Predbežné znenie
NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
NICHOLAS EMILIOU
prednesené 27. júna 2024(1)
Vec C‑726/22 P
Európska komisia
proti
Pollinis France
„Odvolanie – Prístup k dokumentom – Nariadenie (ES) č. 1049/2001 – Odmietnutie prístupu – Usmerňovací dokument k hodnoteniu rizík prípravkov na ochranu rastlín pre včely – Komitológia – Vec, v ktorej sa ešte nerozhodlo – Rozhodovací proces – Jednotlivé stanoviská členských štátov – Riziko vážneho narušenia rozhodovacieho procesu“
I. Úvod
1. Spolupráca sa vyskytuje vo všetkých oblastiach života a u všetkých druhov od ľudských bytostí až po prosté čmeliaky.
2. Ak sa na zložitú dynamiku komitologických postupov v rámci Európskej únie nazerá z tohto hľadiska, nápadne pripomína dynamiku vo včeľom úli. Európska komisia (ktorú na účely tejto konkrétnej analógie možno prirovnať k včelej kráľovnej) má za úlohu vykonávať svoje vykonávacie právomoci s cieľom prijímať nové vykonávacie akty. Komitologické výbory (včely) sa zasa zúčastňujú na spoločnom úsilí prispievať k „opeľovaniu“ rozhodovacieho procesu. Zatiaľ čo takáto synergia zvyčajne Komisii pomáha dosiahnuť jej cieľ, ani tie najlepšie pripravené plány (včiel aj ľudí) nemusia vždy viesť k zamýšľanému výsledku.(2)
3. Prejednávaná vec vychádza z týchto úvah. Komisia sa svojím odvolaním domáha, aby Súdny dvor zrušil rozsudok Všeobecného súdu Pollinis France/Komisia(3), ktorým tento súd zrušil dve rozhodnutia Komisie, ktorými odmietla organizácii Pollinis France(4) poskytnúť prístup k dokumentom týkajúcim sa usmerňovacieho dokumentu k hodnoteniu rizík prípravkov na ochranu rastlín pre včely (ďalej len „usmerňovací dokument z roku 2013“) vypracovaného Európskym úradom pre bezpečnosť potravín (EFSA). Komisia konkrétnejšie napáda záver Všeobecného súdu v tejto veci, že dokumenty požadované organizáciou Pollinis France sa týkali veci, v ktorej sa už rozhodlo, a tvrdí, že v čase prijatia týchto rozhodnutí predmetný rozhodovací proces stále prebiehal.
4. Prejednávané odvolanie teda poskytuje príležitosť objasniť rozsah výnimky stanovenej v článku 4 ods. 3 prvom pododseku nariadenia (ES) č. 1049/2001 o prístupe k dokumentom(5).
II. Právny rámec
A. Nariadenie č. 1049/2001
5. Článok 4 ods. 3 prvý pododsek nariadenia č. 1049/2001 (ktorého predmetom sú „Výnimky“) uvádza:
„Prístup k dokumentu, ktorý orgán vypracoval [inštitúcia vypracovala – neoficiálny preklad] pre vnútornú potrebu alebo ktorý orgán obdržal [inštitúcia obdržala – neoficiálny preklad], vzťahujúcemu sa k veci, v ktorej ešte orgán nerozhodol [inštitúcia nerozhodla – neoficiálny preklad], bude odmietnutý v prípade, ak by zverejnenie dokumentu mohlo vážne narušiť rozhodovací proces orgánu [inštitúcie – neoficiálny preklad], pokiaľ nepreváži verejný záujem na jeho zverejnení.“
B. Vzorový rokovací poriadok pre výbory
6. Článok 9 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 182/2011 zo 16. februára 2011, ktorým sa ustanovujú pravidlá a všeobecné zásady mechanizmu, na základe ktorého členské štáty kontrolujú vykonávanie vykonávacích právomocí Komisie(6), stanovuje:
„1. Každý výbor prijme jednoduchou väčšinou všetkých svojich členov svoj rokovací poriadok, a to na návrh predsedu a na základe štandardného [vzorového – neoficiálny preklad] rokovacieho poriadku, ktorý vypracuje Komisia po porade s členskými štátmi. …
…
2. Na výbory sa vzťahujú rovnaké zásady a podmienky o prístupe verejnosti k dokumentom a pravidlá na ochranu údajov ako na Komisiu.“
7. Článok 10 ods. 2 vzorového rokovacieho poriadku pre výbory – rokovací poriadok výboru [názov výboru](7) stanovuje:
„… je zodpovednosťou predsedu vypracovať súhrnný záznam, v ktorom je v krátkosti opísaný každý bod programu a výsledky hlasovania o každom návrhu vykonávacieho aktu predloženom výboru. V tomto súhrnnom zázname sa neuvádzajú jednotlivé stanoviská členov vyjadrené počas rokovania výboru.“
8. Článok 13 vzorového rokovacieho poriadku uvádza:
„1. Žiadosti o prístup k dokumentom výboru sa predkladajú v súlade s nariadením [č. 1049/2001]…
2. Rokovania výboru sú dôverné.
3. Dokumenty predložené členom výboru, expertom a zástupcom tretích strán sú dôverné, okrem prípadov[,] keď sa k týmto dokumentom poskytne prístup podľa odseku 1 alebo keď ich iným spôsobom zverejní Komisia.
…“
III. Okolnosti predchádzajúce sporu
9. Okolnosti predchádzajúce sporu sa podrobne uvádzajú v bodoch 2 až 14 a 48 až 52 napadnutého rozsudku. Okolnosti relevantné pre tieto návrhy možno zhrnúť takto.
10. EFSA v roku 2013 vypracoval usmerňovací dokument z roku 2013. Daný dokument následne Komisia predložila Stálemu výboru pre rastliny, zvieratá, potraviny a krmivá (ďalej len „SCoPAFF“), teda komitologickému výboru, ktorému Komisia predsedá, s cieľom prijať ho. Chýbajúci konsenzus členských štátov, pokiaľ ide o znenie daného dokumentu, však jeho prijatiu bránil.
11. Komisia v roku 2018 navrhla vykonanie niektorých častí usmerňovacieho dokumentu z roku 2013 prostredníctvom zmeny jednotných zásad stanovených v nariadení Komisie (EÚ) č. 546/2011(8). Výboru SCoPAFF preto predložila návrh nariadenia, ktorým sa mení nariadenie č. 546/2011, na účely vydania stanoviska s cieľom prijať ho. Hoci SCoPAFF vydal kladné stanovisko, Komisia daný akt prijať nemohla, pretože Európsky parlament v roku 2019 s jeho prijatím nesúhlasil.
12. V marci 2019 Komisia požiadala EFSA, aby usmerňovací dokument z roku 2013 revidoval s cieľom zohľadniť vedecký vývoj od roku 2013.
13. Pollinis France 27. januára 2020 na základe nariadenia č. 1049/2001 a nariadenia (ES) č. 1367/2006(9) predložila Komisii žiadosť o prístup k určitým dokumentom týkajúcim sa usmerňovacieho dokumentu z roku 2013. Rozhodnutím Komisie C(2020) 4231 final z 19. júna 2020 (prvé napadnuté rozhodnutie) Komisia poskytla čiastočný prístup k jednému dokumentu, no odmietla prístup ku všetkým ostatným dokumentom uvedeným v danej žiadosti, pričom sa odvolala na výnimku stanovenú v článku 4 ods. 3 prvom pododseku nariadenia č. 1049/2001.
14. Pollinis France 8. apríla 2020 predložila druhú žiadosť o prístup k určitým dokumentom týkajúcim sa rovnakého usmerňovacieho dokumentu. Rozhodnutím Komisie C(2020) 5120 final z 21. júla 2020 (druhé napadnuté rozhodnutie) Komisia poskytla čiastočný prístup ku štyrom dokumentom, no odmietla prístup ku všetkým ostatným uvedeným v danej žiadosti, a to na základe rovnakej výnimky stanovenej v nariadení č. 1049/2001.
15. Komisia v týchto napadnutých rozhodnutiach uviedla, že až do ukončenia revízie usmerňovacieho dokumentu z roku 2013 úradom EFSA je jeho preskúmanie vo výbore SCoPAFF „zastavené“. Okrem toho objasnila, že v pláne prijať usmerňovací dokument z roku 2013 sa bude pokračovať, keď EFSA dokončí jeho revíziu.
IV. Konanie na Všeobecnom súde a napadnutý rozsudok
16. Pollinis France podala na Všeobecný súd žalobu podľa článku 263 ZFEÚ, ktorou sa domáhala zrušenia napadnutých rozhodnutí. Vo svojej žalobe nastolila štyri žalobné dôvody. V rámci prvého a druhého žalobného dôvodu uviedla porušenie článku 4 ods. 3 nariadenia č. 1049/2001. V rámci tretieho žalobného dôvodu Pollinis France uviedla porušenie článku 6 ods. 1 nariadenia č. 1367/2006. Jej štvrtý žalobný dôvod bol založený na nesprávnom uplatnení článku 4 ods. 1 písm. b) a článku 4 ods. 6 nariadenia č. 1049/2001.
17. Všeobecný súd napadnutým rozsudkom vyhovel prvému žalobnému dôvodu organizácie Pollinis France, pričom preskúmanie jej druhého a tretieho žalobného dôvodu nepovažoval za potrebné. V krátkosti sa zaoberal aj štvrtým žalobným dôvodom, no zamietol ho ako neúčinný. Všeobecný súd preto napadnuté rozhodnutia zrušil a uložil Komisii povinnosť nahradiť trovy konania.
V. Konanie na Súdnom dvore a návrhy účastníkov konania
18. Komisia sa svojím odvolaním domáha, aby Súdny dvor zrušil napadnutý rozsudok a uložil organizácii Pollinis France povinnosť nahradiť trovy konania.
19. Pollinis France požaduje, aby Súdny dvor odvolanie zamietol a uložil Komisii povinnosť nahradiť trovy konania.
20. Komisia 26. júna 2023 podala repliku a Pollinis France 27. júla 2023 podala dupliku.
VI. Posúdenie
21. Komisia predkladá dva odvolacie dôvody, pričom uvádza viaceré prípady nesprávneho právneho posúdenia Všeobecného súdu v rámci jeho výkladu a uplatňovania článku 4 ods. 3 prvého pododseku nariadenia č. 1049/2001, v ktorom sa stanovuje jedna z výnimiek z práva občanov a obyvateľov Únie na prístup k dokumentom inštitúcií Únie (ďalej len „predmetná výnimka“). Uvádza, že „prístup k dokumentu, ktorý [inštitúcia vypracovala] pre vnútornú potrebu…, vzťahujúcemu sa k veci, v ktorej ešte [inštitúcia nerozhodla], bude odmietnutý v prípade, ak by zverejnenie dokumentu mohlo vážne narušiť rozhodovací proces [inštitúcie], pokiaľ nepreváži verejný záujem na jeho zverejnení“.
22. Prvý odvolací dôvod smerujúci proti bodom 54 až 61 napadnutého rozsudku je založený na nesprávnom výklade pojmu „vec, v ktorej sa ešte nerozhodlo“. Druhý odvolací dôvod smerujúci proti bodom 85 až 138 daného rozsudku je založený na nesprávnom posúdení Všeobecného súdu, pokiaľ ide o otázku, či by zverejnenie požadovaných dokumentov „mohlo vážne narušiť rozhodovací proces [inštitúcie]“.
A. Prvý odvolací dôvod
1. Argumentácia účastníkov konania
23. Komisia v rámci svojho prvého odvolacieho dôvodu tvrdí, že Všeobecný súd sa dopustil nesprávneho právneho posúdenia, pretože uplatnil reštriktívny výklad pojmu „vec, v ktorej sa ešte nerozhodlo“ v zmysle článku 4 ods. 3 prvého pododseku nariadenia č. 1049/2001 tak, že sa vzťahuje len na veci bezprostredne predložené na prerokovanie a na situácie, v ktorých sa dotknutá inštitúcia bezprostredne vyzýva na prijatie identifikovateľného návrhu aktu.
24. Komisia okrem toho uvádza, že Všeobecný súd chybne považoval vymedzený obsah usmerňovacieho dokumentu revidovaného úradom EFSA a formy jeho prípadného prijatia za relevantné pre tento pojem, no nevzal do úvahy dôležitosť cieľa sledovaného dotknutou inštitúciou.
25. Podľa jej názoru sa má pojem „vec, v ktorej sa ešte nerozhodlo“ chápať ako pojem odkazujúci na výkon právomoci danej inštitúcie a na zamýšľaný výsledok jej činnosti. Daný výklad teda zahŕňa zmeny obsahu alebo stratégie prijatej na dosiahnutie jej cieľa vrátane zmien v postupe prijímania. Rozhodnutie požiadať EFSA o revíziu usmerňovacieho dokumentu z roku 2013 v tejto súvislosti preukazuje jej cieľ vykonávať usmerňovací dokument o včelách a predstavuje výkon jej právomoci v tejto veci.
26. Komisia teda tvrdí, že tento krok predstavoval jednu fázu rovnakého prebiehajúceho rozhodovacieho procesu zameraného na finalizáciu znenia, na ktorom by sa výbor SCoPAFF mohol zhodnúť v rámci komitologického postupu na účel prijatia daného dokumentu. To preukazuje, že v čase prijatia napadnutých rozhodnutí išlo o „vec, v ktorej sa ešte nerozhodlo“. Komisia preto zastáva názor, že konštatovania Všeobecného súdu sú z právneho hľadiska chybné a protirečivé.
27. Pollinis France uplatnenú argumentáciu aj konštatovania Všeobecného súdu obhajuje. Tvrdí, že so zreteľom na povinnosť vykladať výnimku stanovenú v článku 4 ods. 3 prvom pododseku nariadenia č. 1049/2001 reštriktívne sú výklad daného pojmu podaný týmto súdom, ako aj jeho chápanie pojmu „rozhodovací proces“ správne.
2. Analýza
28. Ústredným bodom prvého odvolacieho dôvodu je výklad Všeobecného súdu, pokiaľ ide o výrazy „vec, v ktorej sa ešte nerozhodlo“ a „rozhodovací proces“.
a) „Vec, v ktorej sa ešte nerozhodlo“
29. Pojem „vec“ sa v článku 4 ods. 3 nariadenia č. 1049/2001 nevymedzuje. Výslovne vymedzený nie je ani v článku 3 daného nariadenia, kde sa uvádza vymedzenie pojmov. Vzhľadom na bežný význam tohto pojmu a zodpovedajúcich pojmov uvedených v jednotlivých jazykových zneniach tohto nariadenia(10) sa však zdá, že pojem „vec“ označuje záležitosť, otázku alebo situáciu, ktorú posudzuje inštitúcia Únie.
30. Pojem „vec“ uvedený v článku 4 ods. 3 prvom pododseku nariadenia č. 1049/2001 vyjadruje istú špecifickosť, ktorá pri čítaní anglického znenia daného nariadenia nemusí byť okamžite evidentná. V danom jazykovom znení sa totiž pojem „matter“ („vec“) používa aj v jeho článku 3, v ktorom sa na účely tohto nariadenia pojem „dokument“ vymedzuje ako „akýkoľvek obsah bez ohľadu na to, aké je jeho médium…, týkajúci sa akejkoľvek veci vzťahujúcej sa na politiku, činnosť a rozhodnutia, ktoré spadajú do oblasti pôsobnosti príslušného orgánu [príslušnej inštitúcie – neoficiálny preklad]“(11). Vo veľkej väčšine jazykových znení nariadenia sa však v jeho článkoch 3 a 4 používajú dva rozdielne pojmy: kým prvý uvedený článok používa pojem s mierne širším významom (ako je téma či predmet)(12), druhý používa pojem s užším rozsahom a špecifickejšou konotáciou.(13)
31. Tvrdenie Komisie, ktoré je základom mnohých jej argumentov a podľa ktorého by sa mal pojem „vec“ v zmysle článku 4 ods. 3 prvého pododseku nariadenia č. 1049/2001 vykladať široko, ma preto nepresvedčilo.
32. V tejto súvislosti by som takisto dodal, že – ako vyplýva z odôvodnení 1 až 4 nariadenia č. 1049/2001 – tento nástroj je vyjadrením zásady otvorenosti, pokiaľ ide o prácu inštitúcií Únie,(14) a je zameraný na to, aby sa verejnosti poskytovalo čo najširšie právo na prístup k dokumentom v držbe inštitúcií Únie.(15) Z tohto dôvodu sa musia obmedzenia tohto práva vykladať a uplatňovať striktne.(16) Z toho vyplýva, ako Všeobecný súd v podstate uviedol v bodoch 35 až 38 napadnutého rozsudku, že pojmy použité v článku 4 ods. 3 prvom pododseku nariadenia č. 1049/2001 sa majú vykladať reštriktívne.
33. Súdny dvor navyše vo svojom rozsudku Saint‑Gobain odmietol tvrdenie Komisie, že pojem „vec“ možno vykladať široko v tom zmysle, že dôvernosť sa nevzťahuje iba na dokumenty vypracované v rámci rozhodovacieho procesu, ale aj na tie, „ktoré sa priamo týkajú otázok riešených v tomto procese“(17). Z tohto rozsudku takisto vyplýva, že v záujme správneho chápania významu pojmu „vec“ je užitočné vykladať ho v náležitom kontexte a so zreteľom na cieľ sledovaný dotknutým ustanovením.(18)
34. Podľa článku 4 ods. 3 prvého pododseku nariadenia č. 1049/2001 platí, že na uplatňovanie výnimky nepostačuje, aby sa vec posudzovala z akéhokoľvek dôvodu alebo na akýkoľvek účel.(19) Dané ustanovenie totiž výslovne uvádza veci skúmané v kontexte radu vzájomne prepojených krokov („rozhodovacieho procesu [inštitúcie]“) vykonávaných s cieľom dosiahnuť konečné riešenie v danej súvislosti (prijať „rozhodnutie“).
35. Pri určovaní rozsahu predmetnej výnimky je mimoriadne dôležité nerozlučné prepojenie medzi pojmami „vec“, „rozhodovací proces“ a „rozhodnutie“. Vyjadruje totiž hlavný cieľ danej výnimky, ktorým je zachovávať účinnosť rozhodovacieho procesu inštitúcií a tým ich schopnosť plniť si úlohy.(20)
36. Preto sa teraz budem zaoberať významom pojmov „rozhodovací proces“ a „rozhodnutie“ na účely článku 4 ods. 3 prvého pododseku nariadenia č. 1049/2001.
b) „Rozhodovací proces“ a „rozhodnutie“
37. Na úvod by som mal podotknúť, že tieto dva výrazy sa musia chápať vo všeobecnom a neodbornom význame. Pojem „rozhodovací proces [inštitúcie]“ zahŕňa všetky formálne a neformálne postupy, prostredníctvom ktorých inštitúcia dospeje k rozhodnutiu vo vzťahu k danej veci. Podobne „rozhodnutie“ podľa článku 4 ods. 3 prvého pododseku nariadenia č. 1049/2001 sa neobmedzuje na „rozhodnutia“ v zmysle článku 288 ZFEÚ, ale zahŕňa akékoľvek predsavzatie uskutočniť konkrétnu formu konania.
38. To však nič nemení na skutočnosti, že tieto výrazy takisto nemožno vykladať prehnane široko, ako navrhuje Komisia.
39. V tejto súvislosti by som podotkol, že status daného rozhodovacieho procesu (či už prebiehajúceho, alebo ukončeného) je logicky zrejme závislý od toho, či vykonávaná činnosť stále prebieha alebo či inštitúcia Únie prijala konkrétne rozhodnutie vo vzťahu k danej „veci“. V tomto kontexte sa zdá, že bezprostredne relevantné sú dve otázky. Po prvé, čo je legitímnou súčasťou „rozhodovacieho procesu“? Po druhé, čo predstavuje situáciu, v ktorej sa už rozhodlo alebo ešte nerozhodlo, a teda určuje, či sa rozhodovací proces skončil?
40. Pokiaľ ide o prvú otázku, súdy Únie uviedli, že súčasťou daného rozhodovacieho procesu môžu byť prípravné práce bez ohľadu na predbežný charakter informácií v inštitucionálnych dokumentoch alebo na predbežnú povahu diskusií zameraných na dosiahnutie konsenzu.(21) Dôvodom je, že v článku 4 ods. 3 prvom pododseku nariadenia č. 1049/2001 nedochádza k rozlišovaniu na základe štádia predmetnej činnosti.(22)
41. Súdy Únie však takisto varovali, že pojem „rozhodovací proces“ by sa nemal vykladať príliš široko v tom zmysle, že sa vzťahuje na celé správne konanie alebo na každý dokument, ktorý sa týka danej „veci“. Namiesto toho konštatovali, že pojem „rozhodovací proces“ treba chápať tak, že sa vzťahuje na „rozhodovanie“(23), v rámci ktorého má dotknutá inštitúcia manévrovací priestor, a to okrem iného na úvahu, aby mohla rozhodnúť o voľbách, ktoré sa majú urobiť, a v závislosti od druhu procesu o potenciálnych návrhoch, ktoré sa majú predložiť.(24)
42. Zatiaľ čo teda fáza v rámci konkrétneho dotknutého procesu, v ktorej prebehne rozhodovanie, podľa všetkého rozhodujúci faktor nepredstavuje, samotný vecný charakter rozhodovania ním zrejme je. Pod pojem „rozhodovací proces“ preto nemožno zahrnúť všetko, čo sa spája s prijímaním „rozhodnutia“. Dôležitá je existencia skutočnej „rozhodovacej“ činnosti, v kontexte ktorej boli vypracované alebo obdržané dotknuté dokumenty.
43. Samozrejme, to, čo predstavuje rozhodovaciu činnosť, sa musí v jednotlivých prípadoch určiť individuálne so zreteľom na kontext a príslušné procesné kroky. Stanovenie univerzálneho pravidla, ktoré by bolo uplatniteľné na akékoľvek a všetky rozhodovacie procesy na všetkých úrovniach a ktoré by sa vzťahovalo na akékoľvek a všetky zásahy alebo činnosti, koniec‑koncov nie je možné.
44. Existencia takéhoto manévrovacieho priestoru však už zo svojej podstaty zdôrazňuje skutočnosť, že na to, aby príslušná inštitúcia mohla dospieť do bodu, v ktorom možno prijať rozhodnutie, sa musia uskutočniť diskusie, hodnotenia či iné činnosti.(25) Bez takýchto činností zameraných na výsledok by sa sotva dalo hovoriť o rozhodovacom procese v akejkoľvek zmysluplnej podobe či forme.
45. Takáto rozhodovacia činnosť zároveň predpokladá konkrétnu vec, ktorá má určitý identifikovateľný obsah, a uvedenie metód, prostredníctvom ktorých možno prijať súvisiace rozhodnutie. Na akom základe sa má inak „rozhodovanie“ uskutočniť a vo vzťahu k čomu presne sa má „rozhodnutie“ prijať? Bolo by to ako snažiť sa o vyriešenie problému bez toho, aby sa najprv vedelo, v čom daný problém spočíva.
46. V záujme identifikácie samotného rozhodovania sa teda podľa môjho názoru súvisiace činnosti musia týkať konkrétnej veci a vykazovať snahu naplniť účel príslušného procesu.
47. To, samozrejme, neznamená, že obsah predmetnej veci alebo metóda a časový rámec prijatia súvisiaceho rozhodnutia musia zostať počas celého rozhodovacieho procesu nezmenené. Ako som práve uviedol, príslušná inštitúcia musí mať v rámci rozhodovacieho procesu manévrovací priestor, aby mohla upraviť podstatu pôvodne plánovaného opatrenia, zmeniť proces alebo časový rámec jeho prijatia alebo vykonať iné kroky, ktoré považuje za potrebné, podľa vlastného uváženia alebo v reakcii na kroky iných inštitúcií a orgánov zúčastnených na procese. Pri dosahovaní konsenzu je v skutočnosti táto flexibilita často kľúčová, najmä v prípade, keď sú do procesu zapojené komitologické výbory, a má podstatný význam pre dosiahnutie fázy, v ktorej možno prijať konečné rozhodnutie.
48. Manévrovací priestor inštitúcie však nesmie zásadne zmeniť povahu predmetnej veci. Aj napriek tomu, že pôvodná vec sa prerokúva a reviduje vo viacerých fázach daného procesu, by totiž na úvod aj v priebehu celého procesu mala mať ústredný prvok, ktorý slúži ako základ pre rozhodovanie. Inými slovami, medzi vecou, ako sa pôvodne plánovala, a vecou, ktorú následne posudzujú zúčastnené inštitúcie a orgány Únie, musí existovať primeraný vzťah blízkosti, a to nielen z hľadiska obsahu, ale prípadne aj metódy prijatia a sledovaného cieľa.
49. Akékoľvek manévrovanie, ktoré predstavuje významný odklon od pôvodnej veci, v tejto súvislosti možno považovať za signál, že rozhodovací proces je ukončený a začal sa nový.
50. To ma vedie k druhej, súvisiacej otázke: Kedy sa rozhodovací proces končí v dôsledku prijatia rozhodnutia o príslušnej veci?
51. Na účely zodpovedania tejto otázky sú zrejme relevantné viaceré rozsudky súdov Únie. Na úvod spomeniem, že z rozsudkov Všeobecného súdu Toland/Parlament(26) a PAN Europe/Komisia(27) jasne vyplýva, že „rozhodnutie“ je prijaté vtedy, keď už konkrétny predmet rozhodovacieho procesu nie je súčasťou diskusií, hodnotení, revízií či iných foriem činnosti, ktoré sú prvkami daného procesu, ale s konečnou platnosťou sa vyrieši, často v podobe aktu alebo opatrenia.
52. Rozhodovacie procesy, ktoré existujú v určitých procesných kontextoch, navyše ponúkajú ďalšie informácie na účel určenia fázy, v ktorej sa prijalo „rozhodnutie“ a súvisiaci proces sa považoval za ukončený. Povšimnutiahodným príkladom je rozhodovací proces Komisie v kontexte navrhovania legislatívnych iniciatív.
53. Komisia má právomoc legislatívnej iniciatívy, čo znamená, že rozhoduje o tom, či predloží alebo nepredloží legislatívny návrh, s výnimkou prípadov, keď je povinná urobiť to na základe práva Únie. V tejto súvislosti môže Komisia v priebehu prípravy legislatívneho návrhu vykonať rad krokov.
54. Súdny dvor v tomto kontexte podotkol, že činnosti, ako je príprava správ o posúdení vplyvu, sú súčasťou rozhodovacieho procesu Komisie, ktorý sa uskutočňuje pred samotným začatím legislatívneho postupu v pravom zmysle slova.(28) Takéto kroky, ktoré sú zamerané na dosiahnutie konsenzu s cieľom sfinalizovať oficiálny návrh, totiž predstavujú práve „rozhodovací“ prvok daného procesu. Keď je návrh schválený, Komisia sa môže rozhodnúť, že ho predloží normotvorcovi Únie, čím ukončí úvodnú fázu a začne legislatívu fázu. Práve v tejto etape teda možno povedať, že bolo prijaté „rozhodnutie“, čím sa účinne ukončil rozhodovací proces týkajúci sa konkrétnej legislatívnej iniciatívy.(29)
55. Súdny dvor podobne podotkol, že rozhodnutie Komisie upustiť od plánovanej legislatívnej iniciatívy s konečnou platnosťou ukončuje plánovanú legislatívnu činnosť, v ktorej možno pokračovať len v prípade, že táto inštitúcia svoje pôvodné rozhodnutie zmení. Rozhodnutie nepredložiť návrh teda takisto jasne predstavuje rozhodujúci okamih – znamená, že bolo prijaté záporné rozhodnutie, čo takisto vedie k ukončeniu rozhodovacieho procesu.(30)
56. Prechod od rozhodovania k prijatiu rozhodnutia v tejto súvislosti predstavuje časový bod, v ktorom Komisia prijme rozhodnutie predložiť legislatívny návrh normotvorcovi Únie alebo sa rozhodne úplne legislatívnu iniciatívu stiahnuť.(31)
57. Vyššie uvedené konštatovania sú podľa môjho názoru obzvlášť relevantné v kontexte výkonu vykonávacích právomocí Komisie, vo vzťahu ku ktorému príslušné procesné pravidlá vo všeobecnosti vyžadujú, aby Komisia uskutočnila konzultácie s komitologickým výborom. Tieto činnosti môžu často zahŕňať revíziu znenia návrhu na účely získania priaznivého stanoviska daného výboru. Aj v tomto prípade sa tieto kroky prijímajú s cieľom dosiahnuť úspešné prijatie opatrenia a predstavujú „rozhodovací“ prvok daného procesu.
58. Možno teda opodstatnene dospieť k záveru, že rozhodovací proces Komisie sa končí, keď Komisia s konečnou platnosťou zaujme také či onaké stanovisko ku konkrétnej predmetnej veci tak, že prijme plánované opatrenie (v pôvodne navrhovanej alebo následne zmenenej podobe) alebo od neho upustí. Keď sa prijme konečné rozhodnutie vo vzťahu k danej veci, skutočnosť, že v budúcnosti možno začať podobné správne konania, v ktorých možno dotknuté dokumenty opätovne použiť, nebráni ukončeniu rozhodovacieho procesu vo vzťahu k týmto dokumentom.(32)
59. So zreteľom na uvedené úvahy teraz preskúmam argumenty predložené Komisiou s cieľom určiť, či sa Všeobecný súd dopustil nesprávneho právneho posúdenia.
c) Posúdenie Všeobecného súdu v napadnutom rozsudku
60. Posúdenie Všeobecného súdu, pokiaľ ide o otázku, či bol predmetný rozhodovací proces ukončený, sa sústreďovalo na to, či v čase prijatia napadnutých rozhodnutí vo vzťahu k prijatiu usmerňovacieho dokumentu z roku 2013 stále prebiehala nejaká rozhodovacia činnosť alebo či už bolo o jeho prijatí (alebo neprijatí) rozhodnuté.
61. Všeobecný súd venoval osobitnú pozornosť rokovaniam o usmerňovacom dokumente z roku 2013 v rámci výboru SCoPAFF a následnému pokusu Komisie vykonať časti tohto dokumentu prostredníctvom zavedenia zmien jednotných zásad v nariadení č. 546/2011 a konštatoval, že možno povedať, že rozhodovací proces vo vzťahu k tomuto usmerňovaciemu dokumentu prebiehal od roku 2013 do roku 2019.
62. V napadnutom rozsudku, najmä v jeho bodoch 53 až 57, sa však uvádzalo, že revízia daného dokumentu zo strany EFSA súčasťou toho istého rozhodovacieho procesu nebola. Všeobecný súd podotkol, že preskúmanie vo výbore SCoPAFF bolo zastavené, a sústredil sa na skutočnosť, že obsah revidovaného dokumentu aj metóda jeho potenciálneho prijatia vrátane príslušného postupu boli veľmi neisté. Keďže bola revízia v takejto prípravnej fáze, nepredstavovala samotný rozhodovací proces, ale skôr prípravu na budúci rozhodovací proces.
63. Všeobecný súd v tomto kontexte neuviedol len to, že podľa jeho názoru bol rozhodovací proces vo vzťahu k usmerňovaciemu dokumentu z roku 2013 ukončený, ale – čo je ešte dôležitejšie – aj to, že Komisia už nemala za cieľ tento usmerňovací dokument vykonať a prijala implicitné rozhodnutie proti jeho vykonaniu, keď požiadala EFSA o revíziu jeho obsahu. Na tomto základe konštatoval, že rozhodovací proces už neprebiehal, pretože „rozhodnutie“ už bolo prijaté.
64. Komisia toto posúdenie spochybňuje. Jej tvrdenia však nepovažujem za presvedčivé.
65. Po prvé z dôvodov vysvetlených v bode 32 vyššie zastávam názor, že všeobecná kritika Komisie, pokiaľ ide o reštriktívny výklad Všeobecného súdu vo vzťahu k pojmom uvedeným v článku 4 ods. 3 prvom pododseku nariadenia č. 1049/2001, je nedôvodná. Prístup Všeobecného súdu je takisto v súlade so všeobecne prijímanou zásadou výkladu, podľa ktorej sa výnimky zo všeobecnej schémy alebo všeobecných pravidiel právneho nástroja majú vykladať striktne.(33)
66. Po druhé nesúhlasím s tvrdením, že Všeobecný súd obmedzil pojem „vec, v ktorej sa ešte nerozhodlo“ na veci bezprostredne predložené na prerokovanie a na situácie, v ktorých sa dotknutá inštitúcia bezprostredne vyzýva na prijatie identifikovateľného návrhu aktu.
67. Nič v bodoch 54 až 61 napadnutého rozsudku nenasvedčuje tomu, že by absencia bezprostredného prerokovania daného návrhu opatrenia vylučovala existenciu samotných rozhodovacích činností. Predovšetkým v bode 56 napadnutého rozsudku Všeobecný súd jasne uznal, že rozhodovací proces môže prebiehať počas dlhšieho obdobia, v priebehu ktorého môže inštitúcia aktívne manévrovať smerom ku konsenzu, no stále byť pomerne vzdialená od finalizácie toho, čo sa napokon stane konečným aktom alebo opatrením.
68. V týchto častiach napadnutého rozsudku sa jednoducho opätovne potvrdzuje zásada, že rozhodovací proces si vyžaduje existenciu konkrétnej veci, vo vzťahu ku ktorej prebiehajú rozhodovacie činnosti. V tejto súvislosti je obzvlášť veľavravná záverečná časť bodu 56 napadnutého rozsudku. Všeobecný súd tam konštatoval, že zo značnej neistoty spojenej s možným obsahom, formou a časovým rámcom revidovaného opatrenia vyplýva „absenci[a] samotného účelu rozhodovacieho procesu Komisie v čase prijatia napadnutých rozhodnutí“(34).
69. Po tretie nesúhlasím s názorom Komisie, že Všeobecný súd v napadnutom rozsudku dospel k svojim záverom týkajúcim sa „veci“ a súvisiaceho „rozhodovacieho procesu“ na základe nesprávnych kritérií.
70. Ako sa uvádza v bode 45 vyššie, existencia rozhodovacieho procesu predpokladá istý minimálny identifikovateľný obsah rozhodnutia, ktoré sa má prijať, a možné metódy jeho prijatia. Absencia niektorých ústredných prvkov rozhodovacieho procesu je podľa môjho názoru obzvlášť problematická v prípade, že boli na prijatie predložené veľmi špecifické opatrenia, no napriek viacerým pokusom v priebehu dlhšieho obdobia sa od ich prijatia napokon upustilo.
71. So zreteľom na uvedené na rozdiel od Komisie zastávam názor, že Všeobecný súd správne považoval možný obsah a formu opatrení navrhovaných na prijatie za prvky, ktoré sú v prejednávanej veci relevantné z hľadiska preukázania existencie „veci, v ktorej sa ešte nerozhodlo“.
72. Okrem toho nesúhlasím, že Všeobecný súd nevzal do úvahy dôležitosť cieľa sledovaného dotknutou inštitúciou. V bode 57 napadnutého rozsudku sa nevylučuje relevantnosť tohto prvku, ale iba jeho rozhodujúci charakter.(35)
73. Je pravda, že účel konkrétneho procesu – takpovediac jeho dôvod existencie – môže byť spoľahlivým ukazovateľom jeho aktuálneho stavu: keď sa daný účel dosiahne, proces je pravdepodobne ukončený. Ak nie, je možné, že proces stále prebieha. Tento prístup založený na zdravom rozume však má svoje logické obmedzenia. Neberie totiž do úvahy skutočnosť, že rozhodovací proces môže byť ukončený aj v prípade, že jeho cieľ dosiahnutý nebol, napríklad keď sa od konkrétnej veci upustí a už sa ďalej nerieši. Ako sa spomína v úvode, niektoré plány skrátka nevyjdú a môžu ich teda nahradiť nové plány alebo ich prípadne nemusí nahradiť vôbec žiadny plán.
74. Uvedené tým viac platí v prípade vecí, vo vzťahu ku ktorým opatrenia môžu, ale nemusia byť prijaté. To je totiž predovšetkým prípad usmerňovacích dokumentov podľa článku 77 nariadenia č. 1107/2009. Toto ustanovenie stanovuje: „Komisia môže v súlade s konzultačným postupom… prijať alebo zmeniť a doplniť technické a iné usmerňovacie dokumenty… na vykonávanie tohto nariadenia. Komisia môže požiadať [EFSA], aby takéto usmerňovacie dokumenty vypracoval alebo k nim prispel.“(36)
75. Všeobecný súd, v prípade ktorého ani zďaleka neplatí, že by nezvážil cieľ sledovaný Komisiou, v tejto súvislosti dospel k danému záveru tak, že rozlišoval medzi všeobecným cieľom danej inštitúcie spočívajúcim v prijatí akéhokoľvek usmerňovacieho dokumentu o včelách a osobitnejším a cieleným zámerom prijať alebo vykonať (úplne alebo čiastočne) konkrétny usmerňovací dokument z roku 2013, ktorý bol predložený výboru SCoPAFF.
76. To je zrejme v súlade s vymedzením Všeobecného súdu v prejednávanej veci, pokiaľ ide o pojem „vec“, ktoré z dôvodov vysvetlených vyššie považujem za primerané.
77. Po štvrté na záver dodám, že v súvislosti s výkladom ani uplatňovaním pojmu „vec, v ktorej sa ešte nerozhodlo“ zo strany Všeobecného súdu, nenachádzam žiadne iné nesprávne právne posúdenie.
78. Musím povedať, že test navrhovaný Komisiou na účely vymedzenia tohto pojmu – konkrétne samotný výkon právomoci inštitúciou a zodpovedajúci účel jej konania – od začiatku považujem za príliš široký a príliš vágny.
79. Ako príklad možno uviesť prejednávanú vec. Keby mala Komisia pravdu, rozhodovací proces by sa považoval za prebiehajúci až do prijatia usmerňovacieho dokumentu (vlastne akéhokoľvek usmerňovacieho dokumentu) o včelách podľa článku 77 nariadenia č. 1107/2009. To by znamenalo, že bez ohľadu na uplynutý čas, počet a povahu procesných krokov, ktoré sa postupne prijmú, obdobia, v ktorých sa nemusí uskutočňovať vôbec žiadna činnosť, a najmä samotný obsah týchto dvoch dokumentov existuje iba jediný rozhodovací proces.
80. Pri poslednom spomínanom prvku (obsahu plánovaného opatrenia) sa z dôvodu jeho dôležitosti krátko pozastavím. Podľa môjho názoru je zrejmé, že dva usmerňovacie dokumenty venované rovnakej téme môžu byť z hľadiska obsahu pomerne odlišné. Usmerňovací dokument by mal totiž odrážať najnovší regulačný rámec a mal by vychádzať z aktuálnych vedeckých a technických poznatkov.(37) Vzhľadom na dlhé trvanie procesu pred okamihom prijatia napadnutých rozhodnutí a na skutočnosť, že metóda vypracovania revidovaného dokumentu je iná(38), sa mi zdá primerané predpokladať, že dokument, ktorého revízia bola v roku 2019 zadaná úradu EFSA, sa môže líšiť (možno aj zásadne) od dokumentu, ktorý rovnaký úrad vypracoval v roku 2013.
81. Mal by sa tento prvok na účely tejto právnej analýzy v zásade považovať za irelevantný?
82. Nemyslím si to. Samotná Komisia vo svojej replike uznáva, že „jadrom diskusie je zvyčajne obsah návrhu“. Názor, že daný rozhodovací proces môže zostať jeden a ten istý aj napriek tomu, že sa významne zmení jeho predmet, postup aj harmonogram, v skutočnosti považujem za značne vykonštruovaný. Obzvlášť to platí v spomínanom prípade, keď sa inštitúcia rozhodne jeden návrh odložiť a začať odznova.
83. So zreteľom na uvedené je kľúčovou otázkou v tomto kontexte to, akú vec (v zmysle konkrétnej otázky, záležitosti alebo situácie) Komisia posudzovala a zamýšľala vo vzťahu k nej prijať „rozhodnutie“, čím by ukončila samotný „rozhodovací proces“.
84. Všeobecný súd vzhľadom na „okolnosti prejednávaných vecí“(39) dospel k záveru, že predmetom diskusií a rokovaní v priebehu celého obdobia rokov 2013 až 2019 bolo prijatie alebo čiastočné vykonanie usmerňovacieho dokumentu z roku 2013. Všeobecný súd na základe informácií, ktoré poskytla alebo aspoň nespochybnila Komisia, konštatoval, že po mimoriadne zdĺhavom procese (i) bolo preskúmanie opatrenia navrhnutého na prijatie vo výbore SCoPAFF (s konečnou platnosťou) „zastavené“; (ii) čiastočné vykonanie daného opatrenia prostredníctvom prijatia alternatívneho opatrenia sa takisto nepodarilo; (iii) pripravovalo sa nové opatrenie a (iv) akékoľvek úvahy týkajúce sa možného obsahu, charakteru, formy prijatia a postupu, ktorý by bolo možné použiť na tento účel, boli v tejto fáze „hypotetické“.
85. Som ochotný prijať, že – ako zdôrazňuje Komisia – samotná „revízia“ dokumentu predloženého na prijatie je vo všeobecnosti ďalším krokom v rovnakom rozhodovacom procese. Nemožno však vylúčiť, že postup označený ako „revízia“ môže za istých nezvyčajných okolností siahať ďaleko za hranice jednoduchého prispôsobenia, zlepšenia či aktualizácie pôvodného dokumentu.
86. To sa podľa Všeobecného súdu so zreteľom na „okolnosti“ uvedené vyššie stalo aj v prejednávanej veci. Konštatovania Všeobecného súdu týkajúce sa otázky, čo v prejednávanej veci v skutočnosti predstavovalo „vec“, „rozhodovací proces“ a „rozhodnutie“, podľa môjho názoru v tomto kontexte nesprávnym právnym posúdením postihnuté nie sú. Predovšetkým v rozsahu, v akom Všeobecný súd (i) nepochybil pri výklade predmetných pojmov; (ii) posudzoval právne a skutkové okolnosti, ktoré v zásade sú pre posúdenie relevantné, a (iii) vykonal celkové posúdenie týchto prvkov, ktoré sa zdá prijateľné, mám pochybnosti o tom, či je primerané, aby Súdny dvor v tomto odvolacom konaní vykonával v tejto súvislosti nové komplexné posúdenie.
87. Ak by to Súdny dvor urobil, jeho úloha overovať správny výklad právnych predpisov a právnu kvalifikáciu skutkových okolností by sa zmenila na formu preskúmania viac zameranú na skutkové okolnosti. Súdny dvor by napríklad musel preskúmať okrem iného tieto otázky: Došlo k tomu, že Komisia s konečnou platnosťou implicitne, no nevyhnutne upustila od možného prijatia dokumentu v pôvodne plánovanej podobe? Je pravdepodobné, že revidovaný dokument by mohol mať primeraný vzťah blízkosti s dokumentom pôvodne navrhnutým na prijatie?
88. So zreteľom na všetky predchádzajúce úvahy konštatujem, že prvý odvolací dôvod by sa mal zamietnuť ako nedôvodný.
89. Ak by Súdny dvor súhlasil s mojím posúdením, zamietnutie odvolania Komisie by si skúmanie druhého odvolacieho dôvodu nevyžadovalo, pretože daný dôvod by bol neúčinný. Ak by sa totiž dotknuté dokumenty netýkali prebiehajúceho rozhodovacieho procesu, predmetná výnimka by vôbec nebola uplatniteľná. To, či Všeobecný súd nesprávne vykladal pojem „vážne naruš[enie] rozhodovac[ieho] proces[u] [inštitúcie]“, ako Komisia tvrdí vo svojom druhom odvolacom dôvode, by teda bolo nepodstatné a nemohlo by to viesť k zrušeniu napadnutého rozsudku. Pre prípad, že by Súdny dvor s mojím posúdením prvého odvolacieho dôvodu nesúhlasil, však stručne vysvetlím, prečo zastávam názor, že druhý odvolací dôvod sa takisto môže zamietnuť ako nedôvodný.
B. Druhý odvolací dôvod
90. Komisia v rámci svojho druhého odvolacieho dôvodu tvrdí, že Všeobecný súd sa dopustil nesprávneho právneho posúdenia vo vzťahu k otázke, či by zverejnenie požadovaných dokumentov mohlo vážne narušiť rozhodovací proces danej inštitúcie v zmysle článku 4 ods. 3 prvého pododseku nariadenia č. 1049/2001.
91. Tento odvolací dôvod je rozdelený na dve časti. Druhá časť zahŕňa tri výhrady.
1. Prvá časť
92. V prvej časti druhého odvolacieho dôvodu sa nastoľuje otázka výkladu napadnutých rozhodnutí.
93. Komisia tvrdí, že Všeobecný súd sa dopustil nesprávneho právneho posúdenia, pretože odôvodnenie danej inštitúcie v napadnutých rozhodnutiach nahradil vlastným výkladom. Uvádza, že Všeobecný súd chybne konštatoval, že daná inštitúcia sa s cieľom odmietnuť prístup k požadovaným dokumentom neopierala o nariadenie č. 1049/2001, ale iba o vzorový rokovací poriadok. Toto konštatovanie podľa jej názoru predstavuje skreslenie skutkových okolností, pretože významne mení argumenty uvedené v napadnutých rozhodnutiach a vedie k rozporuplnej argumentácii v napadnutom rozsudku.
94. Rovnako ako Pollinis France zastávam názor, že argument Komisie prezrádza, že napadnutý rozsudok nepochopila správne.
95. Všeobecný súd pri viacerých príležitostiach, najmä v bodoch 62 a 63 napadnutého rozsudku, objasnil, že Komisia sa v napadnutých rozhodnutiach opierala o výnimku stanovenú v článku 4 ods. 3 prvom pododseku nariadenia č. 1049/2001. Body 85 až 90 napadnutého rozsudku sa zasa týkajú spôsobu, akým Komisia vychádzala z potreby chrániť dôvernosť jednotlivých stanovísk členských štátov s odkazom na ustanovenia vzorového rokovacieho poriadku, no bez toho, aby sa preukázala jasná súvislosť medzi týmito ustanoveniami a ustanoveniami obsiahnutými v nariadení č. 1049/2001.
96. Na tomto základe sa bod 90 napadnutého rozsudku, v ktorom sa okrem iného uvádza, že „Komisia sa… neopierala o ustanovenia nariadenia č. 1049/2001“, musí chápať v tom zmysle, že sa týka predchádzajúcich bodov, v ktorých Všeobecný súd objasnil argumentáciu Komisie v napadnutých rozhodnutiach. Nemal by sa mylne vykladať v tom zmysle, že sa v ňom uvádza, že Komisia sa vôbec neopierala o nariadenie č. 1049/2001.
97. V bode 107 napadnutého rozsudku v skutočnosti Všeobecný súd uviedol svoj záver z posúdenia otázky, či vzorový rokovací poriadok umožňuje odmietnutie prístupu k dokumentom obsahujúcim jednotlivé stanoviská členských štátov v súlade s nariadením č. 1049/2001. Tento záver nie je založený na tom, že Komisia sa neopierala o ustanovenia daného nariadenia. Namiesto toho je založený na spoločnom výklade týchto dvoch súborov pravidiel.
98. Nevidím preto žiadne nahrádzanie argumentácie ani žiadne rozpory v tejto súvislosti. Prvá časť druhého odvolacieho dôvodu by sa mala zamietnuť ako nedôvodná.
2. Druhá časť, prvá výhrada
99. Komisia vo svojom odvolaní tvrdí, že Všeobecný súd sa v bodoch 91 a 92 napadnutého rozsudku nesprávne domnieval, že vzorový rokovací poriadok sa na výbor SCoPAFF neuplatňuje, pretože formálne neprijal svoj vlastný rokovací poriadok.
100. Podľa môjho názoru je tento argument neúčinný. To, či vzorový rokovací poriadok bol na postup v rámci výboru SCoPAFF uplatniteľný alebo nie, vôbec nie je relevantné.
101. Ako správne konštatoval Všeobecný súd v súlade s podobnými úvahami, ktoré uviedla európska ombudsmanka vo svojom rozhodnutí z 3. decembra 2019 v reakcii na sťažnosť podanú organizáciou Pollinis France(40), vzorový rokovací poriadok nemožno vykladať v tom zmysle, že dokumentom poskytuje ochranu nad rámec toho, čo je stanovené v nariadení č. 1049/2001.(41)
3. Druhá časť, druhá výhrada
102. Komisia v prvom rade tvrdí, že Všeobecný súd sa dopustil nesprávneho právneho posúdenia, pretože odmietol relevantnosť komitologických pravidiel so zreteľom na nariadenie č. 1049/2001. Uvádza, že komitologické pravidlá sú relevantné pri hodnotení rizika, ktoré by mohlo predstavovať zverejnenie dokumentu, na účely článku 4 ods. 3 prvého pododseku nariadenia č. 1049/2001. Z tohto dôvodu sa Všeobecný súd nemohol odchýliť od existujúcej judikatúry zdôrazňujúcej uplatniteľnosť tohto právneho rámca, ani nemohol prehliadnuť skutočnosť, že pravidlá týkajúce sa dôvernosti vo vzorovom rokovacom poriadku odrážajú dôležitosť dôvernosti informácií v rámci výborov, ako je SCoPAFF.(42)
103. Po druhé Komisia tvrdí, že Všeobecný súd sa dopustil nesprávneho právneho posúdenia, pretože nesprávne vykladal komitologické pravidlá, o ktoré sa Komisia opierala v napadnutých rozhodnutiach. Konkrétnejšie uvádza, že v posúdení Všeobecného súdu v bodoch 101 až 107 napadnutého rozsudku sa neuznalo, že jednotlivé stanoviská členských štátov v komitologických postupoch a informácie vymieňané v rámci výborov sa podľa týchto pravidiel považujú za citlivé. Komisia v tejto súvislosti zdôrazňuje, že dôležitosť dôvernosti stanovená v týchto pravidlách by sa nemala obmedzovať reštriktívnym výkladom pojmu „rokovania výboru“ uvedeného v článku 10 ods. 2 a článku 13 ods. 2 vzorového rokovacieho poriadku. Podľa Komisie to potvrdzuje jeho článok 13 ods. 3, pretože sa v ňom uvádza, že dokumenty predložené členom daného výboru v priebehu celého postupu sú dôverné.
104. Po tretie Komisia tvrdí, že Všeobecný súd sa dopustil nesprávneho právneho posúdenia, pretože nesprávne vykladal základ argumentácie Komisie v napadnutých rozhodnutiach, pokiaľ ide o zásadu lojálnej spolupráce stanovenú v článku 4 ZEÚ.
105. Pollinis France všetky tieto tvrdenia spochybňuje.
106. Argumenty Komisie nepovažujem za presvedčivé.
107. Po prvé nie je pravda, že Všeobecný súd prehliadol dôležitosť komitologických pravidiel na účely nariadenia č. 1049/2001. V bodoch 100 až 105 napadnutého rozsudku sa totiž výslovne zaoberal vzorovým rokovacím poriadkom, na ktorý sa odvolávala Komisia v napadnutých rozhodnutiach, s cieľom určiť jeho povahu a vplyv na prístup k dokumentom podľa daného nariadenia. Na tomto základe konštatoval, že tieto ustanovenia sa netýkajú prístupu verejnosti k dokumentom výborov a samy osebe nevyžadujú odmietnutie takéhoto prístupu podľa článku 4 ods. 3 prvého pododseku nariadenia č. 1049/2001. Neplatí teda, že nezvážil právny rámec upravujúci komitologické postupy, ani že neuviedol dôvody svojho rozhodnutia.
108. Po druhé nie je pravda, že Všeobecný súd nesprávne vykladal vzorový rokovací poriadok, o ktorý sa Komisia opierala v napadnutých rozhodnutiach. Z argumentov Komisie v skutočnosti zrejme vyplýva, že na niektoré dokumenty, napríklad tie, ktoré sa týkajú jednotlivých stanovísk členských štátov vyjadrených v priebehu postupu vo výbore, ako sa uvádzajú v článku 10 ods. 2 vzorového rokovacieho poriadku, by sa mala so zreteľom na dôvernosť uvedenú v daných ustanoveniach v podstate vzťahovať všeobecná domnienka nezverejňovania.
109. V tejto súvislosti treba pripomenúť, že ak inštitúcia Únie rozhodnutím odmietne poskytnúť prístup k dokumentu na základe niektorej z výnimiek obsiahnutých v článku 4 nariadenia č. 1049/2001, ako je zrejmé v tejto veci, je povinná vysvetliť, ako môže prístup k tomuto dokumentu konkrétne a skutočne narušiť záujem chránený touto výnimkou. Riziko takéhoto narušenia okrem toho musí byť primerane predvídateľné a nesmie byť čisto hypotetické.(43) V niektorých prípadoch sa však inštitúcie Únie môžu pri odmietnutí takéhoto prístupu opierať o všeobecnú domnienku nezverejňovania.(44)
110. Uznanie všeobecnej domnienky vo vzťahu k istej kategórii dokumentov však predpokladá, že sa najprv preukáže, že zverejnenie tohto druhu dokumentov patriacich do tejto kategórie by rozumne predvídateľným spôsobom mohlo skutočne narušiť záujem chránený dotknutou výnimkou. Všeobecné domnienky navyše predstavujú výnimku z povinnosti dotknutej inštitúcie Únie konkrétne a individuálne skúmať jednotlivé dokumenty uvedené v žiadosti o prístup a okrem toho zo zásady čo najširšieho prístupu verejnosti k dokumentom inštitúcií Únie, a preto sa majú vykladať a uplatňovať striktne.(45)
111. Jednotlivé stanoviská členských štátov v rámci komitologických postupov teda nepatria ku kategóriám dokumentov, na ktoré sa vzťahujú všeobecné domnienky dôvernosti. Ako totiž podotkol Všeobecný súd v bodoch 104 a 105 napadnutého rozsudku, ak sa článok 13 vzorového rokovacieho poriadku posudzuje ako celok, stanovuje, že žiadosti o prístup k dokumentom výboru sa majú vybavovať v súlade s nariadením č. 1049/2001 a že povaha rokovaní výboru alebo dokumentov predložených okrem iného členom výboru zostáva dôverná s výnimkou prípadov, keď Komisia k týmto dokumentom poskytne prístup. To ďalej potvrdzuje znenie článku 9 nariadenia č. 182/2011, v ktorom sa po stanovení zásad, na základe ktorých výbory prijímajú svoje rokovacie poriadky, dodáva, že „na výbory sa vzťahujú rovnaké zásady a podmienky o prístupe verejnosti k dokumentom… ako na Komisiu“.
112. Zastávam preto názor, že Všeobecný súd bol oprávnený konštatovať, že vzorový rokovací poriadok, o ktorý sa opiera Komisia v napadnutých rozhodnutiach, požadované dokumenty z pôsobnosti nariadenia č. 1049/2001 nevylučuje. Z toho dôvodu táto inštitúcia musela vysvetliť, akým spôsobom by zverejnenie požadovaných dokumentov narušilo záujem chránený výnimkou stanovenou v článku 4 ods. 3 prvom pododseku daného nariadenia. Na tomto konštatovaní by sa nič nezmenilo ani v prípade, že by sa pojem „rokovanie výboru“ v článku 13 ods. 2 vzorového rokovacieho poriadku vykladal široko tak, aby zahŕňal aj iné fázy komitologického postupu okrem záverečnej, počas ktorej prebiehajú rokovania.
113. Po tretie je z bodov 111 až 113 napadnutého rozsudku zrejmé, že Všeobecný súd neprehliadol skutočnosť, že odkaz na spoluprácu a vzájomnú dôveru v napadnutých rozhodnutiach sa týka členských štátov a Komisie. V skutočnosti to výslovne zvážil vo svojom posúdení. Konštatovania v týchto bodoch sú v každom prípade založené na tom, že Komisia neposkytla vysvetlenia spôsobilé preukázať, akým spôsobom by zverejnenie požadovaných dokumentov poškodilo tieto zásady. Všeobecný súd k svojim záverom nedospel na základe nesprávneho výkladu zásady lojálnej spolupráce.(46)
114. Vzhľadom na predchádzajúce úvahy by sa mala druhá výhrada v rámci druhej časti zamietnuť ako nedôvodná.
4. Druhá časť, tretia výhrada
115. Komisia takisto tvrdí, že Všeobecný súd vo svojom posúdení skúmal jednotlivé dôvody, o ktoré sa daná inštitúcia opierala v napadnutých rozhodnutiach, izolovane. Toto oddelenie bolo vykonštruované a viedlo k skresleniu argumentov Komisie. Rozdelenie posúdenia na tri samostatné časti predovšetkým znamenalo, že vzájomne prepojené argumenty na podporu tvrdení Komisie týkajúcich sa rizík zverejnenia neboli náležité zohľadnené.
116. Komisia navyše tvrdí, že Všeobecný súd nesprávne rozlišoval medzi vonkajšími tlakmi vyvíjanými na Komisiu a tlakmi vyvíjanými na členské štáty. Toto rozlíšenie bolo podľa Komisie chybné, pretože sa v ňom neuznávalo, že Komisia aj členské štáty sa zúčastňujú na jednom rozhodovacom procese v rámci komitologických postupov. Všeobecný súd takisto nezohľadnil skutočnosť, že pojem „stále výbory“ v napadnutých rozhodnutiach zahŕňa výbor SCoPAFF. Bolo teda nesprávne konštatovať, že odkaz na vonkajšie tlaky v napadnutých rozhodnutiach sa netýka rozhodovacieho procesu v rámci výboru SCoPAFF.
117. Komisia napokon tvrdí, že Všeobecný súd v bodoch 119 a 130 napadnutého rozsudku uplatnil nesprávny právny štandard, podľa ktorého bola Komisia povinná v napadnutých rozhodnutiach preukázať po prvé to, že nedosiahnutie cieľa rozhodovacieho procesu bolo spôsobené vonkajšími tlakmi, a po druhé to, že odmietnutie prístupu k požadovaným dokumentom by umožnilo dosiahnutie cieľa tohto procesu. Komisia uvádza, že v súlade s uplatniteľným štandardom musí preukázať len primerane predvídateľné riziko, že rozhodnutie, ktoré sa má prijať, by bolo v dôsledku tohto vonkajšieho tlaku podstatne ovplyvnené.
118. Argumenty Komisie ma nepresvedčili.
119. Všeobecný súd v bode 63 napadnutého rozsudku podotkol, že Komisia sa v napadnutých rozhodnutiach „v podstate opierala o súbor troch súvisiacich dôvodov s cieľom zamietnuť prístup k požadovaným dokumentom na základe článku 4 ods. 3 prvého pododseku nariadenia č. 1049/2001“(47). Tieto dôvody sa opisujú takto:
„Podľa Komisie komitologické postupy po prvé chránia dôvernosť jednotlivých stanovísk členských štátov. Po druhé zverejnenie stanovísk členských štátov vymieňaných v kontexte dôvernosti by ohrozilo spoluprácu medzi členskými štátmi a vzájomnú dôveru medzi členskými štátmi a Komisiou. … Po tretie Komisia bola a naďalej je terčom vonkajších tlakov od rôznych zainteresovaných strán, ktoré majú protichodné záujmy, takže zverejnenie požadovaných dokumentov by vystavilo dlhý a zložitý rozhodovací proces dodatočnému vonkajšiemu tlaku. Zverejnenie požadovaných dokumentov by obmedzilo priestor pre rozhodovanie a flexibilitu členských štátov, ktoré by mali mať možnosť bez vonkajšieho tlaku preskúmať všetky možnosti v rámci stálych výborov.“
120. V bode 110 rozsudku navyše Všeobecný súd poznamenal, že Komisia vo svojej odpovedi zdôraznila, že „skutočnosti uvádzané v napadnutých rozhodnutiach nemožno posudzovať jednotlivo, ale treba ich brať ako celok“.
121. Podľa môjho názoru je navyše jasné, že Všeobecný súd v napadnutom rozsudku neposudzuje tieto dôvody úplne izolovane.(48) Cieľom samostatného preskúmania týchto súvisiacich dôvodov je zrejme jednoducho vyhovieť logike prehľadného posúdenia argumentov Komisie. Preto sa mi zdá, že tvrdenie Komisie, podľa ktorého boli jej argumenty v napadnutom rozsudku skreslené, je nedôvodné.
122. V tomto kontexte by som takisto dodal, že Komisia podľa môjho názoru náležite nevysvetlila, prečo by metóda preskúmania Všeobecného súdu v prípade, že by tieto tri súvisiace dôvody posudzoval spoločne, viedla k odlišnému výsledku. Analýza Všeobecného súdu sa v jednotlivých fázach sústreďuje na preskúmanie toho, či Komisia splnila svoju povinnosť náležite preukázať – v napadnutých rozhodnutiach a so zreteľom na vysvetlenia poskytnuté v prvostupňovom konaní – riziko, že dotknutý rozhodovací proces by bol vážne narušený, a to s prihliadnutím na špecificky uplatnené dôvody a relevantné dôkazy, ktoré boli predložené.(49)
123. Takisto ma nepresvedčil ani argument, že v napadnutom rozsudku sa prehliadali faktory relevantné v tomto kontexte.
124. Všeobecný súd v prvom rade vo svojej judikatúre dôsledne uznáva, že vonkajší tlak môže predstavovať legitímny dôvod na obmedzenie prístupu k dokumentom.(50)
125. S tým súhlasím. Treba však predložiť dôkaz toho, že existuje primerane predvídateľné riziko, že rozhodnutie, ktoré sa má prijať, by bolo v dôsledku tohto vonkajšieho tlaku podstatne ovplyvnené. Pripomienky Všeobecného súdu v bodoch 129 a 134 napadnutého rozsudku sa týkajú neexistencie dôkazov na podporu tvrdenia, že vonkajší tlak by mal vplyv na rozhodovací proces. Jeho konštatovania neboli založené na tom, či predmetný vonkajší tlak smeroval samostatne proti Komisii alebo členským štátom. Vychádzajú naopak z neexistencie dôkazov, ktoré by umožňovali preukázať súvislosť medzi vonkajším tlakom a potenciálnou škodou, ktorú by spôsobilo zverejnenie. V tejto súvislosti takisto nevidím žiadny ďalší relevantný faktor, ktorý mohol Všeobecný súd vo svojej analýze prehliadnuť a ktorý by v prípade, že by sa zohľadnil, spochybnil záver, ku ktorému sa dospelo v bode 136 napadnutého rozsudku.
126. Všeobecný súd podobne nezaložil svoje posúdenie, pri ktorom dospel k záveru, že v napadnutých rozhodnutiach chýbajú potrebné dôkazy rizík uvádzaných Komisiou, na tom, či sa v týchto rozhodnutiach uvádza konkrétne rozhodovací proces vo výbore SCoPAFF alebo všeobecnejšie „stále výbory“. Bez ohľadu na to, či pojem „stále výbory“ zahŕňa SCoPAFF, napadnuté rozhodnutia neobsahovali žiadne konkrétne dôkazy, ktoré by osobitne súviseli s predmetným rozhodovacím procesom.
127. Napokon platí, že Všeobecný súd vo vzťahu k predmetnej výnimke neuplatnil nesprávny právny štandard. Zdá sa mi, že Komisia vykladá body 119 a 130 napadnutého rozsudku vytrhnuté z kontextu. Tieto pasáže sa týkajú skutočnosti, že v rámci dotknutého rozhodovacieho procesu, ktorý trval niekoľko rokov, sa nedosiahol jeho údajný cieľ aj napriek dôvernému zaobchádzaniu s predmetnými dokumentmi. Všeobecný súd v podstate neurčil žiadny štandard v rámci výnimky stanovenej v článku 4 ods. 3 prvom pododseku nariadenia č. 1049/2001, ale jednoducho posúdil dôkaznú hodnotu niektorých skutkových okolností uvádzaných Komisiou.
128. Na záver možno uviesť, že Všeobecný súd sa v týchto bodoch neodchýlil od ustálenej požiadavky predložiť dôkaz toho, že existuje primerane predvídateľné riziko, že rozhodnutie, ktoré sa má prijať, by bolo v dôsledku vonkajšieho tlaku podstatne ovplyvnené. Ako totiž jasne vyplýva z bodu 136 napadnutého rozsudku, Všeobecný súd konštatoval, že Komisia tomuto právnemu štandardu nevyhovela.
129. Tretia výhrada v druhej časti a spolu s ňou aj celé odvolanie by sa teda takisto mali zamietnuť ako nedôvodné.
VII. O trovách
130. V súlade s článkom 138 ods. 1 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora uplatniteľného na základe článku 184 ods. 1 toho istého rokovacieho poriadku na konanie o odvolaní je účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté.
131. Keďže Pollinis France navrhla uložiť povinnosť nahradiť trovy konania a Komisia nemala vo veci úspech, Komisii sa musí uložiť povinnosť nahradiť trovy tohto odvolacieho konania.
VIII. Návrh
132. So zreteľom na uvedené navrhujem, aby Súdny dvor:
– odvolanie zamietol,
– uložil Európskej komisii povinnosť nahradiť trovy konania.