Language of document : ECLI:EU:C:2021:517

FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT

GERARD HOGAN

föredraget den 24 juni 2021(1)

Mål C110/20

Regione Puglia

mot

Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare,

Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo,

Ministero dello sviluppo economico,

Presidenza del Consiglio dei Ministri

Commissione tecnica di verifica dell’impatto ambientale,

ytterligare deltagare i målet:

Global Petroleum Ltd

(begäran om förhandsavgörande från Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen, Italien)

”Begäran om förhandsavgörande – Direktiv 94/22/EG – Energi – Villkor för beviljande och utnyttjande av tillstånd för prospektering efter samt undersökning och utvinning av kolväten – Tillstånd för prospektering efter kolväten i ett särskilt geografiskt område under en viss period – Gräns för storleken på områden som omfattas av ett tillstånd – Angränsande områden – Beviljande av flera tillstånd till en och samma aktör – Konkurrensutsatt förfarande”






I.      Inledning

1.        Detta är en begäran om förhandsavgörande från Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen, Italien) (nedan kallad den hänskjutande domstolen) som rör tolkningen av vissa bestämmelser i Europaparlamentets och rådets direktiv 94/22/EG av den 30 maj 1994 om villkoren för beviljande och utnyttjande av tillstånd för prospektering efter samt undersökning och utvinning av kolväten.(2)

2.        I korthet önskar den hänskjutande domstolen få klarhet i huruvida direktiv 94/22 innebär en skyldighet för medlemsstaterna att införa en absolut gräns för storleken på det geografiska område för vilket en aktör kan beviljas tillstånd för prospektering efter samt undersökning och utvinning av kolväten (E&P).(3)

3.        Innan jag gör en bedömning av de faktiska omständigheterna och de rättsfrågor som uppkommer, ska jag redogöra för de tillämpliga bestämmelserna.

II.    Tillämpliga bestämmelser

A.      Unionsrätt

4.        Skälen 4 och 6–9 i direktiv 94/22 har följande lydelse:

”Medlemsstaterna har suveränitet och suveräna rättigheter över kolväteresurserna på sina territorier.

Åtgärder måste vidtas för att säkerställa en icke diskriminerande tillgång till och verksamhet i samband med prospektering efter samt undersökning och utvinning av kolväten på villkor som främjar en större konkurrens på området och därmed gynnar bästa tänkbara prospektering efter samt undersökning och utvinning av resurserna i medlemsstaterna och stärker integreringen av den inre energimarknaden.

I detta syfte är det nödvändigt att fastställa gemensamma bestämmelser för att säkerställa att förfarandena för beviljande av tillstånd för prospektering efter samt undersökning och utvinning av kolväten är öppna för alla enheter som har de rätta förutsättningarna. Tillstånden bör beviljas på grundval av objektiva, offentliggjorda kriterier. De villkor på vilka tillstånd beviljas måste också vara kända på förhand av samtliga de enheter som deltar i förfarandet.

Medlemsstaterna måste bibehålla möjligheterna att begränsa tillgången till och utövandet av dessa verksamheter av skäl som grundar sig på allmänintresset och för dem fordra betalning av ett finansiellt bidrag eller ett bidrag i form av kolväten, varvid förfaranden för sådana bidrag måste fastställas på ett sätt som inte stör enheternas förvaltning. Dessa möjligheter måste utnyttjas på ett icke diskriminerande sätt. Med undantag av de skyldigheter som hänger samman med utnyttjandet av denna möjlighet måste åtgärder vidtas för att undvika att enheterna påtvingas villkor och skyldigheter som inte rättfärdigas av behovet att verksamheten bedrivs på ett korrekt sätt. Enheternas verksamhet bör övervakas endast i den utsträckning som är nödvändig för att säkerställa att de uppfyller dessa skyldigheter och villkor.

De områden som omfattas av ett tillstånd och tillståndets varaktighet måste begränsas i syfte att förhindra att en och samma enhet ges exklusiv rätt till ett område om det är effektivare att låta flera enheter genomföra prospekteringen efter samt undersökningen och utvinningen.

…”

5.        I artikel 1.3 i direktiv 94/22 definieras begreppet tillstånd på följande sätt:

”tillstånd: varje lag eller annan författning, kontraktsbestämmelse eller annat instrument utfärdat i kraft därav genom vilket de behöriga myndigheterna i en medlemsstat bemyndigar en enhet, för dess egen del och på dess egen risk, den exklusiva rätten att prospektera, undersöka eller utvinna kolväten i ett geografiskt område. Ett tillstånd får beviljas för varje verksamhet separat eller för flera verksamheter samtidigt.”

6.        I artikel 2 i direktiv 94/22 föreskrivs följande:

”1.      Medlemsstaterna förbehåller sig rätten att fastställa de områden inom deras territorier som skall göras tillgängliga för utövandet av prospektering efter samt undersökning och utvinning av kolväten.

2.      När ett område görs tillgängligt för utövandet av de verksamheter som avses i punkt 1 skall medlemsstaterna säkerställa att det inte förekommer någon diskriminering mellan enheterna vad gäller tillgången till och utövandet av dessa verksamheter.

…”

7.        Artikel 3.1, 3.2 och 3.4 i direktiv 94/22 handlar om det förfarande som ska tillämpas vid beviljande av tillstånd:

”1.      Medlemsstaterna skall vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att tillstånd beviljas enligt ett förfarande som tillåter samtliga intresserade enheter att ge in ansökningar i enlighet med punkt 2 eller 3.

2.      Detta förfarande skall inledas

(a)      antingen på initiativ av de behöriga myndigheterna genom en inbjudan att ge in ansökningar som skall offentliggöras i Europeiska gemenskapernas officiella tidning minst 90 dagar före sista dagen för ingivande av ansökningar, eller

(b)      genom en inbjudan att ge in ansökningar som skall offentliggöras i Europeiska gemenskapernas officiella tidning efter ingivandet av en ansökan från en enhet, utan att detta påverkar bestämmelserna i artikel 2.1. Övriga intresserade enheter skall under en period på minst 90 dagar efter dagen för offentliggörandet ha tillfälle att ge in ansökningar.

Meddelandena skall ange typen av tillstånd, det eller de geografiska områden som i sin helhet eller delvis omfattas eller får omfattas av en ansökan och den föreslagna dagen eller tidsgränsen för beviljande av tillstånd.

4.      En medlemsstat får besluta att inte tillämpa bestämmelserna i punkt 1 om och i den utsträckning som geografiska hänsyn eller produktionshänsyn berättigar att tillstånd för ett område beviljas innehavaren av ett tillstånd för ett angränsande område. Den berörda medlemsstaten skall i ett sådant fall säkerställa att innehavarna av tillstånd för varje annat angränsande område ges möjlighet och får en tillräcklig tidsfrist att ge in ansökningar.

…”

8.        Artikel 4 i direktiv 94/22 har följande lydelse:

”Medlemsstaterna skall vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa följande:

(a)      Om det geografiska området inte är resultatet av en tidigare geometrisk uppdelning av territoriet, att varje områdes yta bestäms på ett sådant sätt att den inte är större än den yta som behövs för att utöva verksamheterna på bästa möjliga sätt ur teknisk och ekonomisk synvinkel. I fråga om tillstånd som beviljas i enlighet med förfarandena i artikel 3.2 skall objektiva kriterier fastställas i detta syfte och göras tillgängliga för enheterna före ingivandet av ansökningarna.

(b)      Att ett tillstånds varaktighet inte överskrider den period som är nödvändig för att genomföra den verksamhet för vilken tillståndet beviljas. De behöriga myndigheterna får dock förlänga tillståndet när den medgivna varaktigheten inte räcker till för att fullborda den berörda verksamheten och när verksamheten har utövats i enlighet med tillståndet.

(c)      Att enheterna inte behåller den exklusiva rätten till det geografiska område för vilket de har fått tillstånd längre än det är nödvändigt för ett korrekt utövande av de verksamheter för vilka de har beviljats tillstånd.”

9.        I artikel 6.2 i direktiv 94/22 föreskrivs följande:

”Medlemsstaterna får ställa villkor och krav vid utövandet av de verksamheter som avses i artikel 2.1 i den utsträckning som motiveras av nationell säkerhet, allmänhetens säkerhet, folkhälsan, transportsäkerhet, miljöskydd, skyddande av biologiska tillgångar och nationalskatter som äger ett konstnärligt, historiskt eller arkeologiskt värde, säkerheten med avseende på anläggningar och arbetare, planerad förvaltning av kolväteresurserna (exempelvis den takt med vilken kolväten uttöms eller att optimera deras utbyte) eller behovet att säkerställa skatteintäkter.”

10.      Artikel 7 i direktivet har följande lydelse:

”Utan att det påverkar de bestämmelser som berör eller som omfattas av ett enskilt tillstånd eller bestämmelserna i artikel 3.5 b skall de bestämmelser som ger en enstaka enhet rätten att få tillstånd i ett särskilt geografiskt område i en medlemsstats territorium avskaffas av den berörda medlemsstaten före den 1 januari 1997.”

B.      Italiensk rätt

1.      Lag nr 9/1991

11.      Genom Decreto Legislativo 25 novembre 1996, n. 625 Attuazione della direttiva 94/22/CEE relativa alle condizioni di rilascio e di esercizio delle autorizzazioni alla prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi(4) (lagstiftningsdekret nr 625 av den 25 november 1996 om införlivande av direktiv 94/22/EG om villkoren för beviljande och utnyttjande av tillstånd för prospektering efter samt undersökning och utvinning av kolväten) (nedan kallat lagstiftningsdekret nr 625/1996) införlivades direktiv 94/22 med italiensk rätt. Genom detta lagstiftningsdekret ändrades artikel 6 i Legge 9 gennaio 1991, n. 9 in materia di permesso di ricerca degli idrocarburi(5) (lag nr 9 av den 9 januari 1991 angående undersökningstillstånd avseende kolväten) (nedan kallad lag nr 9/1991), som har följande lydelse:

”1.      Undersökningstillståndet beviljas genom dekret av ministern för industri, handel och hantverk, efter yttrande från tekniska kommittén för kolväten och geotermi och den lokalt berörda regionen, autonoma provinsen Trento eller autonoma provinsen Bolzano och i samråd med miljöministern och ministern för handelsflottan utifrån deras respektive ansvarsområden …”

2.      Det område som omfattas av undersökningstillståndet ska avgränsas så att undersökningsprogrammet kan utvecklas rationellt och får under inga omständigheter överskrida en yta på 750 kvadratkilometer. Nämnda område kan inbegripa angränsande fastlandsområden och marina områden.

3.      Om Ministro dell’industria, del commercio e dell’artigianato bedömer att det område för vilket det ansöks om tillstånd inte är tillräckligt stort och rationellt utformat vad gäller undersökningens optimala mål, får nämnda minister vägra bevilja undersökningstillstånd tills det aktuella området kan slås samman med angränsande områden.

4.      Tillståndet gäller i sex år.

5.      Innehavaren av tillståndet har rätt till två efterföljande förlängningar av detsamma på vardera tre år om innehavaren har uppfyllt de skyldigheter som följer av tillståndet.

6.      Innehavaren av tillståndet får beviljas ytterligare en förlängning om … arbeten alltjämt pågår … på grund av omständigheter som inte kan hänföras till innehavarens senfärdighet, försumlighet eller inkompetens. …”

2.      Decreto Direttoriale 22 marzo 2011/Decreto Direttoriale 15 luglio 2015

12.      Förfarandet för att bevilja undersökningstillstånd reglerades genom administrativa dekret som antogs av Ministero dello Sviluppo Economico (Ministeriet för ekonomisk utveckling) (MISE). Till att börja med var det generaldirektörens dekret av den 22 mars 2011,(6) vilket gällde vid den tidpunkt då tillstånden söktes och fram till den 4 september 2015. Från och med den tidpunkten och fram till det datum då dekreten där det slogs fast att miljöskyddsbestämmelserna hade iakttagits utfärdades, var generaldirektörens dekret av den 15 juli 2015(7) tillämpligt. Det fortsatte att gälla fram till den 3 april 2017. De föreskrev ett enda förfarande för beviljande av tillstånd för prospektering, undersökning och utvinning som även krävde en miljökonsekvensbedömning som det måste göras en separat ansökan om. I det enda förfarandet deltog de berörda statliga och regionala myndigheterna och yttranden från myndigheterna,(8) resultatet av miljökonsekvensbedömningsförfarandet och, för fastlandet, regionens tillstånd behövde inhämtas.

13.      Artikel 9.1 i generaldirektörens dekret av den 22 mars 2011 och artikel 14.1 i generaldirektörens dekret av den 15 juli 2015 angav båda att mer än ett undersökningstillstånd eller mer än en koncession med ensamrätt för undersökning kan beviljas en och samma rättsliga enhet, förutsatt att det sammantagna området inte överstiger 10 000 kvadratkilometer.

III. Bakgrund till tvisten i det nationella målet

14.      Den 27 augusti 2013 ingav det australiensiska bolaget Global Petroleum Ltd, som är verksamt över hela världen i branschen för kolväten till havs, fyra ansökningar till MISE. Ansökningarna avsåg fyra undersökningstillstånd för inbördes angränsande områden som är belägna utanför Apuliens kust och vart och ett har en yta på strax under 750 kvadratkilometer och således en total yta på cirka 3 000 kvadratkilometer.

15.      I enlighet med de tillämpliga italienska processrättsliga reglerna skulle ansökningar om bedömning av inverkan på miljön ges in separat. Detta gjorde Global Petroleum den 30 maj 2014, då företaget ansökte om att MATTM skulle fatta beslut om att de 2D-seismiska och, i tillämpliga fall, 3D-seismiska undersökningar som skulle genomföras med så kallad luftkanonteknik i de berörda områdena var förenliga med tillämplig miljöskyddslagstiftning.

16.      Genom fyra separata dekret som utfärdades tre olika dagar, den 14 oktober 2016, den 31 augusti 2017 respektive den 26 september 2017 (nedan kallade de ifrågavarande dekreten), fastslog MATTM, i samråd med Ministro per i Beni e le attività culturali e per il turismo (ministern för kulturarv, kulturverksamhet och turism), att projekten var förenliga med gällande miljöskyddslagstiftning. MATTM påpekade att Global Petroleum inte kunde ge in en enda ansökan, eftersom lag nr 9/1991 föreskrev att det område som omfattas av undersökningstillståndet ska avgränsas så att undersökningsprogrammet kan utvecklas rationellt och får under inga omständigheter överskrida en yta på 750 kvadratkilometer, men MATTM angav att den tekniska kommitté som hade fått i uppdrag att utföra miljökonsekvensbedömningen hade begärt ytterligare information från Global Petroleum för att bedöma projektens kumulativa effekt.

17.      Regione Puglia (regionen Apulien) – en myndighet som deltog i förfarandet – överklagade dessa dekret genom fyra separata överklaganden till Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio (förvaltningsdomstolen i Lazio, Italien). Regione Puglia gjorde gällande att dekreten åsidosatte artikel 6.2 i lag nr 9/1991, eftersom gränsen på 750 kvadratkilometer bara tillämpades på de enskilda tillstånden och inte på aktörerna. Det innebar att en aktör kunde få tillstånd för en total yta som överskred den gränsen.

18.      Den regionala förvaltningsdomstolen ogillade dessa överklaganden. Den fann att lagen inte är till för att skydda miljön, utan för att främja en rationell användning av kolväteresurserna och därmed konkurrensen mellan aktörerna i branschen. Som en konsekvens därav får en och samma aktör mycket väl beviljas flera tillstånd, även för angränsande områden, förutsatt att aktören inger separata ansökningar som vardera omfattar ett område på mindre än 750 kvadratkilometer och att beviljandet av tillstånden var resultatet av separata förfaranden.

19.      Regione Puglia har överklagat alla fyra domarna genom fyra separata överklaganden till den hänskjutande domstolen.

20.      Den hänskjutande domstolen undrar om den italienska lagstiftningen är förenlig med direktiv 94/22. Den hyser tvivel om hur artikel 4 i det direktivet ska tolkas. Den hänskjutande domstolen är av den uppfattningen att direktivet ska tolkas på så sätt att det främjar ”konkurrensen på marknaden”, det vill säga där konkurrensen bygger på att så många aktörer som möjligt konkurrerar med varandra på marknaden. Det syftar inte till att främja konkurrensen ”om ensamrätt till marknaden” i den meningen att det genom konkurrensfrämjande mekanismer görs ett val av den aktör som sedan kommer att bedriva verksamhet på en viss marknad. Den sistnämnda formen valdes emellertid vid det italienska införlivandet av direktivet, som inte innehåller något förbud mot (vilket innebär att det är tillåtet) att en och samma aktör beviljas flera tillstånd förutsatt att beviljandet av tillstånden är resultatet av separata administrativa förfaranden.

21.      Den hänskjutande domstolen menar i stället att artikel 4 i direktiv 94/22 ålägger medlemsstaterna att fastställa en enda optimal storlek på områden som ska göras tillgängliga för prospektering, undersökning och utvinning och den optimala varaktigheten för sådana tillstånd för varje enskild aktör för att säkerställa att flera aktörer ”konkurrerar på marknaden” och inte bara några få eller till och med en enda. Den hänskjutande domstolen menar att det annars finns risk för att tillstånden koncentreras till en eller bara några få aktörer.

22.      Den hänskjutande domstolen förklarar vidare, med hänvisning till lydelsen av den italienska lagstiftningen, att den anser sig förhindrad att tolka den italienska lagstiftning som införlivar direktivet i överensstämmelse med det som den anser vara en riktig tolkning av EU-rätten, det vill säga att en och samma aktör bara får beviljas ett tillstånd. Enligt den hänskjutande domstolen har det i den italienska lagstiftningen alltid fastställts två olika gränser när det gäller beviljandet av undersökningstillstånd för kolväten. Den ena avser den maximala storleken på det område som omfattas av ett enskilt tillstånd,(9) och den andra avser den sammantagna maximala storleken på de områden för vilka en och samma aktör får beviljas tillstånd.(10) Ett avskaffande av den sistnämnda gränsen kan därför, enligt den hänskjutande domstolen, bara tolkas så att det inte finns någon begränsning för antalet tillstånd som en och samma aktör får beviljas.(11) Den hänskjutande domstolen menar emellertid att det strider mot syftet med direktiv 94/22. Den hänskjutande domstolen påpekar att denna slutsats inte ändras även om man beaktar taket på 10 000 kvadratkilometer(12) per aktör i artikel 9.1 i generaldirektörens dekret av den 22 mars 2011 och artikel 14.1 i generaldirektörens dekret av den 15 juli 2015, eftersom den gränsen är mer än tretton gånger högre än den ”optimala gränsen” för ett område för prospektering, undersökning och utvinning på 750 kvadratkilometer.

IV.    Tolkningsfrågan och förfarandet vid EU-domstolen

23.      Mot bakgrund av ovan anförda överväganden beslöt den hänskjutande domstolen att förklara målet vilande och ställa följande tolkningsfråga till EU‑domstolen:

”Ska [direktiv 94/22] tolkas på så sätt att det utgör hinder för en nationell lagstiftning som den här aktuella i vilken det dels fastställs att beviljandet av ett undersökningstillstånd avseende kolväten i ett område av en viss storlek och under en viss period – i förevarande fall ett område på 750 kvadratkilometer under sex år – utgör den optimala lösningen, dels tillåts att dessa gränser överskrids genom att en och samma aktör får beviljas flera undersökningstillstånd för angränsande områden, förutsatt att beviljandet är resultatet av separata administrativa förfaranden?”

24.      Skriftliga yttranden har inkommit från Regione Puglia, Global Petroleum Ltd, den italienska, den polska och den cypriotiska regeringen samt kommissionen.

A.      Bedömning

1.      Upptagande till sakprövning

25.      I sitt skriftliga yttrande har Italien anfört att begäran om förhandsavgörande bör avvisas. Skälen som Italien har anfört är dels att de ifrågavarande dekreten handlar om den miljökonsekvensbedömning som bygger på tillämpningen av miljöbestämmelser, medan tolkningsfrågan handlar om hur direktiv 94/22 ska tillämpas. Italien har vidare gjort gällande att Regione Puglia inte har något direkt aktuellt intresse i saken, eftersom ansökningarna om undersökningstillstånd handlar om områden utanför kusten som utgör en del av territorialvattnet. Det innebär att de omfattas av statens exklusiva behörighet. Italien har vidare upplyst domstolen om att undersökningstillstånden ännu inte har utfärdats, eftersom beviljandet av dem, liksom alla andra undersökningstillstånd, för närvarande har skjutits upp på grund av ikraftträdandet av Decreto-Legge 14 Dicembre 2018 n. 135,(13) vilket kräver att en ”utvecklingsplan”(14) ska antas innan tillstånd för prospektering, undersökning och utvinning beviljas.

26.      Enligt EU-domstolens fasta praxis ankommer det uteslutande på den nationella domstolen, vid vilken målet anhängiggjorts och som har ansvaret för det rättsliga avgörandet, att mot bakgrund av de särskilda omständigheterna i målet bedöma såväl om ett förhandsavgörande är nödvändigt för att döma i saken som relevansen av de frågor som ställs till EU-domstolen. EU-domstolen är följaktligen i princip skyldig att meddela ett förhandsavgörande när de frågor som ställts avser tolkningen eller giltigheten av en unionsrättslig regel, såvida det inte visar sig att den begärda tolkningen inte har något samband med de verkliga omständigheterna eller saken i det nationella målet eller då frågorna är hypotetiska eller EU-domstolen inte har tillgång till sådana uppgifter om de faktiska eller rättsliga omständigheterna som är nödvändiga för att kunna ge ett användbart svar på de frågor som ställts till den.(15)

27.      Vad beträffar förevarande mål anser jag att begäran om förhandsavgörande kan tas upp till prövning. För det första behövde Global Petroleum enligt den hänskjutande domstolen ansöka om en miljökonsekvensbedömning, om än separat, för att företaget skulle beviljas de undersökningstillstånd det ansökt om. Miljöbedömningsförfarandet ingick således i förfarandet för beviljande av tillstånd.(16) För det andra rör frågan – om huruvida det faktum att endast den italienska staten är behörig när det gäller prospektering, undersökning och utvinning i territorialhavet innebär att regionen Apulien inte är behörig att angripa de ifrågavarande dekreten – förfarandet vid de italienska domstolarna. Den har ingen betydelse för huruvida en begäran om förhandsavgörande kan tas upp till prövning. Detsamma gäller frågan om och i vilket avseende ikraftträdandet av lagdekret nr 135 av den 14 december 2018 kan påverka förfarandet vid de italienska domstolarna. Så länge förfarandet fortsätter vid den hänskjutande domstolen kan frågorna inte anses vara hypotetiska. För det tredje handlar visserligen de ifrågavarande dekreten om miljökonsekvenserna av de seismiska undersökningar som Global Petroleum vill genomföra med hjälp av så kallad luftkanonteknik, men dekreten om förenligheten med miljöskyddslagstiftningen tar särskilt upp den omständigheten att det på grund av bestämmelserna i lag nr 9/1991 inte hade varit möjligt för Global Petroleum att bara ansöka om ett enda tillstånd för de fyra angränsande områdena. För det fjärde stödjer sig Regione Puglia på artikel 6.2 i lag nr 9/1991 när den angriper de fyra dekreten. Med tanke på att detta är den bestämmelse som införlivar direktiv 94/22, är det uppenbart att tolkningen av bestämmelserna i det direktivet är nödvändig för att den hänskjutande domstolen ska kunna avgöra tvisten i det nationella målet.

2.      Svaret på tolkningsfrågan

28.      När den hänskjutande domstolen undrar om en medlemsstat får ”kringgå” en geografisk begränsning av storleken på de områden som den har föreskrivit i den lag som införlivar artikel 4 a i direktiv 94/22 genom att bevilja flera tillstånd till samma enhet om den har ansökt om dessa tillstånd vart och ett för sig, är frågan huruvida direktiv 94/22 kräver att en medlemsstat ska begränsa den geografiska omfattningen av tillstånd som den beviljar en enhet. Den hänskjutande domstolen frågar inte bara om den geografiska begränsningen (artikel 4 a i direktiv 94/22), utan även om den begränsade varaktigheten för olika tillstånd (artikel 4 b och c i direktiv 94/22). Den tidsmässiga begränsningen i artikel 4 b är mer flexibel än den geografiska begränsningen på så sätt att medlemsstaterna får förlänga tillståndet när den medgivna varaktigheten inte räcker till för att fullborda den berörda verksamheten och när verksamheten har utövats i enlighet med tillståndet.(17) Denna begränsning är inte heller en fråga som aktualiseras i förevarande mål enligt begäran om förhandsavgörande. Jag ska därför inrikta mig på den geografiska aspekten, även om jag inte tvivlar på att en eventuell lösning även skulle vara tillämplig på tidsaspekten.

29.      Enligt det tredje stycket i artikel 288 FEUF ska ett direktiv vara bindande för medlemsstaterna med avseende på det resultat som ska uppnås, men ska överlåta åt de nationella myndigheterna att bestämma form och tillvägagångssätt för genomförandet. Huvudfrågan här är därför huruvida direktiv 94/22 var avsett att tvinga medlemsstaterna att fastställa en övre gräns för områden inom vilka en och samma enhet får bedriva prospektering, undersökning och utvinning i varje medlemsstat.

30.      Frågan måste besvaras genom tillämpning av de tolkningsmetoder som används enligt fast rättspraxis vid EU-domstolen. Förutom den aktuella bestämmelsens lydelse, ska sammanhanget och de mål som eftersträvas med de föreskrifter som bestämmelsen ingår i beaktas.(18)

a)      Bokstavstolkning

31.      Eftersom ingen av bestämmelserna i direktiv 94/22 ger något tydligt svar på frågan huruvida medlemsstaterna ska fastställa en övre gräns för det geografiska område inom vilket prospektering, undersökning och utvinning får bedrivas av en aktör, är det lämpligt att undersöka om det finns några anknytande bestämmelser eller om bestämmelsernas systematik kan bidra till att besvara denna fråga.

32.      I artikel 2.1 i direktiv 94/22 föreskrivs att medlemsstaterna förbehåller sig rätten att fastställa de områden inom deras territorier som skall göras tillgängliga för prospektering, undersökning och utvinning. Det är mot denna bakgrund som direktiv 94/22 gör en icke-uttömmande harmonisering av de verksamheterna.(19)

33.      Den bestämmelse som handlar om ”[områdens] yta” – det relevanta ordet är ”yta” och det finns ingen hänvisning till tillstånd i den meningen(20) – är artikel 4 a i direktiv 94/22. Där föreskrivs att om det geografiska området inte är resultatet av en tidigare geometrisk uppdelning av territoriet, bestäms ”varje områdes yta … på ett sådant sätt att den inte är större än den yta som behövs för att utöva verksamheterna på bästa möjliga sätt ur teknisk och ekonomisk synvinkel”. Denna bestämmelse kräver inte att medlemsstaterna ska föreskriva en högsta tillåtna yta i absoluta tal som är tillämplig på alla fall i medlemsstaten. Inte heller tar den upp frågan huruvida denna gräns innebär att dessa ytor även måste utgöra gränsen för varje annan aktör som bedriver den ovannämnda verksamheten. Följaktligen innehåller den inte heller några regler för angränsande områden.

34.      Det som artikel 4 a i direktiv 94/22 dock kräver är att om tillstånd beviljas enligt det förfarande som beskrivs i artikel 3.2 i direktiv 94/22 (”systemet med tillståndsrunda”), ska ”objektiva kriterier fastställas i detta syfte och göras tillgängliga för enheterna före ingivandet av ansökningarna”. Detta innebär två saker. För det första har offentliggörandet av kriterierna för fastställandet av den gränsen betydelse när en medlemsstat påbörjar en tillståndsrunda.(21) För det andra innebär den ovannämnda bestämmelsen att om tillstånd beviljas enligt de två systemen, det vill säga ”systemet med öppen dörr” enligt artikel 3.3 i direktivet(22) och systemet enligt artikel 3.4 i direktivet 94/22 – som jag ska återkomma till strax – måste de även uppfylla kravet att områdets yta inte får vara större än den yta som behövs för att utöva verksamheterna på bästa möjliga sätt ur teknisk och ekonomisk synvinkel.

35.      Artikel 3 i direktiv 94/22 tar upp förfarandefrågor rörande beviljande av tillstånd. I punkt två beskrivs det som jag ovan har kallat ”systemet med tillståndsrunda”, där sökanden bjuds in att ansöka om tillstånd, antigen på initiativ av den behöriga myndigheten eller som en reaktion på en ansökan från en enhet om medlemsstaten i fråga då vill göra det aktuella området tillgängligt för prospektering, undersökning och utvinning. Dessa inbjudningar att ge in ansökningar ska offentliggöras i Europeiska unionens officiella tidning.(23) Artikel 3.3 i samma direktiv föreskriver ett ”system med öppen dörr” i vissa fall, varvid det emellertid också krävs offentliggörande i den officiella tidningen. Båda förfarandena syftar till att ge tillträde till förfarandet för alla parter som är intresserade av att delta i det.

36.      Artikel 3.4 i direktiv 94/22 föreskriver ett undantag från de förfarandena ”om och i den utsträckning som geografiska hänsyn eller produktionshänsyn berättigar att tillstånd för ett område beviljas innehavaren av ett tillstånd för ett angränsande område”. Polen har gjort gällande att den bestämmelsen bara innebär att medlemsstaterna får bevilja tillstånd utan att de behöver ge alla intresserade parter möjlighet att delta. Eftersom detta är det enda undantaget som föreskrivs i den bestämmelsen, anser Polen att bestämmelsen förutsätter att tillstånd för angränsande områden i själva verket får beviljas en och samma aktör. Ordalydelsen i artikel 3.1 i direktiv 94/22 förefaller ge stöd för den tolkningen, eftersom det anges att i de fall som avses i artikel 3.2 och 3.3 i det direktivet, ska medlemsstaterna vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att tillstånd beviljas enligt ett förfarande som tillåter samtliga intresserade enheter att ge in ansökningar i enlighet med punkt 2 eller 3. I den bestämmelsen bekräftas därför att det särskilda förfarandet i artikel 3.4 i direktiv 94/22 inte ger alla intresserade enheter tillträde till förfarandet. I själva verket tar artikel 3 i direktiv 94/22 bara upp förfarandefrågor som rör beviljande av tillstånd.

37.      Regione Puglia anser å sin sida att artikel 3.4 i direktiv 94/22 inte bara innehåller ett undantag från förfarandekravet, utan även från det som den anser vara en allmän princip, nämligen att tillstånd för angränsande områden bara får beviljas under sådana särskilda omständigheter som beskrivs i den bestämmelsen. Det bör erinras om att den bestämmelsen bara behandlar beviljande av tillstånd för angränsande områden under särskilda förhållanden. I artikel 3 i direktiv 94/22 (eller i någon annan bestämmelse) anges inte att tillstånd för angränsande områden endast kan beviljas under de omständigheter som anges i artikel 3.4 i direktivet. Inte heller handlar den bestämmelsen om gränserna för de (förenade) områdena. Om det antas att artikel 4 a i direktiv 94/22 ålägger medlemsstaterna att föreskriva en absolut gräns för storleken på de områden som beviljas en aktör, varför skulle då ansökningar rörande angränsande områden inte beviljas om de angränsande områdena inte uppnår den gränsen?(24) Detta saknar stöd i ordalydelsen av direktiv 94/22. Inte heller medger artikel 3.4 i direktiv 94/22 något undantag från den gräns som fastställs i artikel 4 a i direktiv 94/22, om den sistnämnda bestämmelsen skulle tolkas så att den föreskriver en absolut gräns.

38.      Det finns därför i direktiv 94/22 inte något som tyder på en allmän princip att inga tillstånd ska beviljas för angränsande områden, vilket Regione Puglia gjort gällande. Detta besvarar emellertid inte frågan huruvida artikel 4 a i direktiv 94/22 begränsar storleken på de områden som får beviljas en och samma aktör.

39.      En annan relevant bestämmelse är artikel 5 i direktiv 94/22. Där beskrivs kriterierna för beviljande av tillstånd för aktörer.(25) Artikel 5.1 i direktiv 94/22 innehåller en mycket begränsad uppsättning kriterier för beviljande av tillstånd – och den föreskriver att kriterierna ska upprättas och offentliggöras i den officiella tidningen före början av perioden för ingivande av ansökningar. Andra punkter i artikel 5 i direktiv 94/22 syftar till att säkerställa att alla villkor och krav rörande utövandet eller avslutandet av en verksamhet – inbegripet information om ändringar – görs tillgängliga för alla intresserade parter. Detta gäller även kommunicerandet till sökanden av grunderna för beslut att avvisa ansökningar, om sökanden önskar det. Dessutom ålägger den medlemsstaterna att tillämpa de kriterierna, villkoren och kraven på ett icke diskriminerande sätt.

40.      Artikel 6.2 i direktiv 94/22 är av intresse när det gäller miljöaspekter som Regione Puglia och kommissionen tar upp. Enligt den bestämmelsen får medlemsstaterna ställa villkor och krav vid utövandet av prospektering, undersökning och utvinning som motiveras av bland annat miljöskydd.

41.      Artikel 7 i direktiv 94/22 handlar om konkurrens. Enligt den bestämmelsen ska medlemsstaterna avskaffa de bestämmelser som ger en enstaka enhet rätten att få tillstånd i ett särskilt geografiskt område på dess territorium före den 1 januari 1997.

42.      Samtidigt som det tydligt framgår av artikel 7 och sjätte skälet i direktiv 94/22 att det är lagstiftarens avsikt att öka konkurrensen inom denna sektor, handlar artikel 7 om det problem som fanns vid den tidpunkt då direktivet trädde i kraft. Det var att det i många länder fanns lagar och andra författningar som förbehöll en enda enhet rätten att beviljas tillstånd för prospektering, undersökning och utvinning i vissa områden. Dessa skulle avskaffas före den 1 januari 1997.(26) Bestämmelsen innehåller emellertid inte några föreskrifter för tiden därefter. Det framgår också tydligt av lydelsen av det sjätte skälet att åtgärder som måste vidtas enligt direktivet är att säkerställa en icke diskriminerande tillgång till och verksamhet som omfattas av direktivet ”som främjar en större konkurrens på området och därmed gynnar bästa tänkbara prospektering efter samt undersökning och utvinning av resurserna i medlemsstaterna och stärker integreringen av den inre energimarknaden”.

43.      Det ska erinras om att artikel 4 a i direktiv 94/22 bara kräver att varje områdes yta bestäms på ett sådant sätt att ”den inte är större än den yta som behövs för att utöva verksamheterna på bästa möjliga sätt ur teknisk och ekonomisk synvinkel” om det geografiska området inte är resultatet av en tidigare geometrisk uppdelning av territoriet.(27) Om man skulle vilja säkerställa samma konkurrensvillkor med avseende på områdets yta för alla potentiella aktörer inom en medlemsstat, så skulle den därför alltid vara ofullständig.(28)

44.      Vidare ålägger artikel 4 a i direktiv 94/22 bara medlemsstaterna att fastställa objektiva kriterier för att bestämma detta område. Den ålägger inte medlemsstaterna att fastställa en särskild geografisk yta i absoluta tal för alla områden inom deras territorier (på grund av geografiska eller geologiska skillnader mellan olika delar av en medlemsstats territorium, är det inte säkert att det är det mest effektiva sättet i tekniskt och ekonomiskt hänseende). Att fastställa en maximal yta för sådan verksamhet i absoluta tal utgör ett objektivt kriterium.(29) Eftersom det här inte är det enda sättet på vilket en medlemsstat kan införliva artikel 4 a i direktiv 94/22, anser jag inte att det är en tydlig indikation på att en gräns som gränsen på 750 kvadratkilometer måste anses vara en absolut gräns som krävs enligt direktivet.

45.      Den tydligaste formuleringen som ger stöd för en sådan tolkning finns sannolikt i nionde skälet. Där anges att ”de områden som omfattas av ett tillstånd och tillståndets varaktighet måste begränsas i syfte att förhindra att en och samma enhet ges exklusiv rätt till ett område om det är effektivare att låta flera enheter genomföra prospekteringen … samt undersökningen och utvinningen”.(30) Eftersom detta tydligt hänger samman med kriterierna i artikel 4 a och b i direktiv 94/22, skulle den bestämmelsen, mot bakgrund av det nionde skälet, kunna tolkas så att syftet med de kriterierna är att förhindra att en aktör/enhet har mer än ett tillstånd åt gången för prospektering, undersökning och utvinning i en viss medlemsstat.

46.      Samtidigt som en tolkning av artikel 4 a i direktiv 94/22 som innebär att det måste finnas en absolut gräns för det område för vilket (ett) tillstånd får beviljas en enda enhet, skulle kunna öka antalet konkurrenter för att bedriva prospektering, undersökning och utvinning, finns det även risk för att den får negativa följder. Så som kommissionen har påpekat skulle den kunna begränsa konkurrensen om tillstånd, eftersom den kommer att utestänga – med tiden, beroende på tillståndens varaktighet – ett allt större antal enheter från processen om de redan bedriver sådan verksamhet i en medlemsstat.

47.      Även om denna tolkning av ordalydelsen inte leder till konstaterandet att aktörer är begränsade till endast ett undersökningstillstånd, ska jag emellertid nu beakta ändamålen med direktiv 94/22.

b)      Kontextuell och teleologisk tolkning

48.      Enligt sjätte skälet i direktiv 94/22 har direktivet två mål som hänger samman med varandra. Det ena målet är att säkerställa en icke diskriminerande tillgång till och verksamhet i samband med prospektering efter samt undersökning och utvinning av kolväten för att främja och gynna bästa tänkbara prospektering efter samt undersökning och utvinning av resurser som finns i Europeiska unionen. Som framgår tydligt av det tredje skälet i direktivet har detta stor betydelse, eftersom Europeiska unionen vid den tid då direktiv 94/22 trädde i kraft var beroende av import av kolväten och fortfarande i hög grad är det.

49.      Direktiv 94/22 antogs på grundval av den första och den tredje meningen i artikel 57.2 och artiklarna 66 och 100 a i EG‑fördraget.(31) Redan detta visar att direktivet huvudsakligen är inriktat på inrättandet av den inre marknaden. Dess huvudsyfte är att säkerställa icke diskriminerande tillgång till prospektering, undersökning och utvinning, för alla enheter, oavsett nationalitet eller om de är offentliga eller privata.(32) Detta framgår tydligt av bestämmelserna i direktivet, vilka – som visats ovan – är inriktade på att alla parter som kan vara intresserade av att beviljas ett tillstånd ska informeras(33) och att fastställa ett begränsat antal relevanta kriterier för beviljande av ett sådant tillstånd.(34) Syftet med den sistnämnda åtgärden är att begränsa medlemsstaternas möjligheter att skräddarsy kriterierna för sina (nationella) favoriter. De principerna kan sammanfattas under rubriken ”insyn och icke-diskriminering”.(35)

50.      Enligt Regione Puglia säkerställer direktiv 94/22 konkurrensen på marknaden, vilket Regione Puglia menar bara är möjligt om dess bestämmelser tolkas på ett sådant sätt att det förhindrar att en enhet får en dominerande ställning eller att tillstånden koncentreras till ett fåtal aktörer. Regione Puglia gör gällande att direktiv 94/22 syftar till att förhindra att det skapas en exklusiv rätt i geografiska områden, vilket skulle förhindra ”verklig konkurrens på marknaden”. Regione Puglia anser att om en enhet ges rätt att bedriva prospektering, undersökning och utvinning i större områden, kommer detta att leda till en snedvridning av konkurrensen. Regione Puglia menar att syftet med begränsningen enligt artikel 4 a i direktiv 94/22 – gränsen på 750 kvadratkilometer – är att förhindra detta.

51.      Detta resonemang kan inte godtas. För det första utgör bestämmelserna i direktiv 94/22 en del av ett regelverk rörande offentlig upphandling och inte rörande konkurrensregler. Även om båda regelverken syftar till att främja konkurrensen inom EU, vilket i sin tur syftar till att främja skapandet av en inre marknad, så har de olika utgångspunkter. Medan lagstiftningen om offentlig upphandling reglerar hur myndigheter eller offentliga företag eller företag som bedriver verksamhet på grundval av särskilda eller exklusiva rättigheter som en medlemsstat har beviljat dem får agera, handlar konkurrensreglerna om företagens ekonomiska verksamhet.(36) Det innebär att regelverken fungerar på olika nivåer. Medan artiklarna 101 och 102 FEUF begränsar visst konkurrensbegränsande beteende och koncentrationsförordningen(37) syftar till att förhindra strukturella förändringar på marknaden på grund av koncentrationer som avsevärt kan förhindra en effektiv konkurrens, är syftet med bestämmelserna om offentlig upphandling att ge lika tillgång till marknaden för alla intresserade enheter genom att tillämpa principerna om insyn och icke-diskriminering. Det är bara koncentrationsförordningen som förhindrar skapandet av en dominerande ställning och detta gäller bara vid en koncentration.

52.      Att direktiv 94/22 tillhör det andra regelverket underbyggs ytterligare av artikel 12 i direktiv 94/22, vilken kopplar det direktivet direkt till direktiv 93/38.(38) Enligt det direktivet – och enligt det direktiv som ersatte det – var ”utnyttjande av ett geografiskt område i syfte att … undersöka förekomsten av eller utvinna olja [eller] gas”, en relevant verksamhet i den mening som avses i direktivet.(39) Enligt artikel 3 i direktiv 93/38 var det emellertid möjligt att begära ett undantag från tillämpningen av försörjningsdirektivet om vissa kriterier var uppfyllda, nämligen kriterier rörande insyn och icke-diskriminering vid beviljande av tillstånd. Medlemsstaterna skulle därefter säkerställa att de upphandlande myndigheterna tillämpade principerna om icke-diskriminering och upphandling i konkurrens när tillståndet beviljades samt att kommissionen meddelades upplysningar rörande tilldelningen av kontrakten. Punkt 5 i artikel 3 i direktiv 93/38, som lades till den artikeln genom artikel 12 i direktiv 94/22, föreskrev att villkoren om insyn och icke-diskriminering ska anses uppfyllda när en medlemsstat har uppfyllt bestämmelserna i direktiv 94/22.(40)

53.      Detta visar att direktiv 94/22 och dess bestämmelser utgör en länk i kedjan av åtgärder som vidtas för att leda sektorer som verkade på stängda marknader i riktning mot att handla på grundval av konkurrens som omfattar hela EU och att tillämpa regler om offentlig upphandling, vilket tidigare hade förhindrats på grund av att nationella myndigheter hade beviljat exklusiva rättigheter för exploatering inom vissa geografiska områden.(41)

54.      De begränsningar som ska åläggas genom artikel 4 i direktiv 94/22 ska ses mot bakgrund av detta. Samtidigt som det medges att prospektering, undersökning och utvinning som kräver en stor investering bara kommer att utföras i ett område om det kan ske med ensamrätt,(42) innebär varje sådan ensamrätt att konkurrensen upphör för det geografiska område som omfattas av det tillståndet så länge tillståndet gäller. Följaktligen måste det faktiska undandragandet från konkurrens vara så geografiskt och tidsmässigt begränsat som rimligen är möjligt, samtidigt som de som beviljas tillstånd fortfarande har möjlighet (åtminstone teoretiskt)(43) att få tillbaka sina investeringar.(44)

55.      Domstolen har påpekat att unionens regler om offentlig upphandling antogs för att införa en gemensam marknad vars syfte är att säkerställa fri rörlighet och undanröja hinder för konkurrens och i det sammanhanget föreligger det ett unionsrättsligt intresse av att det säkerställs att så många anbudsgivare som möjligt deltar i ett anbudsförfarande.(45) I överensstämmelse med detta har domstolen konsekvent motsatt sig försök att utöka grunderna för att utesluta företag vid offentliga upphandlingsförfaranden, utöver de som föreskrivs i de olika direktiven, utom om de syftar till att säkerställa att principen om likabehandling av alla anbudsgivare och principen om insyn iakttas, förutsatt att proportionalitetsprincipen respekteras.(46) Även om detta slogs fast med avseende på offentlig upphandling av byggentreprenader, offentlig upphandling av varor och offentlig upphandling av tjänster, gäller dessa mål att inte otillbörligen begränsa tillgången till upphandlingar även försörjningsområdet.(47)

56.      Syftet med direktiv 94/22 är därför inte att begränsa antalet tillståndssökare, utan snarare raka motsatsen, nämligen att få så många –lämpliga – enheter som möjligt att konkurrera om tillstånden. Det gynnar inte konkurrensen att utesluta vissa konkurrenter från marknaden när den konkurrensen äger rum, det vill säga när tillstånd beviljas, enbart på grund av att de tillstånd de har redan når upp till den gräns som fastställts enligt artikel 4 a i direktiv 94/22. Det stämmer visserligen att enheter som redan har tillstånd för prospektering, undersökning och utvinning, i synnerhet tillstånd för angränsande områden, kan ha bättre förutsättningar att uppfylla villkoren i artikel 5.1 i direktiv 94/22 och vinna en upphandling för ytterligare tillstånd, men det ankommer inte på lagstiftningen om offentlig upphandling att förhindra detta. Som jag har redogjort för ovan, förhindrar de konkurrensrättsliga bestämmelserna heller inte att en dominerande ställning uppnås om den dominerande ställningen uppnås på grund av marknadsställning och inte genom koncentration.

57.      Om den omständigheten att en enhet har flera tillstånd skulle leda till att den får en dominerande ställning på marknaden för prospektering, undersökning och utvinning – vilken som nämnts är en global marknad – och om den skulle missbruka sin ställning, skulle detta strida mot konkurrenslagstiftningen som uppenbart är tillämplig. Det kan emellertid redan från början ifrågasättas om en marknad fungerar bäst om bara aktörer som inte sedan tidigare bedriver liknande verksamhet i samma land får lov att verka på den.

3.      Miljöhänsyn

58.      Även om den hänskjutande domstolen inte har tagit upp den frågan i sin begäran om förhandsavgörande, har Regione Puglia och kommissionen ifrågasatt om miljöhänsyn borde beaktas. Även om jag anser att det är tveksamt om de har betydelse i det här målet, ska jag emellertid i korthet ta upp de frågor som aktualiseras.

59.      Såsom kommissionen har påpekat kräver prospektering med hjälp av luftkanonteknik att det görs en miljökonsekvensbedömning innan ett tillstånd beviljas.(48) När det i enlighet med artikel 4.2 i direktiv 2011/92 beslutas huruvida en miljökonsekvensbedömning ska göras, ska de behöriga nationella myndigheterna beakta projektens kumulativa effekt enligt punkt 1b i bilaga III till det direktivet för att förhindra att unionslagstiftningens mål kringgås genom uppdelning av projekt som sammantagna sannolikt skulle få betydande konsekvenser för miljön.(49) Regione Puglia förefaller här anse att den omständigheten att (flera) tillstånd söks av en och samma aktör i olika förfaranden, leder till en situation där den nödvändiga miljökonsekvensbedömningen (de nödvändiga miljökonsekvensbedömningarna) bara beaktar konsekvenserna av varje enskild åtgärd (som omfattas av dessa förfaranden) och inte de kumulativa konsekvenserna av dem alla.(50) Vidare föreskrivs i artikel 11 FEUF att miljöskyddskraven ska integreras i utformningen och genomförandet av Europeiska unionens politik och verksamhet, särskilt i syfte att främja en hållbar utveckling.(51) Domstolen har bekräftat denna princip inom flera olika politikområden.(52)

60.      Enligt den hänskjutande domstolen föreskriver artikel 3.9 i MISE:s ministeriella dekret av den 7 december 2016(53) ett enda förfarande under vilket en miljökonsekvensbedömning görs. Flera ministerier är involverade i det förfarandet. Global Petroleum hade därför lämnat in fyra ansökningar till MATTM om bedömning av inverkan på miljön av användningen av luftkanonteknik i de områden för vilka företaget hade sökt tillstånd. De dekret i vilka det bekräftas att denna teknik är förenlig med miljölagstiftningen, är föremålet för det mål som ligger bakom förevarande begäran om förhandsavgörande. Denna begäran innehöll även information om att det i dekreten angavs att det enligt tillämplig italiensk lag inte hade varit möjligt att ansöka om en enda miljökonsekvensbedömning, men att Global Petroleum trots det hade begärt ytterligare information om den aspekten för att bedöma den kumulativa effekten. Det finns därför inget som tyder på att det italienska förfarandet inte skulle säkerställa att skyldigheterna enligt direktiv 2011/92 uppfylls på rätt sätt. Snarare har miljöskyddskrav integrerats i förfarandet för beviljande av tillstånd för prospektering, undersökning och utvinning i enlighet med artikel 11 FEUF.

61.      Vidare föreskriver artikel 6.2 i direktiv 94/22 att medlemsstaterna får ställa villkor och krav vid utövandet av prospektering, undersökning och utvinning i den utsträckning som motiveras av miljöskydd och skyddande av biologiska tillgångar. Den hänskjutande domstolen har emellertid inte tillhandahållit någon information om att Italien skulle ha uppställt sådana villkor eller krav.

62.      Viktigast av allt är att det heller inte är uppenbart på vilket sätt det kan ha betydelse för miljökonsekvensbedömningen, huruvida en och samma aktör får flera tillstånd som gör att den aktören kan bedriva prospektering, undersökning och utvinning i ett område som är större än 750 kvadratkilometer.

63.      Av det skälet anser jag inte att miljöhänsyn, däribland direktiv 2011/92, har någon betydelse för tolkningen av artikel 4 a i direktiv 94/22.

V.      Förslag till avgörande

64.      Mot bakgrund av detta föreslår jag att domstolen ska lämna följande svar till Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen, Italien):

Artikel 4 i Europaparlamentets och rådets direktiv 94/22/EG av den 30 maj 1994 om villkoren för beviljande och utnyttjande av tillstånd för prospektering efter samt undersökning och utvinning av kolväten ska tolkas så, att den inte utgör hinder för att det i den nationella lagstiftningen föreskrivs att flera undersökningstillstånd (även för angränsande områden) får beviljas en och samma enhet efter separata administrativa förfaranden, även om det leder till att en enhet får undersökningstillstånd för mer än det geografiska område (och för en längre tid än den) som fastställts enligt den bestämmelsen.


1      Originalspråk: engelska.


2      EGT L 164, 1994, s. 3 (svensk specialutgåva, område 6, volym 4, s. 237).


3      E&P är en etablerad förkortning för ”exploration and production” (av kolväten). Jag använder det här så att det även inkluderar prospektering, det vill säga den geologiska analys som föregår vidare undersökning, eftersom alla tre skeden behandlas särskilt i direktiv 94/22.


4      GURI nr 293 av den 14 december 1996.


5      GURI nr 13 av den 16 januari 1991.


6      Decreto 22 marzo 2011, Procedure operative di attuazione del decreto ministeriale 4 marzo 2011 e modalità di svolgimento delle attività di prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi liquidi e gassosi e dei relativi controlli ai sensi dell’articolo 15, comma 5 del Decreto Ministeriale 4 marzo 2011 (generaldirektörens dekret av den 22 mars 2011, Metoder för genomförande av ministeriellt dekret av den 4 mars 2011 och förfaranden för projektering efter samt undersökning och utvinning av flytande och gasformiga kolväten och kontroller i samband med detta i enlighet med artikel 15.5 i ministeriellt dekret av den 4 mars 2011), GURI nr 89 av den 18 april 2011.


7      Decreto 15 luglio 2015, Procedure operative di attuazione del Decreto 25 marzo 2015 e modalità di svolgimento delle attività di prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi liquidi e gassosi e dei relativi controlli ai sensi dell’art. 19, comma 6, dello stesso decreto (dekret av den 15 juli 2015, Metoder för genomförande av ministeriellt dekret av den 25 mars 2015 och förfaranden för projektering efter samt undersökning och utvinning av flytande och gasformiga kolväten och kontroller i samband med detta, i den mening som avses i artikel 19.6 i det dekretet), GURI nr 204 av den 3 september 2015.


8      För offshore-verksamhet inkluderade detta Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare (Ministeriet för miljö och skydd av land och hav) (nedan kallat MATTM), Ministeriet för infrastruktur och transport samt Ministeriet för jordbruk, livsmedel och skogspolitik.


9      Gränsen sattes först till 50 000 hektar (100 hektar motsvarar 1 kvadratkilometer) enligt bestämmelserna i Legge 11 gennaio 1957, n. 6 (lag nr 6 av den 11 januari 1957) (nedan kallad lag nr 6/1957). Den höjdes sedan till 70 000 hektar enligt övergångsbestämmelserna i Legge 21 luglio 1967, n. 613 (lag nr 613 av den 21 juli 1967) (nedan kallad lag nr 613/1967) och slutligen till 100 000 hektar enligt bestämmelserna i den lagen. Den gränsen behölls sedan i den ursprungliga lydelsen av artikel 6 i lag nr 9/1991 (innan den ändrades enligt lagstiftningsdekret nr 625/1996).


10      Den sistnämnda gränsen var 300 000 hektar på hela statens territorium och 150 000 hektar per region, enligt bestämmelserna i lag nr 6/1957 (med ett förbud mot tillstånd för angränsande områden), och den höjdes till 500 000 hektar enligt övergångsbestämmelserna i lag nr 613/1967. Den gränsen höjdes till 1 000 000 hektar enligt samma lag och enligt lag nr 9/1991 (innan den ändrades genom lagstiftningsdekret nr 625/1996), med undantag för Ente nazionale idrocarburi (det statliga kolvätebolaget) (nu Eni SpA).


11      Den hänskjutande domstolen påpekar att Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen), avdelning IV, intog samma ståndpunkt i en dom av den 4 januari 2019 (dom nr 92). Den hänskjutande domstolen instämmer emellertid inte med den avdelningens slutsats att ett förbud mot att bevilja en och samma aktör flera tillstånd (vilket medför att gränsen för en aktörs sammanlagda yta överskrids) inte kunde härledas från unionslagstiftningen, närmare bestämt direktiv 94/22.


12      Vilket är samma gräns, det vill säga 1 000 000 hektar, som den som föreskrevs i lag nr 9/1991 innan den ändrades genom lagstiftningsdekret nr 625/1996.


13      Decreto-legge 14 dicembre 2018, n 135, recante disposizioni urgenti in materia di sostegno e semplificazione per le imprese e per la pubblica amministrazione (Lagdekret av den 14 december 2018, nr 135, om brådskande bestämmelser avseende stöd och förenkling för företag och myndigheter, GURI nr 290 av den 14 december 2018), vilket senare omvandlades till lag nr 12 av den 11 februari 2019, GURI nr 36 av den 12 februari 2019.


14      Piano per la Transizione Energetica Sostenible delle Aree Idonee (Plan för övergång till hållbar energi i stödberättigade områden).


15      Se, för ett liknande resonemang, dom av den 22 april 2021, PROFI CREDIT Slovakia (C‑485/19, EU:C:2021:313, punkt 38 och där angiven rättspraxis).


16      Huruvida ett sådant beslut som kan anses utgöra ett mellanled för beviljandet av undersökningstillståndet får angripas eller om det bara är det slutliga beslutet att bevilja ett sådant tillstånd som får angripas, är en fråga som enbart ska bedömas enligt medlemsstatens nationella lagstiftning.


17      I artikel 4 c i direktiv 94/22 föreskrivs emellertid tydligt att medlemsstaterna ska säkerställa att enheterna inte behåller den exklusiva rätten till det geografiska området längre än det är nödvändigt för ett korrekt utövande av de verksamheter för vilka de har beviljats tillstånd.


18      Se, exempelvis, dom av den 29 april 2021, Natumi (C‑815/19, EU:C:2021:336, punkt 35 och där angiven rättspraxis).


19      Se även, för ett liknande resonemang, förslag till avgörande av generaladvokaten Campos Sánchez-Bordona i de förenade målen Eni och Shell Italia E & P (C‑364/18 och C‑365/18, EU:C:2019:503, punkterna 38 och 39).


20      Till skillnad från artikel 4 b i direktiv 94/22 som hänvisar till ”ett tillstånds varaktighet’. Å andra sidan innebär det inte att det inte får finnas flera tillstånd för en och samma enhet.


21      De kriterierna kan därför också ifrågasättas.


22      Med ett ”system med öppen dörr” avses ett system där ytor för prospektering, undersökning och utvinning ständigt finns att tillgå och kan bli föremål för en ansökan om tillstånd när som helst efter individuell förhandling om tillstånd.


23      Vid den tidpunkt då direktiv 94/22 trädde i kraft var det Europeiska gemenskapernas officiella tidning.


24      Regione Puglia håller med om att en enhet ska ha rätt att beviljas flera undersökningstillstånd, under förutsättning att den yta som omfattas av samtliga tillstånd ligger inom gränsen på 750 kvadratkilometer.


25      Det är i själva verket bara i det fjärde stycket i artikel 5.1 i direktiv 94/22 som uttrycket ”vem som ska leda en enhet” nämns. Generellt används ”enheter” i direktivet. Med uttrycket ”enhet” avses i artikel 1.2 i direktiv 94/22 ”fysisk eller juridisk person eller en grupp av sådana personer som ansöker om, troligen kommer att ansöka om eller innehar tillstånd”. Uttrycket ”vem som ska leda en enhet”, ”Betreiber eines Unternehmens” (på tyska), ”l’exploitant de l’entité” (på franska) och ”agente de una entidad” (på spanska), som finns i fjärde stycket i artikel 5.1 förfaller något ovanligt. En jämförelse med det tredje stycket i den bestämmelsen som innehåller formuleringen ”sammansättningen av en enhet som de eventuellt kan komma att bevilja tillstånd” tyder på att en sådan enhet kan bestå av grupper av företag som till exempel kan bedriva sin verksamhet som ett konsortium (se även artikel 3.2 tredje stycket i direktiv 94/22). Särskiljandet mellan ”enhet” och ”vem som ska leda en enhet” spelar ingen roll i det här sammanhanget och en enhet som beviljas ett tillstånd behöver någon som leder enheten eller behöver fungera som den som leder enheten och genomför den faktiska prospekteringen, undersökningen och utvinningen.


26      Detta rör inte bestämmelser som berörs vid enskilda tillstånd eller bestämmelserna i artikel 3.5 i direktiv 94/22.


27      Det har också påpekats på sidan 155 i Wangelow, V. P., ”Petroleum licensing in the European Union: the allocation of E&P rights in Denmark”, The Journal of World Energy Law & Business, vol. 11(2), OUP, Oxford, 2018, s. 145–163, att direktiv 94/22 led av den omständigheten att de flesta av de geografiska områdena redan hade tilldelats innan direktivet utarbetades (se en förteckning över rättsliga bestämmelser i medlemsstaterna som beviljade sådana tillstånd vid den tidpunkten i bilaga IV till rådets direktiv 93/38/EEG av den 14 juni 1993 om samordning av upphandlingsförfarandet för enheter som har verksamhet inom vatten-, energi-, transport- och telekommunikationssektorerna, EGT L 199, 1993, s. 84).


28      Dessutom skulle det bara röra de enskilda medlemsstaterna, medan marknaden – utan att gå in på detaljer och eftersom saken inte har diskuterats eller specificerats, antar jag att produktmarknaden är marknaden för prospektering efter råolja och prospektering efter naturgas (kommissionen har behandlat dessa marknader tillsammans eftersom innehållet i djupt liggande källor inte kan vara känt i prospekteringsskedet) – för denna verksamhet inte nödvändigtvis inskränker sig till enskilda medlemsstater. Kommissionen har i själva verket angett i olika beslut att marknaden för prospekterings-, undersöknings- och utvinningstjänster måste anses vara global. Se exempelvis kommissionens genomförandebeslut av den 24 juni 2011 om medgivande av undantag från Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/17/EG om samordning av förfarandena vid upphandling på områdena vatten, energi, transporter och posttjänster när det gäller prospektering och exploatering av olje- och gasfyndigheter i Italien (EUT L 166, 2011, s. 28, punkterna 9 och 14), och, beträffande undersökning, kommissionens genomförandebeslut (EU) 2015/1120 av den 8 juli 2015 om medgivande av undantag från Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/17/EG om samordning av förfarandena vid upphandling på områdena vatten, energi, transporter och posttjänster när det gäller prospektering av olje- och gasfyndigheter i Grekland (EUT L 182, 2015, s. 88, punkt 12) och kommissionens beslut av den 7 mars 2019 i ärende M.9175 – Total/Cevron Denmark, EUT C 126, 2019, s. 1, punkt 19, även med avseende på den ovannämnda definitionen av produktmarknaden.


29      Global Petroleum har påpekat att sökandet efter kolväten till havs i allmänhet är mycket dyrt och inbegriper höga initialkostnader som kan uppgå till tiotals miljoner euro, beroende på vattendjupet och ekonomiska säkerheter på mellan 200 miljoner och 500 miljoner euro för att täcka säkerheter för skador som kan uppstå under prospekteringen (enligt italiensk lag). Enligt Global Petroleum och Italien skulle inga enheter vara intresserade av att bedriva prospektering, undersökning och utvinning om det var begränsat till ett område på 750 kvadratkilometer. Detta kan emellertid bara utgöra ett argument för att den gräns på 750 kvadratkilometer som Italien har fastställt är för låg. Artikel 4 a i direktiv 94/22 hindrar emellertid inte Italien från att fastställa en gräns som kan vara suboptimalt låg, eftersom bestämmelsen bara ålägger medlemsstaterna att vidta åtgärder för att säkerställa att de geografiska områdena för prospektering, undersökning och utvinning ”inte är större än den yta som behövs för att utöva verksamheterna på bästa möjliga sätt ur teknisk och ekonomisk synvinkel” (min kursivering).


30      Min kursivering.


31      Nu artiklarna 53.1, 62 och 114 FEUF.


32      Se även, för ett liknande resonemang, Rapport av den 29 juli 1998 från kommissionen till rådet beträffande direktiv 94/22/EG om villkoren för beviljande och utnyttjande av tillstånd för prospektering efter samt undersökning och utvinning av kolväten, KOM(1998) 447 slutlig (nedan kallad rapporten om direktiv 94/22).


33      I synnerhet enligt artikel 3.2 och 3.3 i direktiv 94/22.


34      Artikel 5.1 i direktiv 94/22.


35      De principerna är allmänna principer för lagstiftningen om offentlig upphandling vilka även kommer till uttryck i försörjningsdirektiven. Den andra principen beskrevs särskilt redan i artikel 4.2 i direktiv 93/38. Senare försörjningsdirektiv har innehållit en artikel som beskriver de principerna för tilldelning av kontrakt. Se exempelvis artikel 10 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/17/EG av den 31 mars 2004 om samordning av förfarandena vid upphandling på områdena vatten, energi, transporter och posttjänster (försörjningsdirektivet) (EUT L 134, 2004, s. 1) och artikel 36.1 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/25/EU av den 26 februari 2014 om upphandling av enheter som är verksamma på områdena vatten, energi, transporter och posttjänster och om upphävande av direktiv 2004/17/EG (EUT L 94, 2014, s. 243).


36      Det innebär inte att en myndighet inte kan behandlas som ett företag med avseende på konkurrenslagstiftningen om den bedriver ekonomisk verksamhet.


37      Rådets förordning (EG) nr 139/2004 av den 20 januari 2004 om kontroll av företagskoncentrationer (EG:s koncentrationsförordning) (EUT L 24, 2004, s. 1).


38      Denna koppling sker genom artikel 45.4 i det direktivet, där det anges att hänvisningar till direktiv 90/531/EEG, det direktiv som ändrades genom artikel 12 i direktiv 94/22, ska tolkas som hänvisningar till direktiv 94/22. Med tanke på att direktiv 93/38 enligt artikel 45.1 i det direktivet måste vara genomfört senast den 1 juli 1994, medan direktiv 94/22 (endast) måste vara genomfört senast den 1 juli 1995 enligt artikel 14.1 i det direktivet, var den ursprungliga hänvisningen till direktiv 90/531 av liten praktisk betydelse.


39      Artikel 2.2 b i direktiv 93/38, artikel 7 a i direktiv 2004/17 och artikel 14 a i direktiv 2014/25.


40      Denna lösning har i själva verket förts vidare till direktiv 2004/17 genom artikel 30.3 i det direktivet jämförd med bilaga XI G. Eftersom det hade konstaterats att direktiv 94/22 hade införlivats korrekt och fungerade på rätt sätt, avskaffades genom direktiv 2004/17 den särskilda ordning som hade skapats med avseende på prospektering, undersökning och utvinning och ersattes med ett allmänt förfarande som gjorde det möjligt att undanta sektorer vars verksamhet är direkt konkurrensutsatt på marknader till vilka tillträdet inte är begränsat (skäl 38 och artikel 30 i direktiv 2004/17). I det nu tillämpliga direktiv 2014/25, har ”upphandling för olje- och gasprospektering” helt undantagits från direktivet. Skälet till det är att ”den sektorn genomgående har visat sig vara utsatt för sådant konkurrenstryck att den upphandlingsdisciplin som följer av unionens upphandlingsregler inte längre är nödvändig” (skäl 25 i direktiv 2014/25) medan utvinning av olja och gas fortfarande omfattas av det. Tillträdet till marknaden ska emellertid inte anses vara begränsat om en medlemsstat har införlivat och tillämpat direktiv 94/22 (se skäl 25 och artikel 34.3 jämförd med bilaga III G i direktivet).


41      Se skäl 11 i direktiv 93/38 och skäl 1 i direktiv 2014/25.


42      Enligt artikel 1.3 i direktiv 94/22 avses med tillstånd en rätt att utöva en exklusiv rätt.


43      Mot bakgrund av att syftet med prospektering och undersökning är att ta reda om och var det kan finnas kolväteresurser som kan utvinnas, finns det naturligtvis alltid en möjlighet att inga kolväten påträffas, eller åtminstone inga som det är lönsamt att utvinna.


44      Samma tanke ligger bakom begränsningen i tiden av koncessioner enligt artikel 18 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/23/EU av den 26 februari 2014 om tilldelning av koncessioner (EUT L 94, 2014, s. 1). Se även skäl 52 i det direktivet.


45      Se, för ett liknande resonemang, dom av den 19 maj 2009, Assitur (C‑538/07, EU:C:2009:317, punkterna 25 och 26) och dom av den 8 februari 2018, Lloyd’s of London (C‑144/17, EU:C:2018:78, punkterna 33 och 34 och där angiven rättspraxis).


46      Dom av den 16 december 2008, Michaniki (C‑213/07, EU:C:2008:731, punkterna 43 och 44) med avseende på artikel 24 första stycket i rådets direktiv 93/37/EEG av den 14 juni 1993 om samordning av förfarandena vid offentlig upphandling av byggentreprenader (EGT L 199, 1993, s. 54) och av den 8 februari 2018, Lloyd’s of London (C‑144/17, EU:C:2018:78, punkterna 29, 30 och 36 samt där angiven rättspraxis) med avseende på grunderna för uteslutning av en ekonomisk aktör från deltagande i en offentlig upphandling på grund av anbudssökandes eller anbudsgivares personliga ställning som beskrivs i artikel 45 i Europaparlamentets och rådets direktiv av den 31 mars 2004 om samordning av förfarandena vid offentlig upphandling av byggentreprenader, varor och tjänster (EUT L 134, 2004, s. 114).


47      Se skäl 71, 73 och 106 tredje stycket i direktiv 2014/25.


48      Detta har genomförts i italiensk lag i enlighet med artikel 4.2 jämförd med punkt 2 e i bilaga II till Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/92/EU av den 13 december 2011 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (kodifiering) (EUT L 26, 2012, s. 1).


49      Se, för ett liknande resonemang, dom av den 25 juli 2008, Ecologistas en Acción-CODA (C‑142/07, EU:C:2008:445, punkt 44 och där angiven rättspraxis), dom av den 10 december 2009, Umweltanwalt von Kärnten (C‑205/08, EU:C:2009:767, punkt 53), dom av den 17 mars 2011, Brussels Hoofdstedelijk Gewest m.fl. (C‑275/09, EU:C:2011:154, punkt 36), dom av den 15 december 2011, kommissionen/Spanien (C‑560/08, ej publicerad, EU:C:2011:835, punkt 80), dom av den 21 mars 2013, Salzburger Flughafen (C‑244/12, EU:C:2013:203, punkt 37), dom av den 11 februari 2015, Marktgemeinde Straßwalchen m.fl. (C‑531/13, EU:C:2015:79, punkterna 43 och 45) med avseende på direktiv 85/337, vilket var föregångaren till direktiv 2011/92, samt dom av den 14 januari 2016, kommissionen/Bulgarien (C‑141/14, EU:C:2016:8, punkt 95).


50      Regione Puglia hänvisar till artikel 6.2 i direktiv 94/22, artikel 3.3 FEU och Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/56/EG av den 17 juni 2008 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på havsmiljöpolitikens område (Ramdirektiv om en marin strategi) (EUT L 164, 2008, s. 19), dock utan att tydligt ange på vilket sätt tolkningen av artikel 4 a i direktiv 94/22 inte föreskriver någon samlad gräns för geografiska områden för vilka tillstånd får beviljas en aktörer som har åsidosatt de bestämmelserna.


51      Se även artikel 37 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna.


52      Exempelvis inom området offentlig upphandling.


53      Decreto 7 dicembre 2016 Disciplinare tipo per il rilascio e l’esercizio dei titoli minerari per la prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi liquidi e gassosi in terraferma, nel mare territoriale e nella piattaforma continentale (Dekret av den 7 december 2016, Standardförfarande för utfärdande och utövande av gruvtillstånd för prospektering, forskning och odling av flytande och gasformiga kolväten på fastlandet, i territorialhavet och på kontinentalsockeln, GURI nr 78 av den 3 april 2017.