Esialgne tõlge
KOHTUJURISTI ETTEPANEK
NICHOLAS EMILIOU
esitatud 25. aprillil 2024(1)
Kohtuasi C‑239/23
Karl und Georg Anwander GbR Güterverwaltung
versus
Land Baden-Württemberg,
menetluses osales
Freistaat Bayern
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Verwaltungsgericht Sigmaringen (Sigmaringeni halduskohus, Saksamaa))
Eelotsusetaotlus – Põllumajandus – Rahastamine Euroopa Maaelu Arengu Põllumajandusfondist (EAFRD) – Toetused looduslikust või teatud muust eripärast tingitud piirangutega aladele – Mägialad – Kompenseeriv toetus – Toetuse andmise välistamine alade puhul, mis paiknevad naaberpiirkonnas ja teises halduspiirkonnas
I. Sissejuhatus
1. 2024. aasta algust märgivad meeleavaldused ja blokaadid, mida on korraldanud põllumajandustootjad Euroopa Liidu mitmes liikmesriigis.(2) Kuigi nad nõudsid võrdse konkurentsi tingimusi liidu põllumajandustootjate vahel ja oma tasustamistingimuste parandamist, kurtsid nad ka teatava hulga juhtumite üle, mil haldusasutused tegutsesid aeglaselt, mis ei võimaldanud neil saada õigel ajal lubatud toetusi, eelkõige ühise põllumajanduspoliitika raames.
2. Käesolev kohtuasi on uus näide praktilistest raskustest, millega põllumajandustootjad võivad kokku puutuda.
3. Määrusega (EL) nr 1305/2013(3) on kehtestatud toetussüsteem maaelu arengu huvides ja nähtud ette, et liikmesriigid võivad otsustada maksta toetust põllumajandustootjatele, kelle maad asuvad looduslikust eripärast tingitud piirangutega aladel. Kuigi Saksamaa on teinud niisuguse valiku, on rahastamiskõlblikkuse tingimuste kindlaksmääramine ja nende järgimise kontrollimine usaldatud liidumaadele. Ehkki ühelgi liidumaal ei ole pädevust anda toetust maa-alale, mis ei asetse tema territooriumi piires, otsustab iga liidumaa, kas anda toetust maa-aladele, mis kuuluvad tema territoriaalse pädevuse alla.
4. Olukord on pisut kafkalik, kui on nii nagu põhikohtuasjas, st et kuigi põllumajandustootja ettevõtte maad on seoses niisuguse toetusega kõik rahastamiskõlblikud, sest need vastavad kummagi asjaomase liidumaa kindlaks määratud materiaalõiguslikele tingimustele, on sellel põllumajandustootjal takistusi toetuse saamisel ühele osale oma maadest, mis ei paikne tema ettevõtte asukoha liidumaal, sest toetusetaotluse saab esitada ainult liidumaal, kus on asukoht.
II. Õiguslik raamistik
A. Liidu õigus
1. Määrus nr 1305/2013
5. Määruse nr 1305/2013 põhjendused 7, 9 ja 26 on järgmised:
„(7) Maaelu arengu programmide viivitamatu käivitamise ja tõhusa rakendamise tagamiseks peaks EAFRD toetus põhinema usaldusväärsete haldusraamistiku tingimuste olemasolul. Liikmesriigid peaksid seepärast hindama teatavate eeltingimuste kohaldatavust ja täitmist. Iga liikmesriik peaks koostama kas riikliku maaelu arengu programmi kogu oma territooriumi kohta või piirkondlike programmide kogumi või nii riikliku programmi kui ka piirkondlike programmide kogumi. Igas programmis tuleks kindlaks määrata strateegia maaelu arengut käsitlevate liidu prioriteetidega seotud eesmärkide saavutamiseks ning meetmete valimiseks. Programmitöö peaks vastama maaelu arengut käsitlevatele liidu prioriteetidele ning samal ajal olema kohandatud riiklikele vajadustele ja täiendama liidu muid poliitikavaldkondi, eelkõige põllumajandusturgude poliitikat, ühtekuuluvuspoliitikat ja ühist kalanduspoliitikat. Piirkondlike programmide kogumi koostamise kasuks otsustanud liikmesriikidel peaks olema võimalik koostada ka ilma eraldi eelarveeraldiseta riiklik raamistik, et hõlbustada piirkondadevahelist koordineerimist kogu riiki puudutavate probleemidega tegelemisel.
[…]
(9) Maaelu arengu programmides tuleks määratleda asjaomase piirkonna vajadused ning kirjeldada nende vajaduste rahuldamise sidusat strateegiat, võttes arvesse maaelu arengut käsitlevaid liidu prioriteete. Kõnealune strateegia peaks põhinema eesmärkide seadmisel. Tuleks luua seosed väljaselgitatud vajaduste, seatud eesmärkide ja nende saavutamiseks valitud meetmete vahel. Maaelu arengu programmid peaksid sisaldama ka kogu vajalikku teavet, et hinnata nende vastavust käesoleva määruse nõuetele.
[…]
(26) Selleks et tagada liidu vahendite tõhus kasutamine ning põllumajandustootjate võrdne kohtlemine kogu liidus, tuleks mägialad, looduslikust või muust eripärast tingitud piirangutega alad kindlaks määrata vastavalt objektiivsetele kriteeriumidele. Looduslikust eripärast tingitud piirangutega alade puhul peaksid kõnealused kriteeriumid olema biofüüsikalised ja põhinema usaldusväärsetel teaduslikel andmetel. Tuleks vastu võtta üleminekukord, et hõlbustada toetuste järkjärgulist kaotamist piirkondades, mida kõnealuste kriteeriumide kohaldamise tulemusel ei käsitata enam looduslikust eripärast tingitud piirangutega aladena.“
6. Selle määruse artikli 1 lõikes 1 on sätestatud:
„Käesoleva määrusega kehtestatakse üldeeskirjad, millega reguleeritakse maaelu arendamiseks antavat liidu toetust, mida rahastatakse [EAFRDst], mis on asutatud määrusega (EL) nr 1306/2013 [ühise põllumajanduspoliitika rahastamise, haldamise ja seire kohta ning millega tunnistatakse kehtetuks nõukogu määrused (EMÜ) nr 352/78, (EÜ) nr 165/94, (EÜ) nr 2799/98, (EÜ) nr 814/2000, (EÜ) nr 1290/2005 ja (EÜ) nr 485/2008 (ELT 2013, L 347, lk 549)]. Sellega kehtestatakse eesmärgid, mille saavutamisele peab maaelu arengu poliitika kaasa aitama, ja asjakohased maaelu arengut käsitlevad liidu prioriteedid. Selles kirjeldatakse maaelu arengu poliitika strateegilist konteksti ja määratakse kindlaks maaelu arengu poliitika rakendamiseks vastu võetavad meetmed. Lisaks sätestatakse selles programmitöö, võrgustikutöö, juhtimise, seire ja hindamise eeskirjad, võttes arvesse vastutuse jaotust liikmesriikide ja komisjoni vahel, ning eeskirjad, millega tagatakse EAFRD tegevuse kooskõlastamine muude liidu rahastamisvahenditega.“
7. Selle määruse artikli 5 esimese lõigu punkti 4 alapunktis a on nähtud ette:
„Aruka, jätkusuutliku ja kaasava majanduskasvu strateegiat „Euroopa 2020“ toetavaid maaelu arengu eesmärke püütakse saavutada järgmise kuue maaelu arengut käsitleva liidu prioriteedi abil, mis kajastavad ühise strateegilise raamistiku asjaomaseid valdkondlikke eesmärke:
[…]
4) põllumajanduse ja metsandusega seotud ökosüsteemide ennistamine, säilitamine ja parandamine, keskendudes järgmistele valdkondadele:
a) elurikkuse ennistamine, säilitamine ja parandamine, sealhulgas Natura 2000 aladel ja looduslikust või muust eripärast tingitud piirangutega aladel, ning suure loodusliku väärtusega põllumajanduse ja Euroopa maastike seisundi ennistamine, säilitamine ja parandamine.“
8. Sama määruse artikli 6 lõikes 2 on sätestatud:
„Liikmesriik võib esitada ühtse programmi kogu oma territooriumi kohta või piirkondlike programmide kogumi. Teise võimalusena võib liikmesriik esitada nõuetekohaselt põhjendatud juhtudel riikliku programmi ja piirkondlike programmide kogumi. Kui liikmesriik esitab riikliku programmi ja piirkondlike programmide kogumi, kavandatakse meetmed ja/või tegevuste liigid riiklikul või piirkondlikul tasandil ning tagatakse sidusus riiklike strateegiate ja piirkondlike programmide vahel.“
9. Määruse nr 1305/2013 artikli 31 lõigetes 1 ja 2 on nähtud ette:
„1. Toetust mägiala või looduslikust või muust konkreetsest eripärast tingitud piirangutega alade põllumajandustootjatele antakse iga-aastase toetusena põllumajandusmaa hektari kohta, et hüvitada põllumajandustootjatele tervikuna või osaliselt lisakulud ja saamata jäänud tulu, mis on seotud asjaomase ala põllumajandustootmist mõjutavate piirangutega.
[…]
2. Toetust antakse põllumajandustootjatele, kes kohustuvad tegelema põllumajandusega artikli 32 kohaselt määratud aladel ning kes on aktiivsed põllumajandustootjad määruse [(EL) nr 1307/2013(4)] artikli 9 tähenduses, nagu seda kohaldatakse asjaomases liikmesriigis.“
10. Määruse nr 1305/2013 artikkel 32 on sõnastatud järgmiselt:
„1. Liikmesriigid määravad lõigete 2, 3 ja 4 alusel artikli 31 kohase toetuse tingimustele vastavad alad järgmiste kategooriate raames:
a) mägialad;
b) muud kui mägialad, mida mõjutavad looduslikust eripärast tingitud olulised piirangud; ning
c) muud alad, mida mõjutavad konkreetsest eripärast tingitud piirangud.
2. Artikli 31 kohase toetuse saamise tingimustele vastamiseks peab mägialasid iseloomustama maakasutusvõimaluste märkimisväärne piiratus ja kasutamiskulude märgatav suurenemine järgmistel põhjustel:
a) kõrgusest tingitud väga rasked ilmastikutingimused, mille mõju lühendab oluliselt kasvuperioodi;
b) kui madalamatel kõrgustel on asjaomase ala suuremas osas nõlvad, mis on masinate kasutamiseks liiga järsud või mis eeldavad väga kallite eriseadmete kasutamist või nende kahe teguri koosesinemine, mille puhul kummastki eraldi tingitud piirangud on väiksema mõjuga kui kahe teguri koosesinemisest tingitud piirangud.
[…]
3. Muud kui mägialad vastavad artikli 31 kohase toetuse saamise tingimustele ja neid käsitatakse looduslikust eripärast tingitud oluliste piirangutega aladena, kui vähemalt 60% põllumajandusmaast vastab lävendi poolest vähemalt ühele III lisas loetletud kriteeriumile.
Kõnealustele tingimustele vastamine peab olema tagatud kohalike haldusüksuste tasandil (LAU 2 tasand) või selgelt piiritletud kohaliku üksuse tasandil, mis hõlmab eristuva majandusliku ja haldusidentiteediga ühtset selgelt piiritletud geograafilist ala.
[…]“.
2. Määrus nr 1307/2013
11. Määruse nr 1307/2013 artikli 9 lõikes 1 on sätestatud:
„Otsetoetusi ei anta füüsilistele või juriidilistele isikutele ega füüsiliste või juriidiliste isikute rühmadele, kelle põllumajandusmaad on põhiliselt maa-alad, mis on looduslikult karjatamiseks või harimiseks sobilikus seisukorras ning kus ei toimu artikli 4 lõike 2 punkti b kohaselt liikmesriikide määratletavat minimaalset tegevust.“
B. Saksa õigus
1. Föderaalõigus
12. Liitvabariigi toidu- ja põllumajandusministeeriumi 24. veebruari 2015. aasta määruse toetuskavade ning ühtse haldus- ja kontrollisüsteemi rakendamise kohta (Verordnung über die Durchführung von Stützungsregelungen und des Integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems)(5), mille vastuvõtmine on kooskõlastatud liitvabariigi rahandusministeeriumi ning majandus‑ ja energeetikaministeeriumiga, §‑s 2 on nähtud ette:
„1. Kui käesolevas määruses või artikli 1 lõike 1 punktides 4–6 ei ole ette nähtud teisiti, on käesoleva määruse ja artikli 1 lõikes 1 silmas peetud õigusnormide kohaldamisel territoriaalselt pädevateks liidumaa organiteks liidumaa õiguse alusel selle liidumaa pädevad organid (liidumaa pädevad organid), milles asub põllumajandustootja ettevõte.
2. Liidumaa pädeva organi kindlaksmääramisel arvesse võetav tegevuskoht on – juhul kui ei toimu pädevuse ülevõtmist lõike 3 kohaselt – koht, mis asub selle maksuameti tööpiirkonnas, kes vastutab põllumajandustootja tulumaksu määramise eest. Juriidiliste isikute, isikuühenduste ja varakogumite suhtes on pädev see liidumaa asutus, kelle tööpiirkonnas asub juhatus.
3. Kui põllumajandustootjal on ainult üks ettevõte ja see paikneb muul liidumaal kui tegevuskoht, võib selle liidumaa organ, kus asub see ettevõte, kooskõlastatult selle liidumaa organiga, mis on lõike 2 alusel territoriaalselt pädev, ja põllumajandustootja nõusolekul võtta üle pädevuse käesoleva määruse kohaldamisalas; sel juhul on tegevuskohaks ettevõtte asukoht.
[…]“.
2. Baden-Württembergi liidumaa õigus
13. Maaeluministeeriumi 6. novembri 2019. aasta halduseeskirja toetuse andmise kohta mägialade ja teatud eripärast tingitud piirangutega alade põllumajandustootjatele (Verwaltungsvorschrift des Ministeriums Ländlicher Raum zur Förderung landwirtschaftlicher Betriebe in Berggebieten und in bestimmten benachteiligten Gebieten (VwV Ausgleichszulage Landwirtschaft))(6), mida on muudetud 15. novembri 2021. aasta halduseeskirjaga (Verwaltungsvorschrift)(7), (edaspidi „VwV AZL“) punktis 1.1 on nähtud ette:
„Toetuse eesmärk on tagada piiritletud ebasoodsatel aladel (mägialad; alad, mida mõjutavad looduslikust eripärast tingitud olulised piirangud; muud alad, mida mõjutavad konkreetsest eripärast tingitud piirangud; kooskõlas kehtiva alade loeteluga (vt [VwV AZL] punkt 4)), et ettevõtja kasutab põllumajandusmaid säästvalt, ning aidata nii kaasa maastiku säilimisele ning säästva majandamise meetmete püsimajäämisele ja edendamisele.“
14. VwV AZL punktis 2.1 on sätestatud:
„Toetust võivad saada üksnes põllumajandustootjad ja aktiivsed põllumajandustootjad määruse [nr 1307/2013] artikli 9 tähenduses, kes majandavad ise maid, mis asuvad Baden-Württembergi viimati piiritletud piirangutega aladel. Toetust tohib anda ainult põllumajandustootjatele ja aktiivsetele põllumajandustootjatele, kelle tegevuskoht InVeKoSV § 2 tähenduses paikneb Baden-Württembergis ja kelle ettevõtte asukoht on liidu liikmesriigis.“
15. VwV AZL punktis 3.2.1 on sätestatud:
„Kompenseerivat toetust antakse ainult Baden-Württembergi liidumaal viimati piiritletud rahastamiskõlblikel aladel paiknevate maa-alade eest (vt punkt 4.2).“
16. VwV AZL punktis 4.2 on nähtud ette:
„Järgmised alade kategooriad (piirangutega alad) kantakse alade registrisse […] ja on asjakohased:
mägialad;
muud kui mägialad, mida mõjutavad looduslikust eripärast tingitud olulised piirangud;
muud alad, mida mõjutavad konkreetsest eripärast tingitud piirangud.“
3. Baieri liidumaa õigus
17. Baieri toidu‑, põllumajandus‑ ja metsandusministeeriumi 1. märtsi 2019. aasta suunistes määruse (EL) nr 1305/2013 alusel kompenseeriva toetuse andmiseks teatud eripärast tingitud piirangutega aladel (Richtlinie des Bayerischen Staatsministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten zur Gewährung der Ausgleichszulage in benachteiligten Gebieten (AGZ) gemäß Verordnung (EU) Nr. 1305/2013) (edaspidi „AGZ“)(8) on ette nähtud, et kompenseerivat toetust tohib anda põllumajandusmaadele, mis asuvad Baieri liidumaa piirangutega aladel. Toetuse saamiseks peab põllumajandustootja majandama Baieris piirangutega põllumajandusmaad, mille pindala on vähemalt kolm hektarit, ja tema tegevuskoht peab olema Baieris.
III. Vaidluse aluseks olevad asjaolud, põhikohtuasi ja eelotsuse küsimused
18. Põhikohtuasja kaebaja Karl und Georg Anwander Güterverwaltung on piimafarm Baden-Württembergi ja Baieri liidumaa piirialal Saksamaal. Tema asukoht on Baden-Württembergis. Baden-Württembergis tegeleb ta põllumajandusliku tootmisega ligikaudu 100 hektari suurusel maa-alal ja Baieri liidumaal ligikaudu 27 hektari suurusel maa-alal. Kõik need maa-alad asetsevad mägialal.
19. Baden-Württembergi liidumaa ametiasutused klassifitseerisid põhikohtuasja kaebaja ettevõtte 100 hektarit, mis paiknevad selle liidumaa territooriumil, kompenseeriva toetusega seoses nende maa-alade looduslikust eripärast tingitud piirangute tõttu rahastamiskõlblikuks. Baieri liidumaa ametiasutused tegid sedasama selle ettevõtte 27 hektari osas, mis asuvad Baieri territooriumil.
20. Põhikohtuasja kaebaja sai kuni 2018. aastani Baden-Württembergi liidumaa pädevalt asutuselt kompenseerivat toetust kõikide oma maade eest, mille hulgas oli seega ka Baieris asuv maa.
21. Põhikohtuasja kaebaja esitas 8. mail 2019 sellele asutusele 2019. aasta kohta taotluse saada kompenseerivat toetust kõigi rahastamiskõlblike maade eest.
22. Baden-Württembergi liidumaa haldusasutused määrasid 5. detsembri 2019. aasta otsusega põhikohtuasja kaebajale 4095,66 euro suuruse kompenseeriva toetuse sellel liidumaal asuvate rahastamiskõlblike maade eest ja jätsid taotluse rahuldamata Baieri liidumaal asuvate maade osas põhjendusega, et need maad ei asu Baden-Württembergi liidumaal.
23. Regierungspräsidium Tübingen (Tübingeni ringkonna valitsus, Saksamaa) jättis 11. mai 2021. aasta vaideotsusega rahuldamata vaide, mille põhikohtuasja kaebaja oli 5. detsembri 2019. aasta otsuse peale esitanud.
24. Põhikohtuasja kaebaja esitas 17. juunil 2021 eelotsusetaotluse esitanud kohtule kaebuse, milles palub esiteks tühistada 11. mai 2021. aasta vaideotsusega muutmata jäetud 5. detsembri 2019. aasta otsus ja teiseks anda talle Baieri liidumaal asuvate rahastamiskõlblike maade eest kompenseerivat toetust summas 1371,26 eurot. Teise võimalusena palub ta tuvastada, et tema taotluse rahuldamata jätmine nende maade osas ja selle otsuse õiguslikud alused(9) on vastuolus määruse nr 1305/2013 artiklitega 31 ja 32.
25. Eelotsusetaotluse esitanud kohtul on kahtlusi, kuidas neid kahte artiklit tuleb tõlgendada ja missuguse ulatusega on kaalutlusruum, mis on liikmesriikidel põhikohtuasja kaebaja taotletud kompenseerivate toetuste andmise tingimuste osas.
26. Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib kõigepealt, et suure hulga toetusi annavad Saksamaa Liitvabariigi eri allüksused või muud Saksamaal avalikku võimu teostavad isikud „halduseeskirjade“ kaudu, mille adressaadid on asjaomase haldusüksuse ametnikud ja kaastöötajad ning millega on määratud kindlaks selle üksuse kaalutlusõiguse kasutamise viis. Kodanikud ei saa riigisisese õiguse kohaselt tugineda suhtes riigiga otse nendes halduseeskirjades sätestatule, millest leitakse, et sellel ei ole toimet nendele kodanikele.(10)
27. Seejärel täpsustab eelotsusetaotluse esitanud kohus, et määruse nr 1305/2013 artiklis 31 ette nähtud looduslikust eripärast tingitud piirangutega aladel toetuste andmise materiaal‑ ja menetlusõiguslikke tingimusi reguleerib Baden-Württembergi liidumaa maaelu ja tarbijakaitse ministeeriumi halduseeskiri. Nimetatud halduseeskirjast tuleneb, et selleks, et taotleja võiks neid toetusi saada, peab tema tegevuskoht(11) olema Baden-Württembergis ning maa, mille eest ta kompenseerivat toetust taotleb, peab asuma Baden-Württembergis ja see liidumaa peab olema määranud selle piirangutega alaks. Toetusetaotluse saab esitada üksnes liidumaal, kus asub taotleja tegevuskoht. Kuna Saksamaa haldusasutused viivad mitmesugustes rakendustes, mida liidumaad kasutavad selle kontrollimiseks, ega taotleja ei ole esitanud kompenseeriva toetuse taotlust mujal, läbi võrdluse, ei ole võimalik esitada mitut toetusetaotlust mitmel liidumaal. Taotluse saab esitada ainult liidumaal, kus asetseb tegevuskoht.
28. Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib veel, et Baieri liidumaa halduspraktikast tuleneb kompenseeriva toetuse andmise otsuse tegemise osas, et selle toetuse saamiseks peab taotleja tegevuskoht olema liidumaal ja maa, mille eest toetust taotletakse ja mille see liidumaa peab olema tunnistanud looduslikust eripärast tingitud piirangutega alaks, peab samuti paiknema Baieris. Järelikult saab taotleja, kelle maad asuvad kahe liidumaa territooriumil, taotluse esitada ainult liidumaale, kus on tema tegevuskoht. Baieri halduskohtud on juba otsustanud, et niisugune olukord ei ole vastuolus liidu õigusega, sest määrusest nr 1305/2013 ei tulene mingit otsest õigust saada liidumaa pädevalt asutuselt kompenseerivat toetust ning see asutus võis niisiis määrata kindlaks nimetatud toetuse andmise viisi ja väljaspool Baierit asuvate maade toetamise välistada.(12)
29. Põhikohtuasja kaebaja on seega järgmises olukorras. Ehkki tal on maid kahel liidumaal ja mõlemad liidumaad on need maad määranud kompenseeriva toetusega seoses rahastamiskõlblikuks, saab ta seda toetust taotleda 1) ainult liidumaal, kus on tema tegevuskoht, ja 2) ainult sellel liidumaal asuvatele maadele. Õigusliku regulatsiooni ja halduspraktika praeguses seisus ei saa põhikohtuasja kaebaja saada kompenseerivaid toetusi Baden-Württembergi liidumaalt oma maadele Baieris ega saa Baieris esitada taotlust nende maade kohta.
30. Eelotsusetaotluse esitanud kohtul on tekkinud esiteks küsimus, missuguse ulatusega on kaalutlusruum, mis on liidu õigusega liikmesriikidele jäetud, kui nad määravad kindlaks põllumajandustootjatele toetusmeetmete määramise reeglid, eelkõige niisuguses olukorras nagu põhikohtuasjas, kus rahastamiskõlblikud maad paiknevad kahel alal, mis kuuluvad eri kohalike haldusasustuste pädevusse. Teiseks on eelotsusetaotluse esitanud kohtul kahtlusi, kas juhul, kui liikmesriik või selle piirkond näeb ette võimaluse anda kompenseerivat toetust, tuleneb sellest määruse nr 1305/2013 artikli 31 lõike 1 alusel õigus toetusele, mida asjaomane kodanik võib nõuda. Kolmandaks märgib eelotsusetaotluse esitanud kohus, et halduseeskirjadele, millel iga liidumaa toetuste andmise poliitika rajaneb, ei saa kodanikud otse tugineda ja viimastele on siduv ainult haldusasutuste praktika. Niisuguse praktika vaidlustamine on siiski piiratud ainult tuginemisega põhiseadusega tagatud võrdse kohtlemise põhimõttele. Juhuks, kui määruses nr 1305/2013 ei ole sätestatud õigust saada toetust, küsib see kohus, kas määruse artikli 31 lõikes 1 on kindlaks määratud „õiguslik kvaliteet“ – nagu tema väljendub –, mis peab olema liikmesriigi või piirkonna aktidel, millega määratakse kindlaks kompenseeriva toetuse saamise tingimused.
31. Selles olukorras otsustas Verwaltungsgericht Sigmaringen (Sigmaringeni halduskohus, Saksamaa) menetluse peatada ja esitada otsusega, mis saabus Euroopa Kohtu kantseleisse 17. aprillil 2023, Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1. Kas riigisisene halduseeskiri ja toetuste andmise tava, mis välistab kompenseeriva toetuse maksmise mägialade ja teatud eripärast tingitud piirangutega alade eest ainult seetõttu, et kompenseeriva toetusega toetatavad maa-alad asuvad väljaspool kompenseerivat toetust maksvat liikmesriigi piirkonda [määruse nr 1305/2013] artikli 2 lõike 1 teise lõigu punkti b tähenduses, on kooskõlas [selle määruse] artikli 31 lõike 1 esimese lõiguga ja lõikega 2 ning artikli 32 lõike 1 punktiga a, lõike 2 esimese lõigu ja lõike 3 teise ja kolmanda lõiguga? Kas sellel maa-alal põllumajandusliku tootmisega tegeleva põllumajandustootja tegevuskoht on vahe tegemiseks lubatav kriteerium?
2. Kas [määruse nr 1305/2013] artikli 31 lõike 1 esimest lõiku tuleb tõlgendada nii, et niisuguse liikmesriigi või liikmesriigi piirkonna õigusnormid, kes on otsustanud anda toetust mägialade ja teatud eripärast tingitud piirangutega alade põllumajandustootjatele [selle määruse] artikli 31 lõike 1 tähenduses, peavad olema sõnastatud nii, et toetust tuleb anda ka maa-alade eest, mille on mägialaks või teatud eripärast tingitud piirangutega alaks [selle määruse] artikli 32 lõike 1 tähenduses liigitanud mõni muu liikmesriik või sama liikmesriigi teine piirkond, kes on samuti otsustanud anda toetust mägialade ja teatud eripärast tingitud piirangutega alade põllumajandustootjatele [selle määruse] artikli 31 lõike 1 tähenduses?
3. Kas [määruse nr 1305/2013] artikli 31 lõike 1 esimest lõiku ja lõiget 2 tuleb tõlgendada nii, et viidatud sättest tuleneb vahetult põllumajandustootja õigus liikmesriigi või liikmesriigi piirkonna poolt põhimõtteliselt liidu õiguse alusel antavale toetusele (kompenseeriv toetus), kui põllumajandustootja on aktiivne põllumajandustootja ja tegeleb põllumajandusliku tootmisega maa-aladel, mille on liikmesriik või liikmesriigi piirkond liigitanud mägialaks või teatud eripärast tingitud piirangutega alaks [selle määruse] artikli 32 lõike 1 tähenduses, ja asjaomane liikmesriik või selle piirkond on otsustanud anda toetusi (kompenseeriv toetus) [selle määruse] artikli 31 lõike 1 esimese lõigu tähenduses?
Kui küsimusele vastatakse jaatavalt:
a. Kelle vastu saab liidu õigusest, täpsemalt [määruse nr 1305/2013] artikli 31 lõikest 1 tulenevat nõuet esitada? Kas see tuleb alati esitada liikmesriigi enda vastu või vähemalt liikmesriigi piirkonna vastu ([selle määruse] artikli 2 lõike 1 teise lõigu punkt b), juhul kui piirkond on liikmesriigist sõltumatult otsustanud anda põllumajandustootjatele (selle määruse] artikli 31 alusel kompenseerivat toetust?
b. Kas liidu õigusest tulenev nõue eeldab sisuliselt, et põllumajandustootja vastab [määruse nr 1305/2013] artikli 31 lõike 1 esimesest lõigust ja lõikest 2 kaugemale minevatele täiendavatele tingimustele, mille on kompenseerivat toetust andev liikmesriik või selle piirkond kehtestanud määrust üle võtvates riigisisestes õigusnormides?
Kui kolmandale küsimusele vastatakse eitavalt:
4. Kas [määruse nr 1305/2013] artikli 31 lõike 1 esimest lõiku tuleb tõlgendada nii, et liikmesriigi või selle piirkonna õigusnormid, mis sisaldavad tingimusi toetuse (kompenseeriv toetus) andmiseks [selle määruse] artikli 31 lõike 1 esimese lõigu tähenduses, peavad olema sellise õigusliku kvaliteediga, et põllumajandustootjatel on õigus toetusele (kompenseeriv toetus), kui nad vastavad liikmesriigi või selle piirkonna poolt toetuse saamiseks kehtestatud tingimustele, sõltumata sellest, milline on liikmesriigi või selle piirkonna tegelik toetuste andmise tava?“
32. Kirjalikke seisukohti esitasid põhikohtuasja kaebaja, Baden-Württembergi liidumaa, Baieri liidumaa ja Euroopa Komisjon.
IV. Õiguslik analüüs
33. Enne eelotsuse küsimustele vastamist tulen hetkeks tagasi regulatsiooni juurde, mis on määrusega nr 1305/2013 kehtestatud niisuguste looduslikust eripärast tingitud piirangutega alade huvides nagu mägialad (A). Siis vastan kahele esimesele eelotsuse küsimusele, mida ma käsitlen koos (B). Analüüsi lõpetan ettepanekuga, kuidas vastata kolmandale küsimusele (C), ning seejärel esitan põhjused, miks neljandale küsimusele ei ole minu arvates tarvis vastata (D).
A. Määrusega nr 1305/2013 looduslikust eripärast tingitud piirangutega alade huvides kehtestatud regulatsioon
34. Määrusega nr 1305/2013 on kehtestatud üldeeskirjad, millega reguleeritakse maaelu arendamiseks antavat liidu toetust, mida rahastatakse EAFRDst, ning eesmärgid, mille saavutamisele peab maaelu arengu poliitika kaasa aitama, ja asjakohased maaelu arengut käsitlevad liidu prioriteedid.(13)
35. Selle määrusega on sätestatud ka programmitöö eeskirjad,(14) „võttes arvesse vastutuse jaotust liikmesriikide ja komisjoni vahel“.(15) Kõnealuste liidu prioriteetide abil maaelu arengu eesmärkide saavutamiseks taotletakse EAFRD toetust(16) maaelu arengu programmide kaudu, mille määravad kindlaks liikmesriigid,(17) kes viivad ellu strateegiat, mis peab vastama niisugustele liidu prioriteetidele, nagu on kindlaks määratud määruses nr 1305/2013, tänu teatavale hulgale selle määruse III jaotises ette nähtud meetmetele.
36. Nende meetmete hulgas on toetused looduslikust või muust eripärast tingitud piirangutega aladele.(18) Need toetused aitavad saavutada liidu prioriteeti säästva arengu alal, milleks on „elurikkuse ennistamine, säilitamine ja parandamine“.(19) Määruses nr 1305/2013 on nähtud ette, et toetust antakse niisuguste alade põllumajandustootjatele iga-aastase toetusena põllumajandusmaa hektari kohta eesmärgiga „hüvitada põllumajandustootjatele tervikuna või osaliselt lisakulud ja saamata jäänud tulu, mis on seotud asjaomase ala põllumajandustootmist mõjutavate piirangutega“.(20) Toetust antakse „aktiivsetele“ põllumajandustootjatele,(21) kes kohustuvad tegelema põllumajandusega selle määruse artikli 32 kohaselt määratud aladel.(22) Seejärel on määruses kindlaks määratud toetuste vahemik(23) ja nähtud ette liikmesriikide võimalus neid teatavatel juhtudel suurendada(24) või näha ette nende järkjärguline vähendamine.(25) Põhimõtteliselt määratakse kulutuse rahastamiskõlblikkus kindlaks riigisiseste õigusnormide põhjal.(26)
37. Mis puudutab seda, et liikmesriigid määravad maad, mis asetsevad looduslikust või muust eripärast tingitud piirangutega aladel, siis selle puhul järgitakse määruse nr 1305/2013 artikliga 32 kehtestatud põhimõtteid. Sellest ilmneb sisuliselt, et kindlaksmääratud mägialasid iseloomustab „maakasutusvõimaluste märkimisväärne piiratus ja kasutamiskulude märgatav suurenemine“.(27) Selleks et tagada liikmesriigi tegevust täiendavate liidu vahendite tõhus kasutamine ning põllumajandustootjate võrdne kohtlemine kogu liidus, tuleks need alad kindlaks määrata usaldusväärsetel teaduslikel andmetel põhinevate biofüüsikaliste kriteeriumide põhjal.(28)
38. Seega on määrusega nr 1305/2013 jäetud liikmesriikidele vaieldamatult ulatuslik kaalutlusruum küsimuses, kas nad soovivad lisada oma programmidesse süsteemi, mille kohaselt makstakse toetusi põllumajandustootjatele,(29) kelle maad asuvad looduslikust eripärast tingitud piirangutega aladel, ja nende ette nähtud toetuste kohaldamise viisi osas(30) – olgu siis tegemist näiteks määruses ette nähtu (näiteks rahastamiskõlblike ettevõtete suurus või nende asukoht) konkreetse kohaldamise, toetuste summa või dokumendialaste nõuetega.(31)
39. See ulatuslik kaalutlusruum on siiski piiritletud, nagu ma järgnevates jagudes selgitan.
B. Esimene ja teine eelotsuse küsimus
40. Eelotsusetaotluse esitanud kohus küsib Euroopa Kohtult sisuliselt, kas määruse nr 1305/2013 artiklitega 31 ja 32 on vastuolus olukord, kus piirkondlik ametiasutus võib piirata õigust saada kompenseerivat toetust ainult põllumajandustootja ettevõtte rahastamiskõlblike maadega, mis paiknevad selle piirkonna territooriumil, kus asub tegevuskoht (esimene küsimus). Eelotsusetaotluse esitanud kohus küsib ka, kas selle määruse artiklid 31 ja 32 kohustavad piirkonna ametiasutusi andma toetust sama ettevõtte maadele, mille on määranud seoses kompenseeriva toetusega rahastamiskõlblikuks teise piirkonna ametiasutused, mille territooriumil need maad asuvad (teine küsimus).
41. Seega tõstatavad kaks esimest eelotsuse küsimust – mida ma soovitan analüüsida koos – täpsemalt küsimuse, kas kaalutlusruum, mida ma äsja kirjeldasin, võib õigustada olukorda, kus liikmesriik ja selle piirkonnad on küll näinud oma maaelu arengu kavades ette võimaluse anda toetusi määruse nr 1305/2013 artikli 31 alusel ning selle kava elluviimine on vähemalt osaliselt delegeeritud piirkondlikule tasandile ja toimub liidumaade kontrollimisel, kuid põllumajandustootja saab toetust taotleda ainult rahastamiskõlblikele maadele, mis paiknevad liidumaal, kus on tema tegevuskoht, ja välistatud on seega igasugune võimalus, et toetust antakse selle põllumajandustootja maadele, mis paiknevad teise liidumaa territooriumil, kuid mida viimane loeb siiski seoses nende toetustega rahastamiskõlblikuks.
42. Eelotsusetaotlusest ilmneb, et Baden-Württembergi liidumaa(32) on kirjeldanud üksikasjalikult toetuskavasid, mille ta kavatses vastu võtta, eelkõige kompenseerivate toetuste osas, Baden-Württembergi maaelu meetmete ja arengu kavas 2014–2020, mille komisjon on heaks kiitnud.(33) Baden-Württembergi liidumaa selgitab, et toetuse summa on igal liidumaal oma ja seda ei saa muutuseta üle kanda teiste liidumaade maa-aladele, mis on klassifitseeritud samamoodi. Niisugune lähenemine tuleb valida ka Saksamaa föderaalstruktuuri kontekstis, sest liidumaad, kelle ülesanne on riikliku raamkava väljatöötamine, peavad saama tagada, et toetusemenetlus kulgeb nõuetekohaselt nende vastavas pädevusalas. Baden-Württembergi liidumaa volitused on seega piiratud selle liidumaa territooriumiga. Toetuse praktilisel korraldamisel kompenseerivate toetuste andmise vormis on liikmesriikidel kaalutlusõigus.
43. Esimesena analüüsin küsimust, kas Baden-Württembergi liidumaa ametiasutused on pädevad andma kompenseerivat toetust põhikohtuasja kaebaja Baieris asuvatele põllumajandusmaadele.
44. Tõden kohe, et asjaolu, et liikmesriik delegeerib pädevuse otsustada anda kompenseerivat toetust oma riigisisese korralduse ja ülesehitusega piirkondlikele üksustele määruses nr 1305/2013 sätestatud tingimustel, ei saa ilmselgelt kritiseerida, sest asjaomase liikmesriigi föderaalstruktuur on tema riigi identiteedi koostisosa, mida liit on kohustatud ELL artikli 4 lõike 2 kohaselt austama.(34) Lisaks on ülesanne tagada määruse nr 1305/2013 artikli 32 lõike 3 esimeses lõigus ette nähtud tingimuste järgimine selle määrusega sõnaselgelt usaldatud liikmesriigi valikul kas „kohalikele haldusüksustele“(35) või selgelt piiritletud kohalikele üksustele, mis hõlmavad eristuva majandusliku ja haldusidentiteediga ühtset selgelt piiritletud geograafilist ala.(36) Liidu seadusandja edendab niisiis seda, et kava elluviimise ja selle määruse artiklis 31 ette nähtud toetuste andmise otsuse tegemise tasand oleks asjaomastele põllumajandustootjatele võimalikult lähedane.
45. Lisan, et seoses selles artiklis 31 ette nähtud toetustega rahastamiskõlblike alade määramine ei põhine ainult puhtalt geograafilisel või topograafilisel klassifikatsioonil, vaid selleks võib olla vaja ka kasutada kaalutlusõigust konkreetsete piirkondlike asjaolude hindamisel.
46. Liikmesriigid on nimelt kohustatud muutma selle klassifikatsiooni täpsemaks, jättes välja näiteks alad, kus valitsevad geograafiliselt looduslikust eripärast tingitud olulised piirangud, kuid mille puhul „[on] nende piirangute mõju […] ületatud investeeringute või majandustegevuse abil või tõendite abil mulla normaalse viljakuse kohta või mille puhul tootmismeetodid või põllumajandusliku tootmise süsteemid hüvitavad […] saamata jäänud tulu või lisakulud“.(37) On seega täiesti mõeldav, et niisuguse hindamise saab tõhusamalt läbi viia reguleerimis‑ ja haldustasandil, mis on asjaomasele alale lähim.
47. Nagu Baden-Württembergi liidumaa oma seisukohtades selgitab, toob põhimõte, et liitunud üksustele on tagatud reguleerimisautonoomia, kaasa selle, et kriteeriume, mille põhjal klassifitseeritakse maa-alasid seoses määruse nr 1305/2013 artiklis 31 ette nähtud toetustega rahastamiskõlblikuks, võidakse hinnata erinevalt olenevalt asjaomasest liidumaast ja ala, mille Baieri liidumaa klassifitseeris „mägialaks“, ei pruugi vastata kriteeriumidele, mille on kindlaks määranud Baden-Württembergi liidumaa.(38)
48. Iga liidumaa hindab esiteks, kas oleks vaja määruse nr 1305/2013 artikli 31 alusel ette näha kompenseerivad toetused või mitte, teiseks kehtestab tema territooriumil kohaldatavad rahastamiskõlblikkuse tingimused ja toetuste summa ühe hektari mägiala kohta, mis võib seega olla erinevates liidumaades erinev, ning määrab lõpuks asjaomased alad. Iga liidumaa kasutab nii oma territoriaalse sõltumatuse ja rahandusliku autonoomia piirides kaalutlusõigust, mis on talle selle määruse artiklitega 31 ja 32 nende elluviimisel jäetud.
49. Kui niisuguses olukorras kohustatakse Baden-Württembergi liidumaa ametiasutusi andma põhikohtuasja kaebajale kompenseerivat toetust põllumajandusmaade eest, mis viimasel on Baieris, tekitab see muu hulgas selle toetuse summa kindlaksmääramise probleemi ja sellega eiratakse Saksa õiguskorras pädevuse jaotumise põhimõtet.
50. Kõikidel nendel põhjustel tuleneb sellest, kuidas mina määrust nr 1305/2013 tõlgendan, ja eelkõige rollist, mis on sellega antud piirkondlikele ametiasutustele maaelu arengu planeerimisel ning nendes kavades kindlaks määratud meetmete elluviimisel ja jälgimisel ükskõik missugusel tasandil, et määruse artikli 31 lõike 1 esimest lõiku ja lõiget 2, artikli 32 lõike 1 punkti a, lõike 2 esimest lõiku ning lõike 3 teist ja kolmandat lõiku tuleb tõlgendada nii, et nendega ei ole vastuolus õigusnormid, millega piiratakse riigi määratud piirkondliku asutuse pädevust otsustada anda nendes sätetes ette nähtud toetusi ainult põllumajandusmaadega, mis kuuluvad tema reguleerimispädevuse alla.
51. Teisena on tarvis analüüsida küsimust, milleks on tegevuskoha asukoha kriteerium kui tegur, mis piirab kompenseeriva toetuse saamise õiguse territoriaalset ulatust.
52. Kuigi liidu seadusandja on – nagu ma eespool meenutasin – soovinud, et järgitaks liikmesriikide täielikku pädevust määrata kindlaks määruse nr 1305/2013 artiklis 31 silmas peetud toetuste andmiseks pädevad üksused, on ta ka selgelt ette näinud, et aktiivne põllumajandustootja peab saama ette nähtud kompenseerivat toetust taotleda kogu rahastamiskõlblikuks määratud alale.
53. Esiteks ilmneb määruse nr 1305/2013 artikli 31 sõnastusest, et „[t]oetust […] põllumajandustootjatele antakse iga-aastase toetusena põllumajandusmaa hektari kohta“(39) (lõige 1) ning et „[t]oetust antakse põllumajandustootjatele, kes kohustuvad tegelema põllumajandusega […] ning kes on aktiivsed“ (lõige 2).(40) Miski ei näita seega, et liidu seadusandja oleks soovinud, et teatavate maa-alade eest, mis vastavad määrusega kehtestatud tingimustele, ei saaks vastavat toetust, kui see on ette nähtud. Teiseks kahjustab see, kui toetust antakse ainult maa-aladele, mis kuuluvad selle liidumaa pädevusse, kus asub tegevuskoht, määruse nr 1305/2013 eesmärki, sest looduslikust eripärast tingitud piirangutega aladele antav toetus vastab prioriteedile, mille liit on maaelu arengu puhul kindlaks määranud.(41) Lõpuks kaldub see, et rahastamiskõlblike maade kasutamine ei saa niisugustel tingimustel nagu põhikohtuasjas anda alust saada kompenseerivat toetust, seadma ohtu ka ühtluse riiklikus kavas ja piirkondlikes kavades ette nähtud strateegiate vahel, mida määrusega nr 1305/2013 soovitakse saavutada.(42)
54. Seepärast oleks liidu seadusandja tahte ja määruse nr 1305/2013 eesmärgiga vastuolus asuda seisukohale, et määrusega ei ole vastuolus see, kui määruse artiklis 31 ette nähtud kompenseerivate toetuste andmise tingimused korraldatakse riigisiseselt nii, et üks osa maa-aladest, mis on pealegi nende toetustega seoses täiesti rahastamiskõlblikud, jäetakse nendega kõrvale ainuüksi põhjusel, et need ei asetse eranditult külgnevas geograafilises piirkonnas, mis kuulub piirkondliku haldusasutuse pädevusse. Nagu aga märgib eelotsusetaotluse esitanud kohus, ei ole põhikohtuasja kaebajal võimalik esitada toetusetaotlust oma Baieris asuvate maade kohta,(43) sest niisuguse taotluse saab esitada ainult selle liidumaa ametiasutustele, kus on tema tegevuskoht, ja need asutused ei ole pädevad väljaspool seda liidumaad paiknevate maade osas. Tagatud on ainult osaline õigus saada toetust. Niisugune ei ole aga ei määruse nr 1305/2013 sõnastus ega mõte.
55. Üks asi on seega leida, et Baden-Württembergi liidumaa ametiasutused saavad olla kohustatud andma toetust määruse nr 1305/2013 artikli 31 alusel, kui järgitakse määruses sellega seoses kindlaks määratud tingimusi, ainult selle liidumaa territooriumil asuvate maade eest, mis kuuluvad niisiis tema pädevusse.
56. Teine asi on otsustada, et määrusega nr 1305/2013 on kooskõlas olukord, kus tegevuskoha asukoht määrab üksi ära toetuse saamise õiguse territoriaalse ulatuse ja niisugune õigus on välistatud sama ettevõtte maade puhul, mis ei asu sama piirkondliku haldusasutuse territooriumil, kus on asukoht, ehkki need maad vastavad kõikidele tingimustele, mis peavad olema selle määruse kohaselt täidetud, et olla seoses selle toetusega rahastamiskõlblikud.
57. Kui liikmesriik otsustab – vastaval juhul oma piirkondade kaudu – oma maaelu arengu kavas maaelu arengut toetada eelkõige toetustega looduslikust eripärast tingitud piirangutega aladele, ei tohi ta selle ulatusliku kaalutlusruumi kasutamisel, mis on talle samuti antud,(44) kõrvale kalduda määruses nr 1305/2013 ammendavalt loetletud tingimustest, milleks on esiteks asjaomase ala määramine rahastamiskõlblikuks selle loodusliku eripära ja sellest eripärast tingitud põllumajandustootmist mõjutavate piirangute tõttu (määruse artikli 31 lõige 1, täpsustatuna artikliga 32) ning teiseks põllumajandustootja aktiivne staatus(45) (määruse artikli 31 lõige 2). Sellega, kui toetuse saamise õigust piiratakse põllumajandusmaadega, mis paiknevad tegevuskoha liidumaa territooriumil, lisatakse seega tingimus, mida ei ole ette nähtud määruses nr 1305/2013. Niisugune uus tingimus, millel ei ole mingit seost teaduslikel andmetel põhinevate biofüüsikaliste tõenditega, mida liidu seadusandja on soovitanud kasutada,(46) seab otseselt ohtu – nagu komisjon märgib – määruses piirangutega aladele(47) ette nähtud kompenseeruvate toetuste tõhususe, sest need toetused teenivad – pean meenutama – maaelu arengu huvides kindlaks määratud eesmärki ja ühte liidu prioriteeti.(48) Sellise tingimuse kohaldamine tähendab, et maa-alade puhul, mis vastavad nagu põhikohtuasjas käsitletaval juhtumil kõikidele määruses nr 1305/2013 ette nähtud tingimustele – ja mille puhul on piirkondlik ametiasutus seega tuvastanud, et neil on kõik nõutavad omadused, et saada toetussüsteemi raames toetust, – on toetuse saamise õigus lihtsalt välistatud.
58. Kuna põhikohtuasjas käsitletavas olukorras on selge, et põhikohtuasja kaebaja Baieris paiknevad maad vastavad tingimustele, mille see liidumaa on kindlaks määranud, et need oleksid seoses määruse nr 1305/2013 artiklites 31 ja 32 ette nähtud kompenseeriva toetusega rahastamiskõlblikud, tuleb tõdeda, et nende õigusnormidega on vastuolus see, kui tegevuskoha kriteeriumi kasutatakse tegurina, mis piirab kompenseeriva toetuse saamise õigust ainult tegevuskoha liidumaal paiknevate maadega.
59. Eelnevate kaalutluste põhjal teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata kahele esimesele eelotsuse küsimusele, et määruse nr 1305/2013 artikleid 31 ja 32 tuleb tõlgendada nii, et 1) nendega ei ole vastuolus õigusnormid, millega piiratakse riigi määratud piirkondliku asutuse pädevust otsustada anda nendes sätetes ette nähtud toetusi ainult põllumajandusmaadega, mis kuuluvad tema reguleerimispädevuse alla, ning 2) nendega on vastuolus riigisisesed õigusnormid, mis välistavad seeläbi, et nendes on ette nähtud, et ainult maa-alad, mille asjaomase aktiivse põllumajandustootja tegevuskoha liidumaa on määranud rahastamiskõlblikuks, võivad anda alust kompenseeriva toetuse maksmiseks, igasuguse võimaluse, et toetust makstakse sama ettevõtte maadele, mille on määranud abikõlblikuks teine liidumaa.
C. Kolmas eelotsuse küsimus
60. Sisuliselt küsib eelotsusetaotluse esitanud kohus Euroopa Kohtult, kas määruse nr 1305/2013 artiklites 31 ja 32 on nähtud ette toetuse saamise õigus aktiivsele põllumajandustootjale, kes kasutab maid, mis paiknevad looduslikust eripärast tingitud piirangutega aladel nende õigusnormide tähenduses, kui asjaomane liikmesriik või piirkond on otsustanud lisada niisuguse toetuse oma maaelu arengu kavva ja määranud need maad seoses selle toetusega rahastamiskõlblikuks. Kui niisugune õigus eksisteerib, küsib eelotsusetaotluse esitanud kohus veel esiteks, missuguses asutuses saab põllumajandustootja oma õigusele tugineda, ja teiseks, kas selle õiguse suhtes tohib kehtestada täiendavaid tingimusi lisaks nendele, mis on juba ette nähtud määrusega nr 1305/2013.
61. Vastuse sellele küsimusele võib osaliselt tuletada juba kahe esimese eelotsuse küsimuse analüüsi raames esitatud mõttekäikudest. Neid vastuse elemente tuleb täiendada, tulles tagasi määruse nr 1305/2013 laadi juurde.
62. Meenutan, et ELTL artiklist 288 ilmneb, et määrus on vahetult kohaldatav kõikides liikmesriikides ja tervikuna siduv. Kuigi määruste nii olemusest kui ka ülesandest liidu õigusallikate süsteemis tuleneb, et nende õigusaktide sätetel on üldjuhul riigisisestes õiguskordades vahetu mõju, ilma et liikmesriikide ametiasutused peaksid võtma selleks vastu rakendusmeetmeid, võib teatavate sätete rakendamiseks siiski olla vaja, et liikmesriigid võtavad rakendusmeetmed.(49) Liikmesriigid võivad võtta määruse rakendusmeetmed kolmel tingimusel: 1) need ei takista määruse vahetut kohaldatavust; 2) ei varja asjaolu, et tegemist on liidu õigusnormiga, ning 3) nendes on ainult täpsustatud liikmesriigile määrusega antud hindamisruumi kasutamise tingimused, jäädes samas kõnealuste sätetega kehtestatud piiridesse.(50)
63. Asjaomase määruse asjakohaste säte põhjal – tõlgendades neid määruse eesmärke arvestades – tuleb kontrollida, kas need sätted keelavad, kohustavad või lubavad liikmesriikidel teatavaid rakendusmeetmeid võtta ning viimati nimetatud juhul kontrollida, kas asjaomane meede jääb igale liikmesriigile antud kaalutlusruumi raamesse.(51) Lisaks, kui teatavad rakendusmeetmed, mille liikmesriigid otsustavad võtta, on lubatud, tuleb selle liidu õiguse kohaldamise korral Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikli 51 lõike 1 kohaselt järgida harta sätteid. Liikmesriigid peavad ka järgima liidu õiguse üldpõhimõtteid.(52)
64. Minu arvates ei peaks siiski olema vaja minna Saksamaa Liitvabariigi asutustele jäetud kaalutlusruumi kasutamise viisi analüüsimisel nii kaugele, sest looduslikust eripärast tingitud piirangutega aladele mõeldud toetuste suhtes kohaldatav regulatsioon ei võimalda liikmesriikidel võtta vastu niisugust rakendusmeedet nagu põhikohtuasjas, mille tulemuseks on see, et toetuse saamise õigust piiratakse ainult aktiivse põllumajandustootja nende rahastamiskõlblike maadega, mis paiknevad tegevuskoha liidumaa territooriumil.
65. Mis puudutab määruse nr 1305/2013 artikleid 31 ja 32, siis nendest esimese kohta tuvastasin juba, et põllumajandustootjatele mõeldud toetusi „antakse“ aktiivsetele põllumajandustootjatele, kes kohustuvad tegelema põllumajandusega määratud aladel, et hüvitada neile tervikuna või osaliselt lisakulud ja saamata jäänud tulu, mis on seotud asjaomase ala põllumajandustootmist mõjutavate piirangutega. Asjaolu, et toetusi antakse põllumajandustootjatele, kes kohustuvad tegelema põllumajandusega selle määruse artikli 32 alusel määratud aladel ja kes on aktiivsed, tuleneb üheselt mõistetavalt määruse artikli 31 lõikest 2.
66. Liikmesriikide kaalutlusruumi võib kasutada ennekõike selle üle otsustamisel, kas lisada oma riigisisestesse kavadesse konkreetne abi looduslikust eripärast tingitud piirangutega aladele või mitte. Siis, kui see valik on tehtud, võivad liikmesriigid veel kasutada oma kaalutlusruumi ja seega võtta rakendusmeetmeid käesoleva ettepaneku punktides 61 ja 62 viidatud kohtupraktika tähenduses, mis puudutab lisakulude ja saamata jäänud tulu arvutamist (määruse nr 1305/2013 artikli 31 lõike 1 teine lõik), mida liikmesriigid võivad lisaks diferentseerida (määruse artikli 31 lõike 1 kolmas lõik). Liidu seadusandja on ka ette näinud, et toetuse summa määravad kindlaks liikmesriigid tema kehtestatud vahemikus ja et nad võivad kohaldada järkjärgulist vähendamist (määruse artikli 31 lõiked 3 ja 4). Mis puudutab alade määramist, siis liikmesriigid peavad hindama maakasutusvõimaluste märkimisväärset piiramist ja tootmiskulude tunduvat suurenemist ning tegema kindlaks, et selle piiramise ja suurenemise põhjuseks on kas kõrgusest tingitud väga rasked ilmastikutingimused, mille mõju lühendab oluliselt kasvuperioodi, või suuremas osas nõlvad, mis on masinate kasutamiseks liiga järsud või mis eeldavad väga kallite eriseadmete kasutamist (määruse artikli 32 lõige 2).
67. Seega kui otsus anda looduslikust eripärast tingitud piirangutega aladele toetusi sõltub liikmesriikide hinnangust, siis kui see valik on tehtud, on minu meelest selge, et õigus saada toetusi tekib, kui määruse nr 1305/2013 artikli 31 lõikes 2 sätestatud tingimused on täidetud.
68. Niisugune rakendusmeede, mis võetakse föderaaltasandil(53) ja piirkondlikel tasanditel, ületab aga kaalutlusruumi, mis on liikmesriikidele määrusega nr 1305/2013 antud, sest ei taga õigust saada toetust aktiivse põllumajandustootja kõikide rahastamiskõlblike maade eest(54) ja tundub mulle olevat otseses vastuolus tahtega, mida liidu seadusandja on selle sätte kaudu väljendanud.(55)
69. Lõpuks ei usu ma – nagu rõhutab komisjon ja kui just ei lubata seda, et kahjustatakse võrdse kohtlemise põhimõtte järgimist –, et kaalutlusõigus, mis on liikmesriikidel või nende piirkondadel kava väljatöötamisel, võiks anda neile ka pädevuse jätta toetus andmata aktiivsetele põllumajandustootjatele, kes seda taotlevad, kuigi niisugune toetus on nende maaelu arengu kavades ette nähtud aladele, mille liikmesriigid või nende piirkonnad on ise määranud rahastamiskõlblikeks maa-aladeks.
70. Mis puudutab küsimust, kelle vastu peab määruse nr 1305/2013 artiklitest 31 ja 32 tulenev õigus olema suunatud, siis eelotsusetaotluse esitanud kohus, kes peab otsustama, kas põhikohtuasjas käsitletav otsus, millega toetusetaotlus jäeti rahuldamata põhikohtuasja kaebaja Baieris asuvate rahastamiskõlblike maade osas, on õiguspärane, näib soovivat saada kinnitust, et liidu õigusega ei ole kehtestatud Baden-Württembergi liidumaa pädevatele asutustele mingit kohustust seda toetust anda. See teema kattub osaliselt eespool analüüsituga ja ma viitan seega käesoleva ettepaneku punktile 42 jj.
71. Lisan, et määruses nr 1305/2013 ei ole sätestatud õigusnorme, mis määraksid kindlaks, missuguses asutuses võib põllumajandustootja oma toetuse saamise õigust kasutada. Kuna menetlust, mille kohaselt toetust määruse artikli 31 alusel antakse, ei reguleeri see määrus, on selle korraldamine kooskõlas menetlusautonoomia põhimõttega liikmesriikide ülesanne, kuid siiski tingimusel, et see ei tohiks siiski olla ebasoodsam kui samalaadsete riigisiseste olukordade puhul (võrdväärsuse põhimõte) ja see ei muudaks liidu õiguskorrast tulenevate õiguste kasutamist tegelikult võimatuks või ülemäära raskeks (tõhususe põhimõte).(56)
72. Riigisiseses õiguses tuleb kindlaks määrata üksus, kus aktiivne põllumajandustootja võib kasutada oma toetuse saamise õigust kõikide oma maade osas, mis on määratud seoses selle toetusega rahastamiskõlblikuks.
73. Tõhususe põhimõte ei kohusta selleks, et toetuse saamise õigusele peaks saama tugineda ametiasutuses, kes ei ole lisanud oma kavasse toetust looduslikust eripärast tingitud piirangutega aladele või kes on niisuguse toetusse sinna küll lisanud, kuid ei ole määranud neid maid toetusega seoses rahastamiskõlblikuks, näiteks hinnangu tõttu, mille ta andis määrusega nr 1305/2013 nõutavate kriteeriumide põhjal, või – nagu käsitletaval juhul – seepärast, et ta ei ole nende osas territoriaalselt pädev.
74. Kuna see õigus tekib aktiivsetel põllumajandustootjatel hetkel, mil kohalikul tasandil pädev ametiasutus otsustas maaelu arengu programmitöö raames kasutada määruse nr 1305/2013 artiklites 31 ja 32 ette nähtud meetmeid ning määras asjaomased alad rahastamiskõlblikuks, tuleb riigisisese õiguse vahendid käesoleva ettepaneku punktis 70 meenutatud nõudeid järgides siiski korraldada nii, et need põllumajandustootjad saaksid tegelikult kasutada oma toetuse saamise õigust kõikide rahastamiskõlblike maade osas.(57) Nõustun ka komisjoni arvamusega, et toetusetaotluse suhtes võib kehtestada veel muid tingimusi, kui need on objektiivsed ja mittediskrimineerivad ega sea ohtu seda, et toetuse saamise õigus on tegelikult olemas.(58)
D. Neljas eelotsuse küsimus
75. Lõpuks küsib eelotsusetaotluse esitanud kohus, kas määruse nr 1305/2013 artikli 31 lõike 1 esimest lõiku tuleb tõlgendada nii, et liikmesriigi või piirkonna õigusnormidel, mis sisaldavad toetuse andmise tingimusi, peab olema „õiguslik kvaliteet“, mis võimaldab põllumajandustootjatel, kes vastavad nendele tingimustele, saada kompenseerivat toetust olenemata liikmesriigi või selle piirkonna tegelikust praktikast toetuste andmise valdkonnas.
76. Selle küsimuse mõttele heidavad osaliselt valgust eelotsusetaotluse esitanud kohtu selgitused, milles on märgitud, et halduseeskirjadele, millel iga liidumaa toetuste maksmise poliitika põhineb, ei saa kodanikud otse tugineda ja neile viimastele on siduv ainult haldusasutuste praktika. Niisuguse praktika vaidlustamine on siiski piiratud ainult tuginemisega põhiseadusega tagatud võrdse kohtlemise põhimõttele. Juhul, kui määruses nr 1305/2013 ei ole nähtud ette õigust saada toetust, tekib sellel kohtul küsimus, kas määruse artikli 31 lõige 1 määrab ära „õigusliku kvaliteedi“, nagu tema väljendus, mis peab olema õigusaktidel, mille on vastu võtnud liikmesriik või piirkond, kes on otsustanud anda kompenseerivat toetust, ja millega kehtestatakse rahastamiskõlblikkuse tingimused. Eelotsusetaotlusest ilmneb, et see küsimus on Euroopa Kohtule esitatud ainult juhuks, kui eelotsusetaotluse esitanud kohus peaks rahuldama põhikohtuasja kaebaja taotluse tema Baieris asuvate maade osas.(59)
77. Võttes arvesse vastust, mille ma soovitan anda kolmandale küsimusele, ja kuna neljas küsimus on esitatud juhuks, kui õigust saada toetust määruse nr 1305/2013 artiklite 31 ja 32 alusel ei eksisteeri, ei pea Euroopa Kohus neljandale küsimusele vastama.
78. Isegi kui Euroopa Kohus peaks vastama kolmandale küsimusele eitavalt, näib mulle, et sellele neljandale küsimusele ei ole vaja vastata, et vaidluse põhikohtuasjas saaks lahendada. Eelotsusetaotluse esitanud kohus lähtub siin põhimõttest, et Baden-Württembergi liidumaa ametiasutuste praegune praktika toetuste andmise valdkonnas on õigusvastane ministeeriumi halduseeskirja ja viisi tõttu, kuidas selles on kindlaks määratud rahastamiskõlblikkuse kriteeriumid, mis välistavad igasuguse võimaluse, et toetust antakse Baieris asuvate maade eest. Kuna minu kahe esimese eelotsuse küsimuse analüüsist ilmneb aga, et liidu õigusega ei saa olla kehtestatud Baden-Württembergi liidumaa ametiasutustele kohustust anda toetust Baieris asuvatele maadele, mille Baieri ametiasutused on määranud rahastamiskõlblikuks, ei ole vastust, mille Euroopa Kohus võiks anda eelotsusetaotluse esitanud kohtule selle neljanda küsimuse raames, selles kohtus poolelioleva vaidluse lahendamiseks tarvis. Sellele neljandale küsimusele ei ole seega vaja vastata.(60)
V. Ettepanek
79. Kõikide eelnevate kaalutluste põhjal teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Verwaltungsgericht Sigmaringeni (Sigmaringeni halduskohus, Saksamaa) eelotsuse küsimustele järgmiselt:
Euroopa Parlamendi ja nõukogu 17. detsembri 2013. aasta määruse (EL) nr 1305/2013 Euroopa Maaelu Arengu Põllumajandusfondist (EAFRD) antavate maaelu arengu toetuste kohta ja millega tunnistatakse kehtetuks nõukogu määrus (EÜ) nr 1698/2005 (muudetud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 13. detsembri 2017. aasta määrusega (EL) 2017/2393) artikleid 31 ja 32
tuleb tõlgendada nii, et
– nendega ei ole vastuolus õigusnormid, millega piiratakse riigi määratud piirkondliku asutuse pädevust otsustada anda nendes sätetes ette nähtud toetusi ainult põllumajandusmaadega, mis kuuluvad tema reguleerimispädevuse alla;
– nendega on vastuolus riigisisesed õigusnormid, mis välistavad seeläbi, et nendes on ette nähtud, et ainult maa-alad, mille asjaomase aktiivse põllumajandustootja tegevuskoha liidumaa on määranud rahastamiskõlblikuks, võivad anda alust kompenseeriva toetuse maksmiseks, igasuguse võimaluse, et toetust makstakse sama ettevõtte maade eest, mille on määranud abikõlblikuks teine liidumaa;
– toetuse saamise õigus tekib aktiivsetel põllumajandustootjatel hetkel, mil kohalikul tasandil pädev ametiasutus otsustas maaelu arengu programmitöö raames kasutada määrusega 2017/2393 muudetud määruse nr 1305/2013 artiklites 31 ja 32 ette nähtud meetmeid ning määras asjaomased alad rahastamiskõlblikuks. Riigisisese õiguse vahendid tuleb liikmesriikide menetlusautonoomiat järgides siiski korraldada nii, et need põllumajandustootjad saaksid tegelikult kasutada oma toetuse saamise õigust kõikide rahastamiskõlblike maade osas. Toetusetaotluse suhtes võib kehtestada veel muid tingimusi, kui need on objektiivsed ja mittediskrimineerivad ega sea ohtu seda, et toetuse saamise õigus on tegelikult olemas kõikide rahastamiskõlblike maade osas.