UNIONIN YLEISEN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (kahdeksas jaosto)
22 päivänä huhtikuuta 2015(*)
Maatalous – Yhteinen markkinajärjestely – Hedelmä- ja vihannesala sekä hedelmä- ja vihannesjalosteala – Tuki tuottajaryhmille – Unionin rahoitusosuuden rajoittaminen – Oikeusvarmuus – Luottamuksensuoja – Perusteluvelvollisuus – Vilpitön yhteistyö
Asiassa T‑290/12,
Puolan tasavalta, asiamiehinään aluksi B. Majczyna ja M. Szpunar, sittemmin Majczyna ja K. Strás,
kantajana,
vastaan
Euroopan komissio, asiamiehinään aluksi N. Donnelly, B. Schima ja D. Milanowska, sittemmin Milanowska ja M. Schima,
vastaajana,
jossa on kyse vaatimuksesta kumota neuvoston asetuksen (EY) N:o 1234/2007 soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä hedelmä- ja vihannesalan sekä hedelmä- ja vihannesjalostealan osalta annetun täytäntöönpanoasetuksen (EU) N:o 543/2011 muuttamisesta 4.4.2012 annetun komission täytäntöönpanoasetuksen (EU) N:o 302/2012 (EUVL L 99, s. 21) 1 artiklan 2–4, 6, 12 ja 13 kohta, 2 artiklan 1–3 kohta, luettuna yhdessä sen 3 artiklan kanssa, sekä liitteet I ja II,
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (kahdeksas jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja D. Gratsias sekä tuomarit M. Kancheva ja C. Wetter (esittelevä tuomari),
kirjaaja: hallintovirkamies J. Weychert,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 17.9.2014 pidetyssä istunnossa esitetyn,
on antanut seuraavan
tuomion
Asian tausta
1 Neuvoston asetuksen (EY) N:o 1234/2007 soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä hedelmä- ja vihannesalan sekä hedelmä- ja vihannesjalostealan osalta annetun täytäntöönpanoasetuksen (EU) N:o 543/2011 muuttamisesta 4.4.2012 annettu komission täytäntöönpanoasetus (EU) N:o 302/2012 (EUVL L 99, s. 21) tuli voimaan 5.4.2012. Täytäntöönpanoasetuksella N:o 302/2012, jolla muutetaan neuvoston asetuksen (EY) N:o 1234/2007 soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä hedelmä- ja vihannesalan sekä hedelmä- ja vihannesjalostealan osalta 7.6.2011 annettua komission täytäntöönpanoasetusta (EU) N:o 543/2011 (EUVL L 157, s. 1), rajoitetaan Euroopan unionin rahoitusosuutta hedelmä- ja vihannesalan tuottajaryhmille (jäljempänä tuottajaryhmät) myönnettävästä tuesta.
2 Täytäntöönpanoasetuksessa N:o 302/2012 säädetään liitteiden V a ja V b sisällyttämisestä täytäntöönpanoasetukseen N:o 543/2011 sekä muutoksista mainitun täytäntöönpanoasetuksen 36–39, 44, 47, 92, 95, 97, 98 ja 112 artiklaan.
3 Tuottajaryhmät ovat unioniin 1.5.2004 tai sen jälkeen liittyneisiin jäsenvaltioihin sijoittautuneiden hedelmä- ja vihannestuottajien aloitteesta unionin syrjäisimmillä alueilla ja pienillä Egeanmeren saarilla muodostettuja kokonaisuuksia. Ne ovat luonteeltaan väliaikaisia ja ne on perustettu, jotta ne enintään viiden vuoden määräajan jälkeen täyttäisivät tuottajaorganisaatioiksi hyväksymisen edellytykset.
4 Mahdollisuudesta perustaa tuottajaryhmiä säädetään maatalouden yhteisestä markkinajärjestelystä ja tiettyjä maataloustuotteita koskevista erityissäännöksistä 22.10.2007 annetun asetuksen (EY) N:o 1234/2007 (yhteisiä markkinajärjestelyjä koskeva asetus) (EUVL L 299, s. 1), sellaisena kuin se on muutettuna, 125 e artiklassa.
5 Tuottajaorganisaatiot ovat hedelmä- ja vihannesalan keskeisiä toimijoita. Tuottajaorganisaation aseman saadakseen kokonaisuuden on täytettävä yhteisiä markkinajärjestelyjä koskevan asetuksen 122, 125 a ja 125 b artiklassa säädetyt edellytykset, joihin kuuluvat muun muassa tiettyä vähimmäisjäsenmäärää ja tiettyä tuotannon vähimmäisarvoa koskeva velvollisuus. Hyväksytyt tuottajaorganisaatiot voivat saada rahoitustukea toimintaohjelmissa.
6 Yhteisiä markkinajärjestelyjä koskevan asetuksen 103 a artiklan 1 kohdassa säädetään, että jäsenvaltiot voivat siirtymäkaudella myöntää tuottajaryhmille kahdenlaista rahoitustukea eli yhtäältä niiden muodostamiseen kannustavaa ja hallinnoimista helpottavaa tukea ja toisaalta sellaista tukea, jolla katetaan osa hyväksymisen saamiseksi tarvittavista investoinneista, jotka on esitetty tällaisina hyväksymissuunnitelmassa.
7 Ensimmäisessä vaiheessa jäsenvaltio suorittaa tuen tuottajaryhmille. Toisessa vaiheessa unioni korvaa osan maksetuista varoista.
8 Täytäntöönpanoasetuksella N:o 302/2012 toteutetut muutokset koskevat unionin maksamaa korvausta. Yhteisiä markkinajärjestelyjä koskevan asetuksen 103 a artiklan 2 kohdassa säädetään, että unioni korvaa saman artiklan 1 kohdassa tarkoitetun tuen sellaisten Euroopan komission myöhemmin antamien sääntöjen mukaisesti, jotka koskevat tällaisten toimenpiteiden rahoitusta, muun muassa kynnyksiä ja enimmäismääriä sekä unionin rahoitusosuutta. Tuen myöntäminen tuottajaryhmille riippuu nimittäin suuressa määrin jäsenvaltioista. Yhteisiä markkinajärjestelyjä koskevan asetuksen 103 a artiklan 1 kohdassa säädetään, että ˮjäsenvaltiot voivat myöntää tuottajaryhmille [tukea]ˮ. Täytäntöönpanoasetuksen N:o 543/2011, sellaisena kuin se on muutettuna, 36 artiklassa annetaan jäsenvaltioille harkintavalta säätää vähimmäisperusteista, jotka kokonaisuuden on täytettävä voidakseen jättää hyväksymissuunnitelman, hyväksymissuunnitelmien sisältöä ja täytäntöönpanoa koskevista säännöistä, hyväksymissuunnitelman hyväksymistä, valvontaa ja toteutusta koskevista hallinnollisista menettelyistä sekä muutoksista, joita suunnitelmiin voidaan tehdä tarvitsematta hankkia toimivaltaisen viranomaisen suostumusta. Jäsenvaltiot voivat myös päättää tuottajaryhmien rahoitustoimenpiteiden laajuudesta kansallisessa maatalouspolitiikassa. Sillä, että tuottajaryhmiin sovelletaan edullisempia rahoitussäännöksiä kuin tuottajaorganisaatioihin, pyritään mahdollistamaan se, että sellaiset hedelmä- ja vihannesalan tuottajat, jotka eivät vielä täytä tuottajaorganisaatioille asetettuja edellytyksiä, voivat organisoitua muodollisesti markkinoilla. Täytäntöönpanoasetuksen N:o 543/2011, sellaisena kuin se on muutettuna, johdanto-osan 29 perustelukappaleessa todetaan, että jotta edistettäisiin sellaisten vakaiden tuottajaorganisaatioiden perustamista, jotka pystyvät vaikuttamaan hedelmä- ja vihannesalan tavoitteiden toteutumiseen kestävällä tavalla, esihyväksyntä pitäisi myöntää ainoastaan sellaisille tuottajaryhmille, jotka voivat osoittaa valmiutensa täyttää kaikki hyväksymisedellytykset määräajassa.
9 Alun perin kaavailtujen määrien huomattava ylittäminen ja jäsenvaltioissa suoritettujen tarkastuskäyntien yhteydessä todetut tietyt puutteet tuottajaryhmille myönnettävää rahoitusta koskevien unionin säännösten soveltamisessa saivat komission antamaan täytäntöönpanoasetuksen N:o 302/2012.
10 Ennen täytäntöönpanoasetuksen N:o 302/2012 voimaantuloa 5.4.2012 unionin rahoitusosuudelle tuottajaryhmille myönnettävästä tuesta ei ollut asetettu vuosittaista ylärajaa eikä unionin osuutta yhteisiä markkinajärjestelyjä koskevan asetuksen 103 a artiklan 1 kohdan b alakohdassa tarkoitetusta investointituesta ollut rajoitettu.
11 Sen sijaan tuottajaorganisaatioiden osalta unionin osuus investointituesta oli rajoitettu 4,1 prosenttiin kaupan pidetyn tuotannon arvosta. Tuottajaryhmät saattoivat myös saada rahoitusta sellaisiin investointeihin, jotka eivät tuottajaorganisaatioiden tapauksessa olleet tukikelpoisia.
12 Täytäntöönpanoasetuksen N:o 302/2012 voimaantuloa edelsi valmistelu maatalouden yhteisen markkinajärjestelyn hallintokomiteassa (jäljempänä hallintokomitea). Ensimmäinen ehdotus unionin rahoitusosuutta koskevien säännösten, jotka sisältyivät täytäntöönpanoasetukseen N:o 543/2011, muuttamisesta annettiin hallintokomitealle syyskuussa 2011. Kyseisessä komission ehdotuksessa ehdotettiin muun muassa yhteisiä markkinajärjestelyjä koskevan asetuksen 103 a artiklan 1 kohdan b alakohdan mukaisten investointitukien rajoittamista, luetteloa tukikelvottomista investoinneista ja hyväksymissuunnitelmien, joiden toteuttaminen oli käynnissä, muuttamista koskevan mahdollisuuden rajaamista 25 prosenttiin alun perin hyväksytystä määrästä. Kyseistä ensimmäistä ehdotusta tutkittiin 20.9. sekä 4. ja 19.10.2011 pidetyissä hallintokomitean kokouksissa. Muutosehdotuksesta äänestettiin 19.10.2011 pidetyssä hallintokomitean kokouksessa. Koska hallintokomitea ei kyennyt kyseisessä kokouksessa antamaan lausuntoa, komissio päätti lykätä asetuksen antamista.
13 Tämän jälkeen komissio esitti täytäntöönpanoasetuksen N:o 543/2011 muuttamista koskevan toisen ehdotuksen, jota tutkittiin hallintokomitean 27. ja 29.3. sekä 3.4.2012 pidetyissä kokouksissa ja josta äänestettiin viimeksi mainittuna ajankohtana. Mainitulla ehdotuksella komissio aikoi olennaisilta osin muuttaa yhteisiä markkinajärjestelyjä koskevan asetuksen 103 a artiklan 1 kohdan b alakohdan mukaisia investointitukia koskevia rajoituksia, pysyttää luettelon tukikelvottomista investoinneista ja rajoittaa hyväksymissuunnitelmien, joiden toteuttaminen oli käynnissä, muuttamista koskevan mahdollisuuden 5 prosenttiin alun perin hyväksytystä määrästä. Se ehdotti myös, että unionin rahoitusosuus yhteisiä markkinajärjestelyjä koskevan asetuksen 103 a artiklan mukaisista tuista rajoitetaan 10 miljoonaan euroon kalenterivuodelta. Hallintokomitea ei tälläkään kertaa kyennyt antamaan lausuntoa kyseisestä ehdotuksesta.
14 Komissio antoi 4.4.2012 täytäntöönpanoasetuksen N:o 302/2012.
Asian käsittelyn vaiheet ja asianosaisten vaatimukset
15 Puolan tasavalta nosti nyt käsiteltävänä olevan kanteen unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 29.6.2012 toimittamallaan kannekirjelmällä.
16 Vastine jätettiin unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 14.9.2012.
17 Kantajan vastaus jätettiin unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 6.11.2012.
18 Vastaajan vastaus jätettiin unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 18.1.2013.
19 Alun perin määrätyn esittelevän tuomarin lähdön jälkeen nyt käsiteltävä asia osoitettiin uudelle esittelevälle tuomarille.
20 Unionin yleisen tuomioistuimen tuomareiden osittaisen vaihtumisen johdosta esittelevä tuomari sijoitettiin kahdeksanteen jaostoon, jonka käsiteltäväksi asia näin ollen siirrettiin.
21 Unionin yleinen tuomioistuin päätti esittelevän tuomarin kertomuksen perusteella aloittaa suullisen käsittelyn ja esitti unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 64 artiklan mukaisena prosessinjohtotoimena kirjallisia kysymyksiä asianosaisille. Nämä vastasivat niihin asetetuissa määräajoissa.
22 Asianosaisten suulliset lausumat ja niiden unionin yleisen tuomioistuimen esittämiin kysymyksiin antamat vastaukset kuultiin 17.9.2014 pidetyssä istunnossa.
23 Puolan tasavalta vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
– kumoaa täytäntöönpanoasetuksen N:o 302/2012 1 artiklan 2–4, 6, 12 ja 13 kohdan, 2 artiklan 1–3 kohdan, luettuna yhdessä sen 3 artiklan kanssa, sekä liitteet I ja II (jäljempänä riidanalaiset säännökset)
– velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
24 Komissio vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
– hylkää kanteen ja
– velvoittaa Puolan tasavallan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Oikeudellinen arviointi
25 Puolan tasavalta esittää kanteensa tueksi neljä kanneperustetta, joista ensimmäinen koskee oikeusvarmuuden ja luottamuksensuojan periaatteiden loukkaamista, toinen suhteellisuusperiaatteen loukkaamista, kolmas SEUT 296 artiklan rikkomista riidanalaisten säännösten perustelujen riittämättömyyden vuoksi ja neljäs vilpittömän yhteistyön periaatteen ja yhteisvastuuperiaatteen loukkaamista.
26 Ennen muiden kanneperusteiden tutkimista on syytä tutkia perusteluvelvollisuuden noudattamatta jättämistä koskeva kolmas kanneperuste.
SEUT 296 artiklan rikkomista riidanalaisten säännösten perustelujen riittämättömyyden vuoksi koskeva kolmas kanneperuste
27 Puolan tasavalta väittää, ettei komissio perustellut riittävästi tuottajaryhmille myönnettävän unionin rahoitusosuuden rajoittamista eikä näin ollen noudattanut SEUT 296 artiklan mukaista perusteluvelvollisuutta.
28 Puolan tasavallan mukaan komission olisi pitänyt perustella riidanalaiset säännökset, koska mainituilla säännöksillä on erittäin kielteisiä vaikutuksia hedelmä- ja vihannestuottajille ja koska niillä toteutetaan epätavallisia ja ennen kokemattomia muutoksia, jotka on otettu käyttöön nopealla aikataululla.
29 Puolan tasavalta katsoo lisäksi, että kun otetaan huomioon nykyinen oikeuskäytäntö, komission olisi pitänyt ilmoittaa tosiseikat, joilla voidaan oikeuttaa tuottajaryhmille myönnettävän unionin rahoitusosuuden rajoitusten käyttöön ottaminen, ja tällaisten rajoitusten käyttöön ottamisella tavoitellut päämäärät.
30 Puolan tasavalta korostaa, ettei komissio ilmoittanut yksiselitteisesti kyseessä olevien rajoitusten käyttöön ottamisella tavoiteltuja päämääriä.
31 Komissio riitauttaa Puolan tasavallan väitteet.
32 Vakiintuneen oikeuskäytännön perusteella SEUT 296 artiklassa tarkoitettujen perustelujen on oltava kyseessä olevan toimen luonteen mukaisia ja niistä on selkeästi ja yksiselitteisesti ilmettävä toimen tehneen toimielimen päättely siten, että niille, joita toimi koskee, selviävät sen syyt ja että toimivaltainen tuomioistuin voi tutkia toimen laillisuuden (ks. tuomio 24.11.2005, Italia v. komissio, C‑138/03, C‑324/03 ja C‑431/03, Kok., EU:C:2005:714, 54 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
33 Tätä vaatimusta on arvioitava asiaan liittyvien olosuhteiden perusteella, joita ovat muun muassa toimen sisältö, esitettyjen perustelujen luonne ja se tarve, joka niillä, joille toimi on osoitettu tai joita se koskee suoraan ja erikseen, voi olla saada selvennystä tilanteeseen. Perusteluissa ei tarvitse esittää kaikkia asiaan liittyviä tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja, koska tutkittaessa sitä, täyttävätkö toimen perustelut SEUT 296 artiklan vaatimukset, on otettava huomioon toimen sanamuodon lisäksi myös asiayhteys ja kaikki asiaa koskevat oikeussäännöt (ks. edellä 32 kohdassa mainittu tuomio Italia v. komissio, EU:C:2005:714, 55 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Näin on varsinkin silloin, kun jäsenvaltiot ovat osallistuneet tiiviisti riidanalaisen toimen valmisteluun ja tuntevat tämän vuoksi sen taustalla olevat syyt (ks. tuomio 22.11.2001, Alankomaat v. neuvosto, C‑301/97, Kok., EU:C:2001:621, 188 kohta ja tuomio 26.6.2012, Puola v. komissio, C‑335/09 P, Kok., EU:C:2012:385, 153 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
34 Kun kyseessä on asetus, riittää, kun perusteluissa osoitetaan yhtäältä kokonaistilanne, joka johti sen antamiseen, ja toisaalta ne yleiset tavoitteet, joihin sillä pyritään (tuomio 3.7.1985, Abrias ym. v. komissio, 3/83, Kok., EU:C:1985:283, 30 kohta ja tuomio 10.3.2005, Espanja v. neuvosto, C‑342/03, Kok., EU:C:2005:151, 55 kohta).
35 Jos yleisesti sovellettavasta toimesta käy pääosin ilmi toimielimen tavoittelema päämäärä, olisi lisäksi kohtuutonta vaatia, että erilaiset tekniset valinnat perustellaan erikseen (ks. tuomio 7.9.2006, Espanja v. neuvosto, C-310/04, Kok., EU:C:2006:521, 59 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
36 Nyt käsiteltävässä asiassa on todettava, että syyt, joiden vuoksi tuottajaryhmille myönnettävän unionin rahoitusosuuden rajoitukset on otettu käyttöön, on esitelty täytäntöönpanoasetuksen N:o 302/2012 johdanto-osan viidennessä ja kuudennessa perustelukappaleessa. Niissä mainitaan, että enimmäismäärät on otettu käyttöön ˮrahoituskurinˮ vuoksi ja ˮtaloudellisten varojen jaon optimoimiseksi kestävällä ja tehokkaalla tavallaˮ.
37 Lisäksi täytäntöönpanoasetuksen N:o 302/2012 johdanto-osan toisesta perustelukappaleesta ilmenee, että rahoitusjärjestelmää on muutettu siksi, että voitaisiin estää yhteisiä markkinajärjestelyjä koskevan asetuksen tavoitteiden vastaiset tilanteet, joihin kuuluu esimerkiksi se, että kyseessä olevat kokonaisuudet luovat keinotekoisesti sellaiset olosuhteet, joissa tuottajat saavat unionin tukea siirtymällä tuottajaryhmästä toiseen tarkoituksenaan saada tukea viittä vuotta pidemmäksi ajaksi ja myös silloin, kun ne täyttävät tuottajaorganisaatioiksi hyväksymisen edellytykset.
38 Täytäntöönpanoasetuksen N:o 302/2012 johdanto-osan 17 perustelukappaleessa viitataan tuottajien perusteltuun luottamukseen ja mainitaan muun muassa, ettei muutoksia sovelleta sellaisiin ennen mainitun asetuksen voimaantuloajankohtaa hyväksyttyihin hyväksymissuunnitelmiin, joiden osalta kokonaisuudet ovat jo sitoutuneet taloudellisesti tai tehneet kolmansien osapuolten kanssa oikeudellisesti velvoittavia järjestelyjä investointien toteuttamiseksi.
39 Täytäntöönpanoasetuksen N:o 302/2012 voimaantulosta voidaan todeta, että mainitun asetuksen johdanto-osan 19 perustelukappaleesta ilmenee, että se tulee voimaan sen julkaisemispäivänä ˮunionin menojen valvomiseksiˮ.
40 On todettava, että Puolan tasavalta on sen asiayhteyden, jossa riidanalaiset säännökset annettiin, ansiosta kyennyt saamaan selville niiden perusteet. Se näet osallistui niihin hallintokomitean kokouksiin, joissa muutosehdotuksista keskusteltiin. Se myönsi istunnossa myös, että hedelmä- ja vihannestuottajien edustajille tiedotettiin meneillään olleista huomattavista muutoksista.
41 Niinpä on katsottava, että riidanalaisten säännösten perustelut ovat edellä 32–35 kohdassa mainittu oikeuskäytäntö huomioon ottaen riittävät, koska Puolan tasavallalle ja talouden toimijoille on niiden perusteella selvinnyt suoritetun toimenpiteen syyt ja koska toimivaltainen tuomioistuin voi niiden perusteella tutkia sen laillisuuden.
42 SEUT 296 artiklan rikkomista riidanalaisten säännösten perustelujen riittämättömyyden vuoksi koskeva kolmas kanneperuste on näin ollen hylättävä perusteettomana.
Oikeusvarmuuden ja luottamuksensuojan periaatteiden loukkaamista koskeva ensimmäinen kanneperuste
43 Puolan tasavalta väittää, että riidanalaiset säännökset otettiin käyttöön siten, että hedelmä- ja vihannestuottajien oli mahdotonta ennakoida kyseessä olevia muutoksia ja sopeuttaa toimintaansa niihin. Se katsoo, että vaikka mainittujen tuottajien taloudellinen tilanne saattoi muuttua, ne olivat silti voineet odottaa, että mainittujen muutosten aikataulu ja toteuttamistapa mahdollistavat toiminnan sopeuttamisen kohtuullisessa ajassa.
44 Puolan tasavalta korostaa, että hedelmä- ja vihannestuottajilta edellytetään organisatorisia ja rahoituksellisia toimia myös ennen hyväksymissuunnitelman esittelemistä. Sen mukaan tällaisten toimien vastineena viranomaiset sekä unionin että jäsenvaltioiden tasolla sitoutuvat taloudellisesti subventoimaan tuottajien toimia, millä pyritään parantamaan hedelmä- ja vihannesmarkkinoiden rakennetta.
45 Niinpä hedelmä- ja vihannestuottajilla oli Puolan tasavallan mukaan oikeus odottaa, ettei tuottajaryhmien rahoitusta koskevia säännöksiä muuteta ˮpelin aikanaˮ ja ettei päätöstä, joilla niitä oli kannustettu toimiin tuottajaryhmän perustamiseksi, peruuteta juuri ennen hyväksymissuunnitelman hyväksymistä tai sen jälkeen.
46 Täytäntöönpanoasetuksen N:o 302/2012 siirtymäsäännökset ovat Puolan tasavallan mukaan liian ˮsuppeatˮ siinä mielessä, että mainittuja säännöksiä sovelletaan kyseisen asetuksen 2 artiklan 1 kohdan mukaan ainoastaan ennen mainitun asetuksen voimaantuloa hyväksyttyihin hyväksymissuunnitelmiin. Tämä pätee sen mukaan myös niihin siirtymäsäännöksiin, joiden mukaan unionin rahoitusosuuden enimmäismäärää ei sovelleta ennen täytäntöönpanoasetuksen N:o 302/2012 voimaantuloa hyväksyttyihin rahoitussuunnitelmiin, joiden osalta kyseessä oleva tuottajaryhmä on jo sitoutunut taloudellisesti tai tehnyt kolmansien osapuolten kanssa oikeudellisesti velvoittavia järjestelyjä investointien toteuttamiseksi.
47 Puolan tasavalta väittää myös niiden tuottajaryhmien osalta, joiden hyväksymissuunnitelmat on hyväksytty ja jotka ovat sitoutuneet oikeudellisesti tai taloudellisesti ennen täytäntöönpanoasetuksen N:o 302/2012 voimaantuloa, että menojen määrän kasvattamista koskevan mahdollisuuden poistaminen hyväksymissuunnitelman toteuttamisen aikana merkitsee oikeusvarmuuden periaatteen loukkaamista.
48 Puolan tasavalta katsoo vielä, että komission oli pitänyt varata riidanalaisten säännösten antamisen ja niiden voimaantulon välille pidempi aika, jotta tuottajaryhmät olisivat voineet sopeutua täytäntöönpanoasetukseen N:o 543/2011 tehtäviin muutoksiin.
49 Komissio riitauttaa Puolan tasavallan väitteet.
50 Oikeusvarmuuden periaate edellyttää, että oikeussäännöt ovat selviä, täsmällisiä ja vaikutuksiltaan ennakoitavia erityisesti silloin, kun niillä saattaa olla yksityishenkilöiden ja yritysten kannalta epäedullisia seurauksia (ks. vastaavasti tuomio 7.6.2005, VEMW ym., C‑17/03, Kok., EU:C:2005:362, 80 kohta ja tuomio 16.2.2012, Costa ja Cifone, C‑72/10 ja C‑77/10, Kok., EU:C:2012:80, 74 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
51 Nyt käsiteltävässä asiassa on todettava, ettei komissio ole jättänyt noudattamatta oikeusvarmuuden periaatetta. Täytäntöönpanoasetuksen N:o 302/2012 säännöksissä ilmaistaan kyseessä olevien oikeussubjektien oikeudet ja velvollisuudet selkeästi ja täsmällisesti, joten nämä voivat ilman epävarmuutta saada tiedon oikeuksistaan ja velvollisuuksistaan, ja tämä on ollut mahdollista mainitun asetuksen voimaantulosta lähtien. Tuottajaryhmien oikeuksista ja velvollisuuksista säädetään nimittäin täytäntöönpanoasetuksen N:o 302/2012 1 artiklan 3 kohdan c alakohdassa (joka liittyy täytäntöönpanoasetuksen N:o 543/2011, sellaisena kuin se on muutettuna, 38 artiklan 5 kohtaan), jossa säädetään nimenomaisesti, että kun jakokertoimet on vahvistettu, jäsenvaltion toimivaltaisen viranomaisen on annettava tuottajaryhmille mahdollisuus muuttaa hyväksymissuunnitelmaansa tai peruuttaa se. Täytäntöönpanoasetuksen N:o 302/2012 1 artiklan 4 kohdassa (joka liittyy täytäntöönpanoasetuksen N:o 543/2011, sellaisena kuin se on muutettuna, 39 artiklan 2 kohdan kolmanteen alakohtaan) säädetään, että jäsenvaltion toimivaltainen viranomainen voi sallia, että tuottajaryhmät korottavat hyväksymissuunnitelmassa vahvistettua menojen kokonaismäärää enintään 5 prosentilla alun perin hyväksytystä määrästä tai alentavat sitä tietyllä enimmäisprosenttiosuudella.
52 Sama koskee täytäntöönpanoasetuksen N:o 302/2012 2 artiklan 1–3 kohdan siirtymäsäännöksiä, jotka koskevat tuottajaryhmien oikeuksia tukimääriä koskevien uusien säännösten soveltamisen yhteydessä. Myös kyseiset siirtymäsäännökset täyttävät ennakoitavuusedellytyksen, koska kyseessä olevat hedelmä- ja vihannestuottajat voivat niiden ansiosta saada tiedon niihin niiden hyväksymissuunnitelmien mukaisten investointien etenemisasteen perusteella tulevaisuudessa sovellettavista rahoitussäännöistä.
53 Niinpä oikeusvarmuuden periaatteen loukkaamista koskevat väitteet on hylättävä.
54 Luottamuksensuojan periaatteen osalta puolestaan on todettava vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenevän, että oikeus vedota kyseiseen periaatteeseen on kaikilla yksityisillä, joille yhteisön toimielimen toiminnan vuoksi on syntynyt perusteltuja odotuksia (tuomio 11.3.1987, Van den Bergh en Jurgens ja Van Dijk Food Products v. komissio, 265/85, Kok., EU:C:1987:121, 44 kohta). Kukaan ei voi myöskään vedota tämän periaatteen loukkaamiseen, jollei hallinto ole antanut hänelle täsmällisiä vakuutteluja (tuomio 24.11.2005, Saksa v. komissio, C-506/03, EU:C:2005:715 ja tuomio 18.1.2000, MehibasDordtselaan v. komissio, T-290/97, Kok., EU:T:2000:8, 59 kohta).
55 Oikeuskäytännöstä ilmenee myös, että silloin, kun huolellinen ja järkevä talouden toimija voi ennakoida sellaisen toimenpiteen toteuttamisen, joka voi vaikuttaa sen etuihin, se ei voi vedota luottamuksensuojan periaatteeseen, kun tällainen toimenpide toteutetaan (ks. vastaavasti mm. tuomio 15.7.2004, Di Lenardo ja Dilexport, C‑37/02 ja C‑38/02, Kok., EU:C:2004:443, 70 kohta; edellä 35 kohdassa mainittu 7.9.2006 annettu tuomio Espanja v. neuvosto, EU:C:2006:521, 81 kohta ja tuomio 10.9.2009, Plantanol, C‑201/08, Kok., EU:C:2009:539, 53 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
56 Talouden toimijat eivät lisäksi voi perustellusti luottaa sellaisen olemassa olevan tilanteen säilymiseen, jota voidaan muuttaa yhteisön toimielinten harkintavallan rajoissa, ja tämä pätee erityisesti yhteisten markkinajärjestelyjen kaltaisella alalla, koska markkinajärjestelyjen tarkoitus edellyttää jatkuvia sopeutuksia taloudellisen tilanteen vaihtelujen mukaan (ks. tuomio 15.2.1996, Duff ym., C‑63/93, Kok., EU:C:1996:51, 20 kohta; tuomio 15.4.1997, Irish Farmers Association ym., C‑22/94, Kok., EU:C:1997:187, 25 kohta ja edellä 33 kohdassa mainittu tuomio Puola v. komissio, EU:C:2012:385, 180 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
57 Sama koskee myös unioniin liittyvää jäsenvaltiota (ks. edellä 33 kohdassa mainittu tuomio Puola v. komissio, EU:C:2012:385, 181 kohta).
58 Puolan tasavalta ei ole nyt käsiteltävässä asiassa osoittanut eikä väittänyt, että komissio olisi antanut sitä koskevia täsmällisiä vakuutteluja. Väitettä, jonka mukaan talouden toimijoille olisi annettu tällaisia täsmällisiä vakuutteluja, jotka synnyttävät niitä koskevan perustellun luottamuksen, käsitellään seuraavassa.
59 Sellaisten oikeussubjektien osalta, joiden hyväksymissuunnitelmia ei ollut hyväksytty ennen riidanalaisten säännösten voimaantuloa, on korostettava, että yhteisiä markkinajärjestelyjä koskevan asetuksen 103 a artiklan 2 kohdassa, luettuna yhdessä 103 h artiklan ensimmäisen kohdan kanssa, annetaan komissiolle toimivalta antaa sääntöjä, joiden nojalla voidaan vahvistaa sovellettavat tukien kynnykset ja enimmäismäärät sekä määrätä unionin rahoitusosuudesta. Kun otetaan huomioon komission tällainen harkintavalta ja se, että kyseessä olevat oikeussubjektit toimivat yhteisten markkinajärjestelyjen alalla, nämä eivät voineet perustellusti luottaa siihen, että riidanalaisten säännösten voimaantuloa edeltäneet säännökset olisivat olleet pitkäaikaisesti voimassa.
60 Asiakirja-aineistosta ei myöskään ilmene, että unionin toimielimet olisivat antaneet kyseessä oleville oikeussubjekteille täsmällisiä vakuutteluja. Täytäntöönpanoasetuksen N:o 543/2011 38 artiklassa ei taattu, että jätetyt hyväksymissuunnitelmat hyväksyttäisiin, tai varsinkaan, että niiden jättäminen sitoisi unionia taloudellisesti. Kyseisen artiklan 3 kohdassa näet säädetään, että tehtyään mainitun asetuksen 111 artiklassa tarkoitetut vaatimustenmukaisuustarkastukset jäsenvaltiot voivat hyväksyä hyväksymissuunnitelman, vaatia siihen muutoksia tai hylätä sen.
61 Kyseessä olevien oikeussubjektien jo ennen hyväksymissuunnitelman esittelemistä toteuttamat organisatoriset ja rahoitukselliset toimet eivät näin ollen seuraa sellaisista täsmällisistä vakuutteluista, joihin ne voisivat perustaa luottamuksensa, vaan ainoastaan toivosta, että niiden hyväksymissuunnitelmat hyväksytään sitten, kun ne on esitetty. Ne ovat toteuttaneet tällaiset toimet, vaikka niillä oli tiedossaan riski siitä, että Puolan viranomaiset hylkäävät hyväksymissuunnitelman tai vaativat siihen muutoksia.
62 Lisäksi Puolan maatalous- ja maaseudun kehittämisasioista vastaavan ministeriön komissiolle 14.3.2012 osoittamasta kirjeestä ilmenee tieto – jonka Puolan tasavalta on istunnossa vahvistanut –, että hedelmä- ja vihannestuottajat olivat syksystä 2011 lähtien olleet tietoisia täytäntöönpanoasetuksen N:o 543/2011 muuttamista koskevasta ehdotuksesta ja että ne olivat täytäntöönpanoasetukseen N:o 543/2011 ehdotetuista muutoksista tiedon saatuaan kiirehtineet saadakseen hyväksymissuunnitelmansa hyväksytyksi vuoden 2011 kahden viimeisen kuukauden aikana.
63 Niinpä on todettava, että kyseessä olevat oikeussubjektit tiesivät – tai niiden olisi pitänyt tietää – syksystä 2011 lähtien, että täytäntöönpanoasetuksen N:o 543/2011 rahoitussääntöjä aiottiin muuttaa. Ne kuitenkin jatkoivat hyväksymissuunnitelmien jättämistä hyväksyttäviksi siinä toivossa, että suunnitelmat hyväksyttäisiin ennen voimassa olevien säännösten muuttamista.
64 Tätä toteamusta ei saata Puolan tasavallan väittämällä tavalla kyseenalaiseksi se, ettei hedelmä- ja vihannestuottajilla ollut ollut mahdollisuutta tutustua hallintokomitean kokouksissa esiteltyihin komission säädösehdotuksiin siitä syystä, että kyseiset asiakirjat olivat kyseisen komitean työjärjestyksen 13 artiklan 3 kohdan mukaan luottamuksellisia.
65 Perustellun luottamuksen poissulkemiseksi on riittävää todeta, että silloin, kun huolellinen ja järkevä talouden toimija voi ennakoida sellaisen toimenpiteen toteuttamisen, joka voi vaikuttaa sen etuihin, se ei voi vedota kyseiseen periaatteeseen, kun tällainen toimenpide toteutetaan. Niinpä nyt käsiteltävässä asiassa ei ole tarpeen, että hedelmä- ja vihannestuottajilla oli ollut tieto riidanalaisten säännösten täsmällisestä sisällöstä, jotta voitaisiin todeta, että niillä oli riittävä tieto täytäntöönpanoasetukseen N:o 543/2011 ehdotetuista muutoksista perustellun luottamuksen poissulkemiseksi niiden osalta.
66 Hedelmä- ja vihannestuottajat eivät voineet myöskään odottaa, että niiden hyväksi olisi säädetty pidemmästä ajasta riidanalaisten säännösten antamisen ja niiden voimaantulon välillä. On muistutettava, kuten edellä 40 ja 62 kohdassa on mainittu, että kyseessä olevat oikeussubjektit ja Puolan tasavalta tiesivät – tai niiden olisi pitänyt tietää – tämän tapauksen olosuhteet huomioon ottaen, että rahoitusjärjestelmää oltiin muuttamassa lähiaikoina.
67 Niinpä luottamuksensuojan periaatetta ei ole loukattu sellaisten oikeussubjektien osalta, joiden hyväksymissuunnitelmia ei ollut hyväksytty ennen riidanalaisten säännösten voimaantuloa.
68 Niistä tuottajaryhmistä, joiden hyväksymissuunnitelmat oli hyväksytty ennen riidanalaisten säännösten voimaantuloa, on todettava yhtäältä, että niiden olisi huolellisina ja järkevinä talouden toimijoina pitänyt ennakoida, että täytäntöönpanoasetusta N:o 543/2011 oltiin muuttamassa, ja toisaalta, että komissio suojasi niiden perusteltua luottamusta riittävästi täytäntöönpanoasetuksen N:o 302/2012 2 artiklan siirtymäsäännöksillä ilman, että riidanalaisten säännösten antamisen ja niiden voimaantulon välille olisi pitänyt säätää pidempi aika. Näin voitiin lisäksi suojata asianmukaisesti sekä tuottajaryhmien etuja että unionin taloudellisia etuja.
69 Komissio otti näet sellaisten tuottajaryhmien, joiden hyväksymissuunnitelmat oli hyväksytty mutta jotka eivät olleet sitoutuneet oikeudellisesti tai taloudellisesti ennen riidanalaisten säännösten voimaantuloa, mahdollisen perustellun luottamuksen suojaamisen huomioon, sillä se antoi tästä säännöksiä täytäntöönpanoasetuksen N:o 302/2012 1 artiklan 3 kohdassa (joka vastaa täytäntöönpanoasetuksen N:o 543/2011, sellaisena kuin se on muutettuna, 38 artiklan 5 kohtaa). Kyseisessä artiklassa säädetään, että tuottajaryhmät voivat muuttaa hyväksymissuunnitelmiaan tai peruuttaa ne saatuaan tiedon täytäntöönpanoasetuksen N:o 543/2011, sellaisena kuin se on muutettuna, 47 artiklan 4 kohdan toisen alakohdan mukaisesti asetetuista unionin rahoitusosuuden määrittämisessä käytettävistä jakokertoimista. Myös sellaisten tuottajaryhmien, joiden hyväksymissuunnitelmat oli hyväksytty mutta jotka eivät olleet sitoutuneet oikeudellisesti tai taloudellisesti 5.4.2012 mennessä, tilanne otetaan huomioon täytäntöönpanoasetuksen N:o 302/2012 siirtymäsäännöksissä. Tässä yhteydessä on todettava, että tällaisessa tilanteessa olevat tuottajaryhmät saavat täytäntöönpanoasetuksen N:o 302/2012 2 artiklan 3 kohdan c alakohdan mukaisen, niiden perustamista ja hallinnointia varten tarkoitetun tuen täysimääräisenä. Lisäksi täytäntöönpanoasetuksen N:o 302/2012 2 artiklan 3 kohdan d alakohdassa säädetään, että jos hyväksymissuunnitelma peruutetaan, unioni korvaa ne tuottajaryhmän perustamiseen ja hallintoon liittyvät menot, joita tuottajaryhmälle on aiheutunut suunnitelman alkuperäisen hyväksymisen jälkeen, siihen määrään asti, joka vastaa enintään kolmea prosenttia tuesta, jonka tuottajaryhmä olisi voinut saada yhteisiä markkinajärjestelyjä koskevan asetuksen 103 a artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaisesti, jos sen hyväksymissuunnitelma olisi pantu täytäntöön.
70 Niistä tuottajaryhmistä, joiden hyväksymissuunnitelmat oli hyväksytty ja jotka olivat tehneet mainittuihin suunnitelmiin perustuvia taloudellisia tai oikeudellisia sitoumuksia ennen riidanalaisten säännösten voimaantuloa, on lopuksi todettava, ettei komissio loukannut niiden perusteltua luottamusta täytäntöönpanoasetuksen N:o 302/2012 antamisella, koska niillä on mahdollisuus toteuttaa hyväksymissuunnitelmiensa mukaiset investoinnit aikaisempien rahoitussäännösten mukaisesti, mistä säädetään täytäntöönpanoasetuksen N:o 302/2012 2 artiklan 1 kohdassa ja 2 kohdan a alakohdassa. Lisäksi on todettava, ettei menojen määrän korottamista hyväksymissuunnitelman toteuttamisen aikana koskeva 5 prosentin enimmäismäärä merkitse kyseisten tuottajaryhmien perustellun luottamuksen suojaamista koskevan periaatteen loukkaamista, sillä menojen määrän korottamista hyväksymissuunnitelman toteuttamisen aikana ei voida pitää komission niille antamana täsmällisenä vakuutteluna. Täytäntöönpanoasetuksen N:o 543/2011 39 artiklan 2 kohdasta näet ilmenee, että tällaista muuttamista oli mahdollisuus pyytää jäsenvaltioiden määrittämissä tilanteissa. Niinpä kyse oli ainoastaan mahdollisuudesta muuttaa hyväksymissuunnitelmia niiden toteuttamisen aikana eikä komission tuottajaryhmille antamista täsmällisistä vakuutteluista.
71 Edellä esitetyn perusteella ensimmäinen kanneperuste on hylättävä kokonaisuudessaan perusteettomana.
Suhteellisuusperiaatteen loukkaamista koskeva toinen kanneperuste
72 Puolan tasavalta väittää, ettei komissio tutkinut lainkaan sitä, loukkaako se riidanalaisten säännösten antamisella suhteellisuusperiaatetta. Puolan tasavallan mukaan tällainen tutkimatta jättäminen merkitsee itsessään suhteellisuusperiaatteen loukkaamista.
73 Puolan tasavalta ei kiistä sitä, että unionin toimielinten toimien tuomioistuinvalvonta on yhteisen maatalouspolitiikan alalla rajoitettua. Tämä rajoitus koskee sen mukaan ennen kaikkea lainsäädäntötoimia, joihin liittyy vaikeita poliittisia valintoja ja joissa komission on löydettävä tasapaino yhteisen maatalouspolitiikan usein keskenään ristiriidassa olevien eri tavoitteiden välillä. Tämä tuomioistuinvalvonnan rajoittaminen ei sen mukaan koske kuitenkaan sellaisia komission toimia, joihin ei sisälly tällaisia poliittisia valintoja ja joissa se ainoastaan täsmentää tietyn suunnitelman tai politiikan käytännön täytäntöönpanoa ja hallinnointia. Niinpä toimet, joilla loukataan vakavasti unionin oikeuden perusperiaatteita, mukaan lukien suhteellisuusperiaate, eivät voi jäädä tuomioistuinvalvonnan ulkopuolelle.
74 Puolan tasavallan mukaan yksi suurimmista rajoituksista on täytäntöönpanoasetuksen N:o 302/2012 1 artiklan 6 kohdassa (joka vastaa täytäntöönpanoasetuksen N:o 543/2011, sellaisena kuin se on muutettuna, 47 artiklan 4 kohtaa) säädetty vuosittaisen 10 miljoonan euron enimmäismäärän käyttöön ottaminen koko unionin tuottajaryhmille. Se väittää, että näin rajoitetulla investointituella on pelkästään symbolinen merkitys suhteessa tuottajien hedelmä- ja vihannesalan organisointiin liittyviin tarpeisiin ja sitoumuksiin.
75 Tällaisella unionin rahoitusosuuden rajoittamisella poistetaan Puolan tasavallan mukaan väline, jolla tuottajia kannustetaan tekemään yhteistyötä perustaakseen tuottajaryhmiä, kun otetaan huomioon tilanne Puolan sekä muiden uusien jäsenvaltioiden hedelmä- ja vihannesmarkkinoilla.
76 Puolan tasavalta väittää myös, että täytäntöönpanoasetuksen N:o 302/2012 1 artiklan 6 kohdassa asetetuilla investointituen 70 prosentin, 50 prosentin ja 20 prosentin enimmäismäärillä, jotka lasketaan kyseessä olevien tuottajaryhmien myymän tuotannon arvosta ja joita sovelletaan hyväksymissuunnitelman kolmantena, neljäntenä ja viidentenä toteuttamisvuonna, on lannistava vaikutus hedelmä- ja vihannestuottajiin.
77 Puolan tasavalta katsoo tietynlaisten investointien tukikelvottomuutta koskevista säännöksistä (täytäntöönpanoasetuksen N:o 302/2012 1 artiklan 2 ja 12 kohta sekä liite I) myös, että niillä loukataan suhteellisuusperiaatetta sen vuoksi, etteivät ne edesauta rahoituksellisen varmuuden ja oikeusvarmuuden tavoitteiden saavuttamisessa. Se ei kyseenalaista komission toimivaltaa valmistella luetteloa tukikelpoisuuden ulkopuolelle jätettävistä investoinneista mutta esittää, että komission on tutkittava etukäteen, ovatko tällaiset tukikelpoisuuden ulkopuolelle jättämiset suhteellisuusperiaatteen ˮmukaisiaˮ, varsinkin kun investointien rahoitusosuuden määrittäminen kuuluu kunkin jäsenvaltion toimivaltaan. Puolan tasavallan mukaan mainitun liitteen mukaiset tukikelpoisuuden ulkopuolelle jättämiset eivät mahdollista hyväksymissuunnitelmissaan tällaisia investointeja suunnitelleiden tuottajaryhmien yksittäistapausten erityispiirteiden huomioon ottamista.
78 Puolan tasavalta väittää, että hedelmä- ja vihannesalan tuottajaryhmien riidanalaisten säännösten voimaantulon seurauksena kärsimät vahingot ovat ˮhuomattavasti suuremmat kuin saavutettavissa olevat hyödyt, erityisesti talousarviosäästötˮ.
79 Komissio riitauttaa Puolan tasavallan väitteet.
80 Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan suhteellisuusperiaate, joka kuuluu unionin oikeuden yleisiin periaatteisiin, edellyttää, että tavoiteltu päämäärä on toteutettavissa unionin oikeuden säännöksessä säädettyjen keinojen avulla ja että näillä keinoilla ei ylitetä sitä, mikä on tarpeen tämän tavoitteen saavuttamiseksi (tuomio 6.12.2005, ABNA ym., C‑453/03, C‑11/04, C‑12/04 ja C‑194/04, Kok., EU:C:2005:741, 68 kohta; tuomio 7.6.2009, S.P.C.M. ym., C‑558/07, Kok., EU:C:2009:430, 41 kohta ja tuomio 8.6.2010, Vodafone ym., C‑58/08, Kok., EU:C:2010:321, 51 kohta).
81 Neuvosto voi yhteisen maatalouspolitiikan alalla joutua myöntämään komissiolle laajat täytäntöönpanovaltuudet, koska ainoastaan komissio pystyy seuraamaan jatkuvasti ja tarkkaavaisesti maatalousmarkkinoiden kehitystä sekä toimimaan tilanteen vaatimalla ripeydellä. Näiden valtuuksien rajoja on arvioitava erityisesti markkinajärjestelyn olennaisten yleisten ja objektiivisten tavoitteiden kannalta (ks. tuomio 27.11.1997, Somalfruit ja Camar, C‑369/95, Kok., EU:C:1997:562, 62 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
82 Vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee myös, että unionin lainsäätäjällä on yhteisen maatalouspolitiikan alalla paljon harkintavaltaa, joka perustuu siihen, että sille on SEUT 40 ja SEUT 43 artiklassa annettu poliittisluonteisia tehtäviä, ja että ainoastaan tällä alalla toteutetun toimenpiteen ilmeinen soveltumattomuus sen tavoitteen saavuttamiseen, johon toimivaltaisen toimielimen tarkoituksena on pyrkiä, voi vaikuttaa tällaisen toimenpiteen lainmukaisuuteen (ks. tuomio 12.7.2012, Association Kokopelli, C‑59/11, Kok., EU:C:2012:447, 39 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
83 Kyseisen oikeuskäytännön perusteella on hylättävä Puolan tasavallan väite, jonka mukaan unionin yleisen tuomioistuimen riidanalaisten säännösten oikeasuhteisuutta koskevan valvonnan ei pitäisi olla rajoitettua. Komission oli näet riidanalaisten säännösten antamisen yhteydessä löydettävä tasapaino hedelmä- ja vihannestuottajien organisoitumiseen liittyvien yhteisiä markkinajärjestelyjä koskevan asetuksen tavoitteiden ja unionin talousarviokurin välillä. Nämä toimenpiteet eivät näin ollen ole pelkästään tietyn suunnitelman tai politiikan täytäntöönpanotoimenpiteitä, kuten Puolan tasavalta väittää.
84 Niinpä on tutkittava, ovatko riidanalaiset säännökset ilmeisen soveltumattomia asetettujen tavoitteiden saavuttamiseen.
85 Riidanalaisten säännösten tavoitteet liittyvät komission mukaan erityisesti talousarviokuriin eli tarpeeseen valvoa välittömästi unionin menoja ja optimoida ne asetettujen tavoitteiden saavuttamiseen.
86 Kuten komissio esittää Puolan tasavallan tätä riitauttamatta, komission alun perin arvioimat menot ylittyivät todellisuudessa reilusti. Komissio ennakoi vuonna 2007, että unionin tuottajaryhmille tarkoitetut unionin menot vuosina 2008–2013 olisivat 30 miljoonaa euroa vuonna 2008, 40 miljoonaa euroa vuonna 2009, 40 miljoonaa euroa vuonna 2010, 40 miljoonaa euroa vuonna 2011, 40 miljoonaa euroa vuonna 2012 ja 30 miljoonaa euroa vuonna 2013. Asiakirja-aineistosta ilmenee kuitenkin, että vuosina 2009–2011 unionin tähän liittyvät kokonaismenot kohosivat vuoden 2009 noin 82 miljoonasta eurosta (josta noin 40,9 miljoonaa euroa koitui Puolassa toimivien tuottajaryhmien eduksi) noin 195 miljoonaan euroon vuonna 2011 (josta Puolassa toimivien tuottajaryhmien osuus oli noin 174 miljoonaa).
87 Riidatonta on myös se, että kun otetaan huomioon tuottajaryhmien edulliset rahoitusehdot, niiden halukkuus hakea tuottaja-organisaatioksi hyväksymistä on vähentynyt.
88 Tilanteen parantamiseksi komissio asetti riidanalaisilla säännöksillä enimmäismäärät unionin osuudelle tuottajaryhmien rahoituksesta ja jätti rahoituksen ulkopuolelle tietyt täytäntöönpanoasetuksen N:o 302/2012 liitteessä I (täytäntöönpanoasetuksen N:o 543/2011, sellaisena kuin se on muutettuna, uusi liite V a) luetellut investoinnit, jotka vastasivat tuottajaorganisaatioihin jo sovellettavia tukikelpoisuuden ulkopuolelle jättämisiä, jotka ilmenevät niiden toimien ja menojen luettelosta, jotka eivät ole tukikelpoisia täytäntöönpanoasetuksen N:o 543/2011 60 artiklan 1 kohdassa mainituissa toimintaohjelmissa.
89 Lisäksi komissio otti täytäntöönpanoasetuksen N:o 302/2012 1 artiklan 3 kohdan b alakohdalla käyttöön säännöt, jotka mahdollistavat hyväksymissuunnitelmien toteuttamisajan täsmällisemmän valvonnan ja tuottajaorganisaatioihin sovellettavat hyväksymisedellytykset jo täyttävien kokonaisuuksien esittämien suunnitelmien hylkäämisen.
90 Ei toki ole tietenkään poissuljettua, että unionin rahoitusosuuden vähentämisellä voi olla vaikutusta tuottajaryhmien halukkuuteen organisoitua. Tuki tuottajaryhmille on kuitenkin edelleen olemassa, vaikka siihen sovelletaan uusia sääntöjä. Tuki tuottajaryhmille eroaa edelleen tuottajaorganisaatioiden saamasta rahoituksesta, sillä viimeksi mainitut eivät saa perustamistukea. Tuottajaryhmät voivat hyväksymissuunnitelman hyväksymisen seurauksena edelleen saada unionin rahoitustukea, vaikka ne eivät täyttäisi tuottajaorganisaation aseman saamisen edellytyksiä. Tuottajaryhmien organisoitumista ei näin ollen ole pysäytetty, kuten Puolan tasavalta väittää.
91 Riidanalaisten säännösten voimaantuloaikataulusta on todettava, ettei komissio ilmeisellä tavalla ylittänyt sitä, mikä oli tarpeen asetettujen tavoitteiden saavuttamiseksi. Se näet pyrki valvomaan välittömästi unionin menoja mutta ottamaan samalla huomioon niiden tuottajaryhmien tilanteet, joiden hyväksymissuunnitelmat oli hyväksytty. Niistä oikeussubjekteista, joiden hyväksymissuunnitelmia ei ollut hyväksytty ennen riidanalaisten säännösten voimaantuloa, on todettava, että kuten edellä 59–66 kohdassa on mainittu, niillä ei voinut olla perusteltua luottamusta eivätkä unionin toimielimet olleet antaneet niitä koskevia täsmällisiä vakuutteluja. Niinpä ei ollut tarpeen säätää pidemmästä ajasta riidanalaisten säännösten säätämisen ja niiden voimaantulon välillä tai antaa siirtymäsäännöksiä. Kuten edellä on todettu, komission oli toimittava nopeasti siitä syystä, että hyväksymissuunnitelmien hyväksyntöjen määrä oli kasvanut huomattavasti vuoden 2011 kahden viimeisen kuukauden aikana.
92 Edellä esitetyn perusteella on katsottava, etteivät riidanalaiset säännökset ole ilmeisen soveltumattomia asetettuihin tavoitteisiin nähden.
93 Näin ollen suhteellisuusperiaatteen loukkaamista koskeva toinen kanneperuste on hylättävä perusteettomana.
Yhteisvastuuperiaatteen ja vilpittömän yhteistyön periaatteen loukkaamista koskeva neljäs kanneperuste
94 Puolan tasavallan mukaan vilpittömän yhteistyön periaatetta loukattiin komission 15.6.2007 päivätyssä asiakirjassa nimeltä ˮKomission hyväksymä puheenjohtajajäsenvaltion kompromissiehdotusˮ (jäljempänä vuoden 2007 kompromissi) antaman julistuksen noudattamatta jättämisen vuoksi. Komissio sitoutui kyseisessä julistuksessa Puolan tasavallan mukaan selkeästi säilyttämään tuohon asti voimassa olleen rahoituksen tason. Riidanalaisilla säännöksillä alennettiin kuitenkin rajusti rahoituksen tasoa ja loukattiin edellä tarkoitettujen muutosten valmisteluvaiheessa saavutettua mainittua kompromissia.
95 Vilpittömän yhteistyön periaatetta komission ja jäsenvaltioiden välisissä suhteissa loukattiin Puolan tasavallan mukaan myös riidanalaisten säännösten valmistelussa noudatettujen työskentelytapojen vuoksi. Kun otetaan huomioon lyhyt aika keskeisen muutoksen eli 10 miljoonaksi euroksi määritetyn unionin rahoitusosuuden enimmäismäärän käyttöönottamisen ensimmäisen esittelyn ja täytäntöönpanoasetuksen N:o 302/2012 antamisen välillä, komissio toimi Puolan tasavallan mukaan yllätyksellisesti ja esitti asian jäsenvaltioille ˮtapahtuneena tosiasianaˮ niitä kuulematta.
96 Puolan tasavalta katsoo myös, että riidanalaisilla säännöksillä loukataan yhteisvastuuperiaatetta, sillä komissio toteutti talousarviosäästöjä, jotka kohdistuvat kokonaisuuksiin siellä, jossa hedelmä- ja vihannestoimialan organisoituminen on kaikkein vähäisintä. Niinpä kyseessä olevien muutosten vaikutukset kohdistuvat voimakkaimmin niihin hedelmä- ja vihannestuottajiin, jotka pyrkivät vastedes organisoitumaan. Sen sijaan rahoitusosuuden rajoittaminen ei Puolan tasavallan mukaan koske niitä, jotka jo toimivat tuottajaorganisaationa, eli sellaisten alueiden tuottajia, joilla hedelmä- ja vihannestoimialan organisoituminen on pitkällä. Niinpä riidanalaisilla säännöksillä vahvistetaan Puolan tasavallan mukaan hedelmä- ja vihannesmarkkinoiden kehittymiseroja jäsenvaltioiden välillä niiden kaventamisen sijasta.
97 Komissio riitauttaa Puolan tasavallan väitteet.
98 SEU 4 artiklan 3 kohdassa määrätään seuraavaa:
ˮVilpittömän yhteistyön periaatteen mukaisesti unioni ja jäsenvaltiot kunnioittavat ja avustavat toisiaan perussopimuksista johtuvia tehtäviä täyttäessään.ˮ
99 Aluksi on todettava, että yhteisiä markkinajärjestelyjä koskevan asetuksen 4, 103 h ja 127 artiklassa annetaan komissiolle täytäntöönpanovaltaa ja mainitun asetuksen 195 artiklan 1 ja 2 kohdassa säädetään, että komissiota avustaa hallintokomitea. Yleisistä säännöistä ja periaatteista, joiden mukaisesti jäsenvaltiot valvovat komission täytäntöönpanovallan käyttöä 16.2.2011 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 182/2011 (EUVL L 55, s. 13) 13 artiklan 1 kohdan b alakohdan mukaan mainitun asetuksen 5 artiklassa tarkoitettua tarkastelumenettelyä sovelletaan komission täytäntöönpanovallan käyttöön. Hallintokomitean työskentelyä säännellään sen työjärjestyksellä.
100 Asetuksen N:o 182/2011 ja hallintokomitean työjärjestyksen mukaisissa menettelyissä komission täytäntöönpanotoimet alistetaan jäsenvaltioiden valvontaan, ja kyseisen asetuksen ja työjärjestyksen nojalla nämä voivat lausua komission säädösehdotuksista. Niinpä on tutkittava, noudattiko komissio täytäntöönpanoasetuksen N:o 302/2012 antamisen yhteydessä kyseisen asetuksen antamiseen sovellettavia menettelysääntöjä ja noudattiko se kyseisessä menettelyssä vilpittömän yhteistyön periaatetta.
101 On muistutettava, että komissio esitteli aluksi unionin rahoitusosuutta koskevien säännösten muuttamista koskevan ehdotuksen. Tämän jälkeen se antoi 19.10.2011 tämän täytäntöönpanoasetuksen N:o 543/2011 muuttamista koskevan ehdotuksen hallintokomitean äänestettäväksi. Hallintokomitea ei antanut tuossa yhteydessä lausuntoa. Sitten komissio esitteli 27.3.2012 jäsenvaltioille uuden muutosehdotuksen, josta äänestettiin hallintokomiteassa 3.4.2012. Hallintokomitea ei edelleenkään antanut lausuntoa.
102 Koska hallintokomitea ei antanut lausuntoa 3.4.2012 pidetyn äänestyksen yhteydessä, komissio antoi 4.4.2012 täytäntöönpanoasetuksen N:o 302/2012.
103 Edellä esitetyn perusteella on katsottava, että komissio antoi täytäntöönpanoasetuksen N:o 302/2012 voimassa olleiden menettelysääntöjen mukaisesti, eikä asiassa ole viitteitä siitä, että se olisi loukannut vilpittömän yhteistyön periaatetta mainitun asetuksen antamismenettelyn aikana. Puolan tasavalta ei sitä paitsi kiistä sitä, että täytäntöönpanoasetus N:o 302/2012 annettiin menettelysääntöjen mukaisesti.
104 Yllättäväksi väitetystä unionin rahoitusosuuden rajaamisesta 10 miljoonaan euroon on todettava olevan totta, että enimmäismäärä esiteltiin 27.3.2012 eli vähän ennen hallintokomiteassa 3.4.2012 pidettyä äänestystä täytäntöönpanoasetuksesta N:o 302/2012. Unionin rahoitusosuutta koskevien sääntöjen muuttamista koskevasta ehdotuksesta kuitenkin neuvoteltiin ja keskusteltiin Puolan viranomaisten ja muiden jäsenvaltioiden kanssa syyskuusta 2011 lähtien, ja muuttamisehdotuksen käsittely keskeytettiin hallintokomiteassa 19.10.2011 pidetyn äänestyksen jälkeen. Niinpä ei ole yllättävää, että komissio päätti hyväksyä toisen muutosehdotuksen sen jälkeen, kun kyseisestä ehdotuksesta oli äänestetty 3.4.2012, sillä se oli lisäksi korostanut hallintokomitean 29.3.2012 pidetyssä kokouksessa mainitun ehdotuksen nopean hyväksymisen tärkeyttä. Lisäksi asetuksen N:o 182/2011 5 artiklan 4 kohdassa säädetään, että komissio voi hyväksyä ehdotuksen täytäntöönpanosäädökseksi, jos hallintokomitea ei anna lausuntoa. Tällaiselle hyväksymiselle ei ole asetettu odotusaikaa. Lisäksi muutosehdotuksista ilmenee, että komissio suunnitteli täytäntöönpanoasetukseen N:o 543/2011 ehdotetuille muutoksille nopeaa voimaantuloa niiden hyväksymisen jälkeen. Ensimmäisessä muutosehdotuksessa mainittujen muutosten voimaantuloajankohdaksi ehdotettiin niiden julkaisemista Euroopan unionin virallisessa lehdessä seuraavaa seitsemättä päivää ja toisessa muutosehdotuksessa kyseisten muutosten voimaantuloajankohdaksi ehdotettiin päivää, jolloin ne julkaistaan virallisessa lehdessä. Niinpä Puolan tasavalta, joka tuntee kyseiset säännöt ja joka osallistui hallintokomitean työskentelyyn, ei voi pätevästi väittää, että komissio toimi yllätyksellisesti ja esitti asian jäsenvaltioille ˮtapahtuneena tosiasianaˮ niitä kuulematta.
105 Tästä seuraa, että komissio noudatti täytäntöönpanoasetuksen N:o 302/2012 antamisen yhteydessä vilpittömän yhteistyön periaatetta.
106 Lisäksi on todettava, että vuoden 2007 kompromissin 29 kohtaan sisältyvä lausuma koskee neuvoston asetuksen (EY) N:o 2200/96 soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä esihyväksytyille tuottajaryhmittymille myönnettävien tukien osalta 3.11.2003 annetun komission asetuksen (EY) N:o 1943/2003 (EUVL L 286, s. 5) 8 artiklassa vahvistettujen rahoitusosuuksien noudattamista ja ettei täytäntöönpanoasetuksella N:o 302/2012 muutettu mainittuja osuuksia. Kyseiset rahoitusosuudet on nimittäin pysytetty täytäntöönpanoasetuksen N:o 543/2011, sellaisena kuin se on muutettuna, 47 artiklassa.
107 Yhteisvastuun periaatteesta on todettava olevan totta, että riidanalaiset säännökset kohdistuvat organisoitumattomiin hedelmä- ja vihannestuottajiin. On kuitenkin katsottava, ettei unionin rahoitusosuuden rajoittaminen estä hedelmä- ja vihannesmarkkinoiden organisoitumista valitun politiikan ja yhteisiä markkinajärjestelyjä koskevan asetuksen tavoitteiden mukaisesti. Riidanalaisilla säännöksillä ei näet muuteta tuottajaorganisaatioiden rahoitusta koskevia sääntöjä, ja niillä pyritään edellä 90 kohdasta ilmenevällä tavalla edelleen edistämään tuottajaryhmien muodostamista huolimatta niille myönnettävän tuen rajoittamisesta.
108 Edellä esitetty huomioon ottaen neljäs kanneperuste ja näin ollen kanne kokonaisuudessaan on hylättävä.
Oikeudenkäyntikulut
109 Unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 87 artiklan 2 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska Puolan tasavalta on hävinnyt asian ja komissio on vaatinut oikeudenkäyntikulujensa korvaamista, Puolan tasavalta on velvoitettava korvaamaan komission oikeudenkäyntikulut.
Näillä perusteilla
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (kahdeksas jaosto)
on ratkaissut asian seuraavasti:
1) Kanne hylätään.
2) Puolan tasavalta vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan, ja se velvoitetaan korvaamaan komission oikeudenkäyntikulut.
Julistettiin Luxemburgissa 22 päivänä huhtikuuta 2015.
Allekirjoitukset