Zadeva T‑296/12
The Health Food Manufacturers’ Association e.a.
proti
Evropski komisiji
„Varstvo potrošnikov – Uredba (EU) št. 432/2012 – Zdravstvene trditve na živilih – Ničnostna tožba – Predpis, ki ne zajema izvedbenih ukrepov – Neposredno nanašanje – Dopustnost – Kršitev členov 13 in 28 Uredbe (ES) št. 1924/2006 – Načelo dobrega upravljanja – Prepoved diskriminacije – Napačna ocenjevalna merila – Uredba št. 1924/2006 – Ugovor nezakonitosti – Pravica do izjave – Pravna varnost – Nerazumno prehodno obdobje – Seznam trditev, katerih uporaba je začasno prekinjena“
Povzetek – Sodba Splošnega sodišča (osmi senat) z dne 12. junija 2015
1. Ničnostna tožba – Fizične ali pravne osebe – Pojem predpis v smislu člena 263, četrti odstavek, PDEU – Vsi splošni akti razen zakonodajnih – Uredba Komisije o seznamu dovoljenih zdravstvenih trditev na živilih – Vključitev
(člen 263, četrti odstavek, PDEU; Uredba Komisije št. 432/2012)
2. Ničnostna tožba – Fizične ali pravne osebe – Akti, ki jih neposredno in posamično zadevajo – Neposredno nanašanje – Merila – Uredba Komisije o seznamu dovoljenih zdravstvenih trditev na živilih – Tožeča stranka, ki je predložila natančne navedbe glede prepovedanih trditev, katerih posledica je poseganje v njen pravni položaj – Dopustnost
(člen 263, četrti odstavek, PDEU; Uredba Komisije št. 432/2012)
3. Sodni postopek – Dokaz – Dokazna listina – Dokazna vrednost – Presoja Sodišča Unije – Merila
(Poslovnik Splošnega sodišča, člena 64 in 65)
4. Ničnostna tožba – Pogoji dopustnosti – Pravni interes – Vložitev ene same tožbe dveh tožečih strank – Dopustnost tožbe ene od tožečih strank – Potrebnost preučitve dopustnosti tožbe glede druge tožeče stranke – Neobstoj
(člen 263 PDEU)
5. Ničnostna tožba – Fizične ali pravne osebe – Regulativni akti, ki zajemajo izvedbene ukrepe – Pojem – Uredba št. 432/2012 o seznamu dovoljenih zdravstvenih trditev na živilih – Izključitev
(člen 263, četrti odstavek, PDEU; Uredba Komisije št. 432/2012)
6. Približevanje zakonodaj – Prehranske in zdravstvene trditve na živilih –Uredba št. 1924/2006 – Zdravstvene trditve razen tistih, ki zadevajo zmanjšanje tveganja za bolezni, in tistih, ki zadevajo trditve v zvezi z razvojem in zdravjem otrok – Sprejetje usklajenega seznama dovoljenih trditev – Diskrecijska pravica Komisije – Sodni nadzor – Meje
(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1924/2006, prva in druga uvodna izjava, ter člena 1 in 13 od (1) do (3))
7. Pravo Evropske unije – Razlaga – Metode – Jezikovna, sistematična, zgodovinska in teleološka razlaga – Upoštevanje utemeljitve zadevnega akta
8. Približevanje zakonodaj – Prehranske in zdravstvene trditve na živilih –Uredba št. 1924/2006 – Zdravstvene trditve razen tistih, ki zadevajo zmanjšanje tveganja za bolezni, in tistih, ki zadevajo trditve v zvezi z razvojem in zdravjem otrok – Sprejetje usklajenega seznama dovoljenih trditev – Prekoračitev procesnega roka s strani Komisije – Vpliv na zakonitost zadevnega akta – Pogoji
((Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1924/2006, člen 13(3))
9. Približevanje zakonodaj – Prehranske in zdravstvene trditve na živilih –Uredba št. 1924/2006 – Zdravstvene trditve razen tistih, ki zadevajo zmanjšanje tveganja za bolezni, in tistih, ki zadevajo trditve v zvezi z razvojem in zdravjem otrok – Sprejetje usklajenega seznama dovoljenih trditev – Uporaba prehodnih določb s strani Komisije za trditve, katerih uporaba je začasno prekinjena ali v zvezi s katerimi še poteka presoja – Dopustnost
(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1924/2006, člena 13(1), in 28(5) in (6))
10. Približevanje zakonodaj – Prehranske in zdravstvene trditve na živilih –Uredba št. 1924/2006 – Zdravstvene trditve razen tistih, ki zadevajo zmanjšanje tveganja za bolezni, in tistih, ki zadevajo trditve v zvezi z razvojem in zdravjem otrok – Sprejetje usklajenega seznama dovoljenih trditev – Priprava začasnih ukrepov, ki se uporabljajo za zdravstvene trditve, katerih uporaba je začasno prekinjena ali v zvezi s katerimi še poteka presoja – Opredelitev zdravstvenih trditev, katerih uporaba je začasno prekinjena, z napotitvijo na več spletnih strani – Kršitev načela pravne varnosti – Neobstoj
(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1924/2006, člena 13(2), in 28(5) in (6); Uredba Komisije št. 432/2012, četrta in enajsta uvodna izjava)
11. Temeljne pravice – Listina Evropske unije o temeljnih pravicah – Pravica do dobrega upravljanja – Pravica do izjave – Nezmožnost uporabe za postopke sprejetja aktov, ki se splošno uporabljajo
(Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, člen 41(2)(a); Uredba Komisije št. 432/2012)
12. Približevanje zakonodaj – Prehranske in zdravstvene trditve na živilih –Uredba št. 1924/2006 – Zdravstvene trditve razen tistih, ki zadevajo zmanjšanje tveganja za bolezni, in tistih, ki zadevajo trditve v zvezi z razvojem in zdravjem otrok – Sprejetje usklajenega seznama dovoljenih trditev – Obveznost posvetovanja s proizvajalci sektorja ter drugimi zainteresiranimi strankami – Neobstoj
(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1924/2006, člen 13 od (1) do (3); Uredba Komisije št. 432/2012)
13. Akti institucij – Obrazložitev – Obveznost – Obseg – Uredba o seznamu dovoljenih zdravstvenih trditev na živilih
(člen 296, drugi odstavek, PDEU; Uredba Komisije št. 432/2012)
14. Pravo Evropske unije – Načela – Enako obravnavanje – Pojem
15. Približevanje zakonodaj – Prehranske in zdravstvene trditve na živilih –Uredba št. 1924/2006 – Znanstvena ocena tveganja – Zahteva po visoki ravni varovanja zdravja – Izvedba manj stroge znanstvene ocene za zdravstvene trditve razen tistih, ki zadevajo zmanjšanje tveganja za bolezni, in tistih, ki zadevajo trditve v zvezi z razvojem in zdravjem otrok – Izključitev
(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1924/2006, sedemnajsta uvodna izjava in členi 5, 6, 13 od (1) do (3) in (5), in 14)
16. Približevanje zakonodaj – Prehranske in zdravstvene trditve na živilih –Uredbi št. 178/2002 in št. 1924/2006 – Zdravstvene trditve razen tistih, ki zadevajo zmanjšanje tveganja za bolezni, in tistih, ki zadevajo trditve v zvezi z razvojem in zdravjem otrok – Sprejetje usklajenega seznama dovoljenih trditev – Obveznost sprejetja smernic v zvezi z načinom, kako želi Evropska agencija za varnost hrane (EFSA) oceniti vloge za odobritev trditev – Neobstoj – Kršitev načela pravne varnosti – Neobstoj
(Uredbi Evropskega parlamenta in Sveta št. 178/2002 in št. 1924/2006, člen 13(3))
17. Približevanje zakonodaj – Prehranske in zdravstvene trditve na živilih –Uredbi št. 178/2002 in št. 1924/2006 – Znanstvena ocena tveganja – Zdravstvene trditve razen tistih, ki zadevajo zmanjšanje tveganja za bolezni, in tistih, ki zadevajo trditve v zvezi z razvojem in zdravjem otrok – Uporaba Uredbe št. 1924/2006 kot lex specialis – Posledice
(Uredbi Evropskega parlamenta in Sveta št. 178/2002, člen 30(4), in št. 1924/2006, člen 13(2) in (3))
18. Sodni postopek – Vloga, s katero se postopek začne – Zahteve obličnosti – Označitev predmeta spora – Kratek povzetek navajanih razlogov – Splošno sklicevanje na druga pisanja, priložena k tožbi – Nedopustnost
(Poslovnik Splošnega sodišča, člen 44(1)(c))
19. Ugovor nezakonitosti – Obseg – Akti, katerih nezakonitost se lahko uveljavlja – Splošni akt, na katerem temelji izpodbijana odločba – Potreba po pravni vezi med izpodbijano odločbo in spornim splošnim aktom
(člen 277 PDEU)
20. Ničnostna tožba – Izpodbojni akti – Pojem – Akti, ki ustvarjajo zavezujoče pravne učinke – Pripravljalni ukrepi – Izključitev – Seznam, ki ga je objavila Komisija in v katerem so naštete zdravstvene trditve v zvezi s katerimi še poteka presoja in glede katerih se uporabljajo prehodne določbe iz Uredbe št. 1924/2006 – Akt namenjen zgolj pripravi končne odločitve – Izključitev
(člen 263 PDEU; Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1924/2006, člen 28(5) in (6))
21. Ničnostna tožba – Pravni interes – Nujnost obstoja obstoječega in dejanskega interesa – Tožba, s katero tožeča stranka lahko pridobi korist – Interes, ki zadeva prihodnje in negotove situacije – Izključitev
(člen 263 PDEU)
22. Sodni postopek – Vloga, s katero se postopek začne – Zahteve obličnosti – Označitev predmeta spora – Kratek povzetek navajanih razlogov – Abstraktna navedba – Nedopustnost
(Statut Sodišča, člena 21, prvi odstavek, in 53, prvi odstavek; Poslovnik Splošnega sodišča, člen 44(1)(c))
1. Pojem predpisa v smislu člena 263, četrti odstavek, na koncu, PDEU, je treba razumeti tako, da zajema vse splošne akte razen zakonskih aktov. Uredba št.432/2012 o seznamu dovoljenih zdravstvenih trditev na živilih, razen trditev, ki se nanašajo na zmanjšanje tveganja za nastanek bolezni ter na razvoj in zdravje otrok je predpis.
Navedeno uredbo je namreč Komisija sprejela z izvrševanjem izvedbenih pooblastil v okviru regulativnega postopka s pregledom, in zato ta ni zakonodajni akt. Poleg tega je Uredba št. 432/2012 splošni ukrep, ker se uporablja za objektivno določene položaje in ima zavezujoče pravne učinke za kategorijo oseb, ki so določene splošno in abstraktno.
(Glej točke od 34 do 37.)
2. S pogojem neposrednega nanašanja v smislu člena 263, četrti odstavek, PDEU, se zahteva, prvič, da ima izpodbijani ukrep neposredne učinke na pravni položaj tožeče stranke, in drugič, da naslovnikom tega ukrepa, ki so zadolženi za njegovo izvedbo, ne dopušča nobene diskrecijske pravice, saj je ta izvedba samodejna in temelji izključno na sporni ureditvi brez uporabe drugih izvedbenih pravil.
Kar zadeva tožbo zoper Uredbo št. 432/2012 o seznamu dovoljenih zdravstvenih trditev na živilih, razen trditev, ki se nanašajo na zmanjšanje tveganja za nastanek bolezni ter na razvoj in zdravje otrok, mora tožeča stranka za to, da dokaže, da se ta nanjo neposredno nanaša v smislu člena 263, četrti odstavek, PDEU, določiti trditve, na katere se nanaša ta uredba, ki posegajo v njen pravni položaj. Natančneje, tožeča stranka mora dokazati, da je ob vložitvi tožbe pri komercialnem obveščanju v zvezi s svojimi proizvodi, uporabljala trditve, ki so bile po sprejetju Uredbe št. 432/2012 prepovedane. Če dokaže, da je pri trženju svojih proizvodov uporabljala zdravstvene trditve, ki so bile z Uredbo št. 432/2012 zavrnjene, je treba ugotoviti, da ta lahko vpliva na pravni položaj tožeče stranke.
Poleg tega Uredba št. 432/2012 naslovnikom ne dopušča nobene diskrecijske pravice, ker je odobritev, določena v navedeni uredbi, očitno povsem samodejna in temelji izključno na sporni ureditvi, brez uporabe drugih izvedbenih pravil. V skladu s členom 2 Uredbe št. 432/2012, je ta v celoti zavezujoča in se neposredno uporablja v vseh državah članicah.
(Glej točke 38, 40, 41 in 44.)
3. Dejavnost Sodišča in Splošnega sodišča ureja načelo proste presoje dokazov, edino merilo za presojo vrednosti predloženih dokazov pa je njihova verodostojnost. Za oceno dokazne vrednosti posameznega dokumenta je treba preveriti verjetnost podatkov, ki jih vsebuje, in zlasti upoštevati izvor dokumenta, okoliščine njegove izdelave in njegovega naslovnika ter se vprašati, ali se glede na njegovo vsebino zdi razumen in zanesljiv. V zvezi s tem je treba ugotoviti, da je verodostojnost dokumentov, ki jih je predložila tožeča stranka, zadostno dokazana v primeru izjav, predloženih na izrecno zahtevo sodišča Unije, in ki so jih podpisali direktorji tožečega podjetja, ki bi lahko zagotavljali natančne navedbe v zvezi z zahtevanimi podatki, predložene pa so bile prek odvetnika, ki zastopa tožeče stranke v zvezi z njihovo tožbo in ki mora, kot sodelavec pravosodja in zaradi njegovih deontoloških obveznosti, zagotoviti pristnost in resničnost navedenih dokumentov.
(Glej točko 42.)
4. Glej besedilo sodbe.
(Glej točko 43.)
5. Pojem predpisi, ki ne potrebujejo izvedbenih ukrepov, v smislu člena 263, četrti odstavek, PDEU, je treba razlagati glede na cilj te določbe, ki je, kot je razvidno iz poteka njenega nastanka, v preprečevanju tega, da bi moral posameznik kršiti pravo, da bi lahko imel dostop do sodišča. Za presojo vprašanja, ali predpis potrebuje izvedbene ukrepe, je treba upoštevati položaj osebe, ki se sklicuje na pravico do tožbe na podlagi tretjega primera iz člena 263, četrti odstavek, PDEU. Vprašanje, ali zadevni akt potrebuje izvedbene ukrepe v razmerju do drugih posameznikov, torej ni upoštevno. Za ugotovitev, ali izpodbijani akt potrebuje izvedbene ukrepe, se je treba omejiti izključno na predmet tožbe, in če tožeča stranka predlaga le razglasitev ničnosti dela akta, je treba, glede na okoliščine primera, upoštevati le izvedbene ukrepe, ki jih ta del akta morebiti potrebuje.
Kar zadeva Uredbo št. 432/2012 o seznamu dovoljenih zdravstvenih trditev na živilih, razen trditev, ki se nanašajo na zmanjšanje tveganja za nastanek bolezni ter na razvoj in zdravje otrok, se ta po definiciji samodejno uporablja za združenja proizvajalcev prehranskih dopolnil in za njeno uporabo se ne zahteva noben ukrep nacionalnih ali evropskih javnih organov. Iz tega sledi, da navedene uredba ne potrebuje izvedbenih ukrepov v smislu člena 263, četrti odstavek, PDEU.
(Glej točke od 46 do 50.)
6. Zakonodajalec Unije je s členom 13 Uredbe št. 1924/2006 o prehranskih in zdravstvenih trditvah na živilih, Komisiji podelil pooblastilo, da na ravni Unije sprejme seznam dovoljenih zdravstvenih trditev na živilih, razen trditev, ki se nanašajo na zmanjšanje tveganja za nastanek bolezni ter na razvoj in zdravje otrok. Vendar pa v besedilu navedene določbe ni pojasnjeno, ali je treba seznam dovoljenih trditev sprejeti enkrat, ali pa se lahko nasprotno ta seznam sprejme v več fazah, s čimer bi se tako Komisiji omogočilo, da odloži dovolitev zdravstvenih trditev, katerih ocena, tako pred Evropsko agencijo za varnost hrane (EFSA) kot pred njo samo, ni bila končana.
Ob upoštevanju ciljev Uredbe št. 1924/2006, kot so razvidni tako iz njenih uvodnih izjav 1 in 2 kot iz njenega člena 1, je treba člen 13, od (1) do (3), navedene uredbe razlagati tako, da vsebuje le obveznost rezultata Komisije, in sicer da po posvetovanju z EFSA sprejme seznam dovoljenih trditev na podlagi nacionalnih seznamov, ki jih predložijo države članice. Nič v besedilu tega člena ali uvodnih izjav Uredbe št. 1924/2006 namreč ne kaže na to, da je zakonodajalec Unije Komisiji skušal odvzeti možnost, da postopno pripravi navedeni seznam in da ga zlasti ustrezno dopolni, tako da EFSA opravi tehnične ocene in da Komisija preveri, ali so izpolnjeni pogoji iz navedene uredbe. Nasprotno, v skladu s členom 13, od (1) do (3), Uredbe št. 1924/2006 je določitev – ob upoštevanju načel, določenih z navedeno uredbo in prava Unije – postopka, ki mora voditi do sprejetja seznama dovoljenih trditev, predmet proste presoje te institucije. Komisiji je treba ob upoštevanju zapletenih tehničnih ocenjevanj, ki jih mora opraviti, priznati široko pooblastilo za odločanje po prostem preudarku, da lahko učinkovito sledi ciljem, ki so ji bili določeni.
Zato se nadzor sodišča Unije nad utemeljenostjo presoje Komisije na zapletenem področju omeji na preučitev, ali se pri izvrševanju pristojnosti institucij Unije ni zgodila očitna napaka, ali ni prišlo do zlorabe pooblastil in ali niso očitno prekoračile svoje diskrecijske pravice.
(Glej točke 59, 60, 64, 65 in 73.)
7. Glej besedilo sodbe.
(Glej točke od 61 do 63.)
8. Čeprav je res, da je Komisija v skladu s členom 13(3) Uredbe št. 1924/2006 morala sprejeti popoln seznam dovoljenih trditev najpozneje do 31. januarja 2010 in da je bil navedeni seznam z Uredbo št. 432/2012 o seznamu dovoljenih zdravstvenih trditev na živilih, razen trditev, ki se nanašajo na zmanjšanje tveganja za nastanek bolezni ter na razvoj in zdravje otrok, 16. maja 2012 sprejet le delno, ob neobstoju določbe, ki bi izrecno ali implicitno določala posledice prekoračitve procesnega roka, zadevna prekoračitev ne more povzročiti razveljavitve akta – v celoti ali delno – katerega postopek sprejemanja vključuje zadevni rok, razen če bi bilo dokazano, da bi bila, če ne bi bilo te nepravilnosti, vsebina navedenega akta drugačna.
(Glej točko 71.)
9. Iz besedila člena 28(5) in (6) Uredbe št. 1924/2006 o prehranskih in zdravstvenih trditvah na živilih je razvidno, da je uporaba prehodnih ukrepov določena za zdravstvene trditve, ki so v postopku ocenjevanja in glede katerih Komisija ni sprejela nobene odločitve. Vendar pa ne glede na njihovo uvrstitev znotraj treh kategorij, določenih v členu 13(1) te uredbe, ni ovir za to, da se za trditve, v zvezi s katerimi je bila odločitev odložena, dokler jih Evropska agencija za varnost hrane (EFSA) ne oceni ali jih Komisija ne preuči, ne bi mogli uporabljati prehodni ukrepi, določeni z navedeno uredbo.
(Glej točko 83.)
10. Ne more pomeniti kršitve načela pravne varnosti, ki zahteva jasnost in natančnost pravnih pravil, njihova uporaba pa mora biti predvidljiva, to, da za opredelitev zdravstvenih trditev, ki so v postopku ocenjevanja in ki se lahko še naprej uporabljajo v skladu s členom 28(5) in (6) Uredbe št. 1924/2006 o prehranskih in zdravstvenih trditvah na živilih, po sprejetju Uredbe št. 432/2012 o seznamu dovoljenih zdravstvenih trditev na živilih, razen trditev, ki se nanašajo na zmanjšanje tveganja za nastanek bolezni ter na razvoj in zdravje otrok, uvodni izjavi 4 in 11 Uredbe št. 432/2012 napotujeta na spletne strani Evropske agencije za varnost hrane (EFSA) in Komisije, na katerih je javnosti na voljo, prvič, konsolidiran seznam vseh ID kod zdravstvenih trditev, ki so jih v skladu s členom 13(2) Uredbe št. 1924/2006 o prehranskih in zdravstvenih trditvah na živilih, predložile države članice, in drugič, seznam, v katerem so naštete ID-kode, ki se nanašajo na zdravstvene trditve, katerih uporaba je bila začasno prekinjena, ter seznam ID-kod, ki se nanašajo na zdravstvene trditve, ki so bile zavrnjene. Čeprav bi bilo glede tega zaželeno, da Komisija, kar zadeva trditve, glede katerih odločitev še ni bila sprejeta, sprejme seznam v podobni obliki, kot je seznam dovoljenih trditev, priložen Uredbi št. 432/2012, z namenom, da se zainteresiranim strankam olajša naloga opredelitve, okoliščina, da je Komisija v obravnavanem primeru ravnala drugače, ne more zadostovati za utemeljitev očitka, ki se nanaša na neobstoj jasnosti in natančnosti v zvezi s tem.
Poleg tega to, da organi določene države članice menijo, da iskanje zdravstvenih trditev, katerih uporaba je začasno prekinjena, pomeni težavo, samo zase ni dovolj za to, da se Komisiji očita nenatančnost in nejasnost, ker se lahko trditve, glede katerih še ni bila sprejeta odločitev, najdejo s pregledom dokumentov, ki sta jih Komisija in EFSA dala na voljo javnosti. Prav tako odločitev nacionalnih organov, da proizvajalcem živil predlaga instrument za pomoč, kaže na napako Uredbe št. 432/2012, ki bi lahko povzročila njeno razglasitev ničnosti, temveč prej mehanizem pomoči, ki so ga navedeni organi na lastno pobudo sprejeli v okviru svojih pristojnosti.
(Glej točke 86, 87 in 89.)
11. V skladu s členom 41(2)(a) Listine o temeljnih pravicah pravica do dobrega upravljanja vključuje predvsem pravico vsake osebe, da se izjasni pred sprejetjem kakršnega koli posamičnega ukrepa, ki jo prizadene. Vendar pa se pravica do dobrega upravljanja, kot izhaja iz navedene določbe, ne nanaša na postopek sprejemanja splošnih ukrepov. Pravice do izjave v upravnem postopku, ki se nanaša na neko osebo, namreč ni mogoče prenesti v okvir postopka, ki vodi do sprejetja splošnih ukrepov.
Ker je Uredba št. 432/2012 o seznamu dovoljenih zdravstvenih trditev na živilih, razen trditev, ki se nanašajo na zmanjšanje tveganja za nastanek bolezni ter na razvoj in zdravje otrok, splošni ukrep, člena 41 Listine o temeljnih pravicah ni mogoče uporabiti.
(Glej točke od 97 do 99.)
12. Člen 13, od (1) do (3), Uredbe št. 1924/2006 o prehranskih in zdravstvenih trditvah na živilih, kot pravna podlaga za sprejetje Uredbe št. 432/2012 o seznamu dovoljenih zdravstvenih trditev na živilih, razen trditev, ki se nanašajo na zmanjšanje tveganja za nastanek bolezni ter na razvoj in zdravje otrok, ne določa, da se mora Komisija v okviru postopka sprejetja seznama dovoljenih trditev posvetovati s proizvajalci prehranskega sektorja ter drugimi zainteresiranimi strankami. Iz člena 13(2) Uredbe št. 1924/2006 je namreč razvidno, da lahko samo države članice Komisiji posredujejo sezname nacionalnih zdravstvenih trditev, ki služijo kot podlaga za pripravo seznama dovoljenih trditev. Tožeča stranka se v teh okoliščinah v svojo korist ne more sklicevati na to, da je Komisija, kar zadeva odločbo, da se seznam dovoljenih trditev sprejme v več fazah, kršila pravico do posvetovanja iz člena 13, od (1) do (3), Uredbe št. 1924/2006.
(Glej točko 100.)
13. Glej besedilo sodbe.
(Glej točki 105 in 110.)
14. Glej besedilo sodbe.
(Glej točko 113.)
15. Iz povezane razlage določb uvodne izjave 17 in členov 5 in 6 Uredbe št. 1924/2006 o prehranskih in zdravstvenih trditvah na živilih je razvidno, da navedena uredba zahteva, prvič, da se lahko v Uniji uporabljajo le znanstveno utemeljene zdravstvene trditve, in drugič, da se te trditve lahko dovolijo le potem, ko Evropska agencija za varnost hrane (EFSA) opravi usklajeno znanstveno oceno na najvišji ravni. Ta ugotovitev se lahko uporabi tudi za postopek dovolitve, določen v členu 13, od (1) do (3), Uredbe št. 1924/2006, v okviru katerega Komisija od EFSA ne more zahtevati manj stroge znanstvene ocene glede na trditve iz člena 13(5) te uredbe ali njenega člena 14. V zvezi s tem je treba ugotoviti, da nobena od navedenih določb ne uvaja drugačnih pogojev, kar zadeva znanstveno oceno zdravstvenih trditev glede na določbo, ki se zanje uporabi.
Poleg tega znanstvena ocena tveganj, izvedena tako temeljito, kot je to mogoče, na podlagi znanstvenih mnenj, ki temeljijo na načelih odličnosti, preglednosti in neodvisnosti, pomeni pomembno procesno jamstvo za zagotovitev znanstvene objektivnosti ukrepov in preprečitev sprejetja samovoljnih ukrepov.
(Glej točki 129 in 130.)
16. Niti Uredba št. 1924/2006 o prehranskih in zdravstvenih trditvah na živilih, niti Uredba št. 178/2002 o določitvi splošnih načel in zahtevah živilske zakonodaje, ustanovitvi EFSA in postopkih, ki zadevajo varnost hrane za Komisijo ali EFSA ne določa obveznosti, da morata pred začetkom postopka ocenjevanja iz člena 13(3) Uredbe št. 1924/2006 predložiti znanstvene smernice v zvezi z načinom, kako želi EFSA oceniti vloge za odobritev trditev. Okoliščina, da je EFSA pozneje sprejela take smernice, na podlagi izkušenj, ki jih je pridobila med prvimi opravljenimi ocenjevanji, ne more dokazati, da je bila ogrožena pravna varnost. Ravno nasprotno je treba šteti, da sprejetje navedenih smernic prispeva k okrepitvi pravne varnosti v zvezi z zadevnimi strankami.
(Glej točko 149.)
17. Iz sistema, vzpostavljenega z Uredbo št. 178/2002 o določitvi splošnih načel in zahtevah živilske zakonodaje, ustanovitvi Evropske agencije za varnost hrane (EFSA) in postopkih, ki zadevajo varnost hrane, zlasti iz člena 30 navedene uredbe, pa izhaja, da je ta uredba glede predpisov, ki urejajo postopek sprejetja znanstvenih mnenj, predpis, ki dopolnjuje Uredbo 1924/2006 o prehranskih in zdravstvenih trditvah na živilih, katere uporaba je izključena, če predpisi Unije, kot je navedena uredba, vsebujejo posebne določbe za odobritev zdravstvenih trditev.
Ker člen 13(3) Uredbe št. 1924/2006 izrecno določa, da EFSA lahko opravi usklajeno znanstveno oceno seznamov trditev, ki jih predložijo države članice v skladu s členom 13(2) te uredbe, je treba šteti, da se člen 30(4) Uredbe št. 178/2002 ne uporablja v okviru ocenjevanja zdravstvenih trditev razen tistih, ki zadevajo zmanjšanje tveganja za bolezni, in tistih, ki zadevajo trditve v zvezi z razvojem in zdravjem otrok, tako da EFSA ni bila niti dolžna niti začeti pogovorov z nacionalnimi organi niti objaviti dokumentov priloženih tem pogovorom v okviru opravljenega ocenjevanja.
(Glej točki 160 in 161.)
18. Glej besedilo sodbe.
(Glej točko 162.)
19. Možnost sklicevanja na nezakonitost splošnega akta, dana s členom 277 PDEU, ni samostojno pravno sredstvo in se lahko uveljavlja le dodatno, tako da nedopustnost glavne tožbe povzroči nedopustnost ugovora nezakonitosti. Poleg tega ugovor nedopustnosti, ki je bil ob glavnem ugovoru, s katerim se izpodbija zakonitost nekega akta, dodatno naveden v skladu s členom 277 PDEU, je dopusten le, če obstaja vzročna povezava med spornim aktom in pravnim pravilom, na katerega domnevno nezakonitost se sklicuje. Ker cilj člena 277 PDEU ni omogočiti stranki, da s katerim koli pravnim sredstvom izpodbija uporabo katerega koli splošnega akta, mora biti obseg ugovora nezakonitosti omejen na to, kar je nujno za rešitev spora. Iz tega izhaja, da mora biti splošni akt, katerega zakonitosti se ugovarja, v zadevi, ki je predmet tožbe, neposredno ali posredno uporaben.
V zvezi s tem se na obstoj take povezave med drugim lahko sklepa na podlagi ugotovitve, da akt, ki se izpodbija v postopku v glavni stvari, v veliki meri temelji na določbi, katere zakonitost se izpodbija.
(Glej točke 169, 170 in 172.)
20. Akti ali odločbe, zoper katere je mogoče vložiti ničnostne tožbe, v smislu člena 263 PDEU, so tisti ukrepi z zavezujočimi pravnimi učinki, ki lahko posežejo v interese tožeče stranke, tako da izrazito spremenijo njen pravni položaj. Da bi se ugotovilo, ali ima akt ali odločba take učinke, je treba preučiti vsebino dokumenta. Poleg tega je, ko gre za akte ali odločbe, sprejete v večstopenjskem postopku, načeloma mogoče izpodbijati le ukrepe, ki na koncu tega postopka dokončno določajo stališče institucije, ne pa vmesnih ukrepov, katerih cilj je priprava končne odločbe.
Ni pa mogoče izpodbijati seznama – ki ga je objavila Komisija – zdravstvenih trditev, ki se lahko uporabljajo v skladu s prehodno ureditvijo iz člena 28(5) in (6) Uredbe št. 1924/2006, ker je bila odločitev v zvezi z njimi začasno odložena, dokler jih ne potrdi Evropska agencija za varnost hrane (EFSA) oziroma dokler jih ne preuči Komisija. Sprejetje seznama, katerega edini namen je pregled zdravstvenih trditev, v zvezi s katerimi še poteka presoja in glede katerih se Komisija še ni dokončno izrekla, je namreč le vmesni ukrep, katerega namen je priprava vključitve ali, nasprotno, nevključitve vseh teh trditev na seznam dovoljenih trditev, ki ostaja končna odločba.
(Glej točke od 201 do 203.)
21. Glej besedilo sodbe.
(Glej točki 206 in 207.)
22. Glej besedilo sodbe.
(Glej točko 209.)