Začasna izdaja
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
ATHANASIOSA RANTOSA,
predstavljeni 21. septembra 2023(1)
Zadeva C‑301/22
Peter Sweetman
proti
An Bórd Pleanála,
Irska and the Attorney General,
ob udeležbi
Bradán Beo Teoranta,
Galway City Council,
Environmental Protection Agency
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo High Court (višje sodišče, Irska))
„Predhodno odločanje – Okolje – Direktiva 2000/60/ES – Okvir za ukrepe Evropske unije na področju vodne politike – Člen 4(1)(a) – Okoljski cilji za površinske vode – Obveznost držav članic, da zavrnejo izdajo dovoljenja za projekt, ki bi lahko povzročil poslabšanje stanja telesa površinske vode – Člen 5 in Priloga II – Opredelitev tipov teles površinske vode – Člen 8 in Priloga V – Razvrstitev površinskih voda po ekološkem stanju – Jezero, katerega površina je manjša od 0,5 km2 – Neobstoj obveznosti opredelitve in razvrstitve tega vodnega telesa – Obveznosti države članice v primeru ureditvenega projekta, ki bi lahko vplival na navedeno vodno telo“
I. Uvod
1. Ali mora država članica izvesti opredelitev v smislu člena 5 Direktive 2000/60/ES(2) in Priloge II k tej direktivi ter nato razvrstitev po ekološkem stanju v smislu člena 8 te direktive in Priloge V k tej direktivi za vsa jezera na svojem ozemlju, katerih površina je manjša od 0,5 km2? Če ne, kakšne obveznosti ima država članica na podlagi navedene direktive, da zagotovi varstvo takega vodnega telesa, če bi nanj lahko vplival ureditveni projekt? To so v bistvu vprašanja, ki jih je postavilo High Court (višje sodišče, Irska).
2. Ta vprašanja izhajajo iz sodbe z dne 1. julija 2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (C‑461/13, EU:C:2015:433, točka 50), v kateri je Sodišče odločilo, da se je treba – razen če se določi izjema – izogniti vsakršnemu poslabšanju stanja vodnega telesa, neodvisno od dolgoročnih načrtovanj, ki so vsebovana v načrtih upravljanja in programih ukrepov.
3. Predlog za sprejetje predhodne odločbe je bil vložen v okviru spora med Petrom Sweetmanom (v nadaljevanju: pritožnik) in An Bord Pleanála (agencija za načrtovanje rabe tal, Irska, v nadaljevanju: agencija) v zvezi z dovoljenjem za ureditveni projekt, ki zajema odvzem vode iz jezera s površino 0,083 km2.
II. Pravni okvir
A. Pravo Unije
4. Člen 1 Direktive 2000/60, naslovljen „Namen“, določa:
„Namen te direktive je določiti okvir za varstvo celinskih površinskih voda, somornic, obalnega morja in podzemne vode:
(a) ki preprečuje nadaljnje slabšanje stanja vodnih ekosistemov ter, glede na njihove potrebe po vodi, stanja kopenskih ekosistemov in močvirij, ki so neposredno odvisni od vodnih ekosistemov, to stanje varuje in ga izboljšuje;
[…]“.
5. Člen 2 te direktive, naslovljen „Opredelitve“, določa:
„V tej direktivi pomeni izraz:
1. ,Površinske vode‘ celinske vode razen podzemne vode; somornice in obalno morje, ki glede kemijskega stanja vključujejo tudi teritorialno morje.
[…]
5. ,Jezero‘ telo stoječe celinske površinske vode.
[…]
10. ‚Telo površinske vode‘ ločen in pomemben sestavni del površinske vode, kot na primer jezero, vodni zbiralnik, potok, reka ali kanal, del potoka, reke ali kanala, somornica ali del obalnega morja.
[…]
17. ,Stanje površinske vode‘ splošni izraz stanja telesa površinske vode, ki ga določa bodisi njegovo ekološko bodisi njegovo kemijsko stanje, in sicer tisto, ki je slabše.
[…]
21. ‚Ekološko stanje‘ izraz kakovosti zgradbe in delovanja vodnih ekosistemov, povezanih s površinskimi vodami, skladno z razvrstitvijo v Prilogi V.
[…]“.
6. Člen 4 navedene direktive, naslovljen „Okoljski cilji“, v odstavku 1 določa:
„Pri zagotavljanju izvedljivosti programov ukrepov, določenih v načrtih upravljanja povodij:
(a) za površinske vode
(i) države članice izvedejo potrebne ukrepe, da preprečijo poslabšanje stanja vseh teles površinske vode, ob uporabi odstavkov 6 in 7 in brez vpliva na odstavek 8;
(ii) države članice varujejo, izboljšujejo in obnavljajo vsa telesa površinske vode, ob uporabi pododstavka (iii) za umetna in močno preoblikovana vodna telesa, da se dobro stanje površinske vode doseže najkasneje 15 let po začetku veljavnosti te direktive skladno z določbami iz Priloge V, ob uporabi podaljšanj, določenih skladno z odstavkom 4, ter ob uporabi odstavkov 5, 6 in 7 brez vpliva na odstavek 8;
(iii) države članice varujejo in izboljšujejo vsa umetna in močno preoblikovana vodna telesa z namenom, da se dober ekološki potencial in dobro kemijsko stanje površinske vode dosežeta najkasneje 15 let po začetku veljavnosti te direktive skladno z določbami iz Priloge V, ob uporabi podaljšanj, določenih skladno z odstavkom 4, ter ob uporabi odstavkov 5, 6 in 7 brez vpliva na odstavek 8;
[…]
(c) za zavarovana območja
Države članice morajo doseči skladnost z vsemi standardi in cilji najkasneje v 15 letih po začetku veljavnosti te direktive, razen če je drugače določeno v zakonodaji Skupnosti, na podlagi katere so bila posamezna zavarovana območja ustanovljena.
[…]“.
7. Člen 5 te direktive, naslovljen „Značilnosti vodnega območja, presoja vplivov človekovega delovanja na okolje in ekonomska analiza rabe vode“, v odstavku 1 določa:
„Vsaka država članica zagotovi, da se za vsako vodno območje ali del mednarodnega vodnega območja, ki leži na njenem ozemlju, izvede:
– analiza njegovih značilnosti,
– pregled vplivov človekovega delovanja na stanje površinskih voda in podzemne vode ter
– ekonomska analiza rabe vode
skladno s strokovnimi zahtevami iz prilog II in III in dokončajo najkasneje štiri leta po začetku veljavnosti te direktive.“
8. Člen 6 Direktive 2000/60, naslovljen „Register zavarovanih območij“ v odstavku 1 določa, da države članice zagotovijo vzpostavitev registra ali registrov vseh območij na vsakem vodnem območju, za katera je bilo določeno, da potrebujejo posebno varstvo po posebni zakonodaji Skupnosti zaradi varovanja njihove površinske in podzemne vode ali ohranjanja habitatov in vrst, ki so neposredno odvisni od vode.
9. Člen 8 te direktive, naslovljen „Spremljanje stanja površinskih in podzemnih voda ter zavarovanih območij“, določa:
„1. Države članice zagotovijo uvedbo programov za spremljanje stanja voda z namenom, da se uredi skladen in izčrpen pregled stanja voda na vsakem vodnem območju:
– za površinske vode taki programi vključujejo:
(i) količino in gladino toka ali hitrost toka do stopnje, ki je ustrezna za ekološko in kemijsko stanje ter ekološki potencial, in
(ii) ekološko in kemijsko stanje ter ekološki potencial;
– […]
– za zavarovana območja se navedeni programi dopolnijo s tistimi zahtevami iz zakonodaje Skupnosti, na podlagi katerih so bila posamezna zavarovana območja ustanovljena.
2. […] Tako spremljanje stanja mora biti skladno z zahtevami Priloge V.“
10. Člen 11 navedene direktive, naslovljen „Program ukrepov“, v odstavkih od 1 do 3 določa:
„1. Vsaka država članica zagotovi za vsako vodno območje ali del mednarodnega vodnega območja na njenem ozemlju uvedbo programa ukrepov, ob upoštevanju rezultatov analiz, ki jih predpisuje člen 5, da se dosežejo cilji, določeni po členu 4. Ti programi ukrepov se lahko sklicujejo na ukrepe, ki izhajajo iz zakonodaje, ki je bila sprejeta na nacionalni ravni in velja za celotno ozemlje države članice. Kadar je primerno, država članica lahko sprejme ukrepe, ki se uporabljajo za vsa vodna območja in/ali za dele mednarodnih vodnih območij na njenem ozemlju.
2. Vsak program ukrepov vključuje ‚osnovne‘ ukrepe iz odstavka 3 in, če je potrebno, ‚dopolnilne‘ ukrepe.
3. ‚Osnovni ukrepi‘ so najmanjše zahteve, ki jih je treba izpolniti, in jih sestavljajo:
[…]
(e) nadzor nad odvzemanjem sladke površinske in podzemne vode ter zajezovanjem sladke površinske vode, skupaj z registrom ali registri odvzemov vode in zahtevo za predhodno dovoljenje za odvzem in zajezitev. Ta nadzor se redno preverja in po potrebi posodobi. Države članice lahko iz tega nadzora izvzamejo odvzeme ali zajezitve, ki nimajo pomembnega vpliva na stanje vode;
[…]“.
11. Priloga II k Direktivi 2000/60 določa:
„1. Površinske vode
1.1 Opredelitev tipov vodnih teles površinskih voda
Države članice določijo lego in meje vodnih teles površinskih voda ter opravijo začetno opredelitev vseh takih teles v skladu z naslednjo metodologijo. Države članice lahko za namene začetne opredelitve vodna telesa površinskih voda združijo.
(i) Vodna telesa površinskih voda na vodnem območju se razvrstijo v eno od naslednjih vrst površinskih voda – reke, jezera, somornice ali obalno morje – ali med umetna vodna telesa površinske vode ali močno preoblikovana vodna telesa površinske vode;
(ii) Za vsako vrsto površinske vode se ustrezna vodna telesa površinskih voda na vodnem območju razločijo po različnih tipih. To so tipi, opredeljeni z uporabo ‚sistema A‘ ali ‚sistema B‘ iz oddelka 1.2;
(iii) Če se uporabi sistem A, se vodna telesa površinskih voda na posameznem vodnem območju najprej razvrstijo po ustreznih ekoregijah skladno z zemljepisnimi območji, opredeljenimi v oddelku 1.2 in prikazanimi na ustrezni karti v Prilogi XI. Vodna telesa v vsaki ekoregiji se nato razločijo po tipih vodnih teles površinskih voda skladno z deskriptorji v preglednici za sistem A;
(iv) Če se uporabi sistem B, morajo države članice doseči enako stopnjo razločevanja kot ob uporabi sistema A. Skladno s tem se vodna telesa površinskih voda na vodnem območju razvrstijo v tipe z uporabo vrednosti za obvezne deskriptorje in take izbirne deskriptorje ali kombinacije deskriptorjev, kot so potrebni, da se zagotovi, da se lahko zagotovi zanesljiva določitev referenčnih bioloških razmer za posamezen tip;
[…]
1.2 Ekoregije in tipi vodnih teles površinskih voda
[…]
1.2.2 Jezera
Sistem A
Fiksna tipologija | Deskriptorji |
Ekoregija | Ekoregije, prikazane na karti A v Prilogi XI |
Tip | po nadmorski višini gorska: > 800 m srednjegorska: 200 do 800 m nižinska: < 200 m po globini na podlagi povprečne globine < 3 m, 3 m do 15 m, > 15 m po velikosti površine 0,5 do 1 km2 1 do 10 km2 10 do 100 km2 > 100 km2 Geologija apnenčasta silikatna organska |
Sistem B
Alternativna opredelitev | Fizični, fizikalni in kemijski dejavniki, ki določajo značilnosti jezera in s tem strukturo in sestavo biološke populacije |
Obvezni dejavniki | nadmorska višina zemljepisna širina zemljepisna dolžina globina geološka podlaga velikost |
Izbirni dejavniki | […] |
[…]“
12. Priloga IV k tej direktivi, naslovljena „Zavarovana območja“, v oddelku 1 določa, da register zavarovanih območij iz člena 6 navedene direktive vključuje različne vrste zavarovanih območij, med drugim območja, določena za varstvo habitatov ali vrst, pri katerih je ohranjanje ali izboljšanje stanja vode pomemben dejavnik za njihovo varstvo, vključno z ustreznimi območji Natura 2000, ki so določena na podlagi Direktive 92/43/EGS(3) in Direktive 79/409/EGS(4).
13. Priloga V iste direktive glede stanja površinske vode (oddelek 1) določa elemente kakovosti za razvrščanje po ekološkem stanju (oddelek 1.1), med drugim za jezera (oddelek 1.1.2).
B. Irsko pravo
14. Direktiva 2000/60 je bila v irsko pravo prenesena z različnimi predpisi, med drugim z European Communities (Water Policy) Regulations 2003 (uredba o vodni politiki Evropskih skupnosti iz leta 2003)(5) in European Union (Water Policy) Regulations 2014 (uredba o vodni politiki Evropskih skupnosti iz leta 2014)(6).
III. Spor o glavni stvari, vprašanja za predhodno odločanje in postopek pred Sodiščem
15. Loch an Mhuilinn je zasebno celinsko jezero brez plimovanja na otoku Gorumna v okrožju Galway (Irska) s površino 0,083 km2 ali 8,3 hektarja (v nadaljevanju: jezero). Environmental Protection Agency (agencija za varstvo okolja, Irska, v nadaljevanju: EPA)(7) jezera ni opredelila kot vodno telo, ki spada na področje uporabe Direktive 2000/60, ker ni izpolnjevalo meril iz te direktive glede površine ali lokacije na zavarovanem območju. Zato EPA jezera ni razvrstila po ekološkem stanju v smislu Priloge V k navedeni direktivi.(8)
16. Družba Bradán Beo Teoranta je agencijo zaprosila za dovoljenje za odvzem največ 4680 m3 sladke vode iz jezera na teden, in sicer do 22 tednov na leto, od maja do septembra(9). Ta odvzem naj bi potekal štiri ure na dan, največ štiri dni na teden, odvzeta sladka voda pa naj bi se uporabljala za kopanje bolnih lososov, da bi se znebili amebne bolezni škrg in morskih uši. Ti lososi so bili na štirih lokacijah z dovoljenjem, ki jih je ta družba upravljala v zalivu Kilkieran v okrožju Galway. Sladka voda naj bi se iz jezera črpala po cevovodu do načrtovanega zidu ob obalni cesti, od koder bi se sladka voda po drugem cevovodu dovajala do ponjav, ki bi jih s čolnom prepeljali do mest, kjer bi se lososi zdravili (v nadaljevanju: ureditveni projekt). Agencija se je odločila, da navedeni družbi izda zahtevano dovoljenje.
17. Pritožnik je zoper to odločbo vložil tožbo pri High Court (višje sodišče, Irska), predložitvenem sodišču, pri čemer je trdil, da je agencija z dovolitvijo ureditvenega projekta kršila svojo obveznost iz člena 4(1) Direktive 2000/60, da sprejme potrebne ukrepe za preprečitev poslabšanja stanja tega telesa površinske vode.
18. Predložitveno sodišče je s sodbo z dne 15. januarja 2021 razveljavilo odločbo o dovoljenju za ureditveni projekt zgolj zato, ker ni bila skladna z zahtevami iz Direktive 2000/60. V zvezi s tem je navedeno sodišče menilo, da je ureditveni projekt vplival na vodno telo, ki ga predstavlja jezero. Ker pa EPA jezera ni razvrstila po ekološkem stanju, naj agencija ne bi mogla oceniti, ali ureditveni projekt izpolnjuje pogoje iz člena 4(1) te direktive.
19. Po razglasitvi te sodbe se je družba Bradán Beo Teoranta odločila, da zaprosi EPA, ki ni bila stranka v postopku v glavni stvari niti ni bila udeležena v vsebinski obravnavi, za mnenje o njeni vlogi pri določanju vodnih teles v skladu z Direktivo 2000/60. V svojem odgovoru z dne 28. januarja 2021 (v nadaljevanju: odgovor EPA), ki je bil posredovan vsem strankam, je EPA navedla, da po njenem mnenju ne obstaja obveznost razvrstitve vseh vodnih teles po ekološkem stanju in da niti prej niti zdaj ni bila obvezana, da razvrsti jezero po ekološkem stanju. V zvezi s tem je EPA poudarila, da je Komisija v okviru skupne strategije za izvajanje Direktive 2000/60, ki vključuje Evropsko komisijo, vse države članice, pristopne države, Norveško ter druge deležnike in nevladne organizacije, pripravila smernice št. 2, naslovljene „Opredelitev vodnih teles“(10) (v nadaljevanju: smernice št. 2). V skladu z oddelkom 3.5 tega dokumenta(11) naj bi imele države članice diskrecijsko pravico, da odločijo, ali je cilje te direktive, ki veljajo za vse površinske vode, mogoče doseči, ne da bi bilo treba kot vodno telo opredeliti vsak manjši, vendar ločen in pomemben element površinske vode.
20. EPA je v svojem odgovoru opozorila tudi, da je treba v skladu s členom 5 Direktive 2000/60 in Prilogo II, oddelek 1.2.2, k tej direktivi jezera s površino, večjo od 0,5 km2, opredeliti kot vodna telesa, ki spadajo na področje uporabe te direktive. Kar zadeva jezera s površino pod tem pragom, se lahko države članice odločijo, da jih opredelijo kot vodna telesa, ki spadajo na področje uporabe navedene direktive, zlasti če so ekološko pomembna, če spadajo v eno od zavarovanih območij iz Priloge IV k navedeni direktivi ali če imajo pomemben negativen vpliv na druga telesa površinske vode. V zvezi s tem naj bi EPA in irski koordinacijski organi za vodna območja ta načela uporabili pri izbiri jezerskih vodnih teles. Tako so bila vsa jezera s površino, večjo od 0,5 km2, in najmanjša jezera na zavarovanem območju opredeljena kot vodna telesa, ki spadajo na področje uporabe Direktive 2000/60.(12) Prav tako po mnenju EPA, kar zadeva telesa površinske vode, ki niso opredeljena kot taka, ki spadajo na področje uporabe te direktive, iz oddelka 3.5 smernic št. 2 izhaja, da je treba zanje uporabiti „osnovne ukrepe“ iz člena 11 navedene direktive.
21. Predložitveno sodišče navaja, da mu stališče EPA, da Direktiva 2000/60 ne zahteva, da se jezero opredeli kot vodno telo, ki spada na njeno področje uporabe, ni bilo sporočeno na vsebinski obravnavi, ki je potekala pred izdajo sodbe z dne 15. januarja 2021. Agencija je glede na odgovor EPA vložila predlog za obnovo postopka v glavni stvari. Navedeno sodišče je 16. aprila 2021 temu predlogu ugodilo, tako da je zadevo ponovno uvrstilo na seznam zadev za obravnavo. V zvezi s tem navedeno sodišče poudarja, da lahko elementi, ki jih je v svojem odgovoru navedla EPA, vplivajo na izid postopka v glavni stvari in da je glede na nacionalno sodno prakso v zvezi z merili za preveritev sodbe High Court (višje sodišče) prag za obnovo tega postopka zadovoljivo dosežen.
22. V zvezi z odločitvijo o predlogu za sprejetje predhodne odločbe predložitveno sodišče poudarja, da se v zadevi o glavni stvari zastavlja vprašanje, ali je treba v okviru uporabe Direktive 2000/60 opredeliti vsa vodna telesa, ne glede na njihovo velikost, tako da lahko predložitveno sodišče v okviru vloge za izdajo dovoljenja za ureditev, ki lahko vpliva na telo površinske vode, to ureditev oceni glede na pojma „poslabšanje“ in „dobro stanje površinske vode“ v smislu te direktive. V zvezi s tem se predložitveno sodišče sklicuje, prvič, na sodbo z dne 1. julija 2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (C‑461/13, EU:C:2015:433), drugič, na dejstvo, da se je EPA v veliki meri opirala na smernice št. 2 in prakso Komisije, in tretjič, na neobstoj sodne prakse Sodišča o tem vprašanju.
23. V teh okoliščinah je High Court (višje sodišče) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:
„1. (a) Ali morajo države članice opredeliti in nato razvrstiti vsa vodna telesa ne glede na velikost in zlasti ali je treba opredeliti in razvrstiti vsa jezera s topološko površino, manjšo od 0,5 km2?
(b) V kakšnem obsegu je stališče drugačno v zvezi z vodnimi telesi na zavarovanem območju, če sploh je?
2. Če je odgovor na prvo vprašanje, točka (a), pritrdilen, ali lahko pristojni organ za namene izdaje soglasja za izvedbo izda soglasje za izvedbo projekta, ki lahko vpliva na vodno telo, preden je to opredeljeno in razvrščeno?
3. Če je odgovor na prvo vprašanje, točka (a), nikalen, kakšne so obveznosti pristojnega organa pri odločanju o vlogi za izdajo soglasja za izvedbo, ki lahko vpliva na vodno telo, ki ni opredeljeno in/ali razvrščeno?“
24. Pisna stališča so Sodišču predložili pritožnik, agencija, irska, francoska, nizozemska in poljska vlada ter Komisija.
IV. Analiza
A. Prvo vprašanje za predhodno odločanje, točka (a)
25. Predložitveno sodišče s prvim vprašanjem. točka (a), v bistvu sprašuje, ali je treba člena 5 in 8 Direktive 2000/60 razlagati tako, da državam članicam nalagata, da opredelijo in razvrstijo vsa jezera s površino, manjšo od 0,5 km2.
26. Člen 1(a) Direktive 2000/60 določa, da je njen namen določiti okvir za varstvo – med drugim – celinskih površinskih voda, ki preprečuje nadaljnje slabšanje stanja vodnih ekosistemov ter, glede na njihove potrebe po vodi, stanja kopenskih ekosistemov in močvirij, ki so neposredno odvisni od vodnih ekosistemov, to stanje varuje in ga izboljšuje.
27. V tem pogledu člen 4(1) te direktive določa dva različna, čeprav neločljivo povezana cilja. Po eni strani člen 4(1)(a)(i) navedene direktive določa, da pri zagotavljanju izvedljivosti programov ukrepov, določenih v načrtih upravljanja povodij za površinske vode, države članice izvedejo potrebne ukrepe, da preprečijo poslabšanje stanja vseh teles površinske vode, ob uporabi odstavkov 6 in 7 tega člena in brez vpliva na odstavek 8 navedenega člena (obveznost preprečevanja poslabšanja). Po drugi strani države članice v skladu s tem členom 4(1)(a)(ii) in (iii) varujejo, izboljšujejo in obnavljajo vsa telesa površinske vode, da se dobro stanje doseže najpozneje do konca leta 2015 (obveznost izboljšanja).(13)
28. Da bi države članice uresničile te okoljske cilje, ta direktiva vsebuje vrsto določb, zlasti v členih 3, 5, 8, 11 in 13 ter Prilogi V, ki določajo zapleten proces in vsebujejo več podrobno določenih faz, zato da se državam članicam omogoči izvedba potrebnih ukrepov glede na posebnosti in značilnosti vodnih teles, opredeljenih na njihovih ozemljih.(14)
29. Natančneje, kot je razvidno iz sodne prakse Sodišča, morajo države članice za doseganje okoljskih ciljev iz člena 4 Direktive 2000/60 imeti celovit pregled nad značilnostmi zadevnih vodnih teles. Zato države članice v skladu s členom 3 te direktive(15) najprej določijo posamezna povodja, ki jih dodelijo posameznim vodnim območjem, in pristojne organe. Nato opredelijo vodna telesa iz člena 5(1) navedene direktive ter prilog II (v nadaljevanju: Priloga II) in III k tej direktivi. Na podlagi te določbe vsaka država članica zagotovi, da se za vsako vodno območje na njenem ozemlju opravi analiza njegovih značilnosti, pregled vplivov človekovega delovanja na stanje površinske vode in ekonomska analiza rabe vode v skladu s strokovnimi zahtevami iz navedenih prilog II in III.(16)
30. V zvezi s temi strokovnimi zahtevami se oddelek 1 Priloge II nanaša na površinske vode, v oddelku 1.1 te priloge pa so podrobno opredeljene zahteve, ki jih morajo države članice po določitvi lege in meja teles površinske vode izpolniti pri začetni opredelitvi vseh teh vodnih teles.(17) V zvezi s tem oddelek 1.1(i) te priloge določa, da se telesa površinskih voda na vodnem območju razvrstijo v eno od naslednjih vrst površinskih voda „– reke, jezera, somornice ali obalno morje – ali med umetna vodna telesa površinske vode ali močno preoblikovana vodna telesa površinske vode“. Oddelek 1.1(ii) navedene priloge določa, da se za vsako vrsto površinske vode ustrezna telesa površinskih voda na vodnem območju razločijo po različnih tipih, ki so opredeljeni z uporabo „sistema A“ ali „sistema B“ iz oddelka 1.2 iste priloge. Oddelek 1.1(iii) Priloge II določa, da če se uporabi sistem A, se telesa površinskih voda na posameznem vodnem območju najprej razvrstijo po ustreznih ekoregijah skladno z zemljepisnimi območji, opredeljenimi v oddelku 1.2 te priloge, in da se vodna telesa v vsaki ekoregiji nato razločijo po tipih teles površinskih voda skladno z deskriptorji v preglednici za sistem A.
31. V obravnavani zadevi želi predložitveno sodišče preveriti, ali je treba jezero s površino, manjšo od 0,5 km2, opredeliti v smislu člena 5(1) Direktive 2000/60 in Priloge II k tej direktivi ter ga nato razvrstiti v smislu člena 8(1) te direktive in Priloge V k tej direktivi. Kot je poudarilo navedeno sodišče, se poleg konkretnega primera takega jezera zastavlja splošnejše vprašanje, ali je treba v vseh državah članicah v okviru uporabe navedene direktive opredeliti in razvrstiti vsa vodna telesa.
32. Člen 2, točka 5, Direktive 2000/60 opredeljuje „jezero“ kot „telo stoječe celinske površinske vode“. Ker se ta opredelitev ne nanaša na površino ali druga merila, ni nujno jasno, kako razlikovati med „jezerom“ in drugimi manjšimi telesi stoječe vode, kot je ribnik. Vendar pa v obravnavani zadevi ni sporno, da je Loch an Mhuilinn jezero v smislu tega člena 2, točka 5.
33. Kar zadeva jezera, je v oddelku 1.2.2 Priloge II v okviru sistema A naveden sklop deskriptorjev, ki temeljijo na fizičnih značilnostih teh vodnih teles, in sicer „po nadmorski višini“, „po globini na podlagi povprečne globine“, „geologija“ in „po velikosti površine“. Ta je opredeljena na naslednji način: „0,5 do 1 km2“, „1 do 10 km2“, „10 do 100 km2“ in „> 100 km2“. Zato deskriptor v zvezi s površino v sistemu A določa za jezera minimalni prag 0,5 km2.
34. Ker člen 5(1) Direktive 2000/60 izrecno določa, da se opredelitev izvede v skladu s strokovnimi zahtevami, določenimi zlasti v Prilogi II, je treba ugotoviti, da ta direktiva državam članicam pri uporabi sistema A ne nalaga, da opredelijo jezera, katerih površina je manjša od 0,5 km2.
35. V odgovoru na pisno vprašanje Sodišča je predložitveno sodišče navedlo, da Irska za opredelitev teles površinske vode uporablja sistem B, ki se ne nanaša na številčne vrednosti. V zvezi s tem iz oddelka 1.2.2 Priloge II izhaja, da v okviru sistema B in v zvezi z jezeri „[f]izični, fizikalni in kemijski dejavniki, ki določajo značilnosti jezera in s tem strukturo in sestavo biološke populacije“, vključujejo obvezne dejavnike nadmorsko višino, zemljepisno širino, zemljepisno dolžino, globino, geološko podlago in velikost. Oddelek 1.1(iv) te priloge pa določa, da če se uporabi sistem B, „morajo države članice doseči enako stopnjo razločevanja kot ob uporabi sistema A“ in skladno s tem „se vodna telesa površinskih voda na vodnem območju razvrstijo v tipe z uporabo vrednosti za obvezne deskriptorje in take izbirne deskriptorje ali kombinacije deskriptorjev, kot so potrebni, da se zagotovi, da se lahko zagotovi zanesljiva določitev referenčnih bioloških razmer za posamezen tip“. Iz te določbe izhaja, da ker se sistem A sklicuje na najmanjšo velikost 0,5 km2 za opredelitev jezera v smislu člena 5 Direktive 2000/60, uporaba sistema B pomeni, da mora imeti jezero tako površino, da bi ga morala zadevna država članica nujno opredeliti.
36. To razlago potrjujejo smernice št. 2. Čeprav ta dokument ni pravno zavezujoč,(18) je zanimivo, da je v točki 3.5 o „majhnih telesih površinske vode“ navedeno, da je cilj Direktive 2000/60 vzpostaviti „okvir za varstvo vseh voda, vključno s celinskimi površinskimi, somornicami, obalnim morjem in podzemnimi vodami“, vendar „površinske vode zajemajo veliko število zelo majhnih voda, katerih upravljanje pomeni upravno breme, ki je lahko ogromno“.(19) Ta dokument v isti točki 3.5 dodaja, da ta direktiva ne določa praga za zelo majhna „vodna telesa“ in da „imajo države članice diskrecijsko pravico, da odločijo, ali je cilje te direktive, ki veljajo za vse površinske vode, mogoče doseči, ne da bi bilo treba kot vodno telo opredeliti vsak manjši, vendar ločen in pomemben element površinske vode“, nato pa predlaga možen pristop za varstvo takih voda.(20)
37. V zvezi s tem se strinjam z analizo irske vlade, da bi lahko uvedba tako obremenjujočih upravnih obveznosti v zvezi z majhnimi površinskimi vodami preusmerila uporabo virov, namenjenih izvajanju posebnih obveznosti v zvezi s pomembnimi vodnimi telesi, ki izhajajo iz Direktive 2000/60. Zato se dejstvo, da jezer s površino, manjšo od 0,5 km2, ni treba opredeliti v smislu člena 5 te direktive, samo po sebi ne zdi nezdružljivo s ciljem te direktive, da se prepreči poslabšanje stanja površinskih voda.
38. Po opredelitvi teles površinske vode v smislu tega člena 5 jih morajo države članice razvrstiti po ekološkem stanju v skladu s členom 8 Direktive 2000/60 in Prilogo V k tej direktivi. Ker pa države članice niso obvezane opredeliti jezer, katerih površina je manjša od 0,5 km2, je logično, da teh jezer tudi niso obvezane razvrstiti po ekološkem stanju.(21) Dodati je treba, da ta direktiva državam članicam ne preprečuje, da bi, kadar menijo, da je to upravičeno, uporabile možnost opredelitve in razvrstitve jezer s površino, manjšo od 0,5 km2.(22)
39. Glede na navedeno predlagam, da se na prvo vprašanje odgovori, da je treba člena 5 in 8 Direktive 2000/60 razlagati tako, da državam članicam ne nalagata, da opredelijo in razvrstijo vsa jezera s površino, manjšo od 0,5 km2.
B. Prvo vprašanje za predhodno odločanje, točka (b)
40. S prvim vprašanjem, točka(b), predložitveno sodišče v bistvu sprašuje, ali je odgovor na vprašanje 1(a) drugačen, kadar zadevno vodno telo leži na zavarovanem območju v smislu Direktive 2000/60.
1. Dopustnost
41. Opozoriti je treba, da je le nacionalno sodišče, ki odloča o sporu in ki mora prevzeti odgovornost za sodno odločbo, pristojno, da ob upoštevanju posebnosti zadeve presodi potrebo po izdaji predhodne odločbe, da bi lahko izdalo sodbo, in tudi upoštevnost vprašanj, ki jih postavi Sodišču. Zato Sodišče, kadar se postavljena vprašanja nanašajo na razlago ali veljavnost pravila iz prava Unije, načeloma mora odločiti. Iz tega sledi, da za vprašanja, ki jih postavijo nacionalna sodišča, velja domneva upoštevnosti. Sodišče lahko odgovor na vprašanje za predhodno odločanje, ki ga je postavilo nacionalno sodišče, zavrne le, če je očitno, da zahtevana razlaga ni v nikakršni zvezi z dejanskim stanjem ali predmetom spora o glavni stvari, če je problem hipotetičen ali če Sodišče nima na voljo pravnih in dejanskih okoliščin, ki jih potrebuje, da bi lahko na postavljena vprašanja dalo koristne odgovore.(23)
42. V obravnavani zadevi je iz predložitvene odločbe razvidno, da je EPA v svojem odgovoru trdila, da jezero ne izpolnjuje merila v zvezi s svojo lokacijo na zavarovanem območju v smislu Direktive 2000/60. V odgovoru na pisno vprašanje Sodišča je predložitveno sodišče navedlo, da jezero ne leži na zavarovanem območju, temveč da je neposredno povezano s posebnim ohranitvenim območjem(24) zaliva in otokov Kilkieran z neposredno bibavično povezavo.(25)
43. Posledično je treba ugotoviti, da jezero ni na zavarovanem območju v smislu Priloge IV k Direktivi 2000/60. Zato menim, da je prvo vprašanje, točka (b), hipotetično in zato nedopustno.
2. Vsebinska presoja
44. V primeru, da Sodišče meni, da je prvo vprašanje, točka (b), dopustno, opozarjam, da morajo zlasti v skladu s členom 4(1)(c) Direktive 2000/60 glede zavarovanih območij države članice načeloma doseči skladnost z vsemi standardi in cilji najpozneje 15 let po datumu začetka veljavnosti te direktive. Člen 6 navedene direktive določa, da države članice zagotovijo vzpostavitev enega ali več registrov zavarovanih območij. Poleg tega člen 8(1), tretja alinea, iste direktive določa, da se za zavarovana območja programi spremljanja stanja voda dopolnijo s tistimi zahtevami iz zakonodaje Unije, na podlagi katerih so bila posamezna zavarovana območja ustanovljena.
45. Zato Direktiva 2000/60 določa dodaten nadzor, ki se uporablja za zavarovana območja. Po drugi strani pa ta direktiva ne vsebuje nobene določbe, ki bi spreminjala ozemeljsko področje uporabe obveznosti opredelitve in razvrstitve teles površinske vode, kot je določeno v prilogah II in V k tej direktivi, na podlagi fizičnih značilnosti teh teles. Dodati je treba, da imajo države članice, kot je poudarjeno v točki 38 teh sklepnih predlogov, možnost opredeliti in nato razvrstiti jezera s površino, manjšo od 0,5 km2, če ležijo na zavarovanih območjih.(26)
46. V teh okoliščinah menim, da odgovor na prvo vprašanje, točka (a), ni drugačen, kadar zadevno vodno telo leži na zavarovanem območju v smislu Direktive 2000/60.
C. Drugo vprašanje za predhodno odločanje
47. Z drugim vprašanjem predložitveno sodišče sprašuje, ali je treba Direktivo 2000/60 v primeru pritrdilnega odgovora na prvo vprašanje razlagati tako, da lahko pristojni nacionalni organ dovoli ureditveni projekt, ki lahko vpliva na telo površinske vode, če to vodno telo ni opredeljeno in razvrščeno v smislu členov 5 in 8 te direktive.
48. Glede na predlagani odgovor na prvo vprašanje menim, da na drugo vprašanje ni treba odgovoriti.
D. Tretje vprašanje za predhodno odločanje
49. S tretjim vprašanjem predložitveno sodišče v bistvu sprašuje, ali je treba Direktivo 2000/60 v primeru nikalnega odgovora na prvo vprašanje razlagati tako, da pristojnemu nacionalnemu organu, ki odloča o vlogi za izdajo dovoljenja za ureditveni projekt, ki bi lahko vplival na jezero, ki zaradi svoje majhne površine ni bilo opredeljeno in razvrščeno v smislu členov 5 in 8 te direktive, nalaga obveznosti za zagotovitev varstva tega vodnega telesa.
50. Kot je navedeno v točki 28 teh sklepnih predlogov, Direktiva 2000/60 vsebuje niz določb, zlasti v členih 3, 5, 8, 11 in 13, ki določajo zapleten proces in vsebujejo več podrobno določenih faz, zato da se državam članicam omogoči izvedba potrebnih ukrepov glede na posebnosti in značilnosti vodnih teles, opredeljenih na njihovih ozemljih.
51. Kot je razvidno iz predlaganega odgovora na prvo vprašanje, v obravnavanem primeru zadevni državi članici jezera ni bilo treba opredeliti in razvrstiti, kot je določeno v členih 5 oziroma 8 te direktive. Vprašanje je torej, v kolikšni meri je treba upoštevati nadaljnje faze postopka, ki jih določa navedena direktiva in katerih namen je zagotoviti varstvo teles površinske vode. Povedano drugače, ali so majhna telesa površinske vode na splošno izključena iz področja uporabe Direktive 2000/60? Menim, da je treba na to vprašanje odgovoriti nikalno.
52. V zvezi s tem je treba opozoriti na splošno sodno prakso Sodišča, v skladu s katero člen 4(1)(a) Direktive 2000/60 ni omejen na to, da v obliki programske zasnove določa zgolj cilje načrtovanja upravljanja, temveč ima – potem ko je določeno ekološko stanje zadevnega vodnega telesa – zavezujoče učinke za vsako fazo postopka, določenega s to direktivo. Ta določba torej ne vsebuje le načelnih obveznosti, temveč velja tudi za posamezne projekte. Zato se je treba – razen če se ne določi izjema – izogniti vsakršnemu poslabšanju stanja vodnega telesa, neodvisno od dolgoročnih načrtovanj, ki so vsebovana v načrtih upravljanja in programih ukrepov. Obveznost preprečevanja poslabšanja stanja teles površinske vode je zavezujoča v vsaki fazi izvajanja navedene direktive ter velja za vse vrste in stanja teles površinske vode, za katere je bil ali bi moral biti sprejet načrt upravljanja. Zadevna država članica mora zato zavrniti izdajo dovoljenja za projekt, če lahko ta poslabša stanje zadevnega vodnega telesa ali ogrozi doseganje dobrega stanja telesa površinske vode, razen če je navedeni projekt zajet z izjemo v smislu člena 4(7) iste direktive. To pomeni, da morajo pristojni organi med postopkom izdaje dovoljenja za projekt – in torej pred sprejetjem odločbe – na podlagi člena 4 Direktive 2000/60 preveriti, ali ima ta projekt lahko negativne učinke na vode, ki bi bili v nasprotju z obveznostjo preprečevanja poslabšanja stanja in obveznostjo izboljševanja stanja teles površinskih voda in podzemne vode.(27)
53. Ta sodna praksa je del klasičnega postopka varstva vodnih teles v državah članicah, omenjenega v točki 50 teh sklepnih predlogov, ki se nanaša zlasti na „določitev ekološkega stanja vodnega telesa“ in „sprejetje načrta upravljanja“ kot predhodna elementa. Iz tega bi bilo mogoče sklepati, da če ta elementa nista bila ugotovljena, kot v zadevi v glavni stvari, zadevno vodno telo ne spada na področje uporabe Direktive 2000/60.
54. V istem smislu je namen člena 4(1)(a) te direktive preprečiti poslabšanje stanja vseh „teles površinske vode“. Člen 2, točka 10, navedene direktive opredeljuje „telo površinske vode“ kot ločen in „pomemben“ sestavni del površinske vode, kot na primer jezero, vodni zbiralnik, potok, reka ali kanal, del potoka, reke ali kanala, somornica ali del obalnega morja. To določbo bi bilo torej mogoče razlagati tako, da zlasti majhno jezero ne predstavlja „pomembnega“ sestavnega dela površinske vode, kot to trdijo irska, francoska in nizozemska vlada.
55. Vendar po eni strani iz sodne prakse, navedene v točki 52 teh sklepnih predlogov, izhaja, da se obveznost preprečevanja poslabšanja stanja teles površinske vode uporablja za „vse vrste in stanja teles površinske vode“. Tako je poleg samega upoštevanja postopka, določenega z Direktivo 2000/60, cilj slednje zlasti varstvo vseh celinskih površinskih voda. Ta cilj mora prevladati v primeru, ko zadevno vodno telo zaradi svoje majhne površine ni bilo opredeljeno in razvrščeno v skladu s Prilogo II.
56. Po drugi strani pa se je treba v zvezi z izrazom „pomemben sestavni del“ iz člena 2, točka 10, Direktive 2000/60 sklicevati na pripravljalno gradivo za to direktivo. Tako je Komisija v svojem predlogu direktive Sveta o določitvi okvira za ukrepe Skupnosti na področju vodne politike(28), predloženem 26. februarja 1997, v členu 2, točka 7, tega predloga „vodno telo“ opredelila kot „ločen in homogen del površinske ali podzemne vode, kot so vodonosnik, jezero, vodni zbiralnik, odsek reke ali kanala, estuarij ali odsek obalnega morja“(29), v točki 8 navedenega člena pa „pomembno vodno telo“ opredelila tako: „v smislu člena 8 to pomeni vso vodo, namenjeno za pridobivanje pitne vode iz enega vira, s katero se oskrbuje več kot 15 gospodinjstev“. Ob sprejetju Direktive 2000/60 ti opredelitvi nista bili uporabljeni, pojem „pomembnega“ sestavnega dela površinske vode pa v tej direktivi ni bil opredeljen.
57. Po pisnem vprašanju Sodišča o razlogih, ki so zakonodajalca Unije vodili k odstopanju od prvotnega pojma „vodnega telesa“, je irska vlada trdila, da pripravljalno gradivo potrjuje njeno stališče, da je bil namen tega zakonodajalca določiti prag de minimis, ki se lahko uporablja v praksi. Nizozemska vlada je trdila, da se izraz „pomemben sestavni del“ nanaša na prostorsko merilo, in sicer na velikost. Komisija je menila, da ni ustrezno vzpostaviti povezave med pridevnikom „pomemben“ in najmanjšo površino 0,5 km2, saj različne jezikovne različice Direktive 2000/60 kažejo, da je opredelitev vodnega telesa kot „ločenega in pomembnega“ bolj povezana s topološkimi značilnostmi kot s samo velikostjo.
58. V zvezi s tem ugotavljam, da ta direktiva ne vsebuje določbe, ki bi deskriptorje v preglednicah sistema A povezovala s pojmom ločenega in „pomembnega“ sestavnega dela površinske vode. Zato je mogoče „telo površinske vode“, opredeljeno kot „ločen in pomemben sestavni del površinske vode, kot na primer jezero, vodni zbiralnik, potok, reka ali kanal, del potoka, reke ali kanala, somornica ali del obalnega morja“, z uporabo besedne zveze „kot na primer“ razumeti tako, da se nanaša na tip vodnega telesa, ne glede na njegovo velikost, in sicer v tem primeru na vsako „jezero“. Z drugimi besedami, sestavni del površinske vode, ki ni „pomemben“, je lahko telo, ki ni zajeto v tej opredelitvi, na primer „ribnik“.
59. Deskriptorji v preglednicah sistema A resda kažejo, da zakonodajalec Unije ni želel, da bi se za majhna jezera izvajala opredelitev in razvrstitev v smislu členov 5 in 8 Direktive 2000/60. Kljub temu je bil namen tega zakonodajalca, kot je razvidno iz sistematike te direktive, zagotoviti varstvo vseh voda v državah članicah. Ker so površinske vode naravno povezane, lahko poleg tega kakovost enega majhnega (vendar ne zanemarljivega) telesa površinske vode vpliva na kakovost drugega, večjega telesa.(30) Zato mora biti jezero s površino, manjšo od 0,5 km2, predmet varstva na podlagi navedene direktive.
60. Iz tega sledi, da – kot je navedla Komisija – kadar pristojni nacionalni organ prejme vlogo za izdajo dovoljenja za ureditveni projekt, obveznost preprečevanja poslabšanja stanja velja za vsako telo površinske vode, na katero bi lahko vplival ta projekt. Posledično in za zagotovitev izpolnjevanja te obveznosti morajo biti ta vodna telesa predmet programa ukrepov iz člena 11 navedene direktive.(31) Zlasti – kot je navedeno v odstavku 3(e) tega člena – mora ta program vsebovati „osnovne ukrepe“, vključno z nadzorom nad odvzemanjem sladke površinske vode. Zdi mi zdi, da tak program ukrepov vseeno ne zadostuje za preprečitev vsakršnega poslabšanja stanja majhnega vodnega telesa. Ob upoštevanju sodne prakse, navedene v točki 52 teh sklepnih predlogov, je namreč treba preučiti zadevni posamezni projekt.
61. Tako meni, da mora pristojni nacionalni organ, kadar se ga zaprosi za dovoljenje za ureditveni projekt, določiti stanje ad hoc zadevnega vodnega telesa, da se zagotovi, da projekt ne bo povzročil poslabšanja njegovega stanja. Po mojem prepričanju mora država članica z uporabo člena 5(1) Direktive 2000/60 po analogiji zagotoviti, da se opravita pregled vplivov človekovega delovanja na stanje tega vodnega telesa in ekonomska analiza rabe vode. Gre namreč za določitev meril za ocenitev, ker v skladu s sodno prakso Sodišča obveznost preprečevanja poslabšanja stanja vodnega telesa zaobsega vsako spremembo, ki lahko ogrozi uresničitev glavnega cilja te direktive(32). Priznati je treba, da taka preučitev povzroči določene praktične težave, če ni predhodne opredelitve in razvrstitve. Vendar se zdi, da je potrebna za zagotovitev varstva površinskih voda v Uniji.(33)
62. Zato mora zadevna država članica – kot je razvidno iz sodne prakse, navedene v točki 52 teh sklepnih predlogov, v zvezi s členom 4(1)(a) Direktive 2000/60 – zavrniti izdajo dovoljenja za projekt, če lahko ta poslabša stanje zadevnega vodnega telesa ali ogrozi doseganje dobrega stanja teles površinske vode, razen če je ta projekt zajet z izjemo v smislu člena 4(7) te direktive.
63. Zato predlagam, da se na tretje vprašanje odgovori tako, da je treba Direktivo 2000/60 razlagati tako, da se morajo pristojni nacionalni organi v okviru postopka izdaje dovoljenja za projekt v zvezi z jezerom, ki zaradi svoje majhne površine ni bilo opredeljeno in razvrščeno, z analizo ad hoc prepričati, da ta projekt ne more povzročiti poslabšanja stanja tega telesa površinske vode v smislu člena 4(1)(a)(i) navedene direktive.
V. Predlog
64. Ob upoštevanju navedenega Sodišču predlagam, naj na vprašanja za predhodno odločanje, ki jih je postavilo High Court (višje sodišče, Irska), odgovori:
(1) Člena 5 in 8 Direktive 2000/60/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 23. oktobra 2000 o določitvi okvira za ukrepe Skupnosti na področju vodne politike
je treba razlagati tako, da
državam članicam ne nalagata, da opredelijo in razvrstijo vsa jezera s površino, manjšo od 0,5 km2.
(2) Direktivo 2000/60
je treba razlagati tako, da
se morajo pristojni nacionalni organi v okviru postopka izdaje dovoljenja za projekt v zvezi z jezerom, ki zaradi svoje majhne površine ni bilo opredeljeno in razvrščeno, z analizo ad hoc prepričati, da ta projekt ne more povzročiti poslabšanja stanja tega telesa površinske vode v smislu člena 4(1)(a)(i) navedene direktive.