UNIONIN YLEISEN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (yhdeksäs jaosto)
6 päivänä joulukuuta 2018 (*)
Maaseuturahasto – Rahoituksen ulkopuolelle jätetyt menot – Portugalin menot – Asetuksen (EY) N:o 1290/2005 31 artiklan 4 kohdan c alakohta – Vakavaa ja perustelua epäilystä koskevan näytön puuttuminen – Olennainen valvonta – Lisävalvonta
Asiassa T-22/17,
Portugalin tasavalta, asiamiehinään P. Estêvão, L. Inez Fernandes, M. Figueiredo ja J. Saraiva de Almeida,
kantajana,
vastaan
Euroopan komissio, asiamiehinään B. Rechena, A. Sauka ja D. Triantafyllou,
vastaajana,
jossa on kyse SEUT 263 artiklaan perustuvasta vaatimuksesta, joka koskee Euroopan maatalouden tukirahastosta (maataloustukirahasto) ja Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastosta (maaseuturahasto) maksettavien jäsenvaltioiden tiettyjen menojen jättämisestä Euroopan unionin rahoituksen ulkopuolelle 15.11.2016 annetun komission täytäntöönpanopäätöksen (EU) 2016/2018 (EUVL 2016, L 312, s. 26) kumoamista siltä osin kuin siinä jätetään rahoituksen ulkopuolelle maatalousrahastosta maksettavat, Portugalin tasavallan toimivaltaisen maksajaviraston suorittamat yhteensä 1 990 810,30 euron suuruiset maksut.
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (yhdeksäs jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja S. Gervasoni sekä tuomarit K. Kowalik-Bańczyk (esittelevä tuomari) ja C. Mac Eochaidh,
kirjaaja: kirjaaja: hallintovirkamies M. Marescaux,
ottaen huomioon asian käsittelyn kirjallisessa vaiheessa ja 12.7.2018 pidetyssä istunnossa esitetyn,
on antanut seuraavan
tuomion
Asian tausta
1 Euroopan yhteisöjen komissio hyväksyi 4.12.2007 tehdyllä päätöksellä Portugalin tasavallan Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahaston (maaseuturahaston) tuesta maaseudun kehittämiseen 20.9.2005 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1698/2005 (EUVL 2005, L 277, s. 1) 18 artiklan mukaisesti laatiman Azorien autonomisen alueen (Portugali) maaseudun kehittämisohjelman Prorural vuosille 2007–2013.
2 Komissio järjesti 17.–21.6.2013 yhteisen maatalouspolitiikan rahoituksesta 21.6.2005 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1290/2005 (EUVL 2005, L 209, s. 1) 37 artiklan mukaisesti Ponta Delgadassa (Portugali) Proruralin täytäntöönpanoa koskevia tarkastuksia.
3 Komissio antoi 12.9.2013 päivätyllä kirjeellä, jonka viitenumero on Ares 3036530 (jäljempänä 12.9.2013 päivätty kirje), asetuksen N:o 1290/2005 soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä maksajavirastojen ja muiden elinten hyväksymisen sekä maataloustukirahaston ja maaseuturahaston tilien tarkastamisen ja hyväksymisen osalta 21.6.2006 annetun komission asetuksen (EY) N:o 885/2006 (EUVL 2006, L 171, s. 90) 11 artiklan 1 kohdan nojalla havaintonsa tiedoksi Portugalin viranomaisille. Se ilmoitti siten viimeksi mainituille puutteista, jotka se oli havainnut eräiden kyseisten viranomaisten asetuksen N:o 1698/2005 soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä maaseudun kehittämisen tukitoimenpiteitä koskevien tarkastusmenettelyjen ja täydentävien ehtojen täytäntöönpanon osalta 27.1.2011 annetun komission asetuksen (EU) N:o 65/2011 (EUVL 2011, L 25, s. 8) 24 artiklan 2 kohdan d alakohdan, joka on korvannut asetuksen N:o 1698/2005 soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä maaseudun kehittämisen tukitoimenpiteitä koskevien tarkastusmenettelyjen ja täydentävien ehtojen täytäntöönpanon osalta 7.12.2006 annetun komission asetuksen (EY) N:o 1975/2006 (EUVL 2006, L 368, s. 74) 26 artiklan 2 kohdan d alakohdan, nojalla tekemien hallinnollisten tarkastusten osalta.
4 Komissio katsoi tarkemmin sanottuna, että Portugalin viranomaisten suorittamien hallinnollisten tarkastusten nojalla ei ollut voitu arvioida asianmukaisesti kolmen asetuksen N:o 1698/2005 20 artiklan b alakohdan iii alakohdassa tarkoitettua maa- ja metsätalousalan kilpailukykyä koskevaa tukea toimenpiteistä alan fyysisen pääoman rakenteelliseksi uudistamiseksi ja kehittämiseksi sekä innovoinnin edistämiseksi maa- ja metsätaloustuotteiden arvoa lisäämällä – kyseinen tuki vastaa asetuksen N:o 1698/2005 soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 15.12.2006 annetun komission asetuksen (EY) N:o 1974/2006 (EUVL 2006, L 368, s. 15) liitteessä II olevaa toimenpidettä, jonka koodi on 123 (jäljempänä toimenpide 123) – saaneen henkilön, joiden tunnistusnumerot ovat 4715781, 4716022 ja 5221903 (jäljempänä kolme kyseessä olevaa tuensaajaa), esittämien kustannusten kohtuullisuutta.
5 Portugalin viranomaiset vastasivat komission havaintoihin 16.12.2013 päivätyllä kirjeellä.
6 Portugalin viranomaisten edustajien ja komission välillä pidettiin asetuksen N:o 885/2006 11 artiklan 1 kohdan nojalla kokous 18.2.2014.
7 Komissio antoi 26.9.2014 päivätyllä kirjeellä, jonka viitenumero on Ares 3174958 (jäljempänä 26.9.2014 päivätty kirje), Portugalin viranomaisille asetuksen N:o 885/2006 11 artiklan 2 kohdan nojalla virallisesti tiedoksi sääntöjenmukaisuuden tarkastamisen yhteydessä saamiensa tietojen perusteella tekemänsä päätelmät. Kyseisessä tiedoksiannossa yhtäältä komissio viittasi 23.12.1997 päivättyyn asiakirjaan nro VI/5330/97, jonka otsikko on ”Rahoituksellisten seuraamusten määrittäminen EMOTR:n tukiosaston tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevaa päätöstä valmisteltaessa” (jäljempänä asiakirja nro VI/5330/97), ja esitti arvionsa etenkin toimenpidettä 123 koskevista menoista, jotka komissio aikoi jättää Euroopan unionin rahoituksen ulkopuolelle asetuksen N:o 1290/2005 31 artiklan nojalla. Se palautti toisaalta Portugalin viranomaisten mieleen, että nämä saattoivat turvautua asetuksen N:o 885/2006 16 artiklan 1 kohdassa säädettyyn sovittelumenettelyyn.
8 Portugalin viranomaiset ilmoittivat komissiolle 7.11.2014 päivätyllä kirjeellä halustaan turvautua kyseiseen sovittelumenettelyyn.
9 Komissio antoi sovittelumenettelyn jälkeen Euroopan maatalouden tukirahastosta (maataloustukirahasto) ja Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastosta (maaseuturahasto) maksettavien jäsenvaltioiden tiettyjen menojen jättämisestä Euroopan unionin rahoituksen ulkopuolelle 15.11.2016 annetun täytäntöönpanopäätöksenä (EU) 2016/2018 (EUVL 2016, L 312, s. 26; jäljempänä riidanalainen päätös), jolla jätetään unionin rahoituksen ulkopuolelle Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastosta (maaseuturahasto) maksettavat, Portugalin tasavallan toimivaltaisen maksajaviraston toimenpiteen 123 yhteydessä suorittamat yhteensä 1 990 810,30 euron suuruiset maksut.
Oikeudenkäyntimenettely ja asianosaisten vaatimukset
10 Portugalin tasavalta nosti unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 16.1.2017 toimittamallaan kannekirjelmällä nyt käsiteltävänä olevan kanteen.
11 Portugalin tasavalta vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
– kumoaa riidanalaisen päätöksen siltä osin kuin siinä jätetään unionin rahoituksen ulkopuolelle maaseuturahastosta maksettavat, sen toimivaltaisen maksajaviraston suorittamat yhteensä 1 990 810,30 euron suuruiset maksut ja
– velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
12 Komissio vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
– hylkää kanteen ja
– velvoittaa Portugalin tasavallan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Oikeudellinen arviointi
13 Portugalin tasavalta esittää kanteensa tueksi kaksi kanneperustetta, joista ensimmäinen koskee asetuksen N:o 1290/2005 31 artiklan 4 kohdan c alakohdan rikkomista ja toinen ”perusteluihin liittyvää puutetta”, joka perustuu lähinnä yhtäältä siihen, ettei toimenpiteen 123 tuensaajien esittämien kustannusten kohtuullisuudesta ole olemassa vakavaa ja perusteltua epäilystä, ja toisaalta siihen, että asiakirjaa nro VI/5330/97 on sovellettu virheellisesti.
Ensimmäinen kanneperuste, joka koskee asetuksen N:o 1290/2005 31 artiklan 4 kohdan c alakohdan rikkomista
14 Portugalin tasavalta väittää, että komissio sovelsi virheellisesti rahoitusoikaisua varainhoitovuosien 2010 ja 2011 kuluessa suoritettuihin menoihin siltä osin kuin kyseiset menot oli suoritettu yli 24 kuukautta ennen 12.9.2013 päivätyn kirjeen tiedoksiantoa.
15 Komissio riitauttaa Portugalin tasavallan väitteet.
16 Asetuksen N:o 1290/2005 31 artiklan 4 kohdan c alakohdan mukaan rahoitusta ei voi evätä, kun on kyse ”[kyseisen asetuksen] 4 artiklassa tarkoitettuihin ohjelmiin kuuluviin, muihin kuin [mainitun asetuksen 31 artiklan 4 kohdan] b alakohdassa tarkoitettuihin toimenpiteisiin liittyvistä menoista, joiden osalta maksajavirasto on suorittanut maksun tai tapauksesta riippuen loppumaksun yli 24 kuukautta ennen komission asianomaiselle jäsenvaltiolle toimittamaa tarkastusten tuloksia koskevaa kirjallista tiedoksiantoa”.
17 Asetuksen N:o 1290/2005 31 artiklan 4 kohdan c alakohdasta seuraa siis, että komissio voi jättää unionin rahoituksen ulkopuolelle menoja, jotka eivät ole unionin oikeuden sääntöjen mukaisia ja joiden osalta maksu tai tapauksesta riippuen loppumaksu on suoritettu komission asianomaiselle jäsenvaltiolle toimittamaa, komission tarkastusten tuloksia koskevaa kirjallista tiedonantoa edeltäneiden 24 kuukauden aikana.
18 Asetuksen N:o 885/2006, joka on asetuksen N:o 1290/2005 soveltamisasetus, 11 artiklan 1 kohdassa täsmennetään sen kirjallisen tiedoksiannon sisältö, jolla komissio ilmoittaa tarkastustensa tuloksista jäsenvaltioille.
19 Tältä osin on huomautettava, että sen, onko maksu suoritettu 24 kuukauden ajassa, arvioinnin kannalta ratkaiseva päivä on se, jona tuen lopullinen määrä vahvistetaan ja asianomainen jäsenvaltio maksaa loppuosan (ks. vastaavasti ja analogisesti tuomio 3.5.2012, Espanja v. komissio, C‑24/11 P, EU:C:2012:266, 45 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Tästä seuraa, että sitä paitsi sen asetuksen N:o 1290/2005 31 artiklan 4 kohdan c alakohdassa käytetyn sanamuodon mukaan, jossa mainitaan ”menot”, joiden osalta ”maksu” tai tapauksesta riippuen ”loppumaksu” on suoritettu ennen merkityksellisen 24 kuukauden pituisen ajanjakson alkamista, komissio voi soveltaa rahoitusoikaisua maksuihin, jotka on suoritettu ennen kyseisen ajanjakson alkamista, jos maksut liittyvät menoihin, joiden osalta asianomainen jäsenvaltio on vahvistanut lopullisen määrän ja maksanut loppuosan merkityksellisen 24 kuukauden pituisen ajanjakson alkamisen jälkeen.
20 Nyt käsiteltävässä asiassa ensinnäkin asianosaisten välillä on selvää, että komissio on antanut asetuksen N:o 885/2006 11 artiklan 1 kohdan nojalla tarkastustensa tulokset tiedoksi Portugalin tasavallalle 12.9.2013 päivätyllä kirjeellä.
21 Tästä seuraa, että asetuksen N:o 1290/2005 31 artiklan 4 kohdan c alakohdassa tarkoitettu 24 kuukauden ajanjakso alkoi kulua 12.9.2011 (jäljempänä merkityksellinen 24 kuukauden ajanjakso).
22 Toiseksi on huomautettava, että komissio katsoi, että rahoitusoikaisua oli sovellettava tiettyihin Portugalin viranomaisten ennen 12.9.2011 suorittamiin maksuihin, koska kyseiset maksut liittyivät hankkeisiin, joiden osalta oli suoritettu muita maksuja merkityksellisen 24 kuukauden ajanjakson aikana.
23 Portugalin tasavalta väittää, ettei komissio voi ottaa rahoitusoikaisun määrän laskemiseksi huomioon ennen merkityksellistä 24 kuukauden ajanjaksoa suoritettuja ennakkoja tai välimaksuja, koska kyseisistä ennakoista tai välimaksuista ei säädetä Portugalin oikeudessa eikä asetuksen N:o 1290/2005 31 artiklan 4 kohdan c alakohdassa.
24 Tältä osin on ensimmäiseksi todettava, että – kuten edellä 16 kohdassa on mainittu ja toisin kuin Portugalin tasavalta väittää – asetuksen N:o 1290/2005 31 artiklan 4 kohdan c alakohdassa viitataan nimenomaisesti kyseessä olevia menoja koskevan loppumaksun suorittamiseen, mikä edellyttää välttämättä mahdollisuutta väliaikaisesti maksaa haetun tuen ennakkoja riippumatta siitä, että tällaisesta mahdollisuudesta ei säädetä kyseessä olevassa kansallisessa oikeudessa.
25 Toiseksi 26.9.2014 päivätystä kirjeestä ilmenee, että – kuten komissio on selittänyt vastauksena sille esitettyyn prosessinjohtotoimeen – eräät toimenpiteen 123 tuensaajat ovat todellakin saaneet ennakkomaksuja, joiden väliaikaisen luonteen vahvistaa se, että mainittujen tuensaajien oli tarvittaessa palautettava osa näistä maksuista, jos niiden määrä ylitti maksettavan tuen lopullisen määrän.
26 Kolmanneksi on korostettava, että Portugalin tasavalta ei riitauta sitä, että komission 26.9.2014 päivätyssä kirjeessä yksilöimät ajankohtaa 12.9.2011 aikaisemmat maksut liittyvät todellakin menoihin, joiden osalta kyseessä oleva maksajavirasto on suorittanut loppumaksun tai ainakin lopullinen määrä on vahvistettu merkityksellisen 24 kuukauden ajanjakson alkamisen jälkeen.
27 Edellä esitetystä siis seuraa, että komissio on perustellusti todennut, että sen 26.9.2014 päivätyssä kirjeessä yksilöimät ajankohtaa 12.9.2011 aikaisemmat maksut voitiin jättää unionin rahoituksen ulkopuolelle, joten ensimmäinen kanneperuste, joka perustuu asetuksen N:o 1290/2005 31 artiklan 4 kohdan c alakohdan rikkomiseen, on hylättävä.
Toinen kanneperuste, joka koskee ”perusteluihin liittyvää puutetta”
28 Portugalin tasavallan toinen kanneperuste jakautuu kahteen osaan, joista ensimmäinen koskee sitä, ettei Portugalin viranomaisten suorittamien tarkastusten unionin sääntöjen mukaisuudesta ole olemassa vakavaa ja perusteltua epäilystä, ja toinen sitä, että asiakirjaa nro VI/5330/97 on sovellettu virheellisesti.
29 Komissio riitauttaa Portugalin tasavallan väitteet.
Toisen kanneperusteen ensimmäinen osa, joka perustuu vakavaa ja perusteltua epäilystä koskevan näytön puuttumiseen
30 Portugalin tasavalta väittää, ettei komissio voi vedota Portugalin viranomaisten suorittamien tarkastusten osalta vakavaan ja perusteltuun epäilykseen toimenpiteen 123 tuensaajien esittämien kustannusten kohtuullisuudesta oikeuttaakseen rahoitusoikaisun soveltamisen.
31 Asetuksen N:o 1975/2006 26 artiklan 2 kohdan d alakohdan, joka on korvattu asetuksen N:o 65/2011 24 artiklan 2 kohdan d alakohdalla, mukaan jäsenvaltioiden on tarkastettava tukihakemuksia koskevissa hallinnollisissa tarkastuksissa ehdotettujen kustannusten kohtuullisuus, joka on arvioitava käyttäen soveltuvaa arviointijärjestelmää, kuten viitekustannuksia, eri tarjousten vertailua tai arviointikomiteaa.
32 On kuitenkin huomautettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan maaseuturahastosta rahoitetaan vain unionin säännösten mukaisesti toteutettuja interventioita (ks. tuomio 4.9.2015, Yhdistynyt kuningaskunta v. komissio, T-503/12, EU:T:2015:597, 52 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Tältä osin komissiolle kuuluu sen osoittaminen, että kyseisiä säännöksiä on rikottu. Tämän vuoksi komissio on velvollinen perustelemaan päätöksensä, jossa se toteaa, että asianomainen jäsenvaltio on laiminlyönyt tarkastukset tai suorittanut ne puutteellisesti. Komission ei kuitenkaan tarvitse näyttää tyhjentävästi kansallisten viranomaisten suorittamien tarkastusten riittämättömyyttä tai niiden esittämien lukujen sääntöjenvastaisuutta, vaan sen on esitettävä näyttö sillä kyseisten tarkastusten tai lukujen suhteen olevasta vakavasta ja perustellusta epäilyksestä (ks. analogisesti tuomio 9.1.2003, Kreikka v. komissio, C-157/00, EU:C:2003:5, 15 ja 16 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 24.2.2005, Kreikka v. komissio, C-300/02, EU:C:2005:103, 32–34 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
33 Asianomainen jäsenvaltio ei puolestaan pysty horjuttamaan komission päätelmiä esittämättä väitteidensä tueksi selvitystä luotettavan ja toimivan valvontajärjestelmän olemassaolosta. Jollei jäsenvaltio pysty osoittamaan komission havaintoja virheellisiksi, havainnot saattavat antaa aiheen perusteltuihin epäilyksiin siitä, onko valvonta- ja tarkastustoimista muodostuvaa asianmukaista ja tehokasta kokonaisuutta otettu käyttöön (ks. analogisesti tuomio 9.1.2003, Kreikka v. komissio, C-157/00, EU:C:2003:5, 18 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 24.2.2005, Kreikka v. komissio, C-300/02, EU:C:2005:103, 35 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
34 Tämä komission näyttövaatimuksen keventäminen johtuu siitä, että juuri jäsenvaltio voi parhaiten kerätä ja tarkistaa maaseuturahaston tilien tarkastamista ja hyväksymistä varten tarvittavat tiedot ja sen on siten esitettävä mitä yksityiskohtaisin ja täydellisin näyttö tarkastustensa tai lukujensa todenperäisyydestä ja tarvittaessa komission väitteiden paikkansapitämättömyydestä (ks. analogisesti tuomio 9.1.2003, Kreikka v. komissio, C-157/00, EU:C:2003:5, 17 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 24.2.2005, Kreikka v. komissio, C-300/02, EU:C:2005:103, 36 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
35 Komissio on nyt käsiteltävässä asiassa katsonut, että Portugalin viranomaisten suorittamien tarkastusten perusteella ei voitu arvioida asianmukaisesti kolmen kyseessä olevan tuensaajan esittämien kustannusten kohtuullisuutta.
36 Portugalin tasavalta väittää, ettei komissio ole yksilöinyt mitään puutetta siltä osin kuin on kyse toimenpiteen 123 tuensaajien esittämien kustannusten kohtuullisuuden arvioinnista ja että Portugalin viranomaiset ovat Azorien markkinoille ominaisista rajoitteista huolimatta ottaneet käyttöön asetuksen N:o 1975/2006 26 artiklan 2 kohdan d alakohdan ja asetuksen N:o 65/2011 24 artiklan 2 kohdan d alakohdan mukaisen näiden tuensaajien esittämien kustannusten kohtuullisuuden arvioimiseen soveltuvan järjestelmän siltä osin kuin kyseinen järjestelmä perustui viitekustannuksiin. Portugalin tasavalta väittää lisäksi, ettei komissio ole vedonnut mihinkään sääntöjenvastaisuuteen mainittujen tuensaajien ilmoittamien menojen todenperäisyyden tarkastamisen ja tuettuun toimeen tai investointikohteeseen paikanpäällä kohdistuvien tarkastusten toteuttamisen osalta.
37 Tältä osin on ensimmäiseksi korostettava, että – toisin kuin Portugalin tasavalta väittää – komissio on yksilöinyt 12.9.2013 päivätyssä kirjeessä puutteet konkreettisesti ja yksityiskohtaisesti siltä osin kuin on kyse Portugalin viranomaisten kolmen kyseessä olevan tuensaajan esittämien kustannusten kohtuullisuuden arviointia.
38 Komissio on etenkin havainnut ensimmäiseksi, että Portugalin viranomaisten laatimat viitekustannusten luettelot perustuivat joskus yksinomaan tuensaajien lopulta valitsemien yritysten hintoihin, joten Portugalin viranomaiset olivat tietyissä tapauksissa vain verranneet yhdeltä ja samalta yritykseltä saatuja hintoja sen määrittämiseksi, olivatko kyseisen yrityksen hinnat kohtuullisia, toiseksi, että viitekustannukset saattoivat olla jopa 4,5 kertaa suuremmat kuin tuensaajien valitsemien yritysten hinnat, mikä komission mukaan osoitti, ettei viitekustannusten ja markkinahintojen välillä ollut mitään yhteyttä, ja kolmanneksi, että eräät maksut, joiden määrä oli useita satoja tuhansia euroja, oli voitu jättää perustelematta kokonaan tai niiden perustelut olivat riittämättömät.
39 On kuitenkin huomattava, ettei Portugalin tasavalta riitauta edellä 38 kohdassa mainittujen komission havaintojen paikkansapitävyyttä.
40 Toiseksi se, että Portugalin viranomaiset ovat ottaneet käyttöön arviointijärjestelmän, joka perustuu toimenpiteen 123 tuensaajien esittämien kustannusten vertaamiseen viitekustannuksiin, ei merkitse sitä, että mainittu järjestelmä oli edellä 31 kohdassa mainituissa säännöksissä tarkoitetulla tavalla soveltuva.
41 Näistä säännöksistä ilmenee näet nimenomaisesti, että Portugalin viranomaisilla oli mahdollisuus valita arviointijärjestelmä, jonka ne halusivat panna täytäntöön, joten ne saattoivat valita toisen arviointijärjestelmän, jos viitekustannuksia ei käytännössä ollut mahdollista todeta.
42 Vaikka ei siis olekaan kiistetty, että sellaisen arviointijärjestelmän täytäntöönpanoa, joka perustui toimenpiteen 123 tuensaajien esittämien kustannusten vertaamiseen viitakustannuksiin, vaikeuttivat saariasemasta ja Azorien markkinoiden pienestä koosta johtuvat rajoitteet, Portugalin viranomaisilla oli kuitenkin mahdollisuus panna täytäntöön toinen arviointijärjestelmä, joka olisi ollut sekä luotettava että toimiva kyseisten tuensaajien esittämien kustannusten kohtuullisuuden tarkastamiseksi ja jollainen on esimerkiksi järjestelmä, jossa käytetään apuna arviointikomiteaa.
43 Portugalin tasavalta ei ole kuitenkaan nyt käsiteltävässä asiassa esittänyt mitään seikkaa, joka voi osoittaa, että sillä on käytössä edellä 31 kohdassa mainittujen säännösten mukainen luotettava ja toimiva tarkastusjärjestelmä.
44 Kolmanneksi se, että komission yksilöimät puutteet eivät koske toimenpiteen 123 tuensaajien ilmoittamien menojen todenperäisyyden tarkastamista eivätkä tuettuun toimeen tai investointikohteeseen kohdistuvien tarkastuskäyntien toteuttamista, ei ole omiaan kyseenalaistamaan sitä vakavaa ja perusteltua epäilyä, joka komissiolla saattoi olla Portugalin viranomaisten suorittamista toimenpiteen 123 tuensaajien esittämien kustannusten kohtuullisuutta koskevista tarkastuksista.
45 Edellä esitetystä seuraa siis, että kun otetaan huomioon edellä 38 kohdassa mainitut puutteet, komissio on esittänyt todisteita siitä edellä 32 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitetusta vakavasta ja perustellusta epäilystä, joka sillä oli niistä tarkastuksista, jotka Portugalin viranomaiset olivat suorittaneet toimenpiteen 123 tuensaajien esittämien kustannusten kohtuullisuudesta.
46 Tämän perusteella ja kun otetaan huomioon edellä 32–34 kohdassa mainittu oikeuskäytäntö, Portugalin tasavalta ei voi menestyksekkäästi moittia komissiota siitä, ettei tämä ole itse voinut yksilöidä niitä toimenpiteen 123 tuensaajien esittämiä kustannuksia, jotka eivät olisi olleet kohtuullisia.
47 Toisen kanneperusteen ensimmäinen osa on näin ollen hylättävä.
Toisen kanneperusteen toinen osa, joka perustuu asiakirjan nro VI/5330/97 virheelliseen soveltamiseen
48 Portugalin tasavalta väittää, että kun otetaan huomioon todetut puutteet, komission soveltama rahoitusoikaisu on ristiriidassa asiakirjan VI/5330/97 ja asetuksen N:o 1290/2005 31 artiklan 2 kohdan kanssa.
49 Aluksi on muistutettava, että edellä 32 kohdassa mainitun oikeuskäytännön mukaan maaseuturahastosta rahoitetaan vain unionin oikeuden säännösten mukaisesti toteutettuja interventioita.
50 Asetuksen N:o 1290/2005 31 artiklan 1 kohdassa säädetään siten, että jos komissio toteaa, että menoja ei ole toteutettu unionin sääntöjen mukaisesti, se päättää unionin rahoituksen ulkopuolelle jätettävistä määristä, ja kyseisen artiklan 2 kohdassa säädetään, että komissio arvioi rahoituksen ulkopuolelle jätettävät menot ottaen huomioon erityisesti todetun sääntöjenvastaisuuden merkittävyyden, ja täsmennetään tältä osin, että komissio ottaa huomioon rikkomuksen laadun ja vakavuuden sekä unionille aiheutuneen taloudellisen vahingon.
51 Vaikka komission on näytettävä toteen unionin sääntöjen rikkominen, sen jälkeen kun tämä rikkominen on osoitettu, jäsenvaltion on tarvittaessa osoitettava, että komissio on tehnyt virheen määrittäessään, mitä rahoituksellisia seuraamuksia rikkomisella on (tuomio 24.4.2008, Belgia v. komissio, C‑418/06 P, EU:C:2008:247, 135 kohta ja tuomio 4.9.2015, Yhdistynyt kuningaskunta v. komissio, T-503/12, EU:T:2015:597, 53 kohta).
52 Kuten edellä lähinnä 34 kohdassa on huomautettu, maaseuturahaston rahoituksen hallinnointi kuuluu pääasiallisesti kansallisille viranomaisille, joiden tehtäväksi on annettu valvoa, että unionin sääntöjä kaikin puolin noudatetaan, ja se perustuu kansallisten ja unionin viranomaisten väliseen luottamukseen. Yksinomaan jäsenvaltio kykenee tuntemaan ja tarkasti määrittämään maaseuturahaston tilien valmistelussa tarvittavat tiedot, koska komissio ei ole riittävän lähellä talouden toimijoita saadakseen niiltä tarvitsemansa tiedot (ks. analogisesti tuomio 7.10.2004, Espanja v. komissio, C-153/01, EU:C:2004:589, 133 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 4.9.2015, Yhdistynyt kuningaskunta v. komissio, T-503/12, EU:T:2015:597, 54 kohta).
53 Sovelletun oikaisun tyypin osalta on asiakirjan nro VI/5330/97 valossa muistettava, että jollei unionille aiheutuneita tappioita ole mahdollista arvioida täsmällisesti, komissio voi käyttää kiinteämääräistä oikaisua (tuomio 18.9.2003, Yhdistynyt kuningaskunta v. komissio, C-346/00, EU:C:2003:474, 53 kohta ja tuomio 24.4.2008, Belgia v. komissio, C‑418/06 P, EU:C:2008:247, 136 kohta). Tästä on vielä todettava, että vaikka komissio antoi asiakirjan nro VI/5330/97 Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston (EMOTR) yhteydessä ja se sisältää nimensä mukaisesti suuntaviivat, jotka koskevat rahoituksellisten seuraamusten määrittämistä EMOTR:n tukiosaston tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevaa päätöstä valmisteltaessa, mikään ei estä komissiota soveltamasta tätä asiakirjaa myös asetuksen N:o 1290/2005 31 artiklan 1 kohdassa sille myönnettyä maaseuturahaston tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevaa toimivaltaa käyttäessään (tuomio 4.9.2015, Yhdistynyt kuningaskunta v. komissio, T-503/12, EU:T:2015:597, 55 kohta; ks. vastaavasti tuomio 17.5.2013, Bulgaria v. komissio, T-335/11, ei julkaistu, EU:T:2013:262, 86 kohta), minkä Portugalin tasavalta lisäksi myöntää vastauksessa.
54 Tältä osin on huomautettava vielä asiakirjan nro VI/5330/97 näkökulmasta, että kun kaikki olennaiset valvontatoimenpiteet on toteutettu, mutta niitä ei ole sovellettu muun muassa perusteellisuuden osalta asetuksissa edellytetyllä tavalla, on perusteltua soveltaa 5 prosentin kiinteämääräistä oikaisua, koska on mahdollista todeta kohtuullisella varmuudella, että niiden perusteella ei saada riittävää varmuutta vaatimusten sääntöjenmukaisuudesta ja että maaseuturahaston kohdistunut tappioiden riski on ollut merkittävä (tuomio 4.9.2015, Yhdistynyt kuningaskunta v. komissio, T-503/12, EU:T:2015:597, 56 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
55 Asiakirjasta nro VI/5330/97 ilmenee myös, että oikaisukerrointa on sovellettava siihen osaan menoja, joka merkitsee riskiä. Jos puute on aiheutunut siitä, että jäsenvaltio ei ole ottanut käyttöön soveltuvaa valvontajärjestelmää, oikaisua on juuri kiinteämääräisen luonteensa vuoksi sovellettava niihin menoihin kokonaisuudessaan, jotka liittyvät kyseiseen toimenpiteeseen (ks. tuomio 4.9.2015, Yhdistynyt kuningaskunta v. komissio, T-503/12, EU:T:2015:597, 57 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
56 Asiakirja-aineistosta ilmenee nyt käsiteltävässä asiassa, että komissio on soveltanut asiakirjaan nro VI/5330/97 viitaten 5 prosentin suuruista kiinteämääräistä oikaisua niihin toimenpidettä 123 koskeviin menoihin, joiden osalta oli suoritettu maksuja merkityksellisen 24 kuukauden ajanjakson aikana. Se on perustellut kyseisen oikaisun soveltamista puutteilla, jotka on havaittu kolmen kyseessä olevan tuensaajan esittämien kustannusten kohtuullisuutta koskevan arvioinnin osalta.
57 Portugalin tasavalta riitauttaa 5 prosentin suuruisen kiinteämääräisen oikaisun sillä perusteella, ettei komissio ole yksilöinyt sääntöjenmukaisuuden tarkastamismenettelyn aikana eikä etenkään 12.9.2013 päivätyssä kirjeessä mitään sellaisten asiakirjassa nro VI/5330/97 tarkoitettujen olennaisten valvontatoimenpiteiden puutetta, jotka koskevat toimenpiteen 123 tuensaajien esittämien kustannusten kohtuullisuutta riippumatta siitä, onko kyse näiden toimenpiteiden lukumäärästä, niiden toistuvuudesta tai perusteellisuudesta, ja se on soveltanut näin virheellisesti asetuksen N:o 1290/2005 31 artiklan 4 kohdan c alakohdassa säädettyä ”menettelyllistä taetta”. Portugalin tasavalta katsoo lisäksi, että komissio on vedonnut sitä vastaan virheellisesti tulosta koskevaan velvoitteeseen mainittujen kustannusten kohtuullisuuden arvioinnin osalta ja että komission havaitsemat puutteet koskevat vain asiakirjassa nro VI/5330/97 tarkoitettua lisävalvontaa, joten voitiin soveltaa pelkästään 2 prosentin suuruista kiinteämääräistä oikaisua.
58 Tältä osin on ensimmäiseksi korostettava, että – kuten Portugalin tasavalta lähinnä väittää – edellä 18 kohdassa mainittu asetuksen N:o 885/2006 11 artiklan 1 kohdan, jonka nojalla komissio antoi tiedoksi 12.9.2013 päivätyn kirjeen, noudattamatta jättäminen voisi poistaa sisällön jäsenvaltioille asetuksen N:o 1290/2005 31 artiklan 4 kohdan c alakohdassa myönnetyltä menettelylliseltä takeelta, jolla – kuten edellä 16 kohdassa on mainittu – rajoitetaan ajallisesti niitä menoja, joita maaseuturahaston rahoituksen epääminen voi koskea (ks. vastaavasti ja analogisesti tuomio 24.2.2005, Kreikka v. komissio, C-300/02, EU:C:2005:103, 70 kohta).
59 Kuten edellä 37 kohdassa on mainittu, komissio on kuitenkin 12.9.2013 päivätyllä kirjeellä ilmoittanut Portugalin viranomaisille, että näiden asetuksen N:o 65/2011 24 artiklan 2 kohdan d alakohdan, joka on korvannut asetuksen N:o 1975/2006 26 artiklan 2 kohdan d alakohdan, nojalla suorittamien tarkastusten perusteella ei ollut voitu arvioida asianmukaisesti kolmen kyseessä olevan tuensaajan esittämien kustannusten kohtuullisuutta. Vaikka on siten totta, ettei komissio ole kyseenalaistanut Portugalin viranomaisten tekemien tarkastusten lukumäärää tai toistuvuutta, ei voida väittää, etteikö komissio olisi epäillyt näiden tarkastusten asiakirjassa nro VI/5330/97 ja edellä 54 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitettua perusteellisuutta.
60 Tätä päätelmää ei voida kyseenalaistaa sillä, että komissio ei ole yksilöinyt 12.9.2013 päivätyssä kirjeessä täsmällisesti sitä, mitkä kustannukset kolmen kyseessä olevan tuensaajan kustannuksista eivät olleet kohtuullisia. Kun otetaan huomioon edellä 45 ja 46 kohdassa mainittu, komissiolle näet riitti sen osoittaminen, että oli olemassa vakava ja perusteltu epäilys siitä, ettei Portugalin viranomaisten tekemien tarkastusten nojalla voitu arvioida asianmukaisesti toimenpiteen 123 tuensaajien esittämien kustannusten kohtuullisuutta, voidakseen katsoa, ettei kyseisissä tarkastuksissa ollut noudatettu asetuksissa N:o 1975/2006 ja N:o 65/2011 edellytettyä, asiakirjassa nro VI/5330/97 ja edellä 54 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitettua perusteellisuutta.
61 Tästä seuraa, että komissio ei ole loukannut Portugalin tasavallalle asetuksen N:o 1290/2005 31 artiklan 4 kohdan c alakohdassa annettua menettelyllistä taetta.
62 Toiseksi on huomautettava, että vaikka se, että menettelyä voidaan kehittää, ei ole itsessään peruste rahoitusoikaisulle, sellainen merkittävä puute unionin sääntöjen soveltamisessa, joka aiheuttaa maaseuturahastolle todellisen tappioiden tai sääntöjenvastaisuuksien riskin, voi oikeuttaa soveltamaan rahoitusoikaisua (ks. vastaavasti ja analogisesti tuomio 7.7.2005, Kreikka v. komissio, C-5/03, EU:C:2005:426, 51 kohta).
63 Kuten edellä 45 kohdassa on mainittu, komissio on kuitenkin osoittanut, että Portugalin viranomaisten suorittamien tarkastusten perusteellisuutta voitiin epäillä vakavasti ja perustellusti, joten ei voida pitää mahdottomana, että toimenpiteen 123 tuensaajien esittämät kustannukset oli yliarvioitu, joten todellinen tappioiden riski maaseuturahastolle oli näytetty toteen.
64 Tästä seuraa, että vaikka Portugalin viranomaisilla oli mahdollisuus valita, kuten edellä 42 kohdassa on huomautettu, arviointijärjestelmä, jonka ne halusivat panna täytäntöön, niiden oli kuitenkin suoritettava luotettava ja toimiva tarkastus, jottei maaseuturahastoon kohdistu todellista tappioiden riskiä.
65 Kolmanneksi on huomattava, että Portugalin viranomaiset eivät ole esittäneet laskentatapaa, jolla voidaan todeta sääntöjenvastaisten menojen tosiasiallinen määrä tai osoittaa edellä 51 kohdassa mainitun oikeuskäytännön mukaisesti, että komissio oli tehnyt virheen määrittäessään, mitä rahoituksellisia seuraamuksia sääntöjenvastaisuudella oli, eikä Portugalin tasavalta riitauta myöskään kiinteämääräisen oikaisun soveltamista sinällään.
66 Siltä osin kuin – kuten edellä 59 kohdassa on mainittu – komissio moittii Portugalin viranomaisia siitä, etteivät ne ole noudattaneet sovellettavissa asetuksissa edellytettyä perusteellisuutta, asetuksen N:o 1290/2005 31 artiklan 1 ja 2 alakohdan nojalla oli siis asiakirjan nro VI/5330/97 ja edellä 54 kohdassa mainitun oikeuskäytännön mukaan sovellettava 5 prosentin suuruista rahoitusoikaisua.
67 Tätä päätelmää ei voida kyseenalaistaa sillä Portugalin tasavallan väitteellä, jonka mukaan esitettyjen kustannusten kohtuullisuutta koskeva tarkastus on vain lisävalvontaa, jonka laiminlyöminen voi asiakirjan nro VI/5330/97 perusteella johtaa vain 2 prosentin suuruiseen oikaisuun.
68 On näet huomautettava, että asiakirjan nro VI/5330/97 mukaan olennaista valvontaa ovat ne fyysiset ja hallinnolliset tarkastukset, jotka on toteutettava olennaisten tekijöiden todentamiseksi, kun taas lisävalvontaa ovat ne hallinnolliset toimenpiteet, jotka ovat välttämättömiä vaatimusten asianmukaisen käsittelyn kannalta ja joita ovat esimerkiksi maksuvaatimusten jättöpäivien noudattamisen tarkastaminen, kaksinkertaisten maksuvaatimusten tunnistaminen, riskianalyysi, rangaistusseuraamusten soveltaminen sekä tuottajien tarkoituksenmukainen valvonta
69 Aluksi on kuitenkin todettava, ettei Portugalin tasavalta ole tukenut väitettään, jonka mukaan asetuksen N:o 1975/2006 26 artiklan 2 kohdan d alakohdassa ja asetuksen N:o 65/2011 24 artiklan 2 kohdan d alakohdassa säädettyjä tarkastuksia on pidettävä lisävalvontana eikä olennaisena valvontana.
70 Tämän jälkeen on huomattava, että kustannusten kohtuullisuuden tarkastaminen on hallinnollinen tarkastus, jota edellytetään vaatimusten yliarvostuksen välttämiseksi. Kyse on siis yhden näiden vaatimusten olennaisen tekijän todentamisesta, joka on erotettava mainittujen vaatimusten käsittelyn kannalta välttämättömistä hallinnollisista toimenpiteistä.
71 Asiakirjasta nro VI/5330/97 ilmenee lopuksi, että vaikka sellaisen tappion riskin, joka on 5 prosentin suuruisen oikaisun perustana, voidaan olettaa olevan kyseessä silloin, kun havaitaan olennaiseen valvontaan kohdistuvia puutteita, tällaisen oikaisun määrääminen on loppujen lopuksi perusteltua kuitenkin juuri siksi, että kyse on maaseuturahastolle aiheutuvasta tappioiden riskistä (ks. vastaavasti ja analogisesti tuomio 12.9.2007, Suomi v. komissio, T-230/40, ei julkaistu, EU:T:2007:259, 71 kohta ja tuomio 30.9.2009, Portugali v. komissio, T-183/06, ei julkaistu, EU:T:2009:370, 99 kohta). Kun otetaan huomioon edellä 51 kohdassa mainittu oikeuskäytäntö, Portugalin tasavalta ei ole esittänyt mitään seikkaa, joka voi osoittaa, että rahoitukselliset seuraamukset, jotka oli määritettävä Portugalin viranomaisten asetuksen N:o 1975/2006 26 artiklan 2 kohdan d alakohdan ja asetuksen N:o 65/2011 24 artiklan 2 kohdan d alakohdan nojalla suorittamissa tarkastuksissa havaittujen puutteiden osalta, olisivat suuruudeltaan alle 5 prosenttia.
72 Edellä esitetystä seuraa, että toisen kanneperusteen toinen osa ja siis kanne kokonaisuudessaan on hylättävä.
Oikeudenkäyntikulut
73 Unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 134 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut.
74 Koska Portugalin tasavalta on hävinnyt asian, se on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut komission vaatimusten mukaisesti.
Näillä perusteilla
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (yhdeksäs jaosto)
on ratkaissut asiat seuraavasti:
1) Kanne hylätään.
2) Portugalin tasavalta velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Gervasoni | Kowalik-Bańczyk | Mac Eochaidh |
Julistettiin Luxemburgissa 6 päivänä joulukuuta 2018.
Allekirjoitukset