ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
A. RANTOS
представено на 21 септември 2023 година(1)
Дело C‑301/22
Peter Sweetman
срещу
An Bord Pleanála,
Ирландия и Attorney General,
при участието на
Bradán Beo Teoranta,
Galway City Council,
Environmental Protection Agency
(Преюдициално запитване, отправено от High Court (Висш съд, Ирландия)
„Преюдициално запитване — Околна среда — Директива 2000/60/ЕО — Рамка за действията на Европейския съюз в областта на политиката за водите — Член 4, параграф 1, буква а) — Екологични цели относно повърхностните води — Задължение на държавите членки да не разрешават проект, който може да предизвика влошаване на състоянието на повърхностен воден обект — Член 5 и приложение II — Характеризиране на видовете повърхностни водни обекти — Член 8 и приложение V — Класифициране на екологичното състояние на повърхностните води — Езеро с топологична площ, по-малка от 0,5 км² — Липса на задължение за характеризиране и класифициране на този воден обект — Задължения на държавата членка в случай на благоустройствен проект, който може да засегне този воден обект“
I. Въведение
1. Длъжна ли е държава членка да характеризира по смисъла на член 5 от Директива 2000/60/ЕО(2) и приложение II към нея, а след това да класифицира екологичното състояние по смисъла на член 8 от тази директива и на приложение V към нея, на всички езера, разположени на нейна територия, чиято топологична площ е по-малка от 0,5 км²? Ако това не е така, какви са задълженията на тази държава членка по силата на посочената директива, за да гарантира опазването на такъв воден обект, когато благоустройствен проект може да го засегне? Това са по същество въпросите, поставени от High Court (Висш съд, Ирландия).
2. Тези въпроси са продължение на решение от 1 юли 2015 г., Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (C‑461/13, EU:C:2015:433, т. 50), в което Съдът приема, че освен при прилагане на изключение, всяко влошаване на състоянието на воден обект трябва да се избягва, независимо от дългосрочно планиране, предвидено в план за управление и програма от мерки.
3. Преюдициалното запитване е отправено в рамките на спор между г‑н Peter Sweetman (наричан по-нататък „жалбоподателят“) и An Bord Pleanála (Агенция за устройство на територията, Ирландия, наричана по-нататък „Агенцията“) относно разрешението за благоустройствен проект, състоящ се във водочерпене от езеро с площ от 0,083 км².
II. Правна уредба
А. Правото на Съюза
4. Член 1 от Директива 2000/60, озаглавен „Цел“, гласи:
„Целта на настоящата директива е да установи рамка за опазването на вътрешнотериториалните повърхностни води, преходните води, крайбрежните води и подземните води, която:
a) предпазва от по-нататъшно влошаване и опазва и подобрява състоянието на водните екосистеми и, съобразно нуждите им, земните екосистеми и влажните зони, зависими директно от водните екосистеми;
[…]“.
5. Член 2 от тази директива, озаглавен „Определения“, предвижда:
„За целите на настоящата директива:
1) „Повърхностни води“ означават вътрешнотериториални води, с изключение на подземните; преходни води и крайбрежни води, освен по отношение на химическото състояние, за което ще се включват и териториални води.
[…]
5) „Езеро“ означава вътрешнотериториален повърхностен воден обект със стоящи води.
[…]
10) „Повърхностен воден обект“ означава отделен и значителен елемент от повърхностни води, като езеро, язовир, поток, река или канал, част от поток, река или канал, преходни води или разширение на крайбрежни води.
[…]
17) „Състояние на повърхностните води“ е общ израз на състоянието на повърхностен воден обект, определено от най-лошото му екологично състояние и химичното му състояние.
[…]
21) „Екологично състояние“ е израз на качеството на структурата и функционирането на водните екосистеми, свързани с повърхностните води, класифицирани в съответствие с приложение V;
[…]“.
6. Член 4 от посочената директива е озаглавен „Екологични цели“ и параграф 1 от него гласи:
„За постигане пълна ефективност на програмите от мерки, установени в плановете за управление на речните басейни:
a) за повърхностни води
i) при спазване на параграфи 6 и 7 и без да се засяга параграф 8, държавите членки изпълняват необходимите мерки за предпазване състоянието на всички повърхностни водни обекти от влошаване;
ii) всички водни обекти за повърхностни води бъдат опазвани, разширявани и възстановявани от държавите членки, при спазване на прилагането на подточка iii), за изкуствени и силно модифицирани водни обекти, с цел постигане доброто им състояние най-много до 15 години от датата на влизане в сила на настоящата директива, в съответствие с разпоредбите на приложение V, при спазване на удължаванията, определени в съответствие c параграф 4, и при прилагане на параграфи 5, 6 и 7, и без да се засяга параграф 8;
iii) държавите членки опазват и разширяват всички изкуствени и силно модифицирани водни обекти с цел постигане на добър екологичен потенциал и добро химично състояние на повърхностните води най-късно до 15 години от датата на влизане в сила на настоящата директива в съответствие с разпоредбите на приложение V, при спазване на удължаванията, определени в съответствие c параграф 4, и при прилагане на параграфи […] 5, 6 и 7, и без да се засяга параграф 8;
[…]
в) за защитените територии
държавите членки ще постигнат съответствие с всички стандарти и цели най-късно до 15 години от датата на влизане в сила на настоящата директива, освен ако друго не е установено в законодателство на Общността, установяващо защитените територии.
[…]“.
7. Член 5 от същата директива е озаглавен „Характеристики на района на речния басейн, преглед на въздействието на човешките дейности върху околната среда и икономически анализ на водоползването“ и параграф 1 от него гласи следното:
„За всеки район на речен басейн или част от международен такъв, попадащ на нейна територия, всяка държава членка трябва да осигури:
– анализ на характеристиките му,
– преглед на въздействието на човешките дейности върху състоянието на повърхностните и подземни води, и
– икономически анализ на водоползването[,]
които да се извършат в съответствие с техническите спецификации, установени с приложения II и III[,] и най-късно до 4 години от датата на влизане в сила на настоящата директива“.
8. Член 6 от Директива 2000/60 е озаглавен „Регистър на защитените територии“ и параграф 1 от него предвижда, че държавите членки създават регистър или регистри на всички области в рамките на всеки район на речен басейн, определени като изискващи специално опазване съгласно специфичното законодателство на Общността за опазване на повърхностните и подземните им води или за консервиране на местообитанията и видовете им, зависещи директно от водите.
9. Член 8 от тази директива, озаглавен „Мониторинг на състоянието на повърхностните, подземните води и защитените територии“, предвижда:
„1. Държавите членки трябва да осигурят програми за мониторинг на състоянието на водите, с цел събирането на подробна информация за него на територията на всеки район на речен басейн:
– за повърхностните води тези програми трябва да покриват:
i) обема и нивото на потока, в степен, релевантна за екологичното и химическо състояние и екологичния потенциал; и
ii) екологичното и химическо състояние и екологичния потенциал;
– […]
– за защитените територии тези програми трябва да бъдат подпомагани от спецификациите, съдържащи се в законодателството на Общността, съгласно което е определена съответната защитена територия.
2. […] Подобен мониторинг трябва да бъде в съответствие с изискванията на приложение V.
[…]“.
10. Член 11 от посочената директива е озаглавен „Програми от мерки“ и параграфи 1—3 от него предвиждат:
„1. За всеки район на речен басейн или част от международен такъв на нейна територия, всяка държава членка разработва и установява програма от мерки, като взема предвид резултатите от анализите, изискуеми по член 5, с цел постигане на целите, установени в член 4. Тези програми от мерки могат да препращат към мерките[,] следващи от законодателството, прието на национално ниво[,] и покриващи цялата територия на държавата членка. Когато това е подходящо, държавата членка може да приеме мерки, приложими за всички райони на речни басейни и/или части от международни райони на речни басейни, попадащи на нейна територия.
2. Всяка програма от мерки включва „основни“ мерки, определени в параграф 3 и, където е необходимо, „допълнителни“ мерки.
3. „Основните мерки“ са минималните изисквания за съответствие и се състоят от:
[…]
д) контролът върху водочерпенето на пресни повърхностни и подземни води и събирането в резервоари на пресни повърхностни води, включващ и регистър или регистри на водочерпенето, както и изискването за предварително разрешение за водочерпене или събиране. Този контролен режим трябва периодично да се преразглежда и, ако е необходимо, обновява. От него държавите членки могат да изключат водочерпене и събиране с незначително въздействие върху състоянието на водите;
[…]“.
11. Съгласно приложение II към Директива 2000/60:
„1. Повърхностни води.
1.1. Характеризиране на повърхностен тип водни обекти
Държавите членки ще определят местонахождението и границите на повърхностните водни обекти и ще проведат първоначалн[ото] характеризиране на всички такива обекти в съответствие със следната методология. За целите на първоначалното характеризиране, държавите членки могат да групират повърхностните водни обекти в общи групи.
i) повърхностните водни обекти в района на речния басейн се определят като попадащи в някоя от следните категории води — реки, езера, преходни води или крайбрежни води, или като изкуствени повърхностни водни обекти или силно модифицирани такива;
ii) за всяка категория повърхностни води се определят съответните повърхностни водни обекти, в зависимост от типа им, за целия район на речния басейн. Типовете се определят посредством използването на „система A“ или „система [Б]“, описани в раздел 1.2;
iii) ако е избрана за ползване система A, повърхностните водни обекти в рамките на района на речен басейн се определят по съответни екорегиони, в съответствие с географските области, определени в раздел 1.2 и показани на съответната карта от приложение XI. Водните обекти в рамките на всеки екорегион трябва след това да бъдат разделени по типове повърхностни водни обекти, в зависимост от описанието в таблиците за система A;
iv) ако е избрана за ползване система [Б], държавите членки трябва да постигнат поне същата степен на разделение, както при система А. Следователно, повърхностните водни обекти в рамките на района на речния басейн се разделят по типове, използвайки обема на задължителните описания и такива избираеми описания или комбинации от тях, каквито се изискват за определянето на специфични биологични условия за надеждното разделяне на съответния вид;
[…]
1.2 Екорегиони и типове повърхностни водни обекти
[…]
1.2.2. Езера
Система А
Фиксирана типология | Описания |
Екорегион | Екорегиони, показани на карта А от приложение XI |
Тип | Височинна типология високи: > 800 м средно високи: 200 до 800 м равнинни: < 200 м Дълбочинна типология, базирана на средна дълбочина < 3 м, 3 м до 15 м, > 15 м Типология на размера, базирана на повърхността 0,5 до 1 км² 1 до 10 км² 10 до 100 км² > 100 км² Геология варовикови силикатни органични |
Система Б
Алтернативна характеристика | Физични и химични фактори, определящи характеристиките на езерото и, съответно, структурата и състава на биологичната популация |
Задължителни фактори | ширина височина дължина дълбочина геология размер |
Избираеми фактори | […] |
[…]“.
12. В точка 1 от приложение IV към тази директива, озаглавено „Защитени територии“, се посочва, че регистърът на защитените територии, предвиден в член 6 от същата директива, включва различни типове защитени територии, сред които зоните, определени като чувствителни с цел опазване на местообитания от видове, при които поддръжката или подобряването на състоянието на водите е важен фактор за опазването им, включително съответните обекти по „Натура 2000“, определени съгласно Директиви 92/43/ЕИО(3) и 79/409/ЕИО(4).
13. В приложение V към същата директива се уточняват, що се отнася до състоянието на повърхностните води (т. 1), качествените елементи за класификация на екологичното състояние (т. 1.1), по-специално по отношение на езерата (т. 1.1.2).
Б. Ирландското право
14. Директива 2000/60 е транспонирана в ирландското право с различни правилници, сред които European Communities (Water Policy) Regulations 2003 [Правилник за политиката на Европейските общности в областта на водите от 2003 г.](5) и European Union (Water Policy) Regulations 2014 [Правилник за политиката на Европейския съюз в областта на водите от 2014 г.](6).
III. Спорът в главното производство, преюдициалните въпроси и производството пред Съда
15. Loch an Mhuilinn е частно вътрешнотериториално езеро без прилив, разположено на остров Горумна, в графство Голуей (Ирландия), чиято топологична площ е 0,083 км², или 8,3 хектара (наричано по-нататък „езерото“). Environmental Protection Agency (Агенция за опазване на околната среда, Ирландия, наричана по-нататък „EPA“)(7) не го определя като воден обект, попадащ в обхвата на Директива 2000/60, тъй като не отговаря на предвидените в тази директива критерии за площ или местонахождение в защитена територия. Поради това EPA не извършва класификация на екологичното състояние на езерото по смисъла на приложение V към посочената директива(8).
16. Дружеството Bradán Beo Teoranta подава до Агенцията заявление за разрешение за водочерпене от езерото на до 4 680 м³ сладка вода седмично за период до 22 седмици годишно от май до септември(9). Това водочерпене трябва да се извършва в продължение на четири часа дневно, най-много четири дни седмично, като черпената сладка вода е предназначена за измиване на болна сьомга с цел лечение от амебна хрилна болест и от морска въшка. Сьомгата се намира в четири лицензирани участъка, управлявани от това дружество, в залива Килкиран, намиращ се в графство Голуей. Предвидено е водата да се изпомпва от езерото чрез тръбопровод до подпорна стена на крайбрежния път, която се предлага да се изгради, откъдето друг тръбопровод ще отвежда водата до брезенти, които ще се теглят с лодка до местата за третиране на сьомгата (наричан по-нататък „благоустройственият проект“). Агенцията решава да издаде на посоченото дружество поисканото разрешение.
17. Жалбоподателят обжалва това решение пред запитващата юрисдикция, High Court (Висш съд, Ирландия), като твърди, че като е разрешила благоустройствения проект, Агенцията не е изпълнила задължението си по член 4, параграф 1 от Директива 2000/60 да вземе необходимите мерки за предпазване състоянието на този повърхностен воден обект от влошаване.
18. С решение от 15 януари 2021 г. запитващата юрисдикция отменя решението за издаване на разрешение за осъществяване на благоустройствения проект само поради това че не отговаря на изискванията, предвидени в Директива 2000/60. В това отношение според тази юрисдикция благоустройственият проект засяга водния обект, който представлява езерото. Като се има предвид обаче, че EPA не е извършила класификация на екологичното състояние на езерото, Агенцията не е била в състояние да прецени дали благоустройственият проект отговаря на условията по член 4, параграф 1 от тази директива.
19. След постановяването на това решение Bradán Beo Teoranta решава да поиска становището на EPA, която не е била страна по спора в главното производство и не е участвала в съдебното заседание по същество, относно ролята ѝ при определянето на водните обекти, както е предвидено в Директива 2000/60. В отговора си от 28 януари 2021 г. (наричан по-нататък „отговорът на EPA“), който е изпратен на всички страни, EPA посочва, че според нея не съществува никакво задължение за класифициране на екологичното състояние на всички водни обекти и че тя не е била длъжна по-рано, нито е длъжна понастоящем да класифицира екологичното състояние на езерото. В това отношение EPA подчертава, че в рамките на общата стратегия за прилагане на Директива 2000/60, в която участват Европейската комисия, всички държави членки, присъединяващите се държави, Норвегия и други заинтересовани страни и неправителствени организации, Комисията е изготвила Ръководство № 2, озаглавено „Идентифициране на водните обекти”(10) (наричано по-нататък „Ръководство № 2“). Съгласно раздел 3.5 от този документ(11) държавите членки са гъвкави при вземането на решението си дали целта на Директивата, която се отнася за всички повърхностни води, може да бъде постигната без идентифицирането на всеки малък, но самостоятелен и значим елемент от повърхностните води като воден обект.
20. В отговора си EPA отбелязва също, че съгласно член 5 от Директива 2000/60 и точка 1.2.2 от приложение II към нея езерата с топологична площ над 0,5 км² трябва да бъдат определени като водни обекти, попадащи в обхвата на тази директива. Що се отнася до езерата с площ под този праг, държавите членки можели да решат да ги определят като водни обекти, попадащи в обхвата на посочената директива, по-специално ако те са важни от екологична гледна точка, ако попадат в някоя от защитените територии, посочени в приложение IV към същата директива, или ако имат значително неблагоприятно въздействие върху други повърхностни водни обекти. В това отношение EPA и ирландските органи за управление на речните басейни приложили тези принципи при подбора на езерните водни обекти. Съответно всички езера с топологична площ над 0,5 км², както и по-малките езера, разположени в защитени територии, били определени като водни обекти, попадащи в обхвата на Директива 2000/60(12). Отново според EPA, що се отнася до повърхностните водни елементи, които не са определени като попадащи в приложното поле на тази директива, от раздел 3.5 от Ръководство № 2 е видно, че по отношение на тях следва да се прилагат „основните мерки“, изброени в член 11 от посочената директива.
21. Запитващата юрисдикция посочва, че становището на EPA, съгласно което Директива 2000/60 не налага определянето на езерото като воден обект, попадащ в обхвата на тази директива, не ѝ е било представено в съдебното заседание по съществото на спора, предшестващо решението от 15 януари 2021 г. Предвид отговора на EPA Агенцията подава искане за възобновяване на главното производство. На 16 април 2021 г. запитващата юрисдикция уважава това искане и възобновява делото. В това отношение тази юрисдикция подчертава, че посочените в отговора на EPA обстоятелства могат да повлияят на изхода от главното производство и че с оглед на националната съдебна практика относно критериите за преразглеждане на решенията на High Court (Висш съд) прагът за възобновяване на това дело до голяма степен е достигнат.
22. Що се отнася до решението да бъде отправено преюдициално запитване, запитващата юрисдикция подчертава, че главното производство повдига въпроса дали всички водни обекти, независимо от техния размер, трябва да бъдат характеризирани при прилагането на Директива 2000/60, така че в контекста на заявление за разрешение за осъществяване на проект, който може да засегне повърхностен воден обект, сезираната национална юрисдикция да може да прецени този проект с оглед на понятията „влошаване“ и „добро състояние на повърхностните води“ по смисъла на тази директива. В това отношение запитващата юрисдикция посочва, първо, решение на Съда от 1 юли 2015 г., Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (C‑461/13, EU:C:2015:433), второ, факта, че EPA се позовава в голяма степен на Ръководство № 2 и на практиката на Комисията, и трето, липсата на практика на Съда по този въпрос.
23. При тези обстоятелства High Court (Висш съд) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1) а) Изисква ли се от държавите членки да характеризират и впоследствие да класифицират всички водни обекти, независимо от размера им, и по-специално има ли изискване за характеризиране и класифициране на всички езера с топологична площ под 0,5 км²?
б) Доколко евентуално отговорът на този въпрос би бил различен, когато става въпрос за водни обекти в защитена територия?
2) Ако отговорът на първия въпрос, буква а) е утвърдителен, може ли органът, компетентен да издава разрешения за благоустройствени проекти, да издаде подобно разрешение за проект, който би могъл да засегне водния обект, преди последният да е характеризиран и класифициран?
3) Ако отговорът на първия въпрос, буква а) е отрицателен, какви са задълженията на компетентния орган, когато взема решение по заявление за издаване на разрешение за благоустройствен проект, потенциално засягащ воден обект, който не е характеризиран и/или класифициран?“.
24. Писмени становища пред Съда представят жалбоподателят, Агенцията, ирландското, френското, нидерландското и полското правителство, както и Комисията.
IV. Анализ
А. По първия преюдициален въпрос, буква а)
25. С първия въпрос, буква а) запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали членове 5 и 8 от Директива 2000/60 трябва да се тълкуват в смисъл, че задължават държавите членки да характеризират и класифицират всички езера с площ под 0,5 км².
26. Съгласно член 1, буква а) от Директива 2000/60 тя има за цел да установи рамка за опазването по-специално на вътрешнотериториалните повърхностни води, която предпазва от по-нататъшно влошаване, опазва и подобрява състоянието на водните екосистеми, както и, съобразно нуждите им от вода, земните екосистеми и влажните зони, зависими директно от тях.
27. В това отношение член 4, параграф 1 от тази директива налага две отделни, макар и неразривно свързани цели. От една страна, съгласно член 4, параграф 1, буква а), подточка i) от посочената директива за постигане на пълна ефективност на програмите от мерки, установени в плановете за управление на речните басейни, държавите членки, що се отнася до повърхностните води, изпълняват, при спазване на параграфи 6 и 7 от този член и без да се засяга параграф 8 от него, необходимите мерки, за да предпазят от влошаване състоянието на всички повърхностни водни обекти (задължение за предпазване от влошаване). От друга страна, съгласно член 4, параграф 1, буква а), подточки ii) и iii) държавите членки опазват, подобряват и възстановяват всички повърхностни водни обекти с цел постигане на доброто им състояние най-много до края на 2015 г. (задължение за подобряване)(13).
28. За да се гарантира осъществяването от държавите членки на тези екологични цели, същата директива предвижда редица разпоредби, по-специално тези на членове 3, 5, 8, 11 и 13 от последната, както и от приложение V към нея, установяващи сложен процес от няколко детайлно уредени етапа, който да позволи на държавите членки да изпълнят необходимите мерки в зависимост от особеностите и характеристиките на водните обекти, определени на тяхна територия(14).
29. По-конкретно, както следва от практиката на Съда, за постигане на определените в член 4 от Директива 2000/60 екологични цели държавите членки трябва да разполагат с обща картина на характеристиките на съответните водни обекти. За тази цел съгласно член 3 от посочената директива(15) държавите членки най-напред установяват индивидуалните речни басейни, определят ги като индивидуални райони на речни басейни и посочват компетентните органи. След това те характеризират водните обекти съобразно член 5, параграф 1 от споменатата директива и приложения II (наричано по-нататък „приложение II“) и III към нея. Съгласно тази разпоредба за всеки район на речен басейн, попадащ на нейна територия, всяка държава членка трябва да осигури анализ на характеристиките му, преглед на въздействието на човешките дейности върху състоянието на повърхностните води и икономически анализ на водоползването в съответствие с техническите спецификации, установени в посочените приложения II и III(16).
30. Колкото до тези технически спецификации точка 1 от приложение II се отнася до повърхностните води, а в точка 1.1 от него се излагат подробно изискванията, които държавите членки, след като са определили местонахождението и границите на повърхностните водни обекти, трябва да спазват при първоначалното характеризиране на всички тези водни обекти(17). В това отношение точка 1.1, подточка i) от това приложение предвижда, че повърхностните водни обекти в рамките на даден район на речен басейн се определят като попадащи в една от следните категории повърхностни води: „реки, езера, преходни води или крайбрежни води, или като изкуствени повърхностни водни обекти или силно модифицирани такива“. В точка 1.1, подточка ii) от това приложение се посочва, че водните обекти в района на речния басейн се разпределят по типове, определени посредством използването на т. нар. системи А или Б, определени в точка 1.2 от същото приложение. В точка 1.1, подточка iii) от приложение II се уточнява, че ако е избрана за ползване система A, повърхностните водни обекти в рамките на района на речен басейн се определят по съответни екорегиони, в съответствие с географските области, определени в точка 1.2 от това приложение, и че водните обекти в рамките на всеки екорегион трябва след това да бъдат разделени по типове повърхностни водни обекти, в зависимост от описанието в таблиците за система A.
31. В случая запитващата юрисдикция иска да се установи дали трябва да се характеризира по смисъла на член 5, параграф 1 от Директива 2000/60 и на приложение II към нея, а след това да се класифицира по смисъла на член 8, параграф 1 и на приложение V към тази директива, езеро с топологична площ под 0,5 км². Както посочва тази юрисдикция, извън случая на такова езеро се поставя по-общият въпрос дали във всички държави членки всички водни обекти трябва да бъдат характеризирани и класифицирани в рамките на прилагането на посочената директива.
32. Съгласно член 2, точка 5 от Директива 2000/60 „езеро“ означава „вътрешнотериториален повърхностен воден обект със стоящи води“. Тъй като в това определение не се споменават площта или други критерии, не е непременно лесно да се направи разграничение между „езеро“ и други водни обекти със стоящи води с по-малък размер, като например малки водоеми. В случая обаче не се оспорва, че Loch an Mhuilinn е езеро по смисъла на член 2, точка 5.
33. Що се отнася до езерата, в точка 1.2.2 от приложение II се посочва в рамките на система А поредица от описания, основани на физическите характеристики на тези водни обекти, а именно „височинна типология“, „дълбочинна типология, базирана на средна дълбочина“, „геология“, както и „типология на размера, базирана на повърхността“. Последното е уточнено по следния начин: „0,5 до 1 км²“, „1 до 10 км²“, „10 до 100 км²“ и „> 100 км²“. Следователно при описанието относно площта в таблиците за система A се определя минимален праг от 0,5 км2 за езерата.
34. Тъй като член 5, параграф 1 от Директива 2000/60 изрично предвижда, че характеризирането трябва да се извърши в съответствие с техническите спецификации, установени по-специално в приложение II, следва да се констатира, че тази директива не задължава държавите членки да характеризират езера, чиято площ е по-малка от 0,5 км², когато прилагат система А.
35. В отговор на писмен въпрос на Съда запитващата юрисдикция посочва, че за характеризиране на повърхностните водни обекти в Ирландия се използва система Б, която не ползва цифрови стойности. В това отношение от точка 1.2.2 от приложение II следва, че в рамките на система Б и що се отнася до езера, сред „[ф]изични[те] и химични[те] фактори, определящи характеристиките на езерото и, съответно, структурата и състава на биологичната популация“, задължителните фактори са височината, ширината, дължината, дълбочината, геологията и размерът. Точка 1.1, подточка iv) от това приложение обаче гласи, че ако се използва система Б, „[д]ържавите членки трябва да постигнат поне същата степен на разделение, както при система А“ и че следователно „повърхностните водни обекти в рамките на района на речния басейн се разделят по типове, използвайки обема на задължителните описания и такива избираеми описания или комбинации от тях, каквито се изискват за определянето на специфични биологични условия за надеждното разделяне на съответния вид“. От тази разпоредба следва, че доколкото система А приема за отправна точка минималния размер от 0,5 км² за характеризиране на езеро по смисъла на член 5 от Директива 2000/60, прилагането на система Б води до това езерото да трябва да има такава топологична площ, за да бъде задължително предмет на характеризиране от съответната държава членка.
36. В подкрепа на това тълкуване е Ръководство № 2. Макар такъв документ действително да няма правнообвързващ характер(18), интересно е да се отбележи, че в точка 3.5, отнасяща се до „малки елементи повърхностни води“, се посочва, че целта на Директива 2000/60 е да се установи „рамка за защитата на всички води, включително вътрешни повърхностни води, преходни води, крайбрежни води и подземни води“, но че „повърхностните води включват множество много малки води, за които административната тежест от управлението им може да бъде огромна“(19). В същата точка 3.5 от този документ се добавя, че Директивата не предвижда праг за много малките „водни обекти“ и че „страните членки са гъвкави при вземането на решението си дали целта на Директивата, която се отнася за всички повърхностни води, може да бъде постигната без идентифицирането на всеки малък, но самостоятелен и значим елемент повърхностни води като воден обект“, преди да се предложи възможен подход за опазването на тези води(20).
37. В това отношение съм съгласен с анализа на ирландското правителство, че възлагането на толкова тежки административни задължения по отношение на малки повърхностни водни елементи би могло да отклони ресурси, предназначени за изпълнението на особени задължения, произтичащи от Директива 2000/60, по отношение на важни водни обекти. Следователно фактът, че езерата с топологична площ под 0,5 км² не са подложени на характеризиране по смисъла на член 5 от тази директива, сам по себе си не изглежда несъвместим с целта на посочената директива да предпазва повърхностните води от влошаване.
38. След характеризирането на повърхностните водни обекти по смисъла на член 5 държавите членки трябва да класифицират екологичното им състояние в съответствие с член 8 от и приложение V към Директива 2000/60. След като обаче държавите членки не са длъжни да характеризират езера, чиято топологична площ е по-малка от 0,5 км², логично следва, че те нямат задължение и да класифицират екологичното състояние на такива езера(21). Следва да се добави, че тази директива не е пречка държавите членки да упражнят правото си да характеризират и класифицират езера с топологична площ под 0,5 км², когато считат това за обосновано(22).
39. С оглед на гореизложеното предлагам на първия въпрос да се отговори, че членове 5 и 8 от Директива 2000/60 трябва да се тълкуват в смисъл, че не задължават държавите членки да характеризират и класифицират всички езера с топологична площ под 0,5 км².
Б. По първия преюдициален въпрос, буква б)
40. С първия въпрос, буква б) запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали отговорът на първия въпрос, буква а) е различен, когато съответният воден обект се намира в защитена територия по смисъла на Директива 2000/60.
1. По допустимостта
41. Следва да се припомни, че само националният съд, който е сезиран със спора и трябва да поеме отговорността за последващото му съдебно решаване, може да прецени — предвид особеностите на делото — както необходимостта от преюдициално решение, за да може да се произнесе, така и релевантността на въпросите, които поставя на Съда. Следователно, щом като поставените въпроси се отнасят до тълкуването или валидността на норма от правото на Съюза, Съдът по принцип е длъжен да се произнесе. Оттук следва, че поставените от националните юрисдикции въпроси се ползват с презумпция за релевантност. Съдът може да откаже да се произнесе по отправеното от национална юрисдикция преюдициално запитване само ако е видно, че исканото тълкуване няма никаква връзка с действителността или с предмета на спора в главното производство, ако проблемът е от хипотетично естество или още ако Съдът не разполага с необходимите данни от фактическа и правна страна, за да бъде полезен с отговора на тези въпроси(23).
42. В случая от акта за преюдициално запитване е видно, че в отговора си EPA поддържа, че езерото не отговаря на критерия за местонахождение в защитена територия по смисъла на Директива 2000/60. В отговор на писмен въпрос на Съда запитващата юрисдикция уточнява, че езерото не се намира в защитена територия, но е пряко свързано със специалната защитена територия(24) на залива и островите Килкиран чрез пряка междуприливна връзка(25).
43. Ето защо следва да се констатира, че езерото не се намира в защитена територия по смисъла на приложение IV към Директива 2000/60. Поради това считам, че първият въпрос, буква б) е хипотетичен и следователно недопустим.
2. По същество
44. В случай че Съдът приеме, че първият въпрос, буква б) е допустим, отбелязвам, че по-специално съгласно член 4, параграф 1, буква в) от Директива 2000/60 по отношение на защитените територии държавите членки по принцип гарантират съответствие с всички стандарти и цели най-късно до 15 години от датата на влизане в сила на тази директива. Член 6 от посочената директива предвижда, че държавите членки гарантират създаването на регистър или регистри на защитените територии. Освен това член 8, параграф 1, трето тире от същата директива гласи, че за защитените територии програмите за мониторинг на състоянието на водите се допълват от спецификациите, съдържащи се в законодателството на Съюза, съгласно което е определена съответната защитена територия.
45. Следователно Директива 2000/60 предвижда, че по отношение на защитените територии се прилага допълнителен контрол. Тази директива обаче не съдържа разпоредба, която да променя териториалното действие на задължението за характеризиране и класифициране на повърхностните водни обекти, както е определено в приложения II и V към тази директива, основано на физическите им характеристики. Следва да се добави, че както бе посочено в точка 38 от настоящото заключение, държавите членки разполагат с възможността да характеризират и впоследствие класифицират езера с топологична площ под 0,5 км², когато се намират в защитени територии(26).
46. При тези обстоятелства считам, че отговорът на първия въпрос, буква а) не е различен, когато съответният воден обект се намира в защитена територия по смисъла на Директива 2000/60.
В. По втория преюдициален въпрос
47. С втория въпрос запитващата юрисдикция иска да се установи, при утвърдителен отговор на първия въпрос, дали Директива 2000/60 трябва да се тълкува в смисъл, че благоустройствен проект, който може да засегне повърхностен воден обект, може да бъде разрешен от компетентния национален орган, когато този воден обект не е бил характеризиран и класифициран по смисъла на членове 5 и 8 от посочената директива.
48. С оглед на предложения отговор на първия въпрос считам, че не следва да се отговаря на втория въпрос.
Г. По третия преюдициален въпрос
49. С третия въпрос запитващата юрисдикция иска по същество да се установи, в случай че на първия въпрос бъде даден отрицателен отговор, дали Директива 2000/60 трябва да се тълкува в смисъл, че възлага на компетентния национален орган, който се произнася по заявление за издаване на разрешение за благоустройствен проект, потенциално засягащ езеро, което поради малката си топологична площ не е било характеризирано и класифицирано по смисъла на членове 5 и 8 от тази директива, задължения с оглед на гарантиране на опазването на този воден обект.
50. Както бе посочено в точка 28 от настоящото заключение, Директива 2000/60 предвижда редица разпоредби, по-специално тези на членове 3, 5, 8, 11 и 13, установяващи сложен процес от няколко детайлно уредени етапа, който да позволи на държавите членки да изпълнят необходимите мерки в зависимост от особеностите и характеристиките на водните обекти, определени на тяхна територия.
51. В случая, както следва от предложения отговор на първия въпрос, съответната държава членка не е била длъжна да извърши предвидените съответно в членове 5 и 8 от тази директива характеризиране и класификация на езерото. Следователно въпросът е в каква степен трябва да се спазват следващите етапи на предвидения в посочената директива процес, които имат за цел да гарантират опазването на повърхностните водни обекти. С други думи, малките повърхностни водни обекти изключени ли са по принцип от приложното поле на Директива 2000/60? Считам, че на този въпрос следва да се отговори отрицателно.
52. В това отношение следва да се основем на общата практика на Съда, съгласно която член 4, параграф 1, буква а) от Директива 2000/60 не се ограничава да посочи прагматично формулирани обикновени цели за планиране на управлението, а веднага след определянето на екологичното състояние на съответния воден обект проявява обвързващо действие във всеки етап от предписаната в Директивата процедура. Следователно тази разпоредба не съдържа само принципни задължения, а се отнася и до отделните проекти. От това следва, че освен при прилагане на изключение, всяко влошаване на състоянието на воден обект трябва да се избягва, независимо от дългосрочно планиране, предвидено в план за управление и програма от мерки. Задължението за предпазване от влошаване на състоянието на повърхностните водни обекти остава обвързващо за всеки стадий от изпълнението на посочената директива и се прилага за всеки вид и за всяко състояние на повърхностен воден обект, за който е приет или е трябвало да бъде приет план за управление. Следователно съответната държава членка е длъжна да откаже разрешение за проект, когато последният може да влоши състоянието на съответния воден обект или да застраши достигането на добро състояние на повърхностните водни обекти, освен ако се приеме, че посоченият проект попада в обхвата на изключението по силата на член 4, параграф 7 от същата директива. Това означава, че в хода на процедурата за издаване на разрешение за проект и следователно преди решението да е взето, компетентните органи са длъжни по силата на член 4 от Директива 2000/60 да проверят дали проектът може да доведе до отрицателни последици за водите, които са в разрез със задълженията за предпазване от влошаване и за подобряване на състоянието на повърхностните и подземните водни обекти(27).
53. Тази съдебна практика се вписва в класическия процес по опазване на водните обекти в държавите членки, споменат в точка 50 от настоящото заключение, като посочва по-специално „определянето на екологичното състояние на съответния воден обект“ и „приемането на план за управление“ като предварителни обстоятелства. От това би могло да се заключи, че когато тези обстоятелства не са установени, както е в главното производство, съответният воден обект не попада в приложното поле на Директива 2000/60.
54. В същия смисъл член 4, параграф 1, буква а) от тази директива цели да предпази от влошаване състоянието на всички „повърхностни водни обекти“. Съгласно член 2, точка 10 от посочената директива обаче „повърхностен воден обект“ означава отделен и „значителен“ елемент от повърхностни води като езеро, язовир, поток, река или канал, част от поток, река или канал, преходни води или разширение на крайбрежни води. Съответно тази разпоредба би могла да се тълкува по-специално в смисъл, че малко езеро не представлява „значителен“ елемент от повърхностните води, както поддържат ирландското, френското и нидерландското правителство.
55. При все това, от една страна, от цитираната в точка 52 от настоящото заключение съдебна практика следва, че задължението за предпазване от влошаване на състоянието на повърхностните водни обекти се прилага за „всеки вид и всяко състояние на повърхностен воден обект“. Така освен спазването на установения с Директива 2000/60 процес целта на последната е опазването по-специално на всички вътрешнотериториални повърхностни води. Именно тази цел трябва да има предимство, когато поради малката си топологична площ съответният воден обект не е бил характеризиран и класифициран в съответствие с приложение II.
56. От друга страна, що се отнася до израза „значителен елемент“, употребен в член 2, точка 10 от Директива 2000/60, следва да се вземат предвид подготвителните работи по нея. Така в предложението си за директива на Съвета за установяване на рамка за действията на Общността в областта на политиката за водите(28), представено на 26 февруари 1997 г., Комисията определя в член 2, точка 7 от това предложение „воден обект“ като „обособен и хомогенен елемент от повърхностните или подземните води, като водоносен хоризонт, езеро, язовир, част от поток, река или канал, естуар или участък от крайбрежни води“(29), а в точка 8 от този член определя „значителен воден обект“ по следния начин: „за целите на член 8 означава всички води, предназначени за производство на питейна вода от един източник, обслужващ повече от 15 домакинства“. При приемането на Директива 2000/60 тези определения са отпаднали, без в тази директива да е дадено определение на понятието „значителен“ елемент от повърхностните води.
57. След писмен въпрос на Съда относно мотивите, поради които законодателят на Съюза се е отклонил от първоначалното понятие „воден обект“, ирландското правителство изтъква, че подготвителните работи потвърждават позицията му, че волята на законодателя е била да определи праг de minimis, който да се използва на практика. От своя страна нидерландското правителство поддържа, че изразът „значителен елемент“ се отнася до пространствен критерий, а именно размера. Що се отнася до Комисията, тя счита, че не следва да се установява връзка между прилагателното „значителен“ и зона с топологична площ от най-малко 0,5 км², тъй като от текстовете на Директива 2000/60 на различните езици е видно, че определянето на даден воден обект като „отделен и значителен“ се отнася по-скоро до топологичните характеристики, отколкото до размера му като такъв.
58. В това отношение констатирам, че в тази директива няма разпоредба, която да свързва описанията, съдържащи се в таблиците на система А, с понятието за отделен и „значителен“ елемент от повърхностните води. При това положение „повърхностен воден обект“, определен като „отделен и значителен елемент от повърхностни води, като езеро, язовир, поток, река или канал, част от поток, река или канал, преходни води или разширение на крайбрежни води“, може предвид употребата на „като“ да се разбира в смисъл, че се отнася до вид воден елемент, независимо от неговия размер, а именно в случая — до всяко „езеро“. С други думи, елемент, който не е „значителен“ за повърхностните води, би могъл да бъде елемент, който не попада в обхвата на това определение, като например „малък водоем“.
59. Несъмнено описанията, съдържащи се в таблиците на система А, показват, че законодателят на Съюза не е искал да подлага малките езера на характеризиране и класификация по смисъла на членове 5 и 8 от Директива 2000/60. Въпреки това, както следва от системата на тази директива, законодателят е искал да гарантира опазването на всички води в държавите членки. Освен това, тъй като повърхностните води са взаимосвързани по естествен начин, качеството на един повърхностен воден елемент с малък размер (без да е незначителен) може да засегне качеството на друг по-голям елемент(30). Следователно езеро с топологична площ под 0,5 км2 трябва да бъде опазвано съгласно посочената директива.
60. От това следва, че както посочва Комисията, когато компетентният национален орган получи заявление за издаване на разрешение за благоустройствен проект, задължението за предпазване от влошаване се прилага за всеки повърхностен воден обект, който може да бъде засегнат от проекта. Следователно и за да се гарантира спазването на това задължение, тези водни обекти трябва да бъдат предмет на програмата от мерки, уредена в член 11 от посочената директива(31). По-специално, както се посочва в параграф 3, буква д) от този член, тази програма трябва да съдържа „основни мерки“, сред които мерки за контрол върху водочерпенето на пресни повърхностни и подземни води. Според мен обаче такава програма от мерки не изглежда достатъчна, за да се предотврати всяко влошаване на състоянието на малък воден обект. Всъщност с оглед на цитираната в точка 52 от настоящото заключение съдебна практика следва да се разгледа конкретният проект.
61. Ето защо смятам, че когато се иска разрешение за благоустройствен проект, компетентният национален орган трябва да пристъпи към определяне на състоянието ad hoc на съответния воден обект, за да се увери, че този проект не води до влошаването му. Според мен, като прилага по аналогия член 5, параграф 1 от Директива 2000/60, държавата членка трябва да гарантира, че ще бъде изследвано въздействието на човешката дейност върху състоянието на този воден обект и ще бъде направен икономически анализ на водоползването. Всъщност става въпрос за това да бъдат установени критериите за преценка, доколкото съгласно практиката на Съда задължението за предпазване от влошаване на състоянието на воден обект обхваща всяка промяна, която може да застраши постигането на основната цел на посочената директива(32). Разбира се, при липсата на предварително характеризиране и класификация подобна проверка със сигурност е свързана с практически трудности. Въпреки това тя изглежда необходима, за да се гарантира опазването на повърхностните води в Съюза(33).
62. Както следва от цитираната в точка 52 от настоящото заключение съдебна практика относно член 4, параграф 1, буква а) от Директива 2000/60, съответната държава членка не трябва да разрешава проект, който може да влоши състоянието на съответния воден обект или да застраши достигането на добро състояние на повърхностните водни обекти, освен ако не приеме, че за този проект се прилага изключение съгласно член 4, параграф 7 от тази директива.
63. Ето защо предлагам на третия въпрос да се отговори, че Директива 2000/60 трябва да се тълкува в смисъл, че в рамките на процедура по издаване на разрешение за проект относно езеро, което поради малката си топологична площ не е било характеризирано и класифицирано, компетентните национални органи трябва да се уверят чрез анализ ad hoc, че проектът не може да предизвика влошаване на състоянието на този повърхностен воден обект по смисъла на член 4, параграф 1, буква а), подточка i) от посочената директива.
V. Заключение
64. С оглед на изложените по-горе съображения предлагам на Съда да отговори на отправените от High Court (Висш съд, Ирландия) преюдициални въпроси по следния начин:
„1) Членове 5 и 8 от Директива 2000/60/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 23 октомври 2000 година за установяване на рамка за действията на Общността в областта на политиката за водите
трябва да се тълкуват в смисъл, че
не задължават държавите членки да характеризират и класифицират всички езера с топологична площ под 0,5 км².
2) Директива 2000/60
трябва да се тълкува в смисъл, че
в рамките на процедура по издаване на разрешение за проект относно езеро, което поради малката си топологична площ не е било характеризирано и класифицирано, компетентните национални органи трябва да се уверят чрез анализ ad hoc, че проектът не може да предизвика влошаване на състоянието на този повърхностен воден обект по смисъла на член 4, параграф 1, буква а), подточка i) от посочената директива“.