Language of document : ECLI:EU:C:2021:517

MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA

GERARDA HOGANA

od 24. lipnja 2021.(1)

Predmet C110/20

Regione Puglia

protiv

Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare,

Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo,

Ministero dello sviluppo economico,

Presidenza del Consiglio dei Ministri,

Commissione tecnica di verifica dell’impatto ambientale,

uz sudjelovanje:

Global Petroleum Ltd

(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Consiglio di Stato (Državno vijeće, Italija))

„Zahtjev za prethodnu odluku – Direktiva 94/22/EZ – Energetika – Uvjeti za davanje i korištenje odobrenja za traženje, istraživanje i proizvodnju ugljikovodika – Odobrenje za traženje ugljikovodika na određenom geografskom području tijekom određenog razdoblja – Ograničenje veličine područja obuhvaćenih jednim odobrenjem – Susjedna područja – Dodjela više odobrenja istom gospodarskom subjektu – Natječajni postupak”






I.      Uvod

1.        Ovo je zahtjev za prethodnu odluku koji je Consiglio di Stato (Državno vijeće, Italija; u daljnjem tekstu: sud koji je uputio zahtjev) uputio u pogledu tumačenja određenih odredbi Direktive 94/22/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 30. svibnja 1994. o uvjetima za davanje i korištenje odobrenja za traženje, istraživanje i proizvodnju ugljikovodika(2).

2.        Sud koji je uputio zahtjev u biti želi znati obvezuje li Direktiva 94/22 državu članicu da odredi i nametne apsolutnu veličinu geografskog područja za koje je jednom gospodarskom subjektu moguće izdati odobrenje za traženje, istraživanje i proizvodnju ugljikovodika (u daljnjem tekstu: E&P)(3).

3.        Prije razmatranja činjenica i pravnih pitanja koja se javljaju, potrebno je izložiti relevantne pravne odredbe.

II.    Pravni okvir

A.      Pravo Unije

4.        U četvrtoj i šestoj do devete uvodne izjave Direktive 94/22 navedeno je:

„[…] države članice imaju suverenitet i suverena prava nad resursima ugljikovodika na svojim teritorijima;

[…]

[…] moraju [se] poduzeti koraci za osiguravanje nediskriminacijsk[og] pristupa i bavljenja aktivnostima koje se odnose na traženje, istraživanje i proizvodnju ugljikovodika sukladno uvjetima koji potiču veće natjecanje na ovom području i [kojima] se […] potiče najbolje moguće traženje, istraživanje i proizvodnja resursa u državama članicama kao i daljnja integracija unutarnjeg energetskog tržišta;

[…] nužno [je], s tim ciljem, uspostaviti zajednička pravila kako bi se osiguralo da postupci izdavanja odobrenja za traženje, istraživanje i proizvodnju ugljikovodika budu otvoreni svim poduzetnicima koji imaju potrebna svojstva; […] odobrenja moraju biti dana na osnovi objektivnih i objavljenih kriterija; […] uvjeti na temelju kojih se izdaju odobrenja moraju isto tako biti unaprijed poznati svim poduzetnicima koji sudjeluju u postupku;

[…] države članice moraju zadržati pravo ograničavanja pristupa i bavljenja ovim aktivnostima iz razloga javnog interesa i podvrgnuti ih plaćanju financijskih doprinosa ili doprinosa u ugljikovodicima, s time da pojedinosti o tom doprinosu moraju biti utvrđene tako da ne zadiru u djelatnost poduzetnika; […] ovo [se] pravo mora koristiti bez diskriminacije; […] uz izuzetak uvjeta i obveza koje se odnose na korištenje ovog prava, moraju [se] poduzeti koraci kako bi se izbjeglo nametanje poduzetnicima uvjeta i obveza koje se ne opravdavaju potrebom valjanog provođenja ove aktivnosti; […] aktivnosti poduzetnika moraju [se] nadzirati samo do potrebne mjere kako bi se osiguralo njihovo ispunjavanje obveza i uvjeta;

[…] veličina područja za koje vrijedi odobrenje i trajanje odobrenja mora [se] ograničiti u svrhu sprečavanja davanja isključivog prava samo za jednog poduzetnika na području na kojem više poduzetnika može učinkovitije tražiti, istraživati i proizvoditi ugljikovodike;

[…]”.

5.        Pojam „odobrenje” u članku 1. stavku 3. Direktive 94/22 definiran je na sljedeći način:

„‚odobrenje’ znači svaki zakon, propis, upravna ili ugovorna odredba ili instrument izdani u skladu s njima, kojim nadležna tijela države članice ovlašćuju poduzetnika da koristi, za svoj račun i na vlastitu odgovornost, isključivo pravo na traženje, istraživanje i proizvodnju ugljikovodika na određenom geografskom području. Odobrenje se može izdati za svaku radnju pojedinačno ili za nekoliko radnji istodobno”.

6.        Članak 2. Direktive 94/22 propisuje:

„1.      Države članice zadržavaju pravo da odrede područja unutar svojeg državnog teritorija koja se stavljaju na raspolaganje za provođenje traženja, istraživanja i proizvodnje ugljikovodika.

2.      Kad područje stoji na raspolaganju za provođenje aktivnosti navedenih u stavku 1., države članice će osigurati da ne dođe do diskriminacije između poduzetnika u pogledu pristupa i provođenja ovih aktivnosti.

[…]”

7.        Članak 3. Direktive 94/22 odnosi se na postupak izdavanja odobrenja, a njegovi stavci 1., 2. i 4. propisuju:

„1.      Države članice će poduzeti potrebne mjere kako bi osigurale da su odobrenja izdana u skladu s postupkom u kojem svi zainteresirani poduzetnici mogu podnijeti prijave u skladu sa stavkom 2. ili 3.

2.      Ovaj se postupak pokreće:

(a)      ili na inicijativu nadležnih tijela u obliku obavijesti u kojoj se potiče poziv na podnošenje prijave i koja se treba objaviti u Službenom listu Europskih zajednica najkasnije 90 dana prije isteka roka za podnošenje prijava;

(b)      ili po obavijesti kojom se poziva na podnošenje prijave, koja se treba objaviti u Službenom listu Europskih zajednica, nakon podnošenja prijave od strane poduzetnika ne dovodeći u pitanje odredbe članka 2. stavka 1. Drugi zainteresirani poduzetnici imaju rok od najmanje 90 dana od dana objave u kojem moraju podnijeti prijavu.

Obavijesti će sadržavati vrstu odobrenja, geografsko područje ili područja za koja su dijelom ili u cijelosti podnesene ili mogu biti podnesene prijave, te predloženi datum odnosno rok za izdavanje odobrenja.

[…]

4.      Država članica može odlučiti ne primijeniti odredbe stavka 1., ako i u mjeri u kojoj se iz geoloških ili proizvodnih razloga opravdava izdavanje odobrenja za određeno područje nositelju odobrenja za susjedno područje. Određena država članica dužna je nositeljima odobrenja za bilo koja druga susjedna područja osigurati mogućnost podnošenja prijave te dovoljno vremena da to učine.

[…]”

8.        Članak 4. Direktive 94/22 glasi:

„Države članice su dužne poduzeti potrebne mjere kako bi osigurale da:

(a)      ako površina geografskih područja nije razgraničena u skladu s postojećom geodetskom podjelom teritorija, prostiranje svakog područja se određuje tako da ono ne premašuje područje opravdano najboljom mogućom provedbom aktivnosti s tehničkog i gospodarskog stajališta. U slučaju odobrenja danih na temelju postupaka prema članku 3. stavku 2. bit će u tu svrhu uspostavljeni objektivni kriteriji i učinit će se dostupnima poduzetnicima prije podnošenja prijava;

(b)      trajanje odobrenja ne premašuje rok potreban za provođenje aktivnosti za koje je odobrenje izdano. Međutim, nadležna tijela mogu produžiti odobrenje kad određeno trajanje nije dostatno za završetak odnosne aktivnosti i ako je aktivnost bila provedena u skladu s odobrenjem;

(c)      poduzetnici zadržavaju isključiva prava na geografskom području za koje su dobili odobrenje samo toliko dugo koliko je nužno za valjanu provedbu aktivnosti.”

9.        Članak 6. stavak 2. Direktive 94/22 propisuje:

„Države članice mogu, iz razloga nacionalne sigurnosti, javne sigurnosti, javnog zdravlja, sigurnosti prometa, zaštite okoliša, zaštite bioloških resursa i nacionalnog kulturnog blaga koje ima umjetničku, povijesnu ili arheološku vrijednost, sigurnosti instalacija i radnika, planiranog upravljanja ugljikovodičnim resursima (primjerice stope crpljenja ugljikovodika ili optimizacije njegovog vađenja) ili [zbog potrebe] osiguravanja poreznih prihoda, nametnuti uvjete i zahtjeve za provođenje aktivnosti navedenih u članku 2. stavku 1.”

10.      Članak 7. te direktive glasi:

„Ne dovodeći u pitanje odredbe koje se odnose na pojedinačna odobrenja ili su sadržane u odobrenjima i ne dovodeći u pitanje odredbe članka 3. stavka 5. točke (b), odnosne države članice prije 1. siječnja 1997. ukidaju zakone i druge propise kojima se za pojedinačnog poduzetnika zadržava pravo na dobivanje odobrenja na specifičnom geografskom području unutar teritorija države članice.”

B.      Talijansko pravo

1.      Zakon br. 9/1991

11.      Direktiva 94/22 u talijansko je pravo prenesena Decretom Legislativo 25 novembre 1996, n. 625, Attuazione della direttiva 94/22/CEE relativa alle condizioni di rilascio e di esercizio delle autorizzazioni alla prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi(4) (provedba Direktive 94/22/EZ o uvjetima za davanje i korištenje odobrenja za traženje, istraživanje i proizvodnju ugljikovodika, u daljnjem tekstu: Zakonodavna uredba br. 625/1996). Njome je izmijenjen članak 6. Leggea 9 gennaio 1991, n. 9 o odobrenjima za istraživanje ugljikovodika(5) (Zakon br. 9 od 9. siječnja 1991. o odobrenjima za istraživanje ugljikovodika, u daljnjem tekstu: Zakon br. 9/1991), koji predviđa:

„1.      Odobrenje za istraživanje dodjeljuje se odlukom ministra industrije, trgovine i obrtništva nakon savjetovanja s Tehničkim odborom za ugljikovodike i geotermalnu energiju te relevantnom regijom ili autonomnom pokrajinom Trento ili Bolzano koja je mjesno nadležna, uz suglasnost ministra zaštite okoliša i ministra za trgovačku mornaricu u okviru njihove nadležnosti […]”

2.      Područje za koje se izdaje odobrenje za istraživanje mora omogućavati racionalan razvoj istraživačkog programa i ni u kojem slučaju ne može prekoračiti površinu od 750 km2; područje za koje se izdaje odobrenje može obuhvaćati susjedna kopnena i morska područja.

3.      Ako ministar industrije, trgovine i obrtništva ocijeni da područje za koje se traži odobrenje nije dovoljne veličine i nema racionalnu konfiguraciju za optimalno istraživanje, ima pravo ne odobriti istraživanje sve dok ne bude moguće spajanje tog područja sa susjednim područjima.

4.      Trajanje odobrenja je šest godina.

5.      Nositelj odobrenja ima pravo na dva uzastopna produljenja od po tri godine ako je ispunio obveze koje proizlaze iz tog odobrenja.

6.      Nositelju odobrenja može se odobriti dodatno produljenje ako su [...] radovi još uvijek u tijeku [...] zbog razloga koji se ne mogu pripisati njegovu nedjelovanju, nemaru ili nestručnosti […]”

2.      Decreto Direttoriale 22 marzo 2011/Decreto Direttoriale 15 luglio 2015

12.      Postupak izdavanja odobrenja za istraživanje bio je uređen upravnim odlukama koje je donijelo Ministero dello Sviluppo Economico (talijansko Ministarstvo gospodarskog razvoja, u daljnjem tekstu: MISE). Prvotno je to bila Odluka direktora od 22. ožujka 2011.(6), koja je vrijedila u vrijeme podnošenja prijava za odobrenja sve do 4. rujna 2015. Od tada do donošenja odluka kojima su projekti proglašeni usklađenima s okolišem primjenjivala se Odluka direktora od 15. srpnja 2015.(7). Ona je bila na snazi do 3. travnja 2017. Te su odluke predviđale jedinstven postupak izdavanja odobrenja za aktivnosti E&P, koji je obuhvaćao i procjenu utjecaja na okoliš koja se morala zasebno zatražiti. U tom jedinstvenom postupku sudjelovala su zainteresirana državna i regionalna tijela te su se morala pribaviti mišljenja tijelâ(8), rezultat procjene utjecaja na okoliš i, u odnosu na kopneno područje, suglasnost regije.

13.      Članak 9. stavak 1. Odluke direktora od 22. ožujka 2011. i članak 14. stavak 1. Odluke direktora od 15. srpnja 2015. propisuju da se više od jednog odobrenja ili isključivih koncesija može dodijeliti istom pravnom subjektu, pod uvjetom da ukupna površina ne prekoračuje 10 000 km2.

III. Činjenično stanje u glavnom postupku

14.      Global Petroleum Ltd, australsko društvo koje diljem svijeta posluje u sektoru odobalnih ugljikovodika, 27. kolovoza 2013. podnio je MISE‑u četiri zasebne prijave. Zatražio je izdavanje četiriju odobrenja za istraživanje u susjednim područjima na pučini uz obalu regije Apulije, a svako od njih imalo je površinu nešto manju od 750 km2 te su stoga ukupno obuhvaćala područje od oko 3000 km2.

15.      U skladu s primjenjivim talijanskim postupovnim pravilima, zahtjevi za procjenu utjecaja na okoliš morali su se podnijeti zasebno. Društvo Global Petroleum to je učinilo 30. svibnja 2014., kada je od MATTM‑a zatražilo donošenje potrebnih odluka o usklađenosti s okolišem dvodimenzionalnih i eventualno trodimenzionalnih seizmičkih ispitivanja koja se na dotičnim područjima trebaju provesti takozvanom tehnikom „air gun” (zračni top).

16.      MATTM je četirima zasebnim odlukama, donesenima 14. listopada 2016., 31. kolovoza 2017. odnosno 26. rujna 2017. (u daljnjem tekstu: sporne odluke), uz suglasnost Ministra dei Beni e delle Attività culturali e del Turismo (ministar kulture, kulturne baštine i turizma – u daljnjem tekstu: MIBAC), projekte proglasio usklađenima s okolišem. MATTM je naveo da društvo Global Petroleum nije moglo podnijeti jedinstvenu prijavu jer je Zakon br. 9/1991 predviđao da područje za koje se izdaje odobrenje za istraživanje ugljikovodika mora omogućavati racionalan razvoj istraživačkog programa i da ni u kojem slučaju ne može prekoračiti površinu od 750 km2, ali je istaknuo da je tehnički odbor za procjene utjecaja na okoliš od društva Global Petroleum zatražio dodatne informacije kako bi procijenio kumulativan učinak projekata.

17.      Regione Puglia (Regija Apulija) – tijelo koje je sudjelovalo u postupku – svaku je od tih odluka pobijao četirima zasebnim tužbama pred Tribunaleom Amministrativo Regionale del Lazio (Okružni upravni sud Lacija, Italija). Navodio je da su sporne odluke povrijedile članak 6. stavak 2. Zakona br. 9/1991 jer su ograničenje od 750 km2 primijenile samo na pojedinačna odobrenja, a ne na gospodarske subjekte. To je značilo da je gospodarski subjekt mogao ishoditi odobrenja za ukupno područje koje je premašivalo ta ograničenja.

18.      Okružni upravni sud odbio je te tužbe. Utvrdio je da zakon ne služi zaštiti okoliša, nego poticanju racionalnog iskorištavanja resursa ugljikovodika te time i tržišnog natjecanja među gospodarskim subjektima u tom sektoru. Na temelju toga je zaključio da pojedinačni gospodarski subjekti mogu ishoditi više odobrenja, čak i za susjedna područja, pod uvjetom da svaku prijavu podnesu za područje manje od 750 km2 i da svako odobrenje pribave u zasebnom postupku.

19.      Regija Apulija protiv svih četiriju presuda podnijela je žalbe sudu koji je uputio zahtjev.

20.      Taj sud propituje usklađenost talijanskog nacionalnog zakonodavstva s Direktivom 94/22. Dvoji u pogledu pravilnog tumačenja članka 4. te direktive. Prema njegovu mišljenju, tu odredbu treba tumačiti na način da potiče „natjecanje na tržištu”, odnosno ono koje se temelji na postojanju većeg broja gospodarskih subjekata koji se natječu jedni s drugima na tržištu, a ne puko „natjecanje za tržište”, u kojem se na temelju natjecateljskih mehanizama odabire onaj gospodarski subjekt koji će zatim upravljati određenim tržištem. Međutim, upravo je potonji model odabran talijanskim propisom kojim je provedena ta direktiva i koji ne zabranjuje – odnosno dopušta – izdavanje više odobrenja jednom gospodarskom subjektu, pod uvjetom da ih taj gospodarski subjekt pribavi u odvojenim upravnim postupcima.

21.      Nasuprot tomu, sud koji je uputio zahtjev navodi da članak 4. Direktive 94/22 obvezuje države članice da odrede jedinstvenu optimalnu veličinu područja na kojem se mogu obavljati aktivnosti E&P i optimalno trajanje odobrenja za te namjene koja se mogu izdati pojedinačnom gospodarskom subjektu kako bi se zajamčilo „natjecanje na tržištu” među raznim gospodarskim subjektima, a ne prevlast nekolicine ili samo jednog. Sud koji je uputio zahtjev boji se da u suprotnom može doći do kumuliranja odobrenja u rukama jednog ili nekolicine gospodarskih subjekata.

22.      Sud koji je uputio zahtjev, pozivajući se na tekst talijanskog zakonodavstva, dalje objašnjava da nije u mogućnosti tumačiti talijansko provedbeno zakonodavstvo u skladu s onim što smatra pravilnim tumačenjem prava Unije, odnosno na način da dopušta izdavanje samo jednog odobrenja po podnositelju prijave. Taj sud ističe da talijansko zakonodavstvo oduvijek predviđa dva različita ograničenja u pogledu izdavanja odobrenja za istraživanje ugljikovodika: prvo se odnosi na najveću površinu koju pojedinačno odobrenje može obuhvaćati(9). Drugo se odnosi na najveću površinu koju mogu obuhvaćati odobrenja izdana jednoj osobi ili pravnom subjektu(10). U skladu s tim, sud koji je uputio zahtjev smatra da se ukidanje tog drugog ograničenja može isključivo tumačiti na način da gospodarski subjekt može pribaviti neograničen broj odobrenja(11). Međutim, to se, prema mišljenju tog suda, protivi svrsi Direktive 94/22. Sud koji je uputio zahtjev tvrdi da to vrijedi čak i ako se u obzir uzme najveće ograničenje od 10 000 km2 (12), predviđeno u članku 9. stavku 1. Odluke direktora od 22. ožujka 2011. i članku 14. stavku 1. Odluke direktora od 15. srpnja 2015., zato što to ograničenje više od trinaest puta prekoračuje „optimalnu veličinu” područja za aktivnosti E&P, koja je određena na 750 km2.

IV.    Prethodno pitanje i postupak pred Sudom

23.      S obzirom na navedeno, sud koji je uputio zahtjev odlučio je prekinuti postupak i Sudu uputiti sljedeće prethodno pitanje:

„Treba li [Direktivu 94/22] tumačiti na način da joj se protivi nacionalno zakonodavstvo, poput onog opisanog, kojim se, s jedne strane, područje određene veličine utvrđuje kao optimalno u svrhu izdavanja odobrenja za istraživanje ugljikovodika koje se dodjeljuje na određeno vrijeme – u ovom slučaju, područje od 750 četvornih kilometara na šest godina – a s druge se strane omogućuje prekoračivanje tih ograničenja izdavanjem više dozvola za istraživanje susjednih područja istom pravnom subjektu, pod uvjetom da su izdane u zasebnim upravnim postupcima?”

24.      Pisana očitovanja podnijeli su Regija Apulija, društvo Global Petroleum Ltd, talijanska, poljska i ciparska vlada te Komisija.

A.      Analiza

1.      Dopuštenost

25.      Italija u svojim pisanim očitovanjima navodi da zahtjev za prethodnu odluku nije dopušten. Kao razlog tomu, s jedne strane, ističe činjenicu da se sporne odluke odnose na procjenu utjecaja na okoliš, koja se temelji na primjeni pravila o okolišu, dok se prethodno pitanje tiče pravilnog tumačenja Direktive 94/22. Dalje navodi da Regija Apulija nema izravan i aktualan interes u ovom predmetu zato što se predmetne prijave za odobrenja za istraživanje odnose na područja uz obalu koja su dio teritorijalnog mora. To znači da su ona u isključivoj nadležnosti države. Italija dalje obavještava Sud da odobrenja za istraživanja još nisu izdana jer je postupak njihova izdavanja – kao i postupci izdavanja svih drugih odobrenja za istraživanje – trenutačno obustavljen zbog stupanja na snagu Decreta‑Legge 14 Dicembre 2018 N. 135(13), koji zahtijeva donošenje „razvojnog plana”(14) prije izdavanja odobrenja za aktivnosti E&P.

26.      Iz ustaljene sudske prakse Suda proizlazi da je isključivo na nacionalnom sudu pred kojim se vodi postupak i koji mora preuzeti odgovornost za sudsku odluku koja će biti donesena da, uvažavajući posebne okolnosti predmeta, ocijeni nužnost prethodne odluke za donošenje svoje presude i relevantnost pitanja koja postavlja Sudu. Slijedom toga, ako se postavljena pitanja odnose na tumačenje ili valjanost pravila prava Unije, Sud je u načelu dužan odlučiti, osim ako je očito da traženo tumačenje nema nikakve veze s činjeničnim stanjem ili predmetom spora u glavnom postupku, ako je problem hipotetski ili ako Sud ne raspolaže činjeničnim i pravnim elementima potrebnima kako bi mogao dati koristan odgovor na navedena pitanja(15).

27.      Kada je riječ o ovom predmetu, smatram da se zahtjev za prethodnu odluku mora proglasiti dopuštenim. Kao prvo, sud koji je uputio zahtjev navodi da su se za pribavljanje odobrenja za istraživanje koje je društvo Global Petroleum htjelo ishoditi morale – iako zasebno – zatražiti procjene utjecaja na okoliš. Postupak procjene utjecaja na okoliš stoga je bio sastavni dio postupka izdavanja odobrenja(16). Kao drugo, pitanje znači li činjenica da je samo talijanska država nadležna za aktivnosti E&P u teritorijalnom moru da Regija Apulija nije nadležna za pobijanje predmetnih odluka povezano je s postupkom pred talijanskim sudovima. Ono ne utječe na dopuštenost zahtjeva za prethodnu odluku. Isto vrijedi za pitanje hoće li i na koji način stupanje na snagu Uredbe sa zakonskom snagom od 14. prosinca 2018. br. 135 utjecati na postupak pred talijanskim sudovima. Dok traje postupak pred sudom koji je uputio zahtjev, pitanja se ne mogu smatrati hipotetskima. Kao treće, iako se sporne odluke odnose na utjecaj seizmičkih ispitivanja koja društvo Global Petroleum planira provesti primjenom tehnike „air gun” na okoliš, odluke o usklađenosti s okolišem posebno upućuju na činjenicu da to društvo zbog odredbi Zakona br. 9/1991 nije moglo zatražiti samo jedno odobrenje za te četiri susjedne zone. Kao četvrto, Regija Apulija te četiri odluke pobija pozivajući se na članak 6. stavak 2. Zakona br. 9/1991. Budući da se tom odredbom provodi Direktiva 94/22, očito je da je tumačenje odredbi te direktive nužno sudu koji je uputio zahtjev da bi riješio spor u glavnom postupku.

2.      Odgovor na prethodno pitanje

28.      Sud koji je uputio zahtjev pitanjem mogu li države članice geografsko ograničenje veličine područja koje su propisale u svojem zakonodavstvu kojim je proveden članak 4. točka (a) Direktive 94/22 „zaobići” dodjelom većeg broja odobrenja istom poduzetniku ako su ta odobrenja zasebno zatražena zapravo pita obvezuje li Direktiva 94/22 države članice da ograniče opseg odobrenja koja izdaju jednom poduzetniku. Sud koji je uputio zahtjev to pitanje postavlja ne samo u pogledu geografskog ograničenja (članak 4. točka (a) Direktive 94/22) nego i u pogledu vremenskog ograničenja odobrenja (članak 4. točke (b) i (c) Direktive 94/22). Vremensko ograničenje sadržano u članku 4. točki (b) fleksibilnije je od geografskog ograničenja jer dopušta da se odobrenje produlji kad određeno trajanje nije dostatno za završetak odnosne aktivnosti i ako je aktivnost bila provedena u skladu s odobrenjem(17). Također, u skladu sa zahtjevom za prethodnu odluku, to ograničenje u ovom predmetu nije sporno. Stoga ću se usredotočiti na geografski aspekt, iako ne sumnjam da će usvojeno rješenje vrijediti i za vremenski aspekt.

29.      Prema članku 288. trećem stavku UFEU‑a, direktiva je za svaku državu članicu kojoj je upućena obvezujuća u pogledu rezultata koji je potrebno postići, a odabir oblika i metoda postizanja tog rezultata prepušten je nacionalnim tijelima. Stoga glavno pitanje u ovom predmetu glasi je li se Direktivom 94/22 htjelo obvezati države članice da odrede najveću veličinu područja na kojem jedan te isti poduzetnik može obavljati aktivnosti E&P u pojedinoj državi članici.

30.      To će se morati utvrditi primjenom metoda tumačenja kojima se Sud koristi u svojoj ustaljenoj sudskoj praksi. One nalažu da se, uz tekst relevantne odredbe, u obzir također uzmu kontekst i ciljevi propisa kojih je ta odredba dio(18).

a)      Doslovno tumačenje

31.      Budući da nijedna odredba Direktive 94/22 ne daje jasan odgovor na pitanje moraju li države članice odrediti najveće geografsko područje na kojem aktivnosti E&P može obavljati jedan gospodarski subjekt, prikladno je razmotriti pomažu li u pronalasku tog odgovora povezane odredbe ili njihova struktura.

32.      Članak 2. stavak 1. Direktive 94/22 predviđa da države članice zadržavaju pravo da odrede područja unutar svojeg državnog teritorija koja se stavljaju na raspolaganje za provođenje aktivnosti E&P. Na toj je pretpostavci Direktivom 94/22 provedeno neiscrpno usklađenje tih aktivnosti(19).

33.      Odredba koja se izričito bavi „prostiranje[m] […] područja” – pri čemu je ovdje relevantan izraz „područje” i u odnosnoj se rečenici ne upućuje na odobrenje/a(20) – jest članak 4. točka (a) Direktive 94/22. Prema toj odredbi, ako površina geografskih područja nije razgraničena u skladu s postojećom geodetskom podjelom teritorija, „prostiranje svakog područja se određuje tako da ono ne premašuje područje opravdano najboljom mogućom provedbom aktivnosti s tehničkog i gospodarskog stajališta”. Ta odredba ne obvezuje države članice da najveću površinu odrede u apsolutnom iznosu koji će se primjenjivati u svim slučajevima u državama članicama. Ona se usto ne bavi pitanjem mora li to ograničenje vrijediti i za svakog pojedinačnog gospodarskog subjekta koji obavlja prethodno spomenute aktivnosti. Posljedično, ona ne sadržava ni pravila za susjedna područja.

34.      Članak 4. točka (a) Direktive 94/22 zahtijeva to da se, ako se odobrenja izdaju prema postupku opisanom u članku 3. stavku 2. Direktive 94/22 (u daljnjem tekstu: sustav nadmetanja za izdavanje odobrenja), „uspostav[e] objektivni kriteriji i [da se učine] dostupnima poduzetnicima prije podnošenja prijava”. To znači dvije stvari. Kao prvo, ako država članica pokrene nadmetanje za izdavanje odobrenja, važno je objaviti kriterije za određivanje tog ograničenja(21). Kao drugo, prvonavedena odredba podrazumijeva da odobrenja, ako se izdaju na temelju drugih dvaju sustava, to jest na temelju „sustava otvorenih vrata” iz članka 3. stavka 3. Direktive 94/22(22) odnosno sustava iz članka 3. stavka 4. te direktive, kojima ću se kasnije posvetiti, moraju poštovati i zahtjev da veličina pojedinih područja ne premašuje područje opravdano najboljom mogućom provedbom aktivnosti s tehničkog i gospodarskog stajališta.

35.      Članak 3. Direktive 94/22 odnosi se na postupovna pitanja dodjele odobrenja. U njegovu stavku 2. opisan je, kako sam ga nazvao, „sustav nadmetanja za izdavanje odobrenja”, u kojem se potiče poduzetnike da podnesu prijave, bilo na inicijativu nadležnog tijela ili povodom prijave poduzetnika ako odnosna država članica želi dano područje staviti na raspolaganje za aktivnosti E&P. Ti pozivi za podnošenje prijava moraju se objaviti u Službenom listu Europske unije(23). Članak 3. stavak 3. te direktive predviđa „sustav otvorenih vrata” u posebnim slučajevima, koji, međutim, također zahtijeva objavu u Službenom listu. Obama postupcima mogu pristupiti svi poduzetnici koji su zainteresirani u njima sudjelovati.

36.      Članak 3. stavak 4. Direktive 94/22 sadržava izuzeće od tih postupaka „ako i u mjeri u kojoj se iz geoloških ili proizvodnih razloga opravdava izdavanje odobrenja za određeno područje nositelju odobrenja za susjedno područje”. Poljska tvrdi da ta odredba samo omogućuje državama članicama da dodijele odobrenja a da ne moraju svim zainteresiranim strankama omogućiti sudjelovanje. Budući da je to jedino izuzeće predviđenom tom odredbom, Poljska smatra da ta odredba pretpostavlja da se odobrenja za susjedna područja doista mogu dodijeliti istom gospodarskom subjektu. Čini se da tom tumačenju donekle ide u prilog tekst članka 3. stavka 1. Direktive 94/22 jer propisuje da će države članice u slučajevima iz njezina članka 3. stavaka 2. i 3. poduzeti potrebne mjere kako bi osigurale da su odobrenja izdana u skladu s postupkom u kojem svi zainteresirani poduzetnici mogu podnijeti prijave u skladu sa stavkom 2. ili 3. Ta odredba stoga potvrđuje da iznimni postupak predviđen člankom 3. stavkom 4. Direktive 94/22 ne propisuje pristup svim zainteresiranim poduzetnicima tom postupku. Naime, članak 3. Direktive 94/22 odnosi se samo na postupovna pitanja izdavanja odobrenja.

37.      S druge strane, Regija Apulija smatra da članak 3. stavak 4. Direktive 94/22 sadržava izuzeće ne samo od postupovnog zahtjeva nego i od onoga što smatra općim načelom, a to je da se odobrenje za susjedna područja može izdati samo u posebnim okolnostima predviđenima u toj odredbi. Valja podsjetiti na to da se ta odredba odnosi samo na izdavanje odobrenja za susjedna područja u posebnim okolnostima. U članku 3. Direktive 94/22 (ili u bilo kojoj drugoj odredbi) ne navodi se da se odobrenja za susjedna područja mogu izdati samo u okolnostima iz članka 3. stavka 4. te direktive, kao što se u toj odredbi ne navode ni geografska ograničenja tih ukupnih područja. Stoga, ako pretpostavimo da članak 4. točka (a) Direktive 94/22 obvezuje države članice da odrede apsolutno ograničenje veličine područja koja se mogu dodijeliti jednom gospodarskom subjektu, zašto se prijave za susjedna područja ne bi odobrile ako ta susjedna područja ne premašuju to ograničenje(24)? To ne proizlazi iz teksta Direktive 94/22. Ni članak 3. stavak 4. Direktive 94/22 ne predviđa izuzeće od ograničenja propisanog u njezinu članku 4. točki (a), ako bismo potonju odredbu tumačili na način da predviđa apsolutno ograničenje.

38.      Stoga, protivno tvrdnji Regije Apulije, u Direktivi 94/22 ništa ne upućuje na postojanje općeg načela prema kojem odobrenja nije moguće izdati za susjedna područja. Međutim, to ne daje odgovor na pitanje ograničava li članak 4. točka (a) Direktive 94/22 veličinu područja koja je moguće dodijeliti jednom gospodarskom subjektu.

39.      Još jedna relevantna odredba je članak 5. Direktive 94/22. U njemu su utvrđeni kriteriji za izdavanje odobrenja poduzetnicima(25). Članak 5. stavak 1. Direktive 94/22 sadržava veoma ograničen skup kriterija za dodjelu odobrenja te predviđa da se ti kriteriji moraju izraditi i objaviti u Službenom listu prije početka roka za podnošenje prijava. Daljnji stavci članka 5. Direktive 94/22 imaju za cilj osigurati da svim zainteresiranim strankama budu dostupni svi uvjeti i zahtjevi u pogledu provođenja ili okončanja aktivnosti, uključujući informacije o promjenama. To vrijedi i za obrazloženje odluke o odbijanju prijava podnositelju prijave, ako on to želi. Osim toga, članak 5. države članice obvezuje da te kriterije, uvjete i zahtjeve primjenjuju na nediskriminirajući način.

40.      Članak 6. stavak 2. Direktive 94/22 zanimljiv je u odnosu na okolišne aspekte koje ističu Regija Apulija i Komisija. On ovlašćuje države članice da nametnu uvjete i zahtjeve u pogledu provođenja aktivnosti E&P u mjeri u kojoj to opravdava, među ostalim, zaštita okoliša.

41.      Članak 7. Direktive 94/22 ima za cilj osigurati tržišno natjecanje. On obvezuje države članice da do 1. siječnja 1997. ukinu zakone i druge propise kojima se za pojedinačnog poduzetnika zadržava pravo na dobivanje odobrenja na specifičnom geografskom području unutar njihova teritorija.

42.      Iako iz članka 7. kao i iz šeste uvodne izjave Direktive 94/22 jasno proizlazi da je zakonodavac htio ojačati tržišno natjecanje u predmetnom sektoru, članak 7. odnosi se na problem koji je postojao kada je ta direktiva stupila na snagu. On se sastojao od toga da su u mnogim zemljama postojali zakoni i drugi propisi koji su za pojedinačnog poduzetnika zadržavali pravo na dobivanje odobrenja za aktivnosti E&P na posebnim područjima. Te se zakone i druge propise moralo ukinuti do 1. siječnja 1997.(26). Međutim, ta odredba ništa ne predviđa za razdoblje nakon tog datuma. Iz teksta šeste uvodne izjave proizlazi i da se na temelju Direktive moraju poduzeti mjere za osiguravanje nediskriminacijskog pristupa i bavljenja aktivnostima obuhvaćenima direktivom sukladno uvjetima koji „potiču veće natjecanje na ovom području i […] time […] najbolje moguće traženje, istraživanje i proizvodnj[u] resursa u državama članicama kao i daljnj[u] integracij[u] unutarnjeg energetskog tržišta”.

43.      Usto se mora imati na umu da članak 4. točka (a) Direktive 94/22 zahtijeva da se veličina područja odredi tako da ono „ne premašuje područje opravdano najboljom mogućom provedbom aktivnosti s tehničkog i gospodarskog stajališta” samo ako površina geografskih područja nije razgraničena u skladu s postojećom geodetskom podjelom teritorija(27). Stoga, ako bi se htjelo osigurati jednake uvjete tržišnog natjecanja u pogledu veličine područja za sve potencijalne gospodarske subjekte unutar jedne države članice, to bi uvijek bilo nepotpuno(28).

44.      Nadalje, članak 4. točka (a) Direktive 94/22 države članice samo obvezuje da uspostave objektivne kriterije za određivanje takvog područja. On ne obvezuje države članice da u apsolutnom iznosu odrede geografsku površinu svih područja na svojem državnom teritoriju (to zbog geografskih ili geoloških razlika između pojedinih dijelova državnog područja države članice ne mora biti tehnički i gospodarski najučinkovitiji pristup). Određivanje najveće površine za takve aktivnosti u apsolutnom iznosu čini objektivan kriterij(29). Budući da to nije jedini način na koji država članica može provesti članak 4. točku (a) Direktive 94/22, ne smatram da je to jasan pokazatelj da se ograničenje kao što je ono od 750 km2 mora smatrati apsolutnim ograničenjem koje Direktiva zahtijeva.

45.      Tekst koji vjerojatno najjasnije podupire takvo tumačenje može se pronaći u devetoj uvodnoj izjavi. U njoj je navedeno da se „veličina područja za koje vrijedi odobrenje i trajanje odobrenja mora […] ograničiti u svrhu sprečavanja davanja isključivog prava samo za jednog poduzetnika na području na kojem više poduzetnika može učinkovitije tražiti, istraživati i proizvoditi ugljikovodike”(30). Budući da je to očito povezano s kriterijima iz članka 4. točaka (a) i (b) Direktive 94/22, tu je odredbu, s obzirom na devetu uvodnu izjavu, moguće tumačiti na način da su ti kriteriji namijenjeni tomu da jedan gospodarski subjekt/poduzetnik istodobno može imati samo jedno odobrenje za aktivnosti E&P u danoj državi članici.

46.      Iako tumačenje članka 4. točke (a) Direktive 94/22 prema kojem mora postojati apsolutno ograničenje veličine područja za koje je jednom poduzetniku moguće izdati jedno ili više odobrenja može povećati broj konkurenata za aktivnosti E&P, ono ima i potencijalno negativne učinke. Kako to Komisija ističe, ono može ograničiti tržišno natjecanje za odobrenja jer će isključiti – s vremenom, ovisno o trajanju odobrenjâ – sve veći broj poduzetnika iz postupka ako već obavljaju te aktivnosti u državi članici.

47.      Iako puka tekstualna analiza ne dovodi do utvrđenja da su gospodarski subjekti ograničeni na jedno odobrenje za istraživanje, sad ću ipak razmotriti ciljeve Direktive 94/22.

b)      Kontekstualno i teleološko tumačenje

48.      Direktiva 94/22, kako to proizlazi iz njezine šeste uvodne izjave, ima dva međusobno povezana cilja. Kao prvo, njome se želi osigurati nediskriminacijski pristup i bavljenje aktivnostima E&P i time potaknuti najbolje moguće traženje, istraživanje i proizvodnju resursa koji se nalaze u Europskoj uniji. Kako to jasno proizlazi iz treće uvodne izjave te direktive, to je iznimno važno, s obzirom na to da je Europska unija u vrijeme stupanja Direktive 94/22 na snagu uvelike ovisila i još uvijek ovisi o uvozu u pogledu vlastite opskrbe ugljikovodicima.

49.      Direktiva 94/22 donesena je na temelju članka 57. stavka 2. prve i treće rečenice te članaka 66. i 100.a UEZ‑a(31). Već iz toga slijedi da je ona ponajprije usredotočena na uspostavu unutarnjeg tržišta. Njezin je glavni cilj svim poduzetnicima, neovisno o njihovoj državnoj pripadnosti ili o tome jesu li javni ili privatni, osigurati nediskriminacijski pristup aktivnostima E&P(32). To očito proizlazi iz njezinih pravila, koja su – kako je to prethodno prikazano – usredotočena na obavještavanje svih stranaka koje bi mogle biti zainteresirane za izdavanje odobrenja(33) i određivanje ograničenog broja relevantnih kriterija za takvo izdavanje(34). Ta druga mjera namijenjena je ograničavanju mogućnosti država članica da kriterije prilagode svojim (nacionalnim) favoritima. Ta načela zajedno je moguće podvesti pod pojam „transparentnost i nediskriminacija”(35).

50.      Regija Apulija navodi da Direktiva 94/22 jamči tržišno natjecanje na tržištu, što je, prema njezinu mišljenju, moguće samo ako se njezine odredbe tumači na način da onemogućuju poduzetniku stjecanje vladajućeg položaja odnosno kumuliranje odobrenjâ u rukama nekolicine gospodarskih subjekata. Regija Apulija tvrdi da je cilj Direktive 94/22 izbjeći stvaranje isključivih prava na geografskim područjima koja bi spriječila „istinsko tržišno natjecanje”. Prema njezinu mišljenju, ako se jednom poduzetniku dodijele veća područja za obavljanje usluga E&P, to će dovesti do poremećaja na tržištu. Regija Apulija ističe da ograničenje nametnuto u skladu s člankom 4. točkom (a) Direktive 94/22 – ograničenje od 750 km2 – ima svrhu to spriječiti.

51.      Ne slažem se s tim stajalištem. Kao prvo, pravila Direktive 94/22 dio su propisa o javnoj nabavi, a ne propisa o tržišnom natjecanju. Iako obje te vrste propisa služe jačanju tržišnog natjecanja unutar Unije, koje je pak namijenjeno stvaranju unutarnjeg tržišta, one imaju različite polazne točke. Dok pravo o javnoj nabavi uređuje ponašanje javnih tijela ili javnih poduzetnika koji posluju na temelju posebnih ili isključivih prava koja im je dodijelila država članica, pravila o tržišnom natjecanju odnose se na gospodarske aktivnosti poduzetnika(36). Kao takva, odnosna pravila djeluju na različitim razinama. Dok članci 101. i 102. UFEU‑a ograničavaju određena ponašanja protivna tržišnom natjecanju, a Uredba o koncentracijama(37) nastoji spriječiti strukturne promjene tržišta uzrokovane koncentracijama koje mogu bitno narušiti tržišno natjecanje, pravila o javnoj nabavi namijenjena su pružanju jednakog pristupa tržištu svim zainteresiranim poduzetnicima primjenom načelâ transparentnosti i nediskriminacije. Stvaranje vladajućeg položaja sprečava samo Uredba o koncentracijama, i to samo u slučaju koncentracije.

52.      Činjenici da Direktiva 94/22 pripada propisima o javnoj nabavi dodatno u prilog ide njezin članak 12., koji tu direktivu izravno povezuje s Direktivom 93/38(38). Prema potonjoj direktivi – kao i direktivi kojom je zamijenjena – „iskorištavanje geografskog područja u svrhu […] traženja ili vađenja nafte [ili] plina” bilo je relevantna gospodarska aktivnost za potrebe te direktive(39). Međutim, u skladu s člankom 3. Direktive 93/38, bilo je moguće zatražiti odstupanje od primjene Direktive o komunalnim uslugama ako su bili ispunjeni određeni kriteriji, posebice oni povezani s transparentnosti i nediskriminacijom u kontekstu izdavanja odobrenja. Države članice potom su u tim odobrenjima morale osigurati da subjekt kojem je odobrenje izdano javnu nabavu provodi transparentno i nediskriminacijski kao i da Komisiji priopći informacije o dodjeli ugovora. Članak 3. Direktive 93/38 u stavku 5., koji mu je dodan člankom 12. Direktive 94/22, propisivao je da se kriteriji transparentnosti i nediskriminacije smatraju zadovoljenima ako je država članica ispunila odredbe Direktive 94/22(40).

53.      To pokazuje da Direktiva 94/22 i njezine odredbe čine kariku u lancu mjera poduzetih kako bi se sektore koji su djelovali na zatvorenim tržištima usmjerilo na tržišno natjecanje na razini Unije i primjenu pravila o javnoj nabavi, što su sprečavala isključiva prava na iskorištavanje danih geografskih područja dodijeljena nacionalnim tijelima(41).

54.      U tom se kontekstu moraju promatrati ograničenja predviđena člankom 4. Direktive 94/22. Iako je nesporno da će se aktivnosti E&P koje zahtijevaju veliko ulaganje obavljati na danom području samo ako postoji isključivo pravo njihova obavljanja(42), svako takvo isključivo pravo znači da tržišno natjecanje za geografsko područje obuhvaćeno odobrenjem prestaje tijekom trajanja tog odobrenja. Posljedično, stvarno isključivanje iz tržišnog natjecanja mora prostorno i vremenski biti što je moguće manje, a nositeljima odobrenja istodobno mora omogućavati (barem teoretski)(43) da povrate ulaganja(44).

55.      Sud je istaknuo da su Unijina pravila u području javne nabave donesena u okviru ostvarenja jedinstvenog tržišta s ciljem osiguranja slobodnog kretanja i uklanjanja ograničenja tržišnom natjecanju te da je, u tom kontekstu, u interesu prava Unije osigurati najšire moguće sudjelovanje ponuditelja u postupku javne nabave(45). U skladu s tim, Sud je neprestano odbijao pokušaje uvođenja novih razloga za isključivanje „ugovaratelja” iz postupaka javne nabave, uz one predviđene u odnosnim direktivama, osim ako je tim novim razlozima cilj bio osigurati „poštovanje načela jednakog postupanja prema svim ponuditeljima i načela transparentnosti, koja su temelj Unijinih direktiva o postupcima javne nabave, pod uvjetom da se poštuje načelo proporcionalnosti”(46). Iako su ta utvrđenja donesena u pogledu dodjele ugovora o javnim radovima, ugovora o javnoj nabavi robe i ugovora o javnim uslugama, taj isti cilj da pristup ugovorima ne bude neopravdano ograničen prisutan je i u području komunalnih usluga(47).

56.      Stoga, svrha Direktive 94/22 nije ograničiti broj podnositelja prijava za odobrenje, nego upravo suprotno: osigurati što veći broj prikladnih poduzetnika koji će se natjecati za odobrenja. Natjecanju ne pogoduje isključivanje određenih poduzetnika s tržišta kada do tog natjecanja dođe, odnosno u trenutku dodjele odobrenja, zbog puke činjenice da odobrenja čiji su ti poduzetnici nositelji već dosežu ograničenje utvrđeno u skladu s člankom 4. točkom (a) Direktive 94/22. Iako je točno da su poduzetnici koji su već nositelji odobrenjâ za aktivnosti E&P, posebice odobrenjâ za susjedna područja, možda sposobniji ispuniti kriterije iz članka 5. stavka 1. Direktive 94/22 i pobijediti na nadmetanju za daljnja odobrenja, sprečavanje toga nije u domeni prava o javnoj nabavi. Osim toga, kako sam to prethodno naveo, odredbe prava o tržišnom natjecanju ne sprečavaju moguće stjecanje vladajućeg položaja ako se taj položaj stekne zahvaljujući tržišnoj sposobnosti, a ne putem koncentracije.

57.      Ako činjenica da jedan poduzetnik ima više odobrenja dovede do toga da on stekne vladajući položaj na tržištu usluga E&P – koje, kako je to već istaknuto, čini globalno tržište – te ako taj poduzetnik zloupotrebljava taj položaj, radit će se o povredi prava o tržišnom natjecanju, koje je očito primjenjivo. Međutim, od početka je upitno hoće li uopće tržište najbolje funkcionirati ako aktivni mogu biti samo gospodarski subjekti koji već ne obavljaju slične aktivnosti u istoj zemlji.

3.      Okolišni aspekti

58.      Iako sud koji je uputio zahtjev u svojem zahtjevu za prethodnu odluku nije istaknuo to pitanje, Regija Apulija i Komisija pitaju se treba li uzeti u obzir okolišne aspekte. Iako mi se njihova relevantnost za ovaj predmet čini upitnom, ipak ću ih kratko razmotriti.

59.      Kako to Komisija ističe, traženje ugljikovodika primjenom tehnike „air gun” zahtijeva provedbu procjene utjecaja na okoliš prije izdavanja odobrenja(48). Kada na temelju članka 4. stavka 2. Direktive 2011/92 odlučuju treba li provesti procjenu utjecaja na okoliš, nadležna nacionalna tijela u obzir moraju uzeti kumulativan učinak projekata u skladu s točkom 1.(b) Priloga III. toj direktivi, kako bi onemogućila zaobilaženje cilja zakonodavstva Unije tako da se razdvoje projekti koji bi zajedno vjerojatno značajno utjecali na okoliš(49). Čini se da Regija Apulija u vezi s tim tvrdi da činjenica da isti gospodarski subjekt u različitim postupcima nastoji ishoditi (nekoliko) odobrenja dovodi do situacije u kojoj se u potrebnoj procjeni odnosno procjenama utjecaja na okoliš razmatra samo utjecaj pojedinačnih mjera (obuhvaćenih takvim postupkom), a ne zajednički utjecaj svih tih mjera(50). Nadalje, članak 11. UFEU‑a predviđa da se zahtjevi u pogledu zaštite okoliša moraju uključiti u utvrđivanje i provedbu politika i aktivnosti Europske unije, posebice s ciljem promicanja održivog razvoja(51). Sud je to načelo priznao u nekoliko područja(52).

60.      Prema navodu suda koji je uputio zahtjev, članak 3. stavak 9. odluke MISE‑a od 7. prosinca 2016.(53) predviđa jedinstven postupak u okviru kojeg se provodi procjena utjecaja na okoliš. U tom postupku sudjeluje nekoliko ministarstava. U tu svrhu, društvo Global Petroleum podnijelo je MATTM‑u četiri zahtjeva za procjene utjecaja koji bi na okoliš imalo korištenje tehnike „air gun” u područjima za koja su odobrenja zatražena. Odluke kojima je potvrđena usklađenost s okolišem predmet su sudskog postupka u okviru kojeg je podnesen ovaj zahtjev za prethodnu odluku. U zahtjevu za prethodnu odluku dalje se navodi da je u tim odlukama utvrđeno da, u skladu s mjerodavnim talijanskim pravom, nije bilo moguće zatražiti jedinstvenu procjenu utjecaja na okoliš, nego da je društvo Global Petroleum, kako bi ipak odredilo kumulativni utjecaj, zatražilo dodatne informacije o tom aspektu. Stoga ništa ne upućuje na to da talijanski postupak ne osigurava pravilno ispunjenje obveza predviđenih Direktivom 2011/92. Naprotiv, zahtjevi u pogledu zaštite okoliša uključeni su u postupak izdavanja odobrenja za aktivnosti E&P u skladu s člankom 11. UFEU‑a.

61.      Nadalje, članak 6. stavak 2. Direktive 94/22 propisuje da države članice mogu, zbog razloga zaštite okoliša i bioloških resursa, nametnuti uvjete i zahtjeve u pogledu provođenja aktivnosti E&P. Međutim, sud koji je uputio zahtjev nije pružio nikakve informacije o tome da je Italija nametnula takve uvjete ili zahtjeve.

62.      Osim toga i najvažnije, nije jasno na koji je način za procjenu utjecaja na okoliš relevantna činjenica je li jedan gospodarski subjekt dobio nekoliko odobrenja koja mu omogućuju obavljanje aktivnosti E&P na području većem od 750 km2 ili nije.

63.      Zbog tog razloga smatram da okolišni aspekti, uključujući Direktivu 2011/92, nisu relevantni za tumačenje članka 4. točke (a) Direktive 94/22.

V.      Zaključak

64.      S obzirom na navedeno, predlažem sljedeći odgovor na pitanje koje je postavio Consiglio di Stato (Državno vijeće, Italija):

Članak 4. Direktive 94/22/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 30. svibnja 1994. o uvjetima za davanje i korištenje odobrenja za traženje, istraživanje i proizvodnju ugljikovodika treba tumačiti na način da mu se ne protivi nacionalno zakonodavstvo koje omogućuje izdavanje više odobrenja za istraživanje (uključujući za susjedna područja) istom poduzetniku na temelju zasebnih upravnih postupaka, čak i ako će taj poduzetnik na taj način pribaviti odobrenja za istraživanje koja premašuju geografsko područje (i trajanje) određeno u skladu s tom odredbom.


1      Izvorni jezik: engleski


2      SL 1994., L 164, str. 3. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 1., str. 5.)


3      E&P je ustaljena kratica za „exploration and production” („istraživanje i proizvodnju”) (ugljikovodika). U ovom mišljenju njome obuhvaćam i fazu traženja, odnosno fazu geološke analize prije daljnjeg istraživanja, jer se Direktiva 94/22 izričito bavi svim trima fazama.


4      GURI br. 293 od 14. prosinca 1996.


5      GURI br. 13 od 16. siječnja 1991.


6      Decreto 22 marzo 2011, Procedure operative di attuazione del decreto ministeriale 4 marzo 2011 e modalità di svolgimento delle attività di prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi liquidi e gassosi e dei relativi controlli ai sensi dell’articolo 15, comma 5 del Decreto Ministeriale 4 marzo 2011 (Odluka direktora od 22. ožujka 2011., Operativni postupci za provedbu Odluke ministarstva od 4. ožujka 2011. i modaliteti obavljanja aktivnosti traženja, istraživanja i proizvodnje tekućih i plinovitih ugljikovodika i povezanih provjera u skladu s člankom 15. stavkom 5. Odluke ministarstva od 4. ožujka 2011.), GURI br. 89 od 18. travnja 2011.


7      Decreto 15 luglio 2015., Procedure operative di attuazione del Decreto 25 marzo 2015 e modalità di svolgimento delle attività di prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi liquidi e gassosi e dei relativi controlli, ai sensi dell'art. 19, comma 6, dello stesso decreto (Odluka od 15. srpnja 2015., Operativni postupci za provedbu Odluke ministarstva od 25. ožujka 2015. i modaliteti obavljanja aktivnosti traženja, istraživanja i proizvodnje tekućih i plinovitih ugljikovodika i povezanih provjera, u smislu članka 19. stavka 6. te odluke), GURI br. 204 od 3. rujna 2015.


8      U odnosu na odobalne aktivnosti sudjelovali su Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare (Ministarstvo okoliša i zaštite kopna i mora, u daljnjem tekstu: MATTM), Ministarstvo infrastrukture i prijevoza i Ministarstvo poljoprivrede, prehrane i šumarstva.


9      Ograničenje je prvotno iznosilo 50 000 hektara (100 hektara iznosi 1 km2), u skladu s odredbama Leggea 11 gennaio 1957, n. 6 (Zakon br. 6 od 11. siječnja 1957., u daljnjem tekstu: Zakon br. 6/1957) te je zatim povećano na 70 000 hektara, u skladu s prijelaznim odredbama Leggea 21 luglio 1967, n. 613 (Zakon br. 613 od 21. srpnja 1967., u daljnjem tekstu: Zakon br. 613/1967) i naposljetku na 100 000 hektara, u skladu s odredbama istog zakona. Ta je brojka zadržana u izvornom tekstu članka 6. Zakona br. 9/1991 (prije nego što je izmijenjen Zakonodavnom uredbom br. 625/1996).


10      Drugo ograničenje iznosilo je 300 000 hektara za čitavo državno područje i 150 000 hektara unutar iste regije u skladu s odredbama Zakona br. 6/1957 (pri čemu je izdavanje odobrenja za susjedna područja bilo zabranjeno), a potom je povećano na 500 000 hektara, u skladu s prijelaznim odredbama Zakona br. 613/1967. Ograničenje je povećano na 1 000 000 hektara tim istim zakonom i Zakonom br. 9/1991 (prije nego što je izmijenjen Zakonodavnom uredbom br. 625/1996), pri čemu je u odnosu na Ente nazionale idrocarburi (Nacionalno tijelo za ugljikovodike, sada ENI SpA) odobrena iznimka.


11      Sud koji je uputio zahtjev ističe da je to stajalište zauzeto i u presudi Consiglia di Stato (Državno vijeće), odjeljku VI., od 4. siječnja 2019., br. 92. Međutim, sud koji je uputio zahtjev ne slaže se s utvrđenjem u tom odjeljku da zabrana izdavanja većeg broja odobrenja jednom gospodarskom subjektu (koje dovodi do prekoračenja ograničenja veličine područja kojim jedan gospodarski subjekt može upravljati) ne proizlazi iz zakonodavstva Unije, odnosno iz Direktive 94/22.


12      Što je jednako najvećem ograničenju, odnosno 1 000 000 hektara, koje je bilo predviđeno u Zakonu br. 9/1991, prije nego što je izmijenjen Zakonodavnom uredbom br. 625/1996.


13      Decreto‑legge 14 dicembre 2018, n 135, recante disposizioni urgenti in materia di sostegno e semplificazione per le imprese e per la pubblica amministrazione (Uredba sa zakonskom snagom od 14. prosinca 2018. br. 135, o hitnim odredbama o potpori i pojednostavljenju za poduzeća i javnu upravu, GURI br. 290 od 14. prosinca 2018.), koja je kasnije postala Zakon br. 12 od 11. veljače 2019., GURI br. 36 od 12. veljače 2019.


14      Piano per la Transizione Energetica Sostenibile delle Aree Idonee (Plan za prelazak na održive izvore energije u odgovarajućim područjima)


15      Vidjeti u tom pogledu presudu od 22. travnja 2021., PROFI CREDIT Slovakia (C‑485/19, EU:C:2021:313, t. 38. i navedenu sudsku praksu).


16      Odgovor na pitanje je li moguće pobijati takvu odluku, koja se može smatrati posrednom u odnosu na izdavanje odobrenja za istraživanje, ili je moguće pobijati samo konačnu dodjelu tog odobrenja, u potpunosti ovisi o nacionalnom pravu.


17      Međutim, u članku 4. točki (c) Direktive 94/22 jasno je navedeno da poduzetnici isključiva prava na geografskom području za koje su dobili odobrenje zadržavaju samo toliko dugo koliko je nužno za valjanu provedbu aktivnosti.


18      U tom pogledu vidjeti, primjerice, presudu od 29. travnja 2021., Natumi (C‑815/19, EU:C:2021:336, t. 35. i navedenu sudsku praksu).


19      U tom pogledu vidjeti također mišljenje nezavisnog odvjetnika M. Camposa Sánchez‑Bordone u spojenim predmetima Eni i Shell Italia E & P (C‑364/18 i C‑365/18, EU:C:2019:503, t. 38. i 39.).


20      To je razlika u odnosu na članak 4. točku (b) Direktive 94/22, u kojem se spominje „trajanje odobrenja”. S druge strane, to ne znači da se jednom poduzetniku ne može izdati više odobrenja.


21      Te se kriterije stoga također može pobijati.


22      „Sustav otvorenih vrata” označava sustav u kojem su područja za obavljanje aktivnosti E&P trajno dostupna te se za njih u bilo koje doba može podnijeti, na temelju pojedinačnih pregovora o odobrenjima, zahtjev za izdavanje odobrenja.


23      U vrijeme stupanja Direktive 94/22 na snagu to je bio Službeni list Europskih zajednica.


24      Regija Apulija slaže se da bi poduzetnik trebao imati pravo na više odobrenja za istraživanje, pod uvjetom da područje obuhvaćeno svim odobrenjima ne premašuje ograničenje od 750 km2.


25      U biti, samo se u četvrtom podstavku članka 5. stavka 1. Direktive 94/22 spominju „upravitelji”. Općenito, Direktiva govori o „poduzetnicima”. Pojam „poduzetnik” u članku 1. stavku 2. Direktive 94/22 definiran je kao „svaka fizička ili pravna osoba ili svako udruženje takvih osoba koje zatraže, mogu zatražiti ili već jesu nositelji odobrenja”. Izraz „upravitelj poduzetnika”, „Betreiber eines Unternehmens” (na njemačkom), „l'exploitant de l'entité” (na francuskom), „agente de una entidad” (na španjolskom) iz četvrtog podstavka članka 5. stavka 1. čini se pomalo neobičnim. Čini se da taj izraz, ako ga se tumači u vezi s trećim podstavkom te odredbe, koja govori o „sastavu poduzetnika kojem mogu izdati odobrenje”, upućuje na to da se takav poduzetnik može sastojati od skupina društava koja svoje aktivnosti obavljaju, primjerice, kao konzorcij (vidjeti također članak 3. stavak 2. treći podstavak Direktive 94/22). Razlikovanje između „poduzetnika” i „upravitelja” nije relevantno za ovaj predmet te će poduzetnik kojemu je dodijeljeno odobrenje trebati upravitelja ili će morati djelovati kao upravitelj koji obavlja same aktivnosti E&P.


26      To ne vrijedi za odredbe koje se odnose na pojedinačna odobrenja ili su u njima sadržane niti za odredbe članka 3. stavka 5. Direktive 94/22.


27      Osim toga, Wangelow, V. P., „Petroleum licensing in the European Union: the allocation of E&P rights in Denmark”, The Journal of World Energy Law & Business, sv. 11(2), OUP, Oxford, 2018., str. 145. do 163., na str. 155. istaknuo je da je nedostatak Direktive 94/22 bila činjenica da je većina geografskih područja već bila dodijeljena prije njezina donošenja (vidjeti popis pravnih odredbi u državama članicama koje su u to vrijeme dodjeljivale odobrenja, sadržan u Prilogu IV. Direktivi Vijeća 93/38/EEZ od 14. lipnja 1993. o usklađivanju postupaka nabave subjekata koji djeluju u sektoru vodnog gospodarstva, energetskom i prometnom sektoru te sektoru poštanskih usluga, SL 1993., L 199, str. 84. [neslužbeni prijevod]).


28      Osim toga, to bi se odnosilo samo na određene države članice, a tržište – da ne ulazim u detalje te s obzirom na to da to pitanje nije razmatrano niti je razrađeno, pretpostavljam da relevantno tržište proizvoda čini tržište istraživanja sirove nafte i prirodnog plina (Komisija ta tržišta promatra zajedno jer se u fazi istraživanja ne može znati koji je sadržaj podzemnih nalazišta) – tih aktivnosti nije nužno tržište pojedinačnih država članica. U biti, Komisija je u raznim odlukama navela da se tržište usluga E&P mora smatrati globalnim tržištem. Vidjeti, primjerice, Provedbenu odluku Komisije od 24. lipnja 2011. o izuzimanju traženja nafte i plina i iskorištavanja nafte u Italiji od primjene Direktive 2004/17/EZ Europskog parlamenta i Vijeća o usklađivanju postupaka nabave subjekata koji djeluju u sektoru vodnog gospodarstva, energetskom i prometnom sektoru te sektoru poštanskih usluga (SL 2011., L 166, str. 28., uvodne izjave 9. i 14.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 1., str. 43.) i, u pogledu aktivnosti istraživanja, Provedbenu odluku Komisije (EU) 2015/1120 od 8. srpnja 2015. o izuzimanju traženja nafte i plina u Grčkoj od primjene Direktive 2004/17/EZ Europskog parlamenta i Vijeća o usklađivanju postupaka nabave subjekata koji djeluju u sektoru vodnog gospodarstva, energetskom i prometnom sektoru te sektoru poštanskih usluga (SL 2015., L 182, str. 88., uvodna izjava 12.) i Odluku Komisije od 7. ožujka 2019. u predmetu M.9175 – Total/Chevron Denmark, SL 2019., C 126, str. 1., uvodnu izjavu 19., također u pogledu gore spomenutog određenja tržišta proizvoda.


29      Društvo Global Petroleum ističe da je traženje ugljikovodika na moru obično veoma skupo jer uključuje značajne početne troškove, katkad u desecima milijuna eura, ovisno o dubini vode, kao i financijska jamstva u iznosima od 200 do 500 milijuna eura radi osiguravanja štete koja može nastati tijekom istraživanja (prema talijanskom pravu). Prema navodu tog društva i Italije, poduzetnici ne bi bili zainteresirani za obavljanje aktivnosti E&P ako bi bili ograničeni na jedno područje od 750 km2. Međutim, to može biti samo argument za to da je talijansko ograničenje od 750 km2 prenisko. Članak 4. točka (a) Direktive 94/22 ipak ne sprečava Italiju da odredi ograničenje koje je neoptimalno nisko, zato što ta odredba države članice obvezuje samo da poduzmu mjere za osiguravanje toga da geografska područja za aktivnosti E&P „ne premašuj[u] područje opravdano najboljom mogućom provedbom aktivnosti s tehničkog i gospodarskog stajališta” (moje isticanje).


30      Moje isticanje


31      Sada članak 53. stavak 1. i članci 62. i 114. UFEU‑a


32      U tom pogledu vidjeti također Izvješće Komisije Vijeću od 29. srpnja 1998. o Direktivi 94/22/EZ o uvjetima za izdavanje i korištenje odobrenja za traženje, istraživanje i proizvodnju ugljikovodika COM(1998) 447 final (Izvješće o Direktivi 94/22).


33      Posebice u skladu s člankom 3. stavcima 2. i 3. Direktive 94/22


34      Članak 5. stavak 1. Direktive 94/22


35      To su opća načela prava o javnoj nabavi, a izražena su i u direktivama o komunalnim uslugama. Drugo načelo izričito je utvrđeno još u članku 4. stavku 2. Direktive 93/38. Kasnije direktive o komunalnim uslugama sadržavale su članak koji je ta načela propisivao u kontekstu dodjele ugovora. Vidjeti, primjerice, članak 10. Direktive 2004/17/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 31. ožujka 2004. o usklađivanju postupaka nabave subjekata koji djeluju u sektoru vodnog gospodarstva, energetskom i prometnom sektoru te sektoru poštanskih usluga (SL 2004., L 134, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 1., str. 43.) i članak 36. stavak 1. Direktive 2014/25/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o nabavi subjekata koji djeluju u sektoru vodnog gospodarstva, energetskom i prometnom sektoru te sektoru poštanskih usluga i stavljanju izvan snage Direktive 2004/17/EZ (SL 2014., L 94, str. 243.).


36      To ne znači da javno tijelo nije moguće smatrati poduzetnikom za potrebe prava o tržišnom natjecanju ako obavlja gospodarske aktivnosti.


37      Uredba Vijeća (EZ) br. 139/2004 od 20. siječnja 2004. o kontroli koncentracija između poduzetnika (Uredba EZ o koncentracijama) (SL 2004., L 24, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 8., svezak 5., str. 73.)


38      Ta se poveznica ostvaruje člankom 45. stavkom 4. te direktive, u kojem se navodi da upućivanja na Direktivu 90/531/EEZ od 17. rujna 1990. o postupcima nabave subjekata koji djeluju u sektoru vodnoga gospodarstva, energetskom, prometnom i telekomunikacijskom sektoru (SL 1990., L 297, str. 1.) [neslužbeni prijevod], izmijenjenu člankom 12. Direktive 94/22, treba smatrati upućivanjima na Direktivu 94/22. Budući da je Direktivu 93/38 trebalo provesti do 1. srpnja 1994., u skladu s njezinim člankom 45. stavkom 1., dok je Direktivu 94/22 trebalo provesti (tek) do 1. srpnja 1995., u skladu s njezinim člankom 14. stavkom 1., to je značilo da je prvotno upućivanje na Direktivu 90/531 od male praktične važnosti.


39      Članak 2. stavak 2. točka (b) Direktive 93/38, članak 7. točka (a) Direktive 2004/17 i članak 14. točka (a) Direktive 2014/25


40      To je rješenje zapravo preneseno u Direktivu 2004/17 njezinim člankom 30. stavkom 3., u vezi s Prilogom XI. točkom G. Budući da je utvrđeno da je Direktiva 94/22 pravilno provedena te da se pravilno primjenjuje, Direktivom 2004/17 ukinuto je posebno uređenje koje je uspostavljeno u pogledu aktivnosti E&P te je zamijenjeno općim postupkom koji dopušta izuzeće sektora koji su izravno izloženi natjecanju na tržištima kojima pristup nije ograničen (uvodna izjava 38. i članak 30. Direktive 2004/17). „Nabava koja se provodi za potrebe istraživanja nafte i plina” potpuno je isključena iz trenutačno važeće Direktive 2014/25. Razlog tomu je činjenica da je „za taj sektor ustanovljeno da je podložan takvom konkurentskom pritisku da disciplina u području nabave uvedena pravilima Unije o nabavi više nije potrebna” (uvodna izjava 25. Direktive 2014/25), dok je vađenje nafte i plina i dalje obuhvaćeno tom direktivom. Međutim, pristup tom tržištu neće se smatrati ograničenim ako je država članica provela i primjenjuje Direktivu 94/22 (vidjeti uvodnu izjavu 25. i članak 34. stavak 3., u vezi s Prilogom III. točkom G).


41      Vidjeti uvodnu izjavu 11. Direktive 93/38 i uvodnu izjavu 1. Direktive 2014/25.


42      Odobrenje je u članku 1. točki 3. Direktive 94/22 definirano kao ovlast izvršavanja isključivog prava.


43      Budući da su aktivnosti traženja i istraživanja namijenjene utvrđivanju toga postoje li i gdje resursi ugljikovodika prikladni za iskorištavanje, očito je da uvijek postoji mogućnost da se ne pronađu nikakvi ugljikovodici, ili barem ne oni koje je gospodarski isplativo iskorištavati.


44      Na toj se ideji temelji i vremensko ograničenje koncesija predviđeno člankom 18. Direktive 2014/23/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o dodjeli ugovorâ o koncesiji (SL 2014., L 94, str. 1. i ispravci SL 2015., L 114, str. 24., SL 2018., L 82, str. 17. i SL 2018., L 81, str. 88.). Vidjeti također uvodnu izjavu 52. te direktive.


45      Vidjeti u tom pogledu presude od 19. svibnja 2009., Assitur (C‑538/07, EU:C:2009:317, t. 25. i 26.) i od 8. veljače 2018., Lloyd's of London (C‑144/17, EU:C:2018:78, t. 33. i 34. i navedenu sudsku praksu).


46      Presude od 16. prosinca 2008., Michaniki (C‑213/07, EU:C:2008:731, t. 43. i 44.), u pogledu članka 24. prvog stavka Direktive Vijeća 93/37/EEZ od 14. lipnja 1993. o usklađivanju postupaka za sklapanje ugovora o javnim radovima (SL 1993., L 199, str. 54.) [neslužbeni prijevod], i od 8. veljače 2018., Lloyd's of London (C‑144/17, EU:C:2018:78, t. 29., 30. i 36. i navedena sudska praksa), u pogledu razloga za isključenje iz postupka nadmetanja povezanih s osobnom situacijom natjecatelja ili ponuditelja, koji su predviđeni u članku 45. Direktive 2004/18/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 31. ožujka 2004. o usklađivanju postupaka za sklapanje ugovora o javnim radovima, ugovora o javnoj nabavi robe te ugovora o javnim uslugama (SL 2004., L 134, str. 114.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 1., str. 156.)


47      Vidjeti uvodne izjave 71. i 73. i treći stavak uvodne izjave 106. Direktive 2014/25.


48      To je u talijanskom pravu predviđeno u skladu s člankom 4. stavkom 2., u vezi s točkom 2(e) Priloga II. Direktivi 2011/92/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 13. prosinca 2011. o procjeni učinaka određenih javnih i privatnih projekata na okoliš (SL 2012., L 26, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 27., str. 3.).


49      Vidjeti u tom pogledu presude od 25. srpnja 2008., Ecologistas en Acción‑CODA (C‑142/07, EU:C:2008:445, t. 44. i navedenu sudsku praksu), od 10. prosinca 2009., Umweltanwalt von Kärnten (C‑205/08, EU:C:2009:767, t. 53.), od 17. ožujka 2011., Brussels Hoofdstedelijk Gewest i dr. (C‑275/09, EU:C:2011:154, t. 36.), od 15. prosinca 2011., Komisija/Španjolska (C‑560/08, neobjavljena, EU:C:2011:835, t. 80.), od 21. ožujka 2013., Salzburger Flughafen (C‑244/12, EU:C:2013:203, t. 37.) i od 11. veljače 2015., Marktgemeinde Straßwalchen i dr. (C‑531/13, EU:C:2015:79, t. 43. i 45.) u pogledu Direktive 85/337, koja je prethodila Direktivi 2011/92, kao i presudu od 14. siječnja 2016., Komisija/Bugarska (C‑141/14, EU:C:2016:8, t. 95.).


50      Regija Apulija upućuje na članak 6. stavak 2. Direktive 94/22, članak 3. stavak 3. UFEU‑a i Direktivu 2008/56/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 17. lipnja 2008. o uspostavljanju okvira za djelovanje Zajednice u području politike morskog okoliša (Okvirna direktiva o pomorskoj strategiji) (SL 2008., L 164, str. 19.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 26., str. 136.), pri čemu, međutim, ne navodi jasno na koji način tumačenje članka 4. točke (a) Direktive 94/22 prema kojem ta odredba ne predviđa ograničenje ukupne veličine geografskih područja za koja se gospodarskom subjektu mogu izdati odobrenja povređuje te odredbe.


51      Vidjeti također članak 37. Povelje Europske unije o temeljnim pravima.


52      Primjerice u području javne nabave


53      Decreto 7 dicembre 2016 Disciplinare tipo per il rilascio e l'esercizio dei titoli minerari per la prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi liquidi e gassosi in terraferma, nel mare territoriale e nella piattaforma continentale (Odluka od 7. prosinca 2016., Standardni postupak za izdavanje i izvršenje odobrenja za rudarenje u svrhu traženja, istraživanja i crpljenja tekućih i plinovitih ugljikovodika na kopnu, teritorijalnom moru i u epikontinentalnom pojasu, GURI br. 78 od 3. travnja 2017.)