi della
Commissione, anche nello specifico settore della concessione di aiuti di Stato (v.
sentenza della Corte 21 settembre 1983, cause riunite da 205/82 a 215/82, Deutsche
Milchkontor e a., Racc. pag. 2633). Nella specie, tale principio sarebbe stato violato
in quanto la ricorrente si attendeva che la Commissione rispettasse il codice degli
aiuti e, eventualmente, lo modificasse, o persino lo sostituisse, qualora intendesse
discostarsene.
- 57.
- Il codice degli aiuti costituirebbe infatti un provvedimento normativo mirante
espressamente a vietare qualsiasi forma di sovvenzione, ad eccezione di quelle che
esso considera compatibili col Trattato. Un'impresa siderurgica sarebbe stata
legittimata ad attendersi che la Commissione non si discostasse da detto codice nel
corso del periodo durante il quale esso sarebbe restato in vigore. Pertanto, qualsiasi
provvedimento in contrasto con detto codice avrebbe dovuto essere annullato
poiché, in mancanza di un interesse pubblico perentorio, esso comporta un
cambiamento imprevedibile in una situazione creata dal codice, a danno di un
operatore che ha agito ragionevolmente confidando nel mantenimento della
situazione risultante da detto atto normativo. Nella specie, la British Steel adduce
che non esisteva un interesse pubblico perentorio che giustificasse la concessione
degli aiuti controversi.
- 58.
- L'autorizzazione di aiuti di Stato mediante una decisione individuale della
Commissione, vale a dire la decisione 23 dicembre 1988, 89/218/CECA, relativa alla
concessione da parte del governo italiano di aiuti alle imprese siderurgiche del
settore pubblico (GU L 1989, L 86, pag. 76), citata da detta istituzione, non
sarebbe stata atta a intaccare il legittimo affidamento della ricorrente, in quanto
tale decisione avrebbe dichiarato espressamente che presentava natura eccezionale
e autorizzava inoltre soltanto una parte degli aiuti prospettati dal governo italiano.
Inoltre, la decisione in esame sarebbe stata adottata precedentemente al quarto
codice e al quinto codice degli aiuti alla siderurgia, i quali avrebbero riaffermato
la loro completezza.
- 59.
- In pratica, la ricorrente si sarebbe ragionevolmente attesa, al momento della sua
privatizzazione avvenuta nel 1988, di poter basarsi sulla sua posizione fortemente
concorrenziale in materia di prezzi. Essa avrebbe realizzato i suoi investimenti nella
ragionevole speranza che un produttore efficace e operante a basso costo fosse in
grado di svilupparsi in modo redditizio e che i suoi sforzi non fossero ostacolati da
produttori meno efficaci beneficiari di sovvenzioni statali. Del pari, essa avrebbe
reagito nel 1991 alle tendenze dei mercati nella legittima attesa che queste
avrebbero operato anche altrove nella Comunità, costringendo i produttori meno
efficaci a ritirarsi dal mercato e a chiudere i loro impianti, consentendo ad essa
come ad altri produttori efficaci di realizzare sufficienti profitti e di rispondere alle
speranze riposte dagli azionisti in un adeguato rendimento dei loro investimenti.
- 60.
- La British Steel contesta l'argomento della Commissione secondo cui il suo
legittimo affidamento sarebbe stato in ogni caso intaccato dal comportamento di
tale istituzione dopo il 1° gennaio 1992, in quanto più documenti provenienti dagli
uffici di quest'ultima, nonché le conclusioni del Consiglio 25 febbraio 1993,
sostenevano l'idea che la concessione di aiuti pubblici a talune imprese pubbliche
era ormai inevitabile, a causa della gravità della crisi del settore siderurgico
europeo. Secondo la ricorrente, anche se esisteva il rischio che una decisione
politica autorizzasse aiuti illeciti, era del tutto logico attendersi che la Commissione
tenesse conto del fatto che il codice degli aiuti doveva essere rispettato senza
alcuna deroga, al fine di non causare discriminazioni fra le imprese interessate.
- 61.
- L'interveniente SSAB Svenskt Stål si riferisce alla cornice normativa stabilita
dall'accordo sullo Spazio economico europeo (in prosieguo: l'«accordo SEE») e
sottolinea che, con decisione 31 marzo 1994 del comitato misto SEE, n. 7/94 (GU
L 160 del 28 giugno 1994), il quinto codice degli aiuti è stato inserito nell'allegato
XV dell'accordo SEE, conformemente all'art. 5 del protocollo XIV dell'accordo
SEE. Detto codice sarebbe stato così applicabile alle imprese svedesi un anno
prima dell'adesione del Regno di Svezia all'Unione europea e, secondo
l'interveniente, avrebbe rafforzato il suo legittimo affidamento nel fatto che la
Commissione non avrebbe autorizzato aiuti al funzionamento o agli investimenti
come quelli che sono stati concessi grazie alle decisioni impugnate. Basandosi su
tale previsione, l'interveniente si sarebbe impegnata in uno sforzo di
ristrutturazione. Autorizzando aiuti non previsti dal codice, la Commissione avrebbe
recato pertanto pregiudizio al suo legittimo affidamento.
- 62.
- Secondo la Commissione, un provvedimento di portata generale come il quinto
codice degli aiuti non può validamente generare un legittimo affidamento. Le
condizioni fissate da ciascun codice dipenderebbero dalla situazione economica
della siderurgia comunitaria al momento considerato, situazione che è mutata nel
tempo per divenire particolarmente drammatica verso l'anno 1992. Sarebbe stato
del tutto giustificato, secondo la Commissione, adottare provvedimenti destinati a
far fronte a rischi tali da compromettere il futuro stesso dell'industria siderurgica
in alcuni paesi. Nessun legittimo affidamento avrebbe potuto di conseguenza
nascere per il semplice fatto dell'esistenza di un codice degli aiuti. Inoltre, nulla
dimostrerebbe che la ricorrente ha effettivamente agito in base a un legittimo
affidamento quando ha proceduto alla chiusura di taluni impianti. Infine, anche
ammesso che il codice degli aiuti abbia effettivamente suscitato un legittimo
affidamento, secondo la Commissione questo sarebbe stato messo in discussione dal
comportamento successivo delle istituzioni comunitarie. Infatti, nella sua
corrispondenza con la British Steel, la Commissione avrebbe spesso sottolineato il
fatto che il ricorso all'art. 95 non poteva essere escluso neanche durante il periodo
di applicazione del codice degli aiuti.
- 63.
- Il Consiglio contesta del pari che la ricorrente abbia potuto legittimamente
attendersi, basandosi sul codice degli aiuti, che gli aiuti di cui trattasi non sarebbero
stati autorizzati. L'idea del legittimo affidamento non potrebbe essere associata ad
un atto che può essere modificato a seconda del cambiamento della situazione
economica. Inoltre, la ricorrente si contraddirebbe quando ammette che il codice
degli aiuti avrebbe dovuto essere modificato in modo da consentire alla
Commissione di adottare, in base al codice, le decisioni controverse. Siccome il
codice degli aiuti è stato adottato avvalendosi della stessa base giuridica delle
decisioni di cui trattasi, il Consiglio non comprenderebbe perché la Commissione
non avrebbe potuto legittimamente adottare le decisioni controverse, dal momento
che i procedimenti decisionali sono gli stessi.
- 64.
- Secondo la Repubblica italiana, il principio della tutela del legittimo affidamento
non può opporsi all'adozione di un atto, basato su un potere discrezionale, che
innova rispetto al regime preesistente. Se si ammettesse il contrario si impedirebbe
all'ordinamento giuridico comunitario di adeguarsi ai cambiamenti in funzione dei
suoi obiettivi. Inoltre, l'adozione del codice degli aiuti non potrebbe aver fatto
sorgere nella ricorrente un legittimo affidamento che le decisioni controverse
avrebbero violato poiché queste ultime non mettono affatto in discussione ciò che
era previsto e disciplinato dal codice.
- 65.
- Il Regno di Spagna rileva che il principio della tutela del legittimo affidamento non
può estendersi al punto da costituire un ostacolo generale al fatto che una nuova
disciplina si applichi agli effetti futuri di situazioni sorte in forza della disciplina
precedente, il cui obiettivo comporta necessariamente un costante adattamento ai
cambiamenti della situazione economica. Nel caso di specie, la ricorrente non
avrebbe provato che essa si trovava in una situazione tale da aver fatto sorgere inessa un legittimo affidamento nel fatto che le decisioni controverse non avrebbero
mai potuto essere adottate a causa dell'esistenza di un codice degli aiuti.
- 66.
- L'Ilva, dal canto suo, aderisce a tutti gli argomenti formulati dalla Commissione e
dagli altri intervenienti a sostegno delle conclusioni di tale istituzione. L'esistenza
di un codice degli aiuti non potrebbe fare legittimamente ritenere che la
Commissione non avrebbe autorizzato alcun aiuto che non rientrasse nell'ambito
di applicazione del detto codice. Questo esprimerebbe il potere discrezionale di cui
la Commissione è stata investita ai fini del perseguimento degli obiettivi del
Trattato e rifletterebbe le condizioni economiche che sussistevano all'epoca della
sua adozione. Inoltre, la ricorrente non avrebbe provato che soddisfaceva le
rigorose condizioni che fanno sorgere un legittimo affidamento. Essa avrebbe
omesso di provare che si era posta in una situazione impossibile da modificare
contando sul fatto che il codice di aiuti non sarebbe stato modificato. Per di più,
anche ammesso che il codice degli aiuti possa effettivamente far sorgere un
legittimo affidamento, la ricorrente avrebbe omesso di provare che le decisioni
impugnate hanno comportato un cambiamento improvviso o imprevisto della sua
situazione e che, di conseguenza, il suo legittimo affidamento è stato tradito. La
ricorrente avrebbe conosciuto infatti tutte le iniziative di cui trattasi adottate dalla
Commissione prima dell'adozione delle decisioni, nonché gli eventi che hanno
preceduto l'adozione di queste ultime.
Giudizio del Tribunale
Sulla ricevibilità dei nuovi argomenti relativi all'accordo SEE, addotti dalla SSAB
Svenskt Stål.
- 67.
- L'impresa svedese SSAB Svenskt Stål, interveniente a sostegno della British Steel,
ha addotto argomenti afferenti all'accordo SEE. Infatti, per quanto riguarda la
violazione del legittimo affidamento, essa si riferisce al codice degli aiuti CECA, ma
quale esso è stato inserito nell'allegato XV dell'accordo SEE per effetto dell'art.
5 del Protocollo XIV dello stesso accordo. Tale argomento non figura fra quelli
addotti dalla ricorrente. Inoltre, l'interveniente deduce unicamente una violazione
del principio della tutela del legittimo affidamento nei suoi confronti, e non nei
confronti della ricorrente.
- 68.
- La facoltà per un'interveniente di invocare, da un lato, talune disposizioni
dell'accordo SEE e, dall'altro, una violazione del principio della tutela del proprio
legittimo affidamento, a sostegno delle conclusioni della ricorrente che non aveva,
quanto ad essa, invocato detto accordo, nell'ambito del suo motivo di annullamento
relativo alla violazione del principio della tutela del legittimo affidamento, solleva
una questione di ordine pubblico comunitario. Il Tribunale ritiene quindi necessario
esaminare, in base all'art. 113 del regolamento di procedura, la ricevibilità dei nuovi
argomenti addotti dalla SSAB Svenskt Stål.
- 69.
- Ai sensi dell'art. 34, secondo comma, dello Statuto della Corte, le conclusioni
dell'istanza d'intervento possono mirare soltanto a sostenere le conclusioni di una
delle parti della causa. Inoltre, ai sensi dell'art. 116, n. 3, del regolamento di
procedura, l'interveniente accetta il procedimento nello stato in cui esso si trova
all'atto del suo intervento.
- 70.
- Tali disposizioni sono state interpretate dalla giurisprudenza nel senso che sono
ricevibili gli argomenti nuovi, formulati da un interveniente, che non modificano
l'ambito della controversia (v. la precitata sentenza della Corte, De Gezamenlijke
Steenkolenmijnen in Limburg/Alta Autorità, l'ordinanza della Corte 24 ottobre
1962, causa 16/62, Confédération nationale des producteurs de fruits et légumes e
a./Consiglio, Racc. pag. 909, in particolare pag. 912, e le sentenze del Tribunale 8
giugno 1995, causa T-459/93, Siemens/Commissione, Racc. pag. II-1675, punto 21,
nonché 6 luglio 1995, cause riunite T-447/93, T-448/93 e T-449/93, AITEC e
a./Commissione, Racc. pag. II-1971, punto 122).
- 71.
- Nel caso di specie, occorre chiedersi se gli argomenti della SSAB Svenskt Stål
debbano essere considerati ricevibili alla luce delle disposizioni procedurali e della
giurisprudenza precitate. In altri termini, occorre porsi la questione se tali
argomenti, pur non esulando dalle conclusioni della ricorrente, mirino a modificare
l'«ambito della controversia» o ne rispettino la sostanza.
- 72.
- Il Tribunale rileva che l'interveniente esamina il codice degli aiuti sotto il profilo
dell'accordo SEE, al fine di corroborare il suo argomento diretto a dimostrare una
violazione del proprio legittimo affidamento. Tale argomento non può essere
accolto, poiché, da un lato, esso mira esclusivamente a provare una violazione del
principio della tutela del legittimo affidamento nei confronti dell'interveniente e
non nei confronti della ricorrente e, dall'altro, si riferisce all'accordo SEE,
modificando così l'ambito della controversia in esame, quale è stato definito dalla
ricorrente.
- 73.
- Ne consegue che sono irricevibili gli argomenti dedotti dalla SSAB Svenskt Stål
nell'ambito del secondo motivo.
Sulla fondatezza del motivo
- 74.
- La ricorrente adduce che le decisioni controverse ledono il principio della tutela
del legittimo affidamento in quanto produrrebbero l'effetto di perturbare il mercato
comune dell'acciaio introducendo, malgrado l'espresso divieto degli aiuti statali e
l'esistenza di un codice di aiuti molto rigoroso, elementi di confusione tali da
rendere inefficaci le strategie industriali delle imprese che non beneficiano degli
aiuti.
- 75.
- Siffatto argomento si basa sull'idea errata come giustamente hanno osservato la
Commissione e gli intervenienti a suo sostegno secondo cui l'esistenza del codice
degli aiuti avrebbe fornito alle imprese interessate la certezza che nessuna
decisione specifica, contenente un'autorizzazione degli aiuti di Stato al di fuori delle
categorie considerate dal codice, sarebbe stata adottata in circostanze particolari.
Orbene, come il Tribunale ha già rilevato (v., sopra, i punti 46-52), il codice degli
aiuti non ha lo stesso oggetto delle decisioni controverse, adottate per far fronte
ad una situazione eccezionale. Esso non poteva in alcun caso far sorgere legittime
aspettative per quanto riguarda l'eventuale possibilità di accordare deroghe
individuali al divieto degli aiuti di Stato, in base all'art. 95, primo e secondo comma,
del Trattato, in una situazione imprevista quale quella che ha portato all'adozione
delle decisioni controverse (v., sopra, il punto 48).
- 76.
- Inoltre, e in ogni caso, dalla costante giurisprudenza della Corte emerge che,
«anche se il principio del rispetto del legittimo affidamento è uno dei principi
fondamentali della Comunità, gli operatori economici non possono fare
legittimamente affidamento sulla conservazione di una situazione esistente che può
essere modificata nell'ambito del potere discrezionale delle istituzioni comunitarie»
(v. sentenza 14 febbraio 1990, causa C-350/88, Delacre e a./Commissione, Racc.
pag. I-395, punto 33).
- 77.
- Infatti, il buon funzionamento del mercato comune dell'acciaio comporta l'evidente
necessità di un continuo adattamento in funzione dei mutamenti della situazione
economica e gli operatori economici non possono invocare un diritto acquisito al
mantenimento della situazione giuridica esistente in un determinato momento (v.
sentenza della Corte 27 settembre 1979, causa 230/78, Eridania, Racc. pag. 2749,
punto 22, e sentenza del Tribunale 21 febbraio 1995, causa T-472/93, Campo Ebro
e a./Consiglio, Racc. pag. II-421, punto 52). Inoltre, la Corte si è del pari avvalsa
della nozione di «operatore prudente e avveduto» per sottolineare che, in alcuni
casi, è possibile prevedere l'adozione di misure specifiche dirette a combattere
evidenti situazioni di crisi, di modo che il principio della tutela del legittimo
affidamento non può essere invocato (v. sentenza 1° febbraio 1978, causa 78/77,
Lührs, Racc. pag. 169).
- 78.
- In tali circostanze, la ricorrente, tenuto conto della sua posizione economica di
grande importanza nonché della sua partecipazione al Comitato consultivo CECA,
avrebbe comunque dovuto accorgersi che sarebbe sorta la necessità imperiosa di
adottare misure efficaci per salvaguardare gli interessi della siderurgia europea, e
che il ricorso all'art. 95 del Trattato avrebbe potuto giustificare l'adozione di
decisioni ad hoc da parte della Commissione, come ciò si era già verificato più
volte in presenza di un codice degli aiuti. A questo proposito, la Commissione cita
giustamente la precitata decisione 89/218 del 23 dicembre 1988, e la decisione 31
luglio 1992, 94/411/CECA, concernente la concessione da parte dei governi danese
e olandese di aiuti alle imprese siderurgiche (GU L 223, pag. 28), le quali hanno
autorizzato alcuni aiuti statali non contemplati dal codice degli aiuti vigente
all'epoca della loro adozione.
- 79.
- Ne consegue che le decisioni controverse non violano il principio della tutela del
legittimo affidamento.
Sul terzo motivo relativo alla violazione dell'art. 95 del Trattato nonché dei principi
di non discriminazione e di proporzionalità
- 80.
- Occorre esaminare successivamente l'argomentazione della ricorrente relativa, da
un lato, alla violazione del Trattato e, dall'altro, alla violazione dei principi
fondamentali addotti.
Sull'asserita violazione dell'art. 95, primo e secondo comma
Argomenti delle parti
- 81.
- Secondo la British Steel, una misura può essere validamente adottata in base ai
primi due commi dell'art. 95 soltanto se è necessaria per realizzare gli obiettivi
definiti dal Trattato. Nella specie, l'unico obiettivo individuato nei 'considerando
delle decisioni controverse consisterebbe nel fornire alle industrie siderurgiche
pubbliche italiana e spagnola una struttura solida e valida economicamente.
Orbene, la concessione di aiuti di Stato a dette industrie non contribuirebbe a
conferire loro una siffatta struttura a lungo termine. Gli aiuti concessi alle imprese
interessate nel passato non avrebbero mai raggiunto tale obiettivo e sarebbe molto
improbabile che gli aiuti di cui trattasi lo conseguano in futuro. Per contro, i detti
aiuti prolungherebbero l'esistenza di unità produttive inefficienti, e consentirebbero
il mantenimento di capacità produttive eccedentarie, comportando così una
riduzione dei prezzi e una diminuzione della redditività di tutta l'industria
siderurgica europea. La British Steel fa menzione, a questo proposito, degli aiuti
concessi in epoca anteriore all'Ilva ed all'altra impresa italiana cui essa è
subentrata, la Finsider, nonché all'impresa spagnola CIS: nonostante gli aiuti
autorizzati dalla Commissione nel 1989 per l'Ilva e nel 1987 per la CSI, l'efficienza
di dette imprese non sarebbe stata ristabilita, cosa che la Commissione
ammetterebbe implicitamente nei 'considerando delle decisioni controverse.
- 82.
- Più in particolare, gli aiuti autorizzati dalle decisioni controverse non
consentirebbero di garantire la redditività dell'Ilva e della CSI, a causa, da un lato,
della specifica situazione congiunturale di queste due imprese, che avrebbero
subito, secondo articoli apparsi nella stampa, negli anni 1992 e 1993, perdite
maggiori di quelle previste e per tale motivo sarebbero costrette a rallentare la
necessaria razionalizzazione, o a ricorrere a nuovi crediti tali da compromettere
così la loro futura redditività. L'inefficacia di siffatti aiuti risulterebbe, d'altro lato,
dalle prospettive generali dell'industria siderurgica comunitaria, caratterizzata da
capacità produttive eccedentarie. In tale ambito, l'unico effetto degli aiuti di cui
trattasi sarebbe quello di porre i beneficiari in grado di aumentare le loro quote di
mercato vendendo i loro prodotti a prezzi inferiori al costo effettivo di produzione,
a danno di produttori più efficienti.
- 83.
- In tali circostanze, la ricorrente contesta la valutazione dei piani di ristrutturazione
dell'Ilva e della CSI effettuata dalla Commissione, in base alle perizie Atkins e CSI
(v., sopra, il punto 13), cui si riferisce implicitamente il punto III della motivazione
delle decisioni impugnate, che fa menzione dell'assistenza di esperti esterni. Essa
sostiene che vi sarebbero più opzioni alternative a quella dell'aiuto statale,
basandosi su una relazione redatta su sua domanda dal professore T.A.J. Cockerill
(allegato 9 del ricorso), il quale considera vari altri mezzi che consentirebbero di
conseguire, nel caso dell'Ilva e della CSI, gli obiettivi perseguiti. In particolare, tale
relazione caldeggia la messa in vendita totale o parziale delle imprese di cui
trattasi, o di elementi di attivo delle stesse, la conclusione di accordi di imprese
comuni e la vendita di singole unità produttive al fine del loro trasferimento a
acciaierie stabilite al di fuori dell'Unione europea.
- 84.
- La SSAB Svenskt Stål afferma che le decisioni controverse pregiudicano il
commercio tra la Comunità e gli Stati dell'EFTA, disciplinato dall'accordo SEE. La
Commissione avrebbe violato pertanto il procedimento decisionale contemplato
dall'art. 97 dell'accordo SEE, il quale esige in particolare che la parte contraente
interessata informi le altre parti contraenti delle modifiche della sua legislazione
interna, e che il comitato misto SEE concluda che la legislazione modificata non
arreca pregiudizio al buon funzionamento dell'accordo.
- 85.
- La Commissione sottolinea, in limine, che l'argomento della ricorrente costituisce,
in realtà, un malcelato tentativo di pervenire ad un controllo nel merito dell'analisi
economica che giustifica le decisioni controverse, il che esorbita dai motivi di
annullamento contemplati dall'art. 33 del Trattato. Orbene, il controllo della
legittimità delle decisioni adottate in forza dell'art. 95 dovrebbe limitarsi alla
questione se la Commissione abbia commesso un manifesto errore nella sua
valutazione della necessità di aiuti autorizzati per la realizzazione degli obiettivi del
Trattato.
- 86.
- Le decisioni controverse mirerebbero a dare alle imprese interessate strutture sane
e redditizie, mediante provvedimenti di ristrutturazione basati su riduzioni di
capacità produttive. Si tratterebbe pertanto di aiuti comunitari, nel senso che essi
sono utili per gli obiettivi definiti dal Trattato e compatibili col buon funzionamento
del mercato comunitario dell'acciaio. La politica comunitaria nei confronti degli
aiuti alla ristrutturazione della siderurgia dovrebbe tener conto anche di taluni
obiettivi di carattere sociale definiti dall'art. 3, lett. c), d), e), e g), del Trattato. Per
far fronte alla crisi, la Commissione avrebbe conciliato pertanto le esigenze
collegate alla continuità dell'occupazione con la necessità di limitare gli interventi
e di mantenere normali condizioni di concorrenza.
- 87.
- Da tale punto di vista, le critiche formulate nella relazione Cockerill con
riferimento alle decisioni controverse si baserebbero su un'analisi meramente
teorica dell'economia del settore siderurgico nonché su una conoscenza incompleta
dei fatti. Inoltre, la relazione ignorerebbe la complessità e la varietà degli obiettivi
di cui la Commissione deve tener conto.
- 88.
- Il Consiglio condivide l'argomentazione della Commissione secondo la quale la
ricorrente dovrebbe dimostrare che c'è stato un errore nel valutare se la
concessione degli aiuti di cui trattasi fosse necessaria per realizzare gli obiettivi del
Trattato. La ricorrente non avrebbe fornito tale prova.
- 89.
- La Repubblica italiana aderisce a tutta l'argomentazione della Commissione. Essa
sottolinea che le decisioni controverse hanno preso in considerazione le difficoltà
in cui versava tutto il settore siderurgico nella Comunità. Né il contesto della loro
adozione né il loro contenuto consentirebbero di affermare che esse sono state
influenzate dalla natura pubblica delle imprese interessate. Peraltro, le critiche
formulate dalla ricorrente quanto agli obiettivi perseguiti dalle decisioni impugnate
e i motivi addotti per contestare la loro legittimità eccederebbero i limiti del
sindacato giurisdizionale definiti dall'art. 33 del Trattato.
- 90.
- Secondo il Regno di Spagna, la Commissione avrebbe tentato di conciliare fra di
loro diversi obiettivi fondamentali menzionati nel Trattato, nell'intento di risanare
i settori interessati che costituiscono una parte sostanziale dell'industria siderurgica
comunitaria. La valutazione della necessità di adottare misure e la determinazione
del contenuto delle stesse spetterebbero esclusivamente alla Commissione.
Toccherebbe alla ricorrente provare l'esistenza di un errore manifesto o di uno
sviamento di potere, al fine di rovesciare la presunzione di legittimità che è propria
degli atti delle istituzioni comunitarie.
- 91.
- L'Ilva contesta l'uso effettuato dalla British Steel dei criteri economici impiegati
nella relazione Cockerill. Una grandissima parte delle critiche rivolte dalla
ricorrente al contenuto delle decisioni controverse porterebbe a contestare elementi
di fatto sui quali la Commissione ha basato la sua valutazione. Orbene, il giudice
comunitario non può sostituire il proprio giudizio a quello dell'autorità competente,
ma deve limitarsi a controllare che non vi sia stato errore manifesto o sviamento
di potere, in base ai dati disponibili all'atto dell'adozione delle decisioni
controverse. Inoltre, e in ogni caso, sarebbe infondato quanto asserito dalla
ricorrente secondo cui l'aiuto concesso all'Ilva non consentirebbe di conseguire gli
obiettivi perseguiti. Al contrario, tale aiuto avrebbe consentito di aumentare il
margine beneficiario lordo rispetto al giro d'affari dell'impresa beneficiaria, ben
oltre la media europea. L'uso corretto di tale aiuto ricevuto dall'Ilva sarebbe stato
ufficialmente confermato in una relazione redatta da un consulente indipendente
designato dalla Commissione. La redditività dell'Ilva sarebbe stata ristabilita
pertanto grazie ad un intervento che servirà a difendere il mercato comune
dell'acciaio dalle disastrose conseguenze della crisi mondiale che colpisce il settore.
Si dovrebbe del pari ricordare che, dopo avere soddisfatto le condizioni imposte
dalla Commissione per l'autorizzazione dell'aiuto, l'Ilva ha realizzato integralmente
il piano di ristrutturazione nel cui contesto il 100% del capitale dell'Ilva e
dell'Acciai Speciali Terni è stato venduto a imprese private. Quanto all'argomento
secondo il quale l'Ilva potrebbe continuare a vendere a qualsiasi prezzo al fine di
garantire il proseguimento delle sue attività, l'interveniente sottolinea che l'aiuto
autorizzato dalla Commissione non può servire a fini di concorrenza sleale, e che
l'art. 5, n. 2, della decisione controversa che la riguarda dispone l'apertura di
un'inchiesta in base all'art. 60 del Trattato.
Giudizio del Tribunale
Sulla ricevibilità degli argomenti nuovi, relativi all'accordo SEE, addotti dalla
SSAB Svenskt Stål
- 92.
- L'impresa svedese SSAB Svenskt Stål, interveniente a sostegno della British Steel,
ha addotto, nel suo atto d'intervento, argomenti relativi all'accordo SEE: infatti, per
quanto riguarda il motivo tratto dalla violazione dell'art. 95 del Trattato, nonché
dai principi di proporzionalità e di non discriminazione, essa ha formulato ex novo
una censura relativa alla violazione del procedimento stabilito negli artt. 97 e
seguenti dell'accordo SEE, censura che non era stata mossa dalla ricorrente.
- 93.
- La facoltà per un'interveniente di fare riferimento a talune disposizioni dell'accordo
SEE a sostegno delle conclusioni della ricorrente, la quale, dal canto suo, non
aveva fatto riferimento a detto accordo, nell'ambito di un ricorso di annullamento
attiene all'ordine pubblico comunitario. Il Tribunale considera quindi necessario
esaminare, in base all'art. 113 del regolamento di procedura, la ricevibilità dei nuovi
argomenti addotti dalla SSAB Svenskt Stål.
- 94.
- Ai sensi dell'art. 34, secondo comma, dello Statuto della Corte, le conclusioni
dell'istanza d'intervento possono mirare soltanto a sostenere le conclusioni di una
parte. Inoltre, ai sensi dell'art. 116, n. 3, del regolamento di procedura,
l'interveniente accetta il procedimento nello stato in cui esso si trova all'atto del suo
intervento.
- 95.
- Conformemente a tali disposizioni procedurali, quali sono state interpretate dalla
giurisprudenza citata sopra al punto 70, occorre chiedersi se gli argomenti della
SSAB Svenkst Stål, pur rientrando nell'ambito delle conclusioni della ricorrente,
non mirino, in realtà, a modificare l'ambito della controversia o se, al contrario, essi
ne rispettino la sostanza e pertanto possano essere considerati ricevibili.
- 96.
- Nella specie, l'interveniente adduce un'asserita violazione degli artt. 97 e seguenti
dell'accordo SEE. Il Tribunale rileva che, si ammettesse la ricevibilità di tale
argomento, l'ambito della controversia sarebbe ampliato, nel senso che sarebbe
addotto un motivo nuovo e autonomo: nuovo, per il fatto che esso si riferisce
esclusivamente al procedimento decisionale istituito dall'art. 97 nell'ambito
dell'accordo SEE, e in nessun momento della fase scritta del procedimento è stato
sollevato dalla ricorrente; autonomo, in quanto non vi è alcun collegamento con la
violazione dell'art. 95 del Trattato nonché dei principi fondamentali cui si riferisce
la ricorrente. In realtà, la SSAB Svenskt Stål cerca di introdurre un motivo nuovo
afferente alla violazione delle norme procedurali vigenti nell'ambito dell'accordo
SEE, mentre il procedimento in esame si riferisce esclusivamente al contesto
normativo del Trattato CECA.
- 97.
- Ne consegue che gli argomenti addotti dalla SSAB Svenskt Stål eccedono l'ambito
della controversia in esame e pertanto non possono essere considerati ricevibili.
Sulla fondatezza del motivo
- 98.
- Occorre ricordare in limine che, come già è stato considerato (v., sopra, i punti 39-55), la Commissione, in forza dell'art. 95, primo e secondo comma del Trattato,
può autorizzare aiuti di Stato all'interno della Comunità, ogni volta che la
situazione economica nel settore siderurgico rende necessaria l'adozione di misure
di questo tipo per realizzare uno degli obiettivi della Comunità.
- 99.
- Tale condizione è soddisfatta in particolare quando il settore interessato si trova
di fronte a situazioni di crisi eccezionale. A questo proposito, la Corte ha
sottolineato, nella sentenza 3 ottobre 1985, causa 214/83, Germania/Commissione,
Racc. pag. 3053, punto 30, «lo stretto nesso che esiste, in fatto di applicazione del
Trattato CECA, in periodo di crisi, fra la concessione di aiuti all'industria
siderurgica e l'opera di riorganizzazione che si rende necessaria per questa
industria» (causa 214/83, Racc. pag. 3053, punto 30). La Commissione valuta
discrezionalmente, nell'ambito di detta applicazione, la compatibilità con i principi
fondamentali del Trattato degli aiuti destinati ad accompagnare i provvedimenti di
ristrutturazione.
- 100.
- Nella specie, è pacifico che, all'inizio degli anni '90, la siderurgia europea ha
conosciuto una crisi improvvisa e grave, a causa dell'azione congiunta di più fattori,
quali la recessione economica internazionale, la chiusura dei tradizionali circuiti di
esportazione, la salita alle stelle della concorrenza delle imprese siderurgiche dei
paesi in via di sviluppo e la rapida crescita delle importazioni comunitarie di
prodotti siderurgici dai paesi membri dell'Organizzazione dei Paesi Esportatori di
Petrolio (O.P.E.C.). Tenendo conto di tale contesto di crisi si deve valutare, nella
specie, se gli aiuti di cui trattasi fossero necessari, come prescrive l'art. 95, primo
e secondo comma del Trattato, per realizzare gli obiettivi fondamentali del
Trattato.
- 101.
- Le decisioni controverse indicano chiaramente, al punto IV della loro motivazione,
che esse mirano al risanamento del settore siderurgico nello Stato membro
considerato. Ai termini della decisione concernente gli aiuti destinati alla CSI, «il
consolidamento e il risanamento economico-finanziario della struttura dell'industria
siderurgica integrata pubblica spagnola contribuisce al conseguimento degli obiettivi
del Trattato CECA, in particolare di quelli indicati agli artt. 2 e 3». Nella decisione
94/259, relativa agli aiuti destinati all'Ilva, la Commissione esprime lo stesso
concetto utilizzando un'espressione leggermente diversa. Essa afferma che «il
consolidamento ed il risanamento economico-finanziario della struttura
dell'industria siderurgica italiana contribuisce al conseguimento degli obiettivi del
Trattato (...)».
- 102.
- Occorre accertare pertanto, in primo luogo, se tale finalità faccia parte degli
obiettivi del Trattato e, in secondo luogo, se l'autorizzazione degli aiuti di cui
trattasi fosse necessaria per conseguire tali obiettivi.
- 103.
- Per quanto riguarda, in primo luogo, la questione se il risanamento delle imprese
beneficiarie miri alla realizzazione degli obiettivi del Trattato, dalla motivazione
delle decisioni impugnate emerge espressamente che tale obiettivo era complesso
e poteva scomporsi in più aspetti. Gli aiuti di cui trattasi miravano ad agevolare la
privatizzazione delle imprese pubbliche beneficiarie, la chiusura di alcuni impianti,
la riduzione delle capacità produttive eccedentarie e la soppressione di posti di
lavoro in una misura accettabile (v. il punto II della motivazione delle decisioni
controverse). L'insieme di tali aspetti, una volta realizzati, doveva consentire alle
imprese interessate di disporre di una struttura sana e redditizia.
- 104.
- L'obiettivo delle decisioni controverse riunisce così, con un'espressione sintetica,
un'ampia varietà di obiettivi, per i quali occorre accertare se, nell'ambito della crisi
attraversata dall'industria siderurgica (v., sopra, i punti 98-100), essi rientrino fra
quelli definiti dal Trattato ai suoi artt. 2 e 3, cui si fa specifico riferimento nella
motivazione delle decisioni controverse.
- 105.
- Ciò posto, occorre ricordare anzitutto che, tenuto conto della diversità degli
obiettivi fissati dal Trattato, la funzione della Commissione consiste nel garantire
la permanente conciliazione dei vari obiettivi, avvalendosi del suo potere
discrezionale per soddisfare l'interesse comune, conformemente alla costante
giurisprudenza della Corte (v. sentenze della Corte 13 giugno 1958, causa 9/56,
Meroni/Alta Autorità, Racc. pag. 9, in particolare pag. 43; 21 giugno 1958, causa
8/57, Groupement des hauts fourneaux et aciéries belges/Alta Autorità, Racc. pag.
213, in particolare pag. 232, e 29 settembre 1987, cause riunite 351/85 e 360/85,
Fabrique de fer de Charleroi et Dillinger Hüttenwerke/Commissione, Racc. pag.
3639, punto 15). In particolare, nella sentenza 18 marzo 1980, Valsabbia e
a./Commissione (cause riunite 154/78, 205/78, 206/78, 226/78, 227/78, 228/78, 263/78,
264/78, 31/79, 39/79, 83/79 e 85/79, Racc. pag. 907, punto 55), la Corte ha
affermato che «se in una situazione normale di mercato è necessario giungere a un
compromesso fra le varie finalità, ciò vale ancor più in una situazione di crisi, che
giustifica l'adozione di provvedimenti eccezionali che derogano alle norme ordinarie
concernenti il funzionamento del mercato comune dell'acciaio ed implicano
manifestamente l'inosservanza di determinate finalità di cui all'art. 3, fosse anche
solo quella di cui al punto (c), ove si prescrive di vegliare all'instaurazione dei
prezzi più bassi».
- 106.
- Nella specie, il Tribunale constata che le decisioni controverse conciliano vari
obiettivi del Trattato, al fine di salvaguardare interessi fondamentali.
- 107.
- I provvedimenti considerati da queste decisioni, cioè la razionalizzazione
dell'industria siderurgica europea tramite il risanamento di alcuni gruppi, la
chiusura degli impianti obsoleti o poco competitivi, la riduzione delle capacità
produttive eccedentarie, la privatizzazione del gruppo Ilva al fine di garantirne la
redditività e la soppressione di posti di lavoro in una misura ragionevoleconcorrono infatti a realizzare gli obiettivi del Trattato, tenuto conto della
particolarità del settore siderurgico e del fatto che il persistere, o addirittura
l'aggravarsi della crisi, avrebbe rischiato di provocare, nei sistemi economici degli
Stati membri interessati, sconvolgimenti estremamente gravi e persistenti. E'
pacifico che tale settore riveste, in più Stati membri, un'importanza fondamentale,
a causa dell'ubicazione degli impianti siderurgici in regioni caratterizzate da una
situazione di sottoccupazione e dell'ampiezza degli interessi economici in gioco. In
tali circostanze, eventuali decisioni di chiusura e di soppressione di posti di lavoro,
nonché l'assunzione del controllo delle imprese interessate da parte di società
private operanti secondo la pura legge del mercato, avrebbero potuto far sorgere,
in mancanza di provvedimenti di sostegno dell'autorità pubblica, gravissime
difficoltà di ordine pubblico, in particolare aggravando il problema della
disoccupazione e rischiando di creare una situazione di crisi economica e sociale
di rilevanti dimensioni.
- 108.
- In tali circostanze, cercando di risolvere siffatte difficoltà mediante il risanamento
delle imprese siderurgiche beneficiarie degli aiuti di cui trattasi, le decisioni
controverse mirano inequivocabilmente a salvaguardare «la continuità
dell'occupazione» e ad evitare «di provocare, nell'economia degli Stati membri,
turbamenti fondamentali e persistenti», come prescritto dall'art. 2, secondo comma,
del Trattato. Inoltre, esse perseguono gli obiettivi sanciti dall'art. 3, relativi, fra
l'altro, al «mantenimento di condizioni che stimolino le imprese a sviluppare e
migliorare la loro capacità di produzione» [lett. d)] e a promuovere «l'espansione
regolare e l'ammodernamento della produzione e parimenti il miglioramento della
qualità, a condizione che evitino contro le industrie concorrenti qualunque
protezione» [lett. g)]. Infatti, esse mirano a razionalizzare l'industria siderurgica
europea in particolare mediante la definitiva chiusura di impianti obsoleti o poco
competitivi (ad esempio Bagnoli in Italia, Avilés, Gijón, Biscaye e Ansiao in
Spagna) e la riduzione irreversibile delle capacità produttive di taluni prodotti (ad
esempio a Taranto, in Italia), al fine di far fronte alla situazione di sovraccapacità
produttiva (v. art. 2 delle decisioni controverse). Esse rientrano così, con le altre
summenzionate quattro decisioni individuali, che autorizzano aiuti di Stato e che
sono state adottate lo stesso giorno, nell'ambito di un programma complessivo di
ristrutturazione duratura del settore siderurgico e di riduzione delle capacità
produttive nella Comunità (v., sopra, i punti 4-6). Sotto tale profilo, si deve
sottolineare che la finalità degli aiuti di cui trattasi non è quella di garantire la pura
e semplice sopravvivenza delle imprese beneficiarie il che sarebbe incompatibile
con l'interesse comune ma di ristabilire la loro redditività pur limitando al minimo
l'incidenza degli aiuti sulla concorrenza e vigilando sull'osservanza delle norme di
concorrenza leale, in particolare quanto alle modalità di privatizzazione del gruppo
Ilva.
- 109.
- Ne consegue che le decisioni controverse mirano a salvaguardare l'interesse
comune, conformemente agli obiettivi del Trattato. Dev'essere respinta pertanto
la tesi della ricorrente secondo la quale dette decisioni non mirerebbero alla
realizzazione di tali obiettivi.
- 110.
- Dopo aver rilevato che le decisioni controverse perseguono gli obiettivi del
Trattato, occorre accertare, in secondo luogo, se esse fossero necessarie per la
realizzazione di tali obiettivi. Come ha precisato la Corte nella precitata sentenza
Germania/Commissione, la Commissione non potrebbe «assolutamente autorizzare
la concessione di aiuti statali che non fossero indispensabili per conseguire gli
obiettivi contemplati dal Trattato e che fossero tali da causare distorsioni alla
concorrenza sul mercato comune dell'acciaio» (punto 30).
- 111.
- Occorre sottolineare, a questo proposito, che l'art. 33, primo comma, del Trattato
dispone che «l'esame della Corte non può vertere sulla valutazione dello stato
risultante da fatti o circostanze economiche in considerazione del quale sono state
prese le dette decisioni o raccomandazioni, salvo che sia mossa accusa alla
Commissione di aver commesso uno sviamento di potere o di avere misconosciuto
in modo patente le disposizioni del Trattato oppure ogni norma giuridica
concernente la sua applicazione».
- 112.
- In materia di aiuti di Stato, la Corte ha costantemente affermato che «la
Commissione gode di un potere discrezionale il cui esercizio implica valutazioni di
ordine economico e sociale da effettuarsi in un contesto comunitario» (sentenze
della Corte 17 settembre 1980, causa 730/79, Philip Morris/Commissione, Racc.
pag. 2671, punto 24, e Matra/Commissione, già citata, nonché sentenza del
Tribunale 13 settembre 1995, cause riunite T-244/93 e T-486/93,
TWD/Commissione, Racc. pag. II-2265).
- 113.
- Nell'ambito del motivo in esame, che implica una complessa valutazione economica
e tecnica, il sindacato del Tribunale deve limitarsi pertanto al controllo
dell'esattezza sostanziale dei fatti e della mancanza di manifesto errore di
valutazione, conformemente ad una giurisprudenza costante (v. sentenze del
Tribunale 15 luglio 1994, causa T-17/93, Matra Hachette/Commissione, Racc. pag.
II-595, punto 104, 8 giugno 1995, causa T-9/93, Schöller/Commissione, Racc. pag.
II-1611, punto 140, e 22 ottobre 1996, causa T-266/94, Skibsvaerftsforeningen e
a./Commissione, Racc. pag. II-1399, punto 170).
- 114.
- Nella specie, per difendere la tesi del carattere «non necessario» degli aiuti
concessi alla CSI e all'Ilva, la ricorrente sottolinea in particolare che, tenuto conto
dell'esperienza del passato e delle eccessive capacità produttive nel settore
siderurgico, qualsiasi tentativo di ristabilire la redditività delle imprese di cui trattasi
mediante aiuti di Stato porterà inevitabilmente ad un fallimento, con gravi
conseguenze sull'equilibrio generale del mercato comune.
- 115.
- Al riguardo, il Tribunale constata anzitutto che, contrariamente a quanto asserito
dalla ricorrente, la cronistoria e la motivazione delle decisioni controverse attestano
un'approfondita analisi dell'attuale situazione di crisi della siderurgia europea e dei
mezzi più adeguati per farvi fronte. La Commissione aveva conferito un mandato
esplorativo ad un esperto indipendente, il signor Braun, il cui compito consisteva
nell'effettuare la rilevazione dei progetti di chiusura di imprese del settore
siderurgico e la cui relazione è stata presentata il 29 gennaio 1993. Tale relazione,
prodotta dalla Commissione, corroborava i dati contenuti nella comunicazione 23
novembre 1992 della Commissione al Consiglio ed al Parlamento europeo (v.,
sopra, punto 4). Inoltre, dagli atti e dalle risposte della Commissione ai quesiti del
Tribunale (v., sopra, punto 15) emerge che tale istituzione ha esaminato
minuziosamente, con l'ausilio di esperti esterni, i piani di ristrutturazione che
accompagnavano i progetti di aiuto considerati dagli Stati membri interessati, sotto
il profilo della loro capacità di garantire l'efficienza delle imprese beneficiarie
(punto III della motivazione di ciascuna decisione controversa).
- 116.
- Inoltre, la ricorrente non fornisce alcun elemento concreto che consenta di
presumere che la Commissione abbia commesso un manifesto errore nel valutare
la necessità degli aiuti e, in particolare, la loro idoneità ad agevolare il risanamento
delle imprese beneficiarie.
- 117.
- A questo proposito, il fatto di affermare, limitandosi a far riferimento all'inefficacia
degli aiuti precedenti, che gli aiuti di cui trattasi non saranno probabilmente idonei
a conseguire i risultati previsti non costituisce nient'altro che un'anticipazione di
natura meramente speculativa ed ipotetica. Infatti, un tentativo di proiettare nel
futuro i risultati ottenuti nel passato, senza esaminare approfonditamente le
concrete condizioni imposte dalle decisioni controverse al fine di realizzare una
ristrutturazione delle imprese beneficiarie tale da garantire la loro efficienza o la
loro redditività, non può costituire un mezzo di prova della violazione del Trattato
da parte della Commissione.
- 118.
- Quanto agli argomenti della ricorrente relativi alle asserite perdite impreviste subite
dall'Ilva e dalla CSI nel 1992 e nel 1993, nonché alla situazione del settore
siderurgico caratterizzato da capacità produttive eccedentarie, essi sono del pari
privi di qualsiasi fondamento. Infatti, la ricorrente omette di considerare le
precauzioni adottate dalla Commissione nelle decisioni impugnate, al fine di
garantire la redditività dell'Ilva e della CSI, in particolare riassorbendo
l'indebitamento di tali imprese (v. il punto II della motivazione delle decisioni
controverse), pur limitando i provvedimenti di ristrutturazione finanziari agli
importi strettamente necessari, in modo da non alterare le condizioni degli scambi
nella Comunità in misura contraria al comune interesse, in particolare, tenuto conto
delle attuali difficoltà del mercato siderurgico (punto VI della motivazione delle
decisioni controverse). Sotto tale profilo, il Tribunale constata che la Commissione,
al fine di non fornire alle imprese beneficiarie un indebito vantaggio rispetto alle
altre imprese del settore, vigila in particolare, nelle decisioni controverse, affinché
le imprese interessate non beneficino sin dall'inizio di oneri finanziari netti inferiori
al 3,5% del fatturato annuo (al 3,2% per l'AST, Acciai Speciali Terni), il che,
secondo detta istituzione, non contraddetta su questo punto dalla ricorrente,
costituisce la media attuale per le imprese siderurgiche comunitarie. Più in
generale, le decisioni controverse impongono, al loro art. 2, varie condizioni
destinate a garantire che l'aiuto al finanziamento non superi lo stretto necessario.
Alla luce di tali elementi, è del tutto infondata l'argomentazione della ricorrente
diretta a dimostrare che, nella situazione attuale di sovraccapacità produttiva, gli
aiuti di cui trattasi consentirebbero unicamente ai loro beneficiari di vendere i loro
prodotti a prezzi inferiori al costo di produzione.
- 119.
- Inoltre, dalle comunicazioni della Commissione al Consiglio, nel corso del
procedimento che è sfociato nell'adozione delle decisioni controverse, emerge che
l'istituzione convenuta ha analizzato approfonditamente le condizioni di redditività
delle imprese beneficiarie degli aiuti di cui trattasi. Quanto alla CSI (decisione
94/258), la Commissione si è avvalsa, per valutare l'attuabilità del piano di
ristrutturazione notificato dal governo spagnolo, del criterio operativo secondo il
quale «a steel undertaking cannot hope to attain lasting financial viability if it
cannot achieve, under normal market conditions, an annuale gross operating result
of 13,5% of turnover» (un'impresa siderurgica non può sperare di conseguire
un'efficienza finanziaria duratura se non è in grado di realizzare, nelle normali
condizioni di mercato, un margine di beneficio lordo pari al 13,5% del fatturato)
[(comunicazione della Commissione al Consiglio 5 novembre 1992, SEC(92)1916
def., concernente la ristrutturazione della CSI, punto 5.1, pag. 11, allegato 9 del
controricorso)]. In base a tale criterio, la perizia Atkins, prodotta dalla
Commissione, constata che il programma di aiuti del governo spagnolo poteva
ristabilire la redditività della CSI entro la fine del 1996, in base a previsioni di
vendita di 3,274 milioni di tonnellate di prodotti piani e di 1,250 milioni di
tonnellate di prodotti lunghi e di lamiere «quarto». Essa era giunta alla conclusione
che «on an estimated turnover of 303 171 billions pesetas (2.2 BECU) the company
should return to positive operating results in 1996, with a gross operating return of
17%, financial charges of 5% over sales, depreciation of 10% and a net return of
2%» [(in base ad un fatturato stimato pari a 303 171 miliardi di pesetas (2,2
miliardi di ECU), la società dovrebbe ottenere risultati positivi di gestione nel 1996,
con un utile di gestione lordo del 17%, oneri finanziari del 5% sulle vendite,
ammortamenti del 10% e un utile netto del 2%).
- 120.
- Per quanto riguarda la situazione dell'Ilva, il capitolo 2 della comunicazione della
Commissione al Consiglio e al Comitato consultivo CECA 15 dicembre 1993,
SEC(93)2089 def., con cui si chiede il parere conforme del Consiglio e il parere del
Comitato consultivo in forza dell'art. 95 del Trattato, contiene la descrizione
analitica delle prospettive di redditività delle imprese (l'ILP e l'AST) risultanti dalla
privatizzazione del gruppo Ilva (punti 2.5 e 2.6), quali sono state accettate dal
Consiglio, nonché il riferimento all'attività di un esperto indipendente incaricato di
individuare «the hot-rolling mills which could be closed without jeopardizing the
viability of either of the new companies, be it ILP or AST» (i laminatoi a caldo che
potrebbero essere chiusi senza arrecare pregiudizio alla redditività di una delle
nuove società, indipendentemente dal fatto che essa sia l'ILP o l'AST; ibidem,
punto 2.9). Dal documento di cui trattasi emerge che l'esperto ha considerato sei
opzioni consistenti in varie possibilità di chiusure e di riduzioni di capacità
produttive, tra le quali la seconda è stata accolta dal governo italiano. L'opzione
2 è descritta come segue: «eliminating one of the four reheating furnaces belonging
to the n° 1 mill and one of the three furnaces belonging to the sheet mill at
Taranto and closing down completely the facilities at Bagnoli» (sopprimere uno dei
quattro forni di riscaldamento appartenenti al laminatoio n° 1 e uno dei tre forni
appartenenti al laminatoio a lamiera ubicato a Taranto e chiudere completamente
gli impianti di Bagnoli; ibidem, punto 2.9). In base a tali elementi, la Commissione
ha ritenuto che l'ILP e l'AST fossero economicamente capaci di sopravvivere. In
particolare, basandosi sul criterio secondo cui un'impresa siderurgica risulta sana
«if it is able to show a return on its equity capital in the range of 1 - 1,5% of
turnover» (se è in grado di realizzare sulla base del capitale azionario un utile
dell'ordine di 1 - 1,5% del fatturato; ibidem, punto 3.3.2, pag. 20), essa ha
sottolineato che gli utili dell'ILP sarebbero stati dell'ordine dell'1,4 - 1,5% del
fatturato, anche se gli oneri finanziari fossero aumentati. Quanto ai livelli di
produzione che non possono arrecare pregiudizio all'efficienza dell'ILP e dell'AST,
i punti 2.5 e 2.6 del documento considerato (pag. 5-8) contengono un'analisieconomica delle condizioni indispensabili per ottenere una situazione soddisfacente
entro la fine del 1996; si è fatto riferimento a tali risultati per stabilire il contenuto
dell'art. 2 della decisione controversa.
- 121.
- Infine, per quanto riguarda l'argomento della ricorrente secondo cui, per ristabilire
la redditività delle imprese considerate, la Commissione avrebbe potuto avvalersi
di altri mezzi con effetti distorsivi minori di quelli degli aiuti in esame, il che
dimostrerebbe che questi aiuti non sono necessari, il Tribunale rileva che,
quand'anche fosse stato possibile prendere in considerazione ed applicare nella
realtà soluzioni alternative, il che non è dimostrato, l'esistenza di tali opzioni non
sarebbe sufficiente di per sé a viziare le decisioni controverse, poiché la soluzione
adottata dalla Commissione non è viziata né da un manifesto errore di valutazione
né da uno sviamento di potere. Infatti, non spetta al Tribunale esercitare un
controllo sull'opportunità della scelta effettuata dalla Commissione, a meno di non
sostituire la propria valutazione dei fatti a quella di detta istituzione.
- 122.
- Emerge da quanto precede che la ricorrente non espone alcun argomento
convincente col quale si possa mettere in dubbio che le decisioni controverse siano
state adottate conformemente alle condizioni enunciate dall'art. 95, primo e
secondo comma, del Trattato, in particolare per quanto riguarda le necessità di
autorizzare gli aiuti di cui trattasi, al fine di realizzare gli obiettivi del Trattato.
- 123.
- Ne consegue che le decisioni controverse non sono viziate da illegittimità a causa
di un'asserita violazione dell'art. 95, primo e secondo comma, del Trattato.
Sull'asserita violazione dei principi di proporzionalità e di non discriminazione
Argomenti delle parti
- 124.
- Per quanto riguarda il principio di non discriminazione, la ricorrente sottolinea che,
autorizzando la concessione di aiuti di Stato a imprese pubbliche di alcuni Stati
membri, la Commissione ha consentito a un numero limitato di imprese di tentare
di operare una ristrutturazione mediante fondi pubblici, mentre altre imprese, fra
cui essa stessa, hanno dovuto, a detto scopo, avvalersi dei propri mezzi. Le
decisioni controverse sarebbero state così adottate a favore di imprese appartenenti
esclusivamente allo Stato membro considerato a danno degli interessi delle imprese
private concorrenti o delle imprese di altri Stati membri. Orbene, il principio di non
discriminazione imporrebbe di non trattare in modo diverso situazioni analoghe o
in modo uguale situazioni diverse, a meno che siffatto trattamento non sia
oggettivamente giustificato. In particolare, esso richiederebbe che non venga
effettuata alcuna distinzione tra il settore pubblico e quello privato. Secondo la
giurisprudenza della Corte, la Commissione non sarebbe legittimata ad autorizzare
aiuti la cui concessione potrebbe creare una manifesta discriminazione fra il settore
pubblico e quello privato, poiché in tal caso la concessione degli aiuti
comporterebbe distorsioni di concorrenza in misura incompatibile col comune
interesse (v., al riguardo, sentenza della Corte 24 febbraio 1987, causa 304/85,
Falck/Commissione, Racc. pag. 871). Le decisioni controverse contengono un altro
elemento discriminatorio secondo la British Steel: esse favorirebbero imprese che
avevano trascurato di procedere a una ristrutturazione radicale a danno di quelle
che vi avevano già proceduto.
- 125.
- Le decisioni controverse violerebbero inoltre il principio di proporzionalità, quale
è stato definito dalla Corte di giustizia. Infatti, i mezzi impiegati dalla Commissione
non sarebbero conformi all'importanza degli obiettivi perseguiti e non sarebbero
stati necessari per conseguirli. Inoltre, secondo la ricorrente, l'elemento
discriminatorio contenuto nelle decisioni impugnate non costituirebbe soltanto un
motivo di annullamento autonomo, ma anche un importante elemento a
dimostrazione del fatto che le decisioni controverse violano il principio di
proporzionalità, poiché esse fanno gravare sulle imprese che si trovano nella stessa
situazione della ricorrente uno svantaggio concorrenziale del tutto sproporzionato
rispetto all'obiettivo dichiarato dalla Commissione, il che porrebbe in pericolo
l'equilibrio del mercato.
- 126.
- La Commissione, sostenuta dal Consiglio, fa valere che non le si può imputare la
presunta discriminazione, poiché spetta agli Stati membri interessati proporre la
concessione di aiuti di Stato. Checché ne sia, il fatto che aiuti siano stati accordati
in un caso particolare a imprese pubbliche e non a imprese private non
implicherebbe necessariamente una violazione del principio di non discriminazione.
Le decisioni controverse, anche ammesso che favoriscano imprese che non avevano
previsto una ristrutturazione, non presenterebbero carattere discriminatorio ai sensi
del diritto comunitario, poiché non hanno per effetto di falsare la concorrenza in
maniera incompatibile con l'interesse comune. Orbene, la ricorrente non
dimostrerebbe che le decisioni controverse sono tali da creare distorsioni di
concorrenza. Inoltre, la Commissione ricorda che la British Steel ha acquisito solo
recentemente il suo status di impresa privata, e che essa ha fruito, per il periodo
1981-1985, di aiuti che le hanno consentito di essere privatizzata e di creare una
struttura sana e redditizia. Asserendo di aver dovuto ristrutturarsi con le proprie
risorse, la ricorrente non terrebbe conto quindi della sua storia recente. Il motivo
tratto dalla violazione del principio di proporzionalità non aggiungerebbe poi
praticamente nulla, da parte sua, all'argomentazione della ricorrente circa la
necessità dell'adozione delle decisioni controverse in forza dell'art. 95 del Trattato.
- 127.
- Secondo la Repubblica italiana, le decisioni controverse sarebbero illecite solo se
fossero state ispirate dallo scopo di discriminare talune imprese rispetto ad altre,
accordando un trattamento diverso in condizioni e circostanze identiche. Tuttavia,
dal contesto della loro adozione e dal loro tenore non emergerebbe alcun elemento
che consenta di affermare che le suddette decisioni sono state influenzate in modo
decisivo dalla natura pubblica delle imprese interessate e sarebbero perciò state
diverse nel caso di imprese private.
- 128.
- Il Regno di Spagna riconosce esso pure che la Commissione non può autorizzare
aiuti che comportino una manifesta discriminazione fra il settore pubblico e il
settore privato. Ciò non avverrebbe nel caso specifico. Nella specie, le imprese di
cui trattasi, vale a dire la British Steel e la SCI, non si troverebbero in una
situazione analoga, giacché la seconda è tenuta ad effettuare riduzioni di capacità
come contropartita degli aiuti autorizzati, mentre la prima non partecipa ad un
nuovo sforzo di ristrutturazione. Per quanto concerne l'asserita violazione del
principio di proporzionalità, la ricorrente non proverebbe affatto l'esistenza di uno
squilibrio fra i mezzi usati dalla Commissione e gli obiettivi perseguiti.
L'autorizzazione degli aiuti di cui trattasi farebbe parte della strategia comunitaria
volta a fronteggiare la crisi del settore siderurgico.
- 129.
- L'Ilva sottolinea che la Commissione aveva informato le imprese comunitarie del
piano di ristrutturazione che intendeva realizzare, chiedendo che ciascuna di esse
partecipasse all'impegno generale di riduzione delle capacità al fine di ottenere una
vera e propria riorganizzazione della siderurgia europea. La Commissione non
avrebbe quindi avvantaggiato l'Ilva a danno dei suoi concorrenti, ma avrebbe
autorizzato aiuti in cambio del rispetto di impegni precisi. Non sarebbe quindi
possibile parlare di violazione del principio di non discriminazione, poiché
situazioni diverse sarebbero state valutate in modo diverso.
Giudizio del Tribunale
- 130.
- Il Tribunale ritiene opportuno esaminare, anzitutto, la censura relativa alla
violazione del principio di proporzionalità, prima di esaminare quella che si
riferisce alla violazione del principio di non discriminazione.
- 131.
- Per quanto attiene, in primo luogo, all'asserita violazione del principio di
proporzionalità, la ricorrente asserisce che gli aiuti di cui trattasi sono
sproporzionati rispetto al loro obiettivo. Inoltre, essa afferma, in sostanza, che le
decisioni controverse non impongono alle imprese beneficiarie sufficienti riduzioni
di capacità, in cambio dei vantaggi economici conferiti a dette imprese dagli aiuti
di cui trattasi e delle distorsioni di concorrenza che ne conseguirebbero.
- 132.
- Ai sensi dell'art. 95, primo comma, del Trattato, le decisioni adottate dalla
Commissione per far fronte a casi non previsti dal Trattato devono rispettare il
disposto dell'art. 5 del Trattato, il quale stabilisce che la Commissione compie la
sua missione solo «con interventi limitati». Quest'ultima disposizione dev'essere
interpretata come una consacrazione del principio di proporzionalità (v., in questo
senso, le conclusioni dell'avvocato generale Roemer relative alla sentenza della
Corte 4 aprile 1960, causa 31/59, Acciaieria e Tubificio di Brescia/Alta Autorità,
Racc. pag. 147, in particolare pag. 184).
- 133.
- Nel settore degli aiuti di Stato, la Corte ha considerato, nella citata sentenza
Germania/Commissione, che la Commissione non poteva autorizzare la concessione
di aiuti «che fossero tali da causare distorsioni alla concorrenza sul mercato
comune dell'acciaio» (punto 30). Nello stesso senso, essa ha affermato, nella
sentenza 13 giugno 1958, causa 15/57, Compagnie des hauts fourneaux de
Chasse/Alta Autorità (Racc. pag. 147, in particolare pag. 178), che tale istituzione
«ha l'obbligo di agire con prudenza e d'intervenire solo dopo aver accuratamente
valutato i vari interessi in gioco, pur limitando per quanto possibile i prevedibili
danni a terzi».
- 134.
- Peraltro, per giurisprudenza costante, la Commissione dispone in materia di un
«ampio potere discrezionale corrispondente alle responsabilità politiche» da essa
esercitate (v. sentenza della Corte 26 giugno 1990, causa C-8/89, Zardi, Racc. pag.
I-2515, punto 11). Di conseguenza, solo il «carattere manifestamente inidoneo» o
sproporzionato di una decisione adottata dalla Commissione, rispetto all'obiettivo
che essa intende perseguire, potrebbe inficiare la legittimità di tale decisione (v.
sentenze della Corte 9 luglio 1985, causa 179/84, Bozzetti, Racc. pag. 2301, nonché
11 luglio 1989, causa 265/87, Schräder, Racc. pag. 2237, punto 22).
- 135.
- Nella specie, si deve sottolineare, in limine, che gli aiuti di cui trattasi concorrono
alla realizzazione di taluni obiettivi del Trattato mediante il ristabilimento della
redditività delle imprese beneficiarie ed erano necessari a tale scopo, come si è già
considerato (v., sopra, punti 98-123). Alla luce della citata giurisprudenza, e
contrariamente a quanto asserito dalla ricorrente, i detti aiuti non presentano
quindi natura inidonea rispetto agli obiettivi economici e sociali perseguiti mediante
il ristabilimento di tale redditività. Tuttavia, perché le decisioni impugnate possano
essere considerate conformi al principio di proporzionalità, in un mercato
caratterizzato da una sovraccapacità produttiva, occorre anche verificare se esse
impongano alle imprese beneficiarie adeguate chiusure e riduzioni di capacità, in
cambio degli aiuti autorizzati.
- 136.
- A questo scopo, occorre ricordare che, secondo la giurisprudenza della Corte, non
deve essere stabilito alcun «rapporto quantitativo preciso» fra «l'importo degli aiuti
e l'entità delle capacità produttive da eliminare» (v., al riguardo, la citata sentenza
Germania/Commissione, punto 33). Al contrario, i fattori che possono influenzare
gli importi esatti degli aiuti da autorizzare «non sono costituiti solo dal numero di
tonnellate di capacità produttiva da eliminare, ma comprendono anche altri dati,
che variano da una regione della Comunità all'altra», quali lo sforzo di
ristrutturazione, i problemi regionali e sociali causati dalla crisi dell'industria
siderurgica, lo sviluppo della tecnica e l'adeguamento delle imprese alle esigenze
del mercato (ibidem, punto 34). Ne consegue che la valutazione della Commissione
non può essere soggetta a un controllo che si basi unicamente su criteri economici.
Essa può legittimamente tener conto di un'ampia gamma di considerazioni di
ordine politico, economico o sociale, nell'ambito dell'esercizio del suo potere
discrezionale in forza dell'art. 95 del Trattato.
- 137.
- Nella specie, il Tribunale constata che, al punto IV della motivazione della
decisione 94/258 concernente la CSI, la Commissione sottolinea la necessità «che
vi siano contropartite adeguate, commisurate all'ammontare degli aiuti
eccezionalmente autorizzati, che diano un rilevante contributo al necessario
risanamento strutturale del settore». Peraltro, al punto VI della motivazione di
detta decisione, si afferma che «non basta vigilare (...) a che gli aiuti autorizzati
consentano all'impresa di recuperare l'efficienza economico-finanziaria entro il
1996; occorre anche che gli aiuti siano limitati allo stretto necessario. Sotto questo
profilo ci si deve assicurare che l'impresa, grazie alle misure di ristrutturazione
finanziaria, non acquisisca un indebito vantaggio rispetto alle altre imprese del
settore (...)». Ai punti V e VI della motivazione della decisione 94/259 riguardante
l'Ilva, la Commissione afferma che, «per limitare il più possibile le conseguenze
sulla concorrenza, occorre che l'industria siderurgica italiana del settore pubblico
contribuisca in misura determinante all'adeguamento strutturale ancora necessario
in detto settore, mediante riduzioni di capacità realizzate come contropartite
dell'aiuto», e che «la concessione dell'aiuto al funzionamento deve limitarsi allo
stretto necessario». La motivazione delle due decisioni impugnate contiene così una
giustificazione dei criteri impiegati per determinare le riduzioni di capacità da
realizzare. Per quanto riguarda l'Ilva, si tratta di riduzioni di capacità per un
ammontare complessivo di 1,7 milioni di tonnellate l'anno a Taranto, tramite la
demolizione di forni di riscaldo, e della chiusura completa degli impianti di Bagnoli.La decisione relativa alla CSI impone invece riduzioni di capacità dell'ordine di 2,3
milioni di tonnellate di ghisa ad Avilés e a Biscaye, di 1,423 milioni di tonnellate
di acciaio grezzo a Gijón e a Biscaye, e di 2,3 milioni di tonnellate di coils laminati
a caldo ad Ansiao. Inoltre, l'art. 1, n. 3, di dette due decisioni precisa che «gli aiuti
non possono essere utilizzati a fini di concorrenza sleale»; in caso di inosservanza
di tale obbligo la Commissione può esigere la sospensione del versamento degli
aiuti o la restituzione degli aiuti già versati, fatte salve eventuali sanzioni (art. 6,
n. 1, delle decisioni considerate).
- 138.
- Peraltro, si deve sottolineare che la ricorrente non adduce alcun argomento
concreto al fine di dimostrare che le chiusure di impianti imposte dalle decisioni
controverse sarebbero insufficienti tenuto conto dell'entità dell'aiuto autorizzato e
degli obiettivi perseguiti.
- 139.
- Il Tribunale constata pertanto che nessun elemento consente di presumere che la
Commissione non abbia imposto alle imprese beneficiarie degli aiuti di cui trattasi
condizioni adeguate, come contropartita del vantaggio così concesso, al fine di
contribuire alla ristrutturazione di tutto il settore interessato e alla riduzione delle
capacità, in conformità agli obiettivi del Trattato.
- 140.
- Ne consegue che è infondata la censura relativa alla violazione del principio di
proporzionalità.
- 141.
- Per quanto attiene, in secondo luogo, all'asserita violazione del principio di non
discriminazione, occorre ricordare che, ai termini dell'art. 4, lett. b), del Trattato,
«i provvedimenti o le pratiche che stabiliscono una discriminazione tra produttori»
sono riconosciuti incompatibili con il mercato comune dell'acciaio e di conseguenza
sono proibiti all'interno della Comunità.
- 142.
- Per giurisprudenza costante, una discriminazione è costituita quando situazioni
comparabili sono trattate in modo diverso, causando con ciò un pregiudizio a taluni
operatori rispetto ad altri, senza che questo diverso trattamento sia giustificato
dall'esistenza di differenze obiettive di un certo rilievo (v. sentenza della Corte 15
gennaio 1985, causa 250/83, Finsider/Commissione, Racc. pag. 131, punto 8).
Specialmente nel settore degli aiuti alla siderurgia, la Corte ha constatato che
sussiste disparità di trattamento e quindi discriminazione quando una decisione di
autorizzazione comporta «o vantaggi diversi per imprese siderurgiche che si
trovano nella stessa situazione, oppure vantaggi identici per imprese siderurgiche
che fossero in situazioni molto diverse» (sentenza Germania/Commissione, già
citata, punto 36).
- 143.
- La questione della discriminazione in materia di aiuti fra il settore pubblico e il
settore privato nell'ambito del Trattato CECA è stata esaminata nella precitata
sentenza Falck/Commissione. Dopo aver sottolineato che la responsabilità della
concessione dell'aiuto tocca in primo luogo al governo interessato, la Corte ha
precisato il compito della Commissione come segue: «E' vero che (...) benché
qualsiasi intervento in materia di aiuti possa favorire un'impresa rispetto ad
un'altra, la Commissione non può, comunque, autorizzare aiuti la cui concessione
sia atta a provocare una manifesta discriminazione fra il settore pubblico ed il
settore privato. In tal caso, infatti, la concessione degli aiuti in questione
implicherebbe distorsioni della concorrenza in misura incompatibile con l'interesse
comune» (punto 27).
- 144.
- Nella specie, per stabilire se le decisioni controverse presentino natura
discriminatoria occorre accertare se esse comportino distorsioni di concorrenza in
misura incompatibile con l'interesse comune.
- 145.
- A questo scopo, occorre anzitutto rilevare che la ricorrente non formula alcun
concreto argomento atto a dimostrare che le decisioni controverse possono falsare
le condizioni di concorrenza «in misura incompatibile con l'interesse comune» e
per questo motivo comportano discriminazioni «manifeste» contro, in particolare,
imprese private.
- 146.
- A questo riguardo, come afferma il governo italiano, il contesto nel quale le
decisioni sono state adottate e le stesse decisioni non evidenziano alcun elemento
che consenta di affermare che esse sono state influenzate in modo decisivo dal
fatto che le imprese beneficiarie degli aiuti erano imprese pubbliche e che, di
conseguenza, le decisioni sarebbero state diverse nel caso di imprese private.
D'altra parte, la Commissione non avrebbe legittimamente potuto tener conto della
natura pubblica delle imprese considerate per rifiutarsi di autorizzare gli aiuti di cui
trattasi, a meno di non violare il principio della parità di trattamento fra imprese
pubbliche e imprese private.
- 147.
- Inoltre, si deve ricordare che, come si è già dichiarato (v. sopra, i punti 131-139),
i vantaggi concessi alle imprese beneficiarie degli aiuti di cui trattasi sono
proporzionati agli obiettivi perseguiti, grazie in particolare agli obblighi imposti
come contropartita a dette imprese (la chiusura di impianti e la riduzione di
capacità produttive). Inoltre, le distorsioni di concorrenza risultanti dalle decisioni
controverse sono limitate allo stretto necessario (v. sopra, punto 118) e sono
giustificate dalla stessa finalità di tali decisioni il ristabilimento di una struttura
sana e redditizia delle imprese beneficiarie che è stato considerata compatibile
col Trattato (v. sopra, punti 103-108). Infine, l'art. 1, n. 3, di dette decisioni enuncia
che «gli aiuti di cui sopra non devono essere utilizzati per pratiche di concorrenza
sleale». In forza dell'art. 6, n. 1, delle decisioni impugnate, in caso di violazione di
uno di detti obblighi, la Commissione può esigere la sospensione del versamento
o il rimborso degli aiuti di cui trattasi (v. sopra, punto 137).
- 148.
- Di conseguenza, il Tribunale constata che la Commissione ha agito nell'interesse
comune, valutando i vari interessi in gioco e provvedendo a salvaguardare interessi
rilevanti, pur evitando gli effetti sfavorevoli per gli altri operatori economici nella
misura in cui lo consentivano l'oggetto stesso e lo scopo delle decisioni controverse.
- 149.
- Questa analisi è conforme alla giurisprudenza della Corte la quale ha considerato,
nella precitata sentenza Valsabbia e a./Commissione, punto 49, quanto segue:
«Indubbiamente la Commissione, a norma dell'art. 3 del Trattato, è tenuta ad agire
nell'interesse comune, ma ciò non significa che essa debba agire nell'interesse di
tutti gli amministrati senza eccezione, giacché il suo compito non implica l'obbligo
di agire solo a condizione di non ledere alcun interesse. Al contrario, essa deve
agire valutando i vari interessi ed evitando conseguenze dannose, sempre che la
decisione da adottare consenta ragionevolmente di farlo. La Commissione può,
nell'interesse comune, avvalersi del suo potere di decisione come lo richiede la
situazione, anche a danno di taluni interessi particolari».
- 150.
- Ne consegue che dev'essere respinto l'argomento della ricorrente, secondo cui le
decisioni controverse sono viziate da una violazione del principio di non
discriminazione.
Sul quarto motivo relativo all'inosservanza di forme sostanziali
- 151.
- La British Steel sostiene che le decisioni controverse sono state adottate senza
osservare forme sostanziali. Tale motivo può essere ripartito in tre parti: la prima
è relativa al difetto di motivazione, la seconda all'asserita mancanza di
procedimento in contraddittorio, la terza alla violazione del parere conforme del
Consiglio.
Sull'asserito difetto di motivazione
Argomenti delle parti
- 152.
- Secondo la British Steel, sostenuta dalla SSAB Svenskt Stål, la Commissione ha
violato l'obbligo di motivare sufficientemente le sue decisioni, contemplato dall'art.
15 del Trattato. Per giurisprudenza costante, anche se l'obbligo di motivazione
dipende dalla natura dell'atto di cui trattasi e dal contesto nel quale è stato
adottato, i requisiti stabiliti dall'art. 15 non sono soddisfatti quando una decisione
controversa si limita a constatare che sono soddisfatte le condizioni previe di
applicazione delle disposizioni di cui trattasi (v., al riguardo, sentenza della Corte
1° luglio 1986, causa 185/55, Usinor/Commissione, Racc. pag. 2079, punto 21).
- 153.
- La motivazione delle decisioni impugnate sarebbe in pratica identica a quella di
ciascuna delle decisioni adottate dalla Commissione alla stessa data e che
autorizzavano aiuti ad imprese siderurgiche. In particolare, la Commissione non
spiegherebbe né perché gli aiuti di cui trattasi consentirebbero di dotare la CSI e
l'Ilva di una struttura solida ed economicamente vitale né come essi
permetterebbero di conseguire gli obiettivi del Trattato. Infine, essa non
indicherebbe quali fossero gli obiettivi di cui agli artt. 2 e 3 del Trattato che
intendeva conseguire.
- 154.
- La ricorrente rileva che la Commissione ha effettivamente acquisito una relazione
proveniente da un esperto esterno, vale a dire la ditta W.S. Atkins, prima di
adottare le decisioni controverse. Tuttavia, le decisioni impugnate, non facendo
menzione di tale relazione né delle conclusioni che occorrerebbe trarne, non
sarebbero motivate in modo abbastanza preciso da consentire alle parti interessate
di garantire la tutela dei loro diritti e al Tribunale di esercitare un efficace
sindacato giurisdizionale.
- 155.
- La Det Danske Stålvalseværk sostiene, anche essa, l'insufficienza di motivazione
delle decisioni controverse. In particolare, il fatto che la Commissione non abbia
individuato gli obiettivi perseguiti e i nessi tra i detti obiettivi e gli aiuti di cui
trattasi significherebbe che le decisioni controverse sono il risultato di
un'operazione politica.
- 156.
- La Commissione, sostenuta dalla Repubblica italiana, respinge l'argomentazione
della ricorrente. In primo luogo, questa non spiegherebbe perché la motivazione
di una decisione dovrebbe essere considerata insufficiente per il solo fatto che
risulta identica a quella di altre decisioni. Nella specie, le sei decisioni adottate
dalla Commissione rientrerebbero in un piano complessivo di ristrutturazione della
siderurgia e sarebbero state adottate allo stesso momento, in uno stesso contesto
di crisi e di inevitabile riduzione delle capacità. In secondo luogo, l'asserzione
secondo cui le decisioni controverse non spiegano come gli obiettivi del Trattato
possano essere realizzati mediante la concessione di un aiuto di Stato sarebbe del
tutto tendenziosa, in quanto un aiuto può essere validamente autorizzato con
riguardo al Trattato CECA solo nell'interesse della Comunità, il che gli conferisce
la natura di aiuto comunitario. La Commissione constata che la mancanza di
riferimenti alla relazione della ditta W.S. Atkins non cambia affatto la sostanza
della motivazione, poiché il punto III della motivazione di ciascuna decisione
menziona espressamente il fatto che essa è stata assistita da esperti esterni. Infine,
nel sindacare la motivazione delle decisioni controverse, occorrerebbe tener conto
del fatto che la Commissione non ha inflitto una sanzione alla ricorrente e che,
inoltre, questa ha assiduamente partecipato al procedimento conclusosi con
l'adozione delle decisioni, come sarebbe attestato dal verbale delle riunioni del
Comitato consultivo CECA.
- 157.
- Il Consiglio osserva che, nel caso dell'Ilva e della CSI, l'aiuto autorizzato dalla
Commissione aveva chiaramente natura comunitaria e rientrava nel programma di
ristrutturazione della siderurgia proposto dalla Commissione e accettato dal
Consiglio. Inoltre, la British Steel sarebbe stata strettamente associata al
procedimento che è sfociato nell'adozione delle decisioni controverse, di modo che
la stessa non potrebbe affermare di non essere stata pienamente a conoscenza dei
motivi che hanno portato alla loro adozione.
- 158.
- Secondo il Regno di Spagna, un'istituzione comunitaria non è tenuta a precisare
tutti gli elementi di fatto e di diritto rilevanti. La motivazione di una decisione deve
valutarsi tenendo conto anche del suo contesto, come di tutte le norme che
disciplinano la materia considerata (v. sentenza della Corte 7 febbraio 1990, causa
C-213/87, Gemeente Amsterdam e VIA/Commissione, Racc. pag. I-221). Nella
fattispecie, la motivazione delle decisioni controverse sarebbe più che sufficiente,
in quanto la Commissione esamina punto per punto ciascuna delle condizioni che
giustificano l'adozione delle misure considerate, ne menziona il fondamento
giuridico ed elenca i meccanismi di controllo previsti.
Giudizio del Tribunale
- 159.
- L'art. 5, secondo comma, quarto trattino, del Trattato dispone che la Comunità
«rende pubblici i motivi della sua azione». L'art. 15, primo comma, precisa che «le
decisioni, le raccomandazioni e i pareri della Commissione sono motivati e fanno
riferimento ai pareri obbligatoriamente richiesti». Da dette disposizioni, nonché dai
principi generali del Trattato CECA, emerge che un obbligo di motivazione
incombe alla Commissione quando adotta decisioni generali o individuali,
indipendentemente dalla base giuridica scelta a questo scopo.
- 160.
- Secondo una costante giurisprudenza, la motivazione dev'essere adeguata alla
natura dell'atto di cui trattasi e deve fare apparire in forma chiara e non equivoca
l'iter logico seguito dall'istituzione, da cui promana l'atto, in modo da consentire
agli interessati di conoscere le ragioni del provvedimento adottato e al giudice
comunitario di esercitare il proprio controllo. Non si richiede che la motivazione
specifichi tutti gli elementi di fatto e di diritto rilevanti. Essa dev'essere valutata
non solo alla luce del tenore dell'atto, ma anche del suo contesto, nonché del
complesso delle norme giuridiche che disciplinano la materia considerata (sentenza
della Corte 29 febbraio 1996, causa C-56/93, Belgio/Commissione, Racc. pag. I-723,e sentenza Skibsværftsforeningen e a./Commissione, già citata, punto 230). Inoltre,
la motivazione di un atto dev'essere valutata in funzione, fra l'altro, «dell'interesse
che il destinatario dell'atto o altre persone da esso riguardate ai sensi dell'art. 33,
secondo comma, del Trattato CECA possono avere ad ottenere spiegazioni»
(sentenza della Corte 19 settembre 1985, cause riunite 172/83 e 226/83, Hoogovens
Groep/Commissione, Racc. pag. 2831, punto 24).
- 161.
- Nella specie, occorre esaminare le censure della ricorrente relative ad un asserito
difetto di motivazione delle decisioni controverse per quanto riguarda, da un lato,
l'idoneità degli aiuti di cui trattasi a ristabilire la redditività delle imprese
interessate e, dall'altro, la conformità di detta finalità con gli obiettivi del Trattato.
- 162.
- Con riferimento, in primo luogo, alla questione della redditività delle imprese
beneficiarie degli aiuti, il Tribunale constata che le decisioni controverse indicano
chiaramente i motivi per i quali detta redditività deve, secondo la Commissione,
essere ristabilita, quando esse elencano, in particolare al punto II della loro
motivazione, i vari aspetti del piano di ristrutturazione sostenuto dagli aiuti di cui
trattasi. Per quanto attiene alla CSI, la decisione che la riguarda indica
espressamente che tale piano comporta fondamentalmente vari provvedimenti di
ristrutturazione industriale, sociale e finanziaria, da essa descritti succintamente. La
decisione menziona così, ad esempio, i principali provvedimenti diretti a
riequilibrare le strutture finanziarie dell'impresa, la chiusura degli impianti meno
competitivi e una riduzione del 42% dell'organico. Quanto all'Ilva, dalla
motivazione della decisione relativa agli aiuti ad essa destinati emerge
espressamente che il ristabilimento della redditività di detta impresa è perseguito
tramite la privatizzazione del gruppo, che costituisce l'obiettivo fondamentale degli
aiuti di cui trattasi, e mediante un nuovo programma di riorganizzazione, per il
tramite in particolare della scissione della sua attività essenziale in due nuove
società in base ad uno schema esposto nella decisione.
- 163.
- Inoltre, la Commissione precisa, nelle decisioni controverse (punto III della
motivazione), che, nell'ambito del suo esame dell'idoneità dei rispettivi piani di
ristrutturazione, si è avvalsa degli stessi criteri da essa imposti nel corso della
precedente ristrutturazione dell'industria siderurgica della Comunità. Siffatti criteri
non potevano essere ignorati pertanto dagli operatori economici e, in particolare,
dalla ricorrente. Del resto, quest'ultima aveva essa stessa beneficiato della
concessione di aiuti di Stato diretti ad agevolare la sua privatizzazione, secondo le
asserzioni dell'interveniente Ilva che non sono state contestate. In tali circostanze,
specificando i principali aspetti dei piani di ristrutturazione sopra indicati, le
decisioni controverse hanno esposto sufficientemente i motivi per i quali gli aiuti
di cui trattasi avrebbero consentito, secondo la Commissione, di conferire alla CSI
e all'Ilva una struttura sana e redditizia.
- 164.
- In tali circostanze, non può essere accolto l'argomento della ricorrente secondo il
quale la Commissione avrebbe omesso di esporre, nelle decisioni controverse, i
criteri impiegati dagli esperti indipendenti che le hanno fornito la loro assistenza
al fine di valutare le prospettive di redditività delle imprese beneficiarie. A questo
proposito, è sufficiente ricordare che, per giurisprudenza costante, la Commissione
non è tenuta a specificare i vari fatti numerosi e complessi in base ai quali una
decisione è stata adottata, quando menziona la situazione complessiva che ha
determinato la sua adozione e gli obiettivi generali da essa perseguiti. Orbene, nella
fattispecie, le decisioni controverse sono sufficientemente motivate per quanto
concerne il ristabilimento della redditività delle imprese interessate, come è stato
mostrato al punto precedente.
- 165.
- Inoltre, la motivazione delle decisioni controverse, per quanto riguarda la
redditività delle imprese beneficiarie, è in ampia misura completata e sviluppata
dagli atti della causa. Quanto alla situazione della CSI, la Commissione ha prodotto
il testo integrale della sua comunicazione al Consiglio 5 novembre 1992 [doc.
SEC(92) 1916 def.], concernente la ristrutturazione della CSI e facente seguito alla
notifica di un piano di ristrutturazione di detta impresa da parte del governo
spagnolo. Il summenzionato documento contiene un'approfondita analisi delle
condizioni di redditività della nuova società risultante dall'incorporazione da parte
della CSI delle imprese AHV (Altos Hornos de Vizcaya) e Ensidesa (v. sopra,
punto 119). Per di più, una versione della relazione Atkins riguardante la CSI, priva
dei dati riservati, è stata fornita dalla Commissione nella sua risposta
supplementare ai quesiti del Tribunale 30 giugno 1995. La versione disponibile
illustra, in modo dettagliatissimo, il sistema di lavoro dell'esperto, nonché le opzioni
che sono state considerate per giungere ad appurare un'affidabile previsione di
ripresa di redditività da parte della CSI.
- 166.
- Per quanto attiene alla situazione dell'Ilva (decisione 94/259), la Commissione ha
del pari prodotto il testo completo della sua comunicazione 15 dicembre 1993 al
Consiglio [doc. SEC(93) 2089 def.], nella quale essa chiedeva il parere conforme
del Consiglio in forza dell'art. 95, primo comma, del Trattato. Detta comunicazione
riproduce in parte il contenuto di una precedente comunicazione 10 novembre 1993
[doc. SEC(93) 1745 def.]. Essa contiene un'approfondita analisi delle condizioni di
redditività delle imprese (la ILP e la AST) risultanti dalla privatizzazione dell'Ilva
(punti 2.5 e 2.6), come sono state accettate dal Consiglio (v. sopra, punto 120).
- 167.
- Quanto, in secondo luogo, ai motivi per i quali la Commissione ha ritenuto che
l'obiettivo degli aiuti di cui trattasi, vale a dire il ristabilimento della redditività
delle imprese beneficiarie, fosse conforme agli obiettivi del Trattato, occorre
sottolineare che tali motivi sono non soltanto esposti al punto IV della motivazione
delle decisioni, ma sono anche sviluppati in tutta la motivazione. In particolare, dal
punto IV emerge che, secondo la Commissione, a causa delle gravi difficoltà del
settore siderurgico in più Stati membri, a partire dalla metà del 1990, il
risanamento delle imprese di cui trattasi dev'essere considerato conforme agli
obiettivi definiti dagli artt. 2 e 3 del Trattato. Ai punti V e VI della motivazione,
la Commissione precisa che le decisioni controverse mirano in particolare a
contribuire ad una ristrutturazione del settore mediante riduzioni di capacità. Essa
sottolinea anche che uno degli obiettivi perseguiti dalle varie condizioni da essa
imposte consiste nel limitare al minimo gli effetti sulla concorrenza degli aiuti di cui
trattasi. Il Tribunale rileva pertanto che la motivazione delle decisioni controverse
era sufficiente a consentire alla ricorrente di individuare gli obiettivi del Trattato
che dette decisioni intendevano perseguire e per valutare se il risanamento della
CSI e dell'Ilva fosse conforme a tali obiettivi.
- 168.
- Per di più, le censure che sono state esaminate sono tanto meno fondate in quanto
è pacifico che la ricorrente è stata strettamente associata al procedimento che è
sfociato nell'adozione delle decisioni, il che contribuisce a ridurre la necessità di
una motivazione estremamente dettagliata quanto agli elementi di fatto sui quali
le decisioni controverse si basano (v. sentenza della Corte 11 gennaio 1973, causa
13/72, Paesi Bassi/Commissione, Racc. pag. 27).
- 169.
- Da tutte le precedenti considerazioni emerge che le decisioni controverse non sono
viziate da illegittimità a causa di un asserito difetto della loro motivazione.
Sull'asserita mancanza di procedimento in contraddittorio
Argomenti delle parti
- 170.
- La British Steel, sostenuta dalla SSAB Svenkst Stål, sostiene che, non avviando il
procedimento in contraddittorio contemplato dall'art. 6 del codice degli aiuti, la
Commissione ha violato una forma sostanziale prevista dal diritto comunitario. Le
disposizioni procedurali contenute nell'art. 6 del codice degli aiuti coinciderebbero
sostanzialmente con quelle enunciate all'art. 93, nn. 2 e 3, del Trattato CE, quali
sono interpretate dalla costante giurisprudenza della Corte (v., in particolare,
sentenza della Corte 11 dicembre 1973, causa 120/73, Lorenz/Germania, Racc. pag.
1471). Secondo la ricorrente, la struttura di questi due insiemi di disposizioni è a
tal punto simile che, anche se l'art. 6 non prevede espressamente l'obbligo della
Commissione di avviare un procedimento in contraddittorio quando avverte dubbi
sulla compatibilità di un progetto di aiuti, l'esistenza di un simile obbligo deve
manifestamente essere ricavato per analogia. Essa ricorda la giurisprudenza della
Corte secondo cui il riconoscimento da parte della Commissione dell'incompatibilità
di un aiuto deve risultare da un procedimento adeguato per la cui applicazione è
responsabile detta istituzione (v., al riguardo, sentenza 15 marzo 1994, causa C-387/92, Banco Exterior de España, Racc. pag. I-877). Secondo la ricorrente,
sarebbe sorprendente che le garanzie procedurali previste dal Trattato CECA
fossero inferiori a quelle stabilite dal Trattato CE, se si tiene conto del fatto che
il primo Trattato contiene un regime di aiuti di Stato molto più rigoroso del
secondo.
- 171.
- La ricorrente respinge l'argomento della Commissione secondo il quale l'art. 95 del
Trattato contiene un procedimento che offre maggiori garanzie dell'art. 6 del codice
degli aiuti. L'art. 95 non prevederebbe infatti alcun procedimento formale di
consultazione dei settori interessati e ciò sarebbe incompatibile con l'importanza
attribuita dalla Corte all'uso di un procedimento formale per garantire a tutti gli
interessati la possibilità di presentare le loro osservazioni. Inoltre, l'art. 95 non
conterrebbe alcuna disposizione specifica per quanto riguarda i termini, che
evidentemente possono variare a seconda dell'urgenza e dell'importanza della
decisione da adottare da parte della Commissione.
- 172.
- La Commissione, sostenuta dal Consiglio e dalla Repubblica italiana, sottolinea che
l'obbligo di avvalersi di un procedimento in contraddittorio, come quello di cui
all'art. 6, n. 4, del codice degli aiuti, non è previsto dall'art. 95, primo comma, del
Trattato. Infatti, l'avvalersi dell'art. 6 del codice degli aiuti sarebbe semplicemente
inadeguato nel caso di specie; la Commissione potrebbe avviare tale procedimento
al fine di stabilire se i versamenti considerati costituiscano effettivamente un aiuto.
Orbene, nella specie, sarebbe evidente sin dall'inizio che i proposti piani di
ristrutturazione costituivano aiuti incompatibili col codice. In ogni caso, la
Commissione osserva che l'art. 95 conferirebbe alla ricorrente diritti procedurali più
ampi di quelli che sarebbero risultati dall'art. 6. La ricorrente avrebbe infatti
disposto di un termine più lungo per presentare le sue osservazioni e avrebbe
potuto farlo tanto direttamente quanto per il tramite del Comitato consultivo
CECA. Quanto all'art. 6, esso si limiterebbe ad obbligare la Commissione a
chiedere il parere degli Stati membri prima di decidere sulla compatibilità degli
aiuti di Stato proposti; per contro, l'adozione delle decisioni di cui trattasi in forza
dell'art. 95 richiederebbe l'approvazione unanime del Consiglio, il che offrirebbe
una tutela molto più ampia. Peraltro, l'esistenza di un procedimento di
autorizzazione degli aiuti, che conferisce un ruolo formale agli interessati, e di un
altro procedimento, che non lo attribuisce, non sarebbe così strana come sembra
credere la ricorrente. Infatti, il primo comma dell'art. 93, n. 2, del Trattato CE,
prevede un procedimento che consente la partecipazione delle parti interessate,
mentre l'art. 93, n. 2, terzo comma, contempla un procedimento col quale gli Stati
membri, all'unanimità, possono derogare all'art. 92 autorizzando un aiuto se ciò è
giustificato da circostanze eccezionali. Quest'ultimo procedimento escluderebbe
espressamente l'intervento formale degli interessati.
- 173.
- Secondo il Regno di Spagna, il procedimento contenzioso previsto dall'art. 6 del
codice degli aiuti è inapplicabile nel caso di specie, poiché questo articolo riguarda
il caso di aiuti disciplinati dal codice degli aiuti. Orbene, le decisioni controverse si
baserebbero non sul codice degli aiuti, ma sull'art. 95 del Trattato, che non prevede
un procedimento in contraddittorio.
Giudizio del Tribunale
- 174.
- Le decisioni controverse sono state adottate in base all'art. 95, primo e secondo
comma, del Trattato. Questo articolo prevede il parere conforme del Consiglio e
la consultazione obbligatoria del Comitato consultivo CECA. Esso non sancisce il
diritto dei destinatari delle decisioni e delle persone interessate ad essere ascoltati.
Dal canto suo, l'art. 6, n. 4, del quinto codice degli aiuti istituisce siffatto diritto,
enunciando che «qualora la Commissione, dopo avere intimato agli interessati di
presentare le loro osservazioni, constati che un aiuto non è compatibile con le
disposizioni della presente decisione, informa lo Stato membro interessato della
propria decisione». Tale disposizione figurava in tutti i codici degli aiuti che
precedevano quello vigente, a partire dal primo (v., al riguardo, la decisione della
Commissione 1° febbraio 1980, n. 257/80/CECA, che istituisce norme comunitarie
per gli aiuti specifici alla siderurgia, GU L 29, pag. 5).
- 175.
- La ricorrente adduce che la Commissione ha violato i diritti della difesa, in quanto,
anche in mancanza di un'espressa disposizione dell'art. 95 del Trattato CECA, essa
avrebbe dovuto avviare un procedimento in contraddittorio nei suoi confronti,
secondo il modello dell'art. 6 del quinto codice degli aiuti. Essa cerca così di
stabilire un parallelismo fra l'art. 95 del Trattato CECA e l'art. 93, n. 2, del
Trattato CE, al fine di affermare un principio generale che obbligherebbe la
Commissione a far partecipare sistematicamente gli interessati al procedimento
ogni volta che essa deve valutare la compatibilità col Trattato di un aiuto di Stato.
- 176.
- Senza che occorra esaminare la questione se esista un principio generale di diritto
comunitario che attribuisce agli interessati il diritto di essere ascoltati nel corso diun procedimento decisionale in materia di aiuti di Stato, occorre sottolineare che,
nell'ambito del procedimento di adozione delle decisioni controverse in forza
dell'art. 95, primo comma, del Trattato CECA, che prevede la consultazione del
Comitato consultivo CECA, la ricorrente ha in ogni caso avuto occasione di far
valere la sua posizione in seno a detto Comitato. Infatti, in forza dell'art. 18 del
Trattato CECA, il Comitato consultivo è composto da membri che rappresentano
i produttori, i lavoratori, i consumatori e i commercianti. Orbene, è pacifico che la
British Steel, nella sua qualità di produttore, era rappresentata in seno a detto
Comitato, in quanto il signor Evans, membro del Comitato, era all'epoca dei fatti
il direttore degli affari internazionali della British Steel, come questa ha dichiarato
nella sua lettera 4 marzo 1997, rispondendo ad un quesito sollevato dal presidente
del Tribunale all'udienza. In occasione della 310a riunione di detto Comitato,
avvenuta il 12 novembre 1993, la questione degli aiuti all'Ilva e alla CSI è stata a
lungo discussa (v. gli estratti del verbale nell'allegato 3 delle osservazioni della
Commissione) e il rappresentate della ricorrente era presente e ha dato il suo
parere sui provvedimenti proposti dalla Commissione. La comunicazione rivista
relativa all'Ilva è stata discussa, alle stesse condizioni, nel corso della riunione del
Comitato 16-17 dicembre 1993.
- 177.
- Inoltre, per quanto concerne la decisione 94/259, riguardante l'Ilva, il punto VIII,
secondo capoverso, della motivazione menziona espressamente il fatto che un
procedimento era stato avviato in base all'art. 6, n. 4, del codice degli aiuti, prima
che l'Italia comunicasse alla Commissione il nuovo programma di riorganizzazione
e di privatizzazione del gruppo Ilva (punto II della motivazione di tale decisione).
Al riguardo, la Commissione afferma, senza essere contraddetta, che la ricorrente
è stata consultata e ha avuto la possibilità di esprimere il suo punto di vista.
Quanto alla decisione 94/258, attinente alla CSI, l'allegato 4 del ricorso elenca
quindici riunioni o scambi di corrispondenza fra il settembre 1992 e il marzo 1994
a proposito del programma di autorizzazione di aiuti a talune imprese, fra le quali
la CSI; l'allegato 6 del controricorso, dal canto suo, contiene lo scambio di
corrispondenza fra la British Steel e la Commissione sugli aiuti alla CSI.
- 178.
- Per di più la British Steel è membro dell'Eurofer, un'associazione senza scopo di
lucro che raggruppa le imprese siderurgiche europee. Orbene, come afferma la
Commissione, senza essere contraddetta dalla ricorrente, l'Eurofer ha comunicato
le sue osservazioni sui provvedimenti previsti, a nome di tutti i suoi membri. A
titolo esemplificativo è possibile fare riferimento ad un memorandum del 9 ottobre
1992 (allegato 7 del controricorso).
- 179.
- Ne consegue che, in pratica, la ricorrente ha avuto occasione di far valere il suo
punto di vista nell'ambito del procedimento di adozione delle decisioni controverse,
di modo che queste non possono in alcun caso essere viziate da illegittimità a causa
dell'asserita mancanza di procedimento in contraddittorio.
Sull'asserita violazione del parere conforme del Consiglio
Argomenti delle parti
- 180.
- La British Steel sottolinea che, ai termini dell'art. 95, primo comma, del Trattato,
una decisione può essere adottata dalla Commissione solo con parere conforme del
Consiglio deliberante all'unanimità. A questo proposito, sarebbe fondamentale che
il testo della decisione adottata dalla Commissione sia identico, quanto al suo
contenuto, a quello approvato dal Consiglio. Non sarebbe affatto lecito per la
Commissione adottare una decisione in forza dell'art. 95 del Trattato in una forma
diversa da quella del testo approvato dal Consiglio.
- 181.
- Nel caso della decisione 94/259 siffatto principio sarebbe stato violato. La
Commissione avrebbe chiesto infatti al Consiglio di approvare una proposta diretta
ad autorizzare aiuti all'Ilva all'espressa condizione che la riduzione di capacità di
1,2 milioni di tonnellate l'anno nell'area di Taranto fosse realizzata
irreversibilmente entro il 30 giugno 1994, e il Consiglio avrebbe approvato dette
proposte a tale espressa condizione. Il dispositivo della decisione controversa non
conterrebbe tuttavia alcuna condizione che imponga di operare la riduzione prima
di detta data. Il calendario sarebbe menzionato solo nella motivazione della
decisione e non presenterebbe quindi natura vincolante. La decisione della
Commissione sarebbe diversa quindi in un punto importante dal testo approvato
all'unanimità dal Consiglio.
- 182.
- La tesi della Commissione secondo la quale il Consiglio deve dare il suo consenso
soltanto alla sostanza della proposta della Commissione comporterebbe il rischio
di un'alterazione dell'equilibrio istituzionale, in quanto la Commissione potrebbe
procedere ad una libera interpretazione delle deliberazioni del Consiglio. L'art. 95
richiederebbe il parere conforme del Consiglio sullo stesso testo della decisione e
non sulla sostanza della proposta.
- 183.
- La Commissione, sostenuta dalla Repubblica italiana, ammette che il termine del
30 giugno 1994 per la chiusura degli impianti di Taranto non figura nel dispositivo
della decisione, ma soltanto nella motivazione. Le decisioni di cui trattasi sarebbero
state adottate nella loro forma definitiva dalla Commissione dopo aver ottenuto
l'approvazione del Consiglio, in base alla comunicazione di detta istituzione al
Consiglio che descriveva in sostanza la sua proposta di decisione, senza occuparsi
della forma precisa che la stessa decisione avrebbe rivestito. Di conseguenza, non
vi sarebbe stata modifica di un atto del Consiglio da parte della Commissione.
Inoltre, e in ogni caso, le motivazioni delle decisioni controverse esorbiterebbero
da una mera esposizione dei motivi, poiché esse fanno riferimento ai mezzi con i
quali la ristrutturazione sarà effettuata, formando unitamente al dispositivo un
insieme che rinvia ai programmi da seguire. La data del 30 giugno 1994, riprodotta
nella motivazione della decisione controversa, costituirebbe quindi una condizione
effettivamente prevista dalle stesse decisioni, conformemente a quanto prescritto
dal Consiglio.
- 184.
- Il Consiglio osserva che il testo dell'art. 95, primo comma, del Trattato non
l'obbliga a dare un parere conforme sull'atto formale che la Commissione intende
adottare. Nella specie, avrebbe emesso all'unanimità un parere conforme entro i
limiti e le condizioni enunciati nelle comunicazioni della Commissione concernenti
i vari casi di aiuti, tenendo conto del pari delle modifiche da apportare al
dispositivo delle decisioni in seguito alle discussioni nell'ambito della stessa. Il
Consiglio afferma che le decisioni adottate dalla Commissione erano conformi a
quanto esso stesso aveva deciso.
Giudizio del Tribunale
- 185.
- Il Tribunale constata che la censura sollevata dalla British Steel riguarda la mera
regolarità formale della decisione 94/259, concernente l'Ilva. La ricorrente adduce
che questa decisione sarebbe stata adottata in violazione del parere conforme del
Consiglio, tassativamente prescritto dall'art. 95, primo comma, del Trattato, poiché
il termine 30 giugno 1994, per l'adempimento da parte dell'Ilva del suo obbligo di
ridurre le capacità produttive nell'area di Taranto figura nella comunicazione della
Commissione 15 dicembre 1993 (punto 24), sulla quale si basa il parere del
Consiglio 22 dicembre 1993, ma non si ritrova nel dispositivo della decisione
controversa, essendo riprodotto unicamente nella motivazione (punto II, ottavo
capoverso).
- 186.
- E' pacifico che la data del 30 giugno 1994 figurava nel programma di
riorganizzazione e di privatizzazione del Gruppo Ilva approvato dall'IRI nel
settembre 1993 e comunicato dal governo italiano alla Commissione con lettera 13
dicembre 1993 (v. il punto II della motivazione della decisione considerata). E' del
pari pacifico che detta data figurava al punto 24 della comunicazione della
Commissione al Consiglio 15 dicembre 1993, sulla quale si è basato il parere del
Consiglio, e che essa non figura nel dispositivo della decisione 94/259, ma
unicamente nella motivazione (punto II).
- 187.
- Orbene, l'art. 95, anche se dispone che la decisione della Commissione dev'essere
adottata «con parere conforme del Consiglio, deliberante all'unanimità», non
determina le modalità secondo le quali la Commissione deve chiedere il parere: in
particolare, esso non precisa chiaramente se la Commissione debba presentare un
progetto di decisione al Consiglio. La prassi decisionale della Commissione consiste,
a partire dagli anni '60, nel presentare al Consiglio una comunicazione, che
riproduce gli elementi fondamentali del programma nazionale di aiuti, nonché le
linee principali dell'attività prevista. Il procedimento utilizzato per l'adozione della
decisione concernente l'Ilva rispetta siffatto modo di agire.
- 188.
- La ricorrente non contesta la prassi che consiste nel presentare al Consiglio una
comunicazione invece di un progetto di decisione. Essa si limita a sostenere che un
importante elemento della comunicazione presentata al Consiglio non è stato
riprodotto nel dispositivo della decisione controversa.
- 189.
- Tale censura potrebbe comportare l'annullamento della decisione controversa per
inosservanza di forme sostanziali solo nel caso in cui il Consiglio non avrebbe dato
il suo parere favorevole se avesse saputo che la Commissione avrebbe inserito la
data 30 giugno 1994 nella motivazione invece che nel dispositivo della decisione che
avrebbe adottato (v. sentenza della Corte 21 marzo 1990, causa C-142/87,
Belgio/Commissione, Racc. pag. I-959, nonché la citata sentenza
Skibsværftsforeningen e a./Commissione, punto 243)
- 190.
- Orbene, lo stesso Consiglio afferma che «il testo dell'art. 95, primo comma, non
obbliga il Consiglio a dare un parere conforme sull'atto formale che la
Commissione intende adottare» e che «le decisioni adottate dalla Commissione
erano conformi a quanto esso stesso aveva deciso».
- 191.
- Il Tribunale ne deduce che il parere conforme del Consiglio verteva sulla sostanza
della proposta di attività prevista dalla Commissione, pur lasciando a quest'ultima
un certo margine di manovra quanto alla forma precisa che la decisione finale
avrebbe rivestito. Orbene, il dispositivo della decisione controversa (artt. 1, n. 1, 4,
nn. 1 e 6) insiste sull'assoluta necessità di rispettare il programma di
ristrutturazione, descritto al punto II della motivazione della decisione, il quale
menziona espressamente la data 30 giugno 1994. Non si può pertanto validamente
sostenere che la decisione controversa si discosta in un punto fondamentale da
quanto approvato dal Consiglio.
- 192.
- Ne consegue che la decisione 94/259 non è viziata da illegittimità a causa di
un'asserita violazione del parere conforme del Consiglio.
- 193.
- Dal complesso delle considerazioni sopra svolte emerge che il ricorso di
annullamento dev'essere respinto.
Sulle spese
- 194.
- Ai sensi dell'art. 87, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è
condannata alle spese, se ne è stata fatta domanda. Orbene, da quanto precede
emerge che la British Steel, ricorrente, è risultata soccombente quanto alle sue
conclusioni dirette all'annullamento delle decisioni controverse. La Commissione
e l'Ilva, interveniente a suo sostegno, hanno presentato domanda in tale senso, e
si deve quindi condannare la British Steel al pagamento delle spese dalle stesse
sostenute.
- 195.
- Ai sensi dell'art. 87, n. 4, primo comma, del regolamento di procedura, gli Stati
membri e le istituzioni intervenuti nella causa sopportano le proprie spese. Ne
consegue che il Consiglio, il Regno di Spagna e la Repubblica italiana,
intervenienti, dovranno sopportare le loro spese.
- 196.
- Ai sensi dell'art. 87, n. 4, terzo comma, del regolamento di procedura, il Tribunale
può ordinare che un interveniente, diverso dagli Stati membri, dagli Stati parti
dell'accordo SEE, dalle istituzioni e dall'Autorità di sorveglianza dell'EFTA,
sopporterà le proprie spese. Nella specie, la SSAB Svenskt Stål e la Det Danske
Stålvalseværk, intervenienti a sostegno della ricorrente, sopporteranno le loro
spese.
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Prima Sezione ampliata)
dichiara e statuisce:
1) Il ricorso è respinto.
2) La ricorrente è condannata a pagare le spese della convenuta e dell'Ilva
Laminati Piani SpA, interveniente.
3) Il Consiglio, il Regno di Spagna, la Repubblica italiana, la SSAB Svenskt
Stål AB e la Det Danske Stålvalseværk A/S sopporteranno ciascuno le
proprie spese.
Saggio Kalogeropoulos
Tiili
Potocki Moura Ramos
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Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 24 ottobre 1997
Il cancelliere
Il presidente
H. Jung
A. Saggio