PRESUDA OPĆEG SUDA (četvrto vijeće)
16. travnja 2015.(*)
„Pristup dokumentima – Uredba (EZ) br. 1049/2001 – Članak 4. stavak 2. treća alineja – Izuzeće koje se odnosi na zaštitu svrhe istraga – Uredba (EZ) br. 1367/2006 – Članak 6. stavak 1. – Komisijino detaljno mišljenje u vezi s prijedlogom odluke o godišnjem izvješću o nanočesticama, o kojem su je francuska tijela obavijestila sukladno odredbama Direktive 98/34/EZ – Uskraćivanje pristupa“
U predmetu T‑402/12,
Carl Schlyter, sa stalnom adresom u Linköpingu (Švedska), kojeg zastupaju O. Brouwer i S. Schubert, avocats,
tužitelj,
kojeg podupiru
Republika Finska, koju zastupa S. Hartikainen, u svojstvu agenta,
i
Kraljevina Švedska, koju su zastupali A. Falk, C. Meyer‑Seitz, U. Persson, C. Stege, S. Johannesson i H. Karlsson, potom Falk, Meyer‑Seitz, Persson, E. Karlsson, L. Swedenborg i C. Hagerman, u svojstvu agenata,
intervenijenti,
protiv
Europske komisije, koju zastupaju P. Costa de Oliveira, A. Tokár i C. Zadra, u svojstvu agenata,
tuženika,
koju podupire
Francuska Republika, koju zastupaju B. Beaupère‑Manokha i D. Colas i F. Fize, u svojstvu agenata,
intervenijent,
povodom zahtjeva za poništenje odluke Komisije od 27. lipnja 2012. kojom je – tijekom razdoblja mirovanja – uskratila pristup svom detaljnom mišljenju koje se odnosilo na prijedlog odluke o sadržaju i uvjetima podnošenja godišnjeg izvješća o nanočesticama (2011/673/F), o kojem su je francuska tijela obavijestila sukladno odredbama Direktive 98/34/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 22. lipnja 1998. o utvrđivanju postupka osiguravanja informacija u području tehničkih normi i propisa (SL L 204, str. 37.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 42., str. 58.), kako je izmijenjena Direktivom 98/48/EZ Parlamenta i Vijeća od 20. srpnja 1998. (SL L 217, str. 18.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 55., str. 11.),
OPĆI SUD (četvrto vijeće),
u sastavu: M. Prek, predsjednik, I. Labucka (izvjestiteljica) i V. Kreuschitz, suci,
tajnik: N. Rosner, administrator,
uzimajući u obzir pisani postupak i nakon rasprave održane 15. siječnja 2014.,
donosi sljedeću
Presudu
Okolnosti spora
Primjenjiv propis i njegova provedba u praksi
1 Direktiva 98/34/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 22. lipnja 1998. o utvrđivanju postupka osiguravanja informacija u području tehničkih normi i propisa (SL L 204, str. 37.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 42., str. 58.), kako je izmijenjena Direktivom 98/48/EZ Parlamenta i Vijeća od 20. srpnja 1998. (SL L 217, str. 18.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 55., str. 11.), čiji je novi naziv „Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća o utvrđivanju postupka pružanja informacija u području tehničkih standarda i propisa te pravila o uslugama informacijskog društva“, uređuje postupak razmjene informacija između država članica i Europske komisije u vezi s nacionalnim inicijativama o tehničkim normama ili propisima, s jedne strane, i uslugama informacijskog društva, s druge strane.
2 Obavještavanje Komisije o svakom prijedlogu tehničkog propisa namijenjenom uređenju te robe ili usluga navedenih u području primjene Direktive 98/34 načelno je obvezno (članak 8. stavak 1. te direktive).
3 Komisija je u praksi navedeni prijedlog dužna dostaviti svakoj državi članici i unijeti ga u javnu bazu podataka pod nazivom TRIS (Technical Regulations Information System – Informacijski sustav tehničkih propisa). Ti su prijedlozi u cijelosti dostupni gospodarskim subjektima i građanima Europske unije.
4 Države članice, Komisija i gospodarski subjekti mogu ispitati svaki dostavljeni prijedlog kako bi otkrile elemente koji mogu imati protekcionistički učinak i poduzele radnje za njihovo uklanjanje.
5 Kako bi se omogućilo to ispitivanje, između dostave prijedloga tehničkog propisa i njegovog usvajanja načelno treba proteći rok od najmanje tri mjeseca. Tijekom tog razdoblja mirovanja Komisija i države članice koje smatraju da prijedlog stvara neopravdane prepreke slobodnom kretanju robe, slobodnom pružanju usluga ili slobodi poslovnog nastana operatera usluga mogu podnijeti državi članici koja je dostavila prijedlog detaljne primjedbe ili mišljenja. Dostavljanje detaljnog mišljenja produljuje navedeno razdoblje mirovanja za određeni broj mjeseci ovisno o predmetu prijedloga tehničkih propisa (vidjeti članak 9. stavke 1. i 2. Direktive 98/34).
6 Država članica o kojoj je riječ načelno izvješćuje Komisiju o svim mjerama koje namjerava poduzeti u vezi s njezinim detaljnim mišljenjima, a Komisija daje komentare u vezi s predloženim mjerama (vidjeti članak 9. stavak 2. Direktive 98/34).
Postupak obavještavanja o kojemu je riječ
7 Francuska su tijela 29. prosinca 2011., sukladno članku 8. stavku 1. Direktive 98/34, obavijestila Komisiju o prijedlogu odluke o sadržaju i uvjetima podnošenja godišnjeg izvješća o nanočesticama, donesenom sukladno člancima R. 523‑12 i R. 523‑13 Zakonika o okolišu (u daljnjem tekstu: prijedlog odluke).
8 Sukladno članku 9. stavku 1. Direktive 98/34, razdoblje mirovanja od tri mjeseca od dana kad je Komisija primila informacije iz članka 8. stavka 1. te direktive počelo je teći 30. prosinca 2011. Tijekom tog razdoblja mirovanja, u ožujku 2012. Savezna Republika Njemačka zatražila je od francuskih tijela, a zatim i primila, dodatne informacije u vezi s prijedlogom odluke.
9 Komisija je 30. ožujka 2012. donijela detaljno mišljenje koje je, sukladno članku 9. stavku 2. drugoj alineji Direktive 98/34, imalo za učinak produljenje početnog razdoblja mirovanja za tri dodatna mjeseca. Ujedinjena Kraljevina Velike Britanije i Sjeverne Irske je 2. travnja 2012. također iznijela svoje primjedbe u vezi s prijedlogom odluke, sukladno članku 8. stavku 2. te direktive. Francuska su tijela na primjedbe Ujedinjene Kraljevine odgovorila 6. lipnja 2012.
10 Dopisom od 16. travnja 2012., odnosno tijekom razdoblja mirovanja, tužitelj C. Schlyter podnio je zahtjev za pristup detaljnom mišljenju Komisije iz gornje točke 9.
11 Komisija je dopisom od 7. svibnja 2012. odbila zahtjev za pristup od 16. travnja 2012. pozivajući se na izuzeće predviđeno člankom 4. stavkom 2. trećom alinejom Uredbe (EZ) br. 1049/2001 Europskog parlamenta i Vijeća od 30. svibnja 2001. o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije (SL L 145, str. 43.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 16., str. 70.), smatrajući da djelomičan pristup nije moguć zato što se navedeno izuzeće odnosi na cjelokupni dokument. Štoviše, smatrala je da ne postoji prevladavajući pravni interes za otkrivanje dokumenta u okolnostima ovog slučaja.
12 Tužitelj je Komisiji 29. svibnja 2012. na temelju članka 7. stavka 2. Uredbe br. 1049/2001 podnio ponovni zahtjev, tražeći od nje da ponovno razmotri svoje stajalište.
13 Komisija je dopisom od 27. lipnja 2012. (u daljnjem tekstu: pobijana odluka) odbila tužiteljev ponovni zahtjev zbog razloga navedenih u donjim točkama 14. do 16.
14 Komisija je u točki 3. pobijane odluke, pod nazivom „Zaštita svrhe istraga“, smatrala da bi otkrivanje detaljnog mišljenja o kojem je riječ ugrozilo zaštitu svrhe istraga u smislu članka 4. stavka 2. treće alineje Uredbe br. 1049/2001.
15 Komisija je u točki 4. pobijane odluke, pod nazivom „Djelomičan pristup“, smatrala da isto vrijedi za cjelokupni dokument kojem je zatražen pristup, što isključuje njegovo djelomično objavljivanje sukladno članku 4. stavku 6. Uredbe br. 1049/2001.
16 U točki 5. pobijane odluke, pod nazivom „Prevladavajući javni interes za otkrivanje“, Komisija je smatrala da više ne postoji prevladavajući javni interes u smislu članka 4. stavka 2. in fine Uredbe br. 1049/2001, zbog kojeg bi objavljivanje dokumenta ipak bilo opravdano.
17 Razdoblje mirovanja koje se odnosi na prijedlog odluke okončano je 2. srpnja 2012. Francuska Republika odgovorila je 16. srpnja 2012. na Komisijino detaljno mišljenje. Komisija je 26. srpnja 2012. od francuskih tijela zatražila da joj dostave izmijenjeni prijedlog odluke, što su potonja učinila istoga dana.
18 Francuska Republika donijela je 6. kolovoza 2012. odluku o sadržaju i uvjetima podnošenja godišnjeg izvješća o nanočesticama, koja je donesena sukladno člancima R. 523‑12 i R. 523‑13 Zakonika o okolišu (JORF br. 0185 od 10. kolovoza 2012., str. 13166.). O navedenoj odluci Komisiju je obavijestila 22. kolovoza 2012.
19 Komisija je 25. listopada 2012., nakon što je završila s ispitivanjem odluke i odlučila da protiv Francuske Republike nije potrebno pokrenuti postupak zbog povrede obveze, tužitelju poslala primjerak detaljnog mišljenja o kojem je riječ.
Postupak i zahtjevi stranaka
20 Tužitelj je ovaj postupak pokrenuo tužbom koju je tajništvu Općeg suda podnio 6. rujna 2012.
21 Komisija je 30. studenoga 2012. podnijela odgovor na tužbu. Tvrdila je, među ostalim, da je tužba postala bespredmetna nakon što je tužitelju dostavljen dokument kojem je bio tražio pristup, s obzirom na to da on više nije imao interes za poništenje pobijane odluke. Pozvala je Opći sud da utvrdi da se navedeni postupak obustavlja.
22 Aktom podnesenim tajništvu Općeg suda 23. studenoga 2012. Francuska Republika zatražila je intervenciju u ovom predmetu u potporu zahtjevu Komisije. U svojim očitovanjima koje je dostavio 19. prosinca 2012. tužitelj nije istaknuo prigovore protiv te intervencije. Komisija nije podnijela očitovanja u određenom roku.
23 Republika Finska i Kraljevina Švedska zatražile su, aktima podnesenima tajništvu Općeg suda, prva 21. a druga 14. prosinca 2012., intervenciju u ovom predmetu u potporu tužiteljevom zahtjevu. Tužitelj u svojim očitovanjima nije istaknuo prigovore protiv tih intervencija. Komisija nije podnijela očitovanja u određenom roku.
24 Rješenjem od 7. veljače 2013. predsjednik trećeg vijeća Općeg suda usvojio je zahtjeve za intervenciju.
25 Francuska Republika, Republika Finska kao i Kraljevina Švedska podnijele su intervencijski podnesak, na koji su stranke podnijele očitovanja u određenim rokovima.
26 Budući da se sastav vijeća Općeg suda promijenio, sudac izvjestitelj raspoređen je u četvrto vijeće, kojemu je stoga dodijeljen ovaj predmet.
27 Opći sud (četvrto vijeće) odlučio je na temelju izvještaja suca izvjestitelja otvoriti usmeni dio postupka i postavio je pisano pitanje strankama u okviru mjera upravljanja postupkom predviđenih člankom 64. Poslovnika Općeg suda. Stranke su na njega odgovorile u određenom roku.
28 Opći sud je saslušao izlaganja glavnih stranaka i intervenijenata i njihove odgovore na usmena pitanja koja im je postavio na raspravi održanoj 15. siječnja 2014.
29 Tužitelj od Općeg suda zahtijeva da:
– poništi pobijanu odluku;
– Komisiji naloži snošenje troškova, uključujući i troškove svih intervenijenata.
30 Republika Finska od Općeg suda zahtijeva da:
– poništi pobijanu odluku;
– Komisiji naloži snošenje troškova tužitelja.
31 Kraljevina Švedska od Općeg suda zahtijeva da poništi pobijanu odluku.
32 Komisija, koju podupire Francuska Republika, od Općeg suda zahtijeva da:
– odbije tužbu;
– tužitelju naloži snošenje troškova.
33 Komisija, koju podupire Francuska Republika, je na raspravi, prilikom odgovaranja na pitanje Općeg suda o Komisijinom zahtjevu da utvrdi da je postupak obustavljen jer je tužitelj – nakon što mu je dostavljen dokument kojem je bio tražio pristup – izgubio pravni interes da se postupak nastavi, priznala postojanje tužiteljevog pravnog interesa za nastavak postupka te je slijedom toga povukla svoj zahtjev kojim od Općeg suda traži da utvrdi da je tužba nedopuštena, što je uneseno u zapisnik s rasprave.
Pravo
34 Tužitelj u prilog svojoj tužbi ističe tri tužbena razloga. Prvi tužbeni razlog odnosi se na postojanje pogrešaka koje se tiču prava, očitih pogrešaka u ocjeni prilikom primjene članka 4. stavka 2. treće alineje Uredbe br. 1049/2001 i članka 6. stavka 1. Uredbe (EZ) br. 1367/2006 Europskog parlamenta i Vijeća od 6. rujna 2006. o primjeni odredaba Aarhuške konvencije o pristupu informacijama, sudjelovanju javnosti u odlučivanju i pristupu pravosuđu u pitanjima okoliša na institucije i tijela Zajednice (SL L 264, str. 13.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 20., str. 29.). Drugi tužbeni razlog odnosi se na postojanje pogreške koja se tiče prava i očite pogreške u ocjeni, kao i nepostojanja obrazloženja prilikom primjene kriterija prevladavajućeg javnog interesa propisanog člankom 4. stavkom 2. in fine Uredbe br. 1049/2001 i člankom 6. stavkom 1. Uredbe br. 1367/2006. Treći tužbeni razlog odnosi se na postojanje pogreške koja se tiče prava i očite pogreške u ocjeni kao i nepostojanja obrazloženja prilikom primjene članka 4. stavka 6. Uredbe br. 1049/2001.
35 U okviru prvog tužbenog razloga, kao prvo, osnovne točke oko kojih se stranke ne slažu odnose se na pitanje ulazi li detaljno mišljenje o kojem je riječ, doneseno u okviru postupka predviđenog Direktivom 98/34, u područje primjene članka 4. stavka 2. treće alineje Uredbe br. 1049/2001, sukladno čijim odredbama institucije uskraćuju pristup dokumentu ako bi njegovo otkrivanje ugrozilo zaštitu svrhe inspekcija, istraga i revizija. Kao drugo, stranke nisu suglasne oko pitanja je li se Komisija mogla, uzimajući u obzir narav navedenog detaljnog mišljenja, tijekom razdoblja mirovanja pozvati, sukladno članku 4. stavku 2. trećoj alineji Uredbe br. 1049/2001, tumačenom s obzirom na članak 6. stavak 1. Uredbe br. 1367/2006, na opću pretpostavku prema kojoj bi otkrivanje navedenog mišljenja ugrozilo te svrhe.
36 Prema uvodnoj izjavi 3. Direktive 98/34, s ciljem promicanja nesmetanog funkcioniranja unutarnjeg tržišta trebalo bi osigurati najveću moguću transparentnost nacionalnih inicijativa za utvrđivanje tehničkih normi ili propisa.
37 Ustaljena je sudska praksa da se Direktivom 98/34 želi putem preventivne kontrole zaštititi slobodno kretanje robe i usluga, kao i sloboda poslovnog nastana operatera usluga, koje su dio temelja Unije, i da je ta kontrola korisna u mjeri u kojoj tehnički propisi na koje se ta direktiva odnosi mogu predstavljati prepreke razmjeni robe među državama članicama, koje su dopuštene samo kada su nužne kako bi se zadovoljili važni zahtjevi od javnog interesa (vidjeti u tom smislu presude od 8. rujna 2005., Lidl Italia, C‑303/04, Zb., EU:C:2005:528, t. 22.; od 15. travnja 2010., Sandström, C‑433/05, Zb., EU:C:2010:184, t. 42., i od 9. lipnja 2011., Intercommunale Intermosane i Fédération de l’industrie et du gaz, C‑361/10, Zb., EU:C:2011:382, t. 10.).
38 Budući da obveza obavještavanja propisana člankom 8. stavkom 1. prvim podstavkom Direktive 98/34 predstavlja osnovno sredstvo za ostvarenje preventivnog nadzora iz gornje točke 37., djelotvornost tog nadzora bit će još više poboljšana ako se tu direktivu tumači na način da povreda obveze obavještavanja znači bitnu povredu postupka koja može dovesti do neprimjenjivosti tih tehničkih propisa, na način da ih se ne može primijeniti na pojedince (presude Lidl Italia, točka 37. supra, EU:C:2005:528, t. 23., i Sandström, točka 37. supra, EU:C:2010:184, t. 43.).
39 Tijekom postupka propisanog Direktivom 98/34 Komisija može donijeti detaljno mišljenje u kojem iznosi svoje primjedbe kako bi državu članicu koja je dostavila obavijest upozorila na moguće prepreke koje bi za trgovinu mogle nastati zbog propisa koji je nepotreban i neproporcionalan u odnosu na cilj koji se slijedi. Ta država članica ima mogućnost, a ne i obvezu, izmijeniti svoj dostavljeni prijedlog ako on nije u skladu s pravnim pravilima Ugovora. Međutim, navedena država članica Komisiju načelno treba izvijestiti o svim mjerama koje namjerava poduzeti u vezi s tim detaljnim mišljenjima, a Komisija daje primjedbe u vezi s predloženim mjerama (vidjeti članak 9. stavak 2. Direktive 98/34).
40 Komisija je u pobijanoj odluci opravdala primjenu članka 4. stavka 2. treće alineje Uredbe br. 1049/2001 na ovaj slučaj navodeći da bi javno otkrivanje, u razdoblju mirovanja, detaljnog mišljenja o kojem je riječ umanjilo volju Francuske Republike da s njom surađuje u ozračju uzajamnog povjerenja i time ugrozilo cilj njezine ocjene, a to je osiguranje poštovanja prava Unije (točka 3. četvrti stavak pobijane odluke).
41 Smatra da se izuzeće iz članka 4. stavka 2. treće alineje Uredbe br. 1049/2001 primjenjuje na postupak predviđen Direktivom 98/34 jer ta odredba obuhvaća istrage koje Komisija provodi, a osobito u okviru svoje uloge čuvara Ugovora (točka 3. peti stavak pobijane odluke). To stajalište temelji se na postojanju sličnosti između s jedne strane postupka predviđenog Direktivom 98/34 i s druge strane postupka zbog povrede obveze, propisanog člankom 258. UFEU‑a, i postupka u području državnih potpora, propisanog člankom 108. UFEU‑a (točka 3. šesti do osmi stavak pobijane odluke).
42 Nadalje navodi da otkrivanje detaljnog mišljenja tijekom razdoblja mirovanja može štetiti kasnijim raspravama između stranaka s obzirom na to da bi postupak predviđen Direktivom 98/34 možda mogao dovesti do tužbe zbog povrede obveze protiv države članice koja je dostavila obavijest (točka 3. deveti stavak pobijane odluke).
43 U cilju poništenja pobijane odluke tužitelj, kojeg podupiru Republika Finska i Kraljevina Švedska, tvrdi da članak 4. stavak 2. treća alineja Uredbe br. 1049/2001 nije primjenjiv na postupak predviđen Direktivom 98/34 jer se potonji ne može smatrati „istragom“. Dodaje da sličnost između s jedne strane postupka predviđenog navedenom direktivom i s druge strane postupaka zbog povrede obveze i onih u području državnih potpora, na koju se Komisija poziva kako bi opravdala pozivanje na izuzeće iz članka 4. stavka 2. treće alineje Uredbe br. 1049/2001, nije prikladna.
44 Tužitelj smatra da je osnovna karakteristika istrage ta da ju je moguće okončati tvrdnjom da je njezin počinitelj postupao, ili predlagao postupanje, na način kojim se krši pravo Unije.
45 Pojašnjava da je svrha postupaka „istrage“ priprema temelja obvezujućih odluka o postupanju adresata koje je dopušteno prema pravu Unije i da ih stoga karakterizira činjenica da su institucijama koje donose odluke dodijeljene ovlasti provođenja istrage.
46 Komisija, s jedne strane, tvrdi da se istraga definira kao strukturirani postupak čiji je cilj razjasniti činjenična i pravna pitanja, kao i njihovu usklađenost s pravom Unije, i, s druge strane, da karakteristike istrage koje ima postupak predviđen Direktivom 98/34 proizlaze iz činjenice da ona donosi detaljno mišljenje kad sumnja u usklađenost prijedloga tehničkog propisa s pravom Unije kako bi dotičnu državu članicu pozvala da joj dostavi pojašnjenja ili da se uskladi s tim pravom.
47 Francuska Republika smatra da postupak predviđen Direktivom 98/34 za države članice ne znači običan postupak savjetovanja ili dijaloga s Komisijom, već da se radi o postupku koji ima obvezujuće pravne učinke. U tom smislu pojašnjava da Komisija vodi istragu koja se odnosi na usklađenost nacionalne mjere s pravom Unije i koja završava kad Komisija zauzme stajalište o tome.
48 Najprije valja podsjetiti da Uredba br. 1049/2001, donesena na temelju članka 255. stavka 2. UEZ‑u, ima za cilj – kao što to proizlazi iz njezinog članka 1. u vezi s uvodnom izjavom 4. – javnosti dodijeliti najšire moguće pravo pristupa dokumentima institucija (presuda od 14. studenoga 2013., LPN i Finska/Komisija, C‑514/11 P i C‑605/11 P, Zb., EU:C:2013:738, t. 40.).
49 Kad se od institucije traži da objavi neki dokument, ona je u svakom pojedinom slučaju dužna ocijeniti odnose li se na taj dokument izuzeća od prava na javni pristup dokumentima institucija, navedena u članku 4. Uredbe br. 1049/2001 (vidjeti u tom smislu presudu od 1. srpnja 2008., Švedska i Turco/Vijeće, C‑39/05 P i C‑52/05 P, Zb., EU:C:2008:374, t. 35.).
50 Sustav izuzeća propisan člankom 4. Uredbe br. 1049/2001, a osobito stavkom 2. tog članka, temelji se na uspostavljanju ravnoteže između suprotstavljenih interesa u danoj situaciji, to jest, s jedne strane, interesa kojima koristi otkrivanje predmetnih dokumenata i, s druge strane, onih koji bi bili ugroženi tim otkrivanjem. Odluka koja se donosi povodom zahtjeva za pristup dokumentima ovisi o tome koji interes mora prevladati u konkretnom slučaju (presuda LPN i Finska/Komisija, točka 48. supra, EU:C:2013:738, t. 42.).
51 Ta izuzeća treba restriktivno tumačiti i primjenjivati (vidjeti presudu od 21. srpnja 2011., Švedska/MyTravel i Komisija, C‑506/08 P, Zb., EU:C:2011:496, t. 75. i navedenu sudsku praksu).
52 Upravo s obzirom na prethodna razmatranja valja u ovom slučaju odlučiti o pitanju treba li, kao što to tvrde Komisija i Francuska Republika, postupak predviđen Direktivom 98/34 kvalificirati kao istragu i je li donošenje detaljnog mišljenja od strane Komisije u okviru navedenog postupka dio istrage u smislu članka 4. stavka 2. treće alineje Uredbe br. 1049/2001.
53 U tom smislu najprije valja navesti da pojam istrage obuhvaća sve provjere koje nadležno tijelo vrši kako bi utvrdilo postojanje povrede i postupak u kojem administracija prikuplja informacije i provjerava određene činjenice prije donošenja odluke.
54 Nadalje valja podsjetiti da Komisija u okviru postupka predviđenog Direktivom može donijeti detaljno mišljenje u kojem smatra da prijedlog tehničkog propisa sadrži aspekte koji bi mogli stvoriti prepreke slobodnom kretanju robe, slobodnom pružanju usluga, kao i slobodi poslovnog nastana operatera usluga na unutarnjem tržištu.
55 Detaljno mišljenje koje Komisija donosi u okviru postupka predviđenog Direktivom 98/34 ne potpada međutim u postupak u kojem administracija prikuplja informacije i provjerava određene činjenice prije donošenja odluke.
56 Naime, potrebno je na prvome mjestu utvrditi da Komisija u okviru postupka predviđenog Direktivom 98/34 nije zadužena za prikupljanje informacija prije davanja detaljnog mišljenja.
57 U uvodnoj izjavi 5. Direktive 98/34 navedeno je da Komisija prije donošenja tehničkih odredbi mora imati na raspolaganju potrebne informacije i da je države članice u tu svrhu trebaju obavijestiti o svojim projektima u području tehničkih propisa. Usto, cilj navedenog obavještavanja propisanog člankom 8. stavkom 1. te direktive jest omogućiti Komisiji da raspolaže s najpotpunijim informacijama o svakom prijedlogu tehničkog propisa, i to o njegovom sadržaju, opsegu i općem kontekstu, kako bi joj se omogućilo da na najučinkovitiji mogući način izvršava ovlasti koje su joj dodijeljene tom direktivom (vidjeti analogijom presudu od 7. svibnja 1998., Komisija/Belgija, C‑145/97, Zb., EU:C:1998:212, t. 12. i navedenu sudsku praksu).
58 Na drugome mjestu, iako Komisija na temelju informacija koje joj dostavi navedena država članica provjerava određene činjenice, ona ne donosi odluku, nego samo daje, ako je to potrebno, privremeno i neobvezujuće mišljenje. Naime, izdavanje detaljnog mišljenja je samo rezultat Komisijine analize prijedloga tehničkog propisa, nakon koje potonja smatra da prijedlog tehničkog propisa sadrži aspekte koji bi mogli stvoriti prepreke slobodnom kretanju robe i usluga, ili slobodi poslovnog nastana operatera usluga na unutarnjem tržištu (vidjeti članak 9. stavak 2. Direktive br. 98/34). Usto, to detaljno mišljenje ne odražava nužno konačni Komisijin stav jer dotična država članica, nakon donošenja mišljenja, Komisiju izvješćuje o svim mjerama koje namjerava poduzeti u vezi s tim mišljenjem, a Komisija daje primjedbe u vezi s predloženim mjerama.
59 Detaljno mišljenje koje Komisija donosi u okviru postupka predviđenog Direktivom 98/34 ne predstavlja također ni rezultat provjera koje nadležno tijelo vrši kako bi utvrdilo postojanje povrede.
60 Naime, prijedlog tehničkog propisa po samoj je svojoj naravi pripremni tekst koji se može dalje razvijati i mijenjati. Sve dok navedeni tehnički propis nije donesen, on ne može predstavljati povredu pravila koja uređuju slobodu kretanja robe, pružanja usluga ili slobodu poslovnog nastana operatera usluga na unutarnjem tržištu.
61 Slijedom toga, državi članici kojoj je to mišljenje upućeno ne može se pripisati odgovornost za povredu prava Unije jer je nacionalni tehnički propis u trenutku davanja detaljnog mišljenja na temelju Direktive 98/34 postojao samo u obliku prijedloga (vidjeti u tom smislu i analogijom rješenje od 13. rujna 2000., Komisija/Nizozemska, C‑341/97, Zb., EU:C:2000:434, t. 18. i 19.). Suprotno mišljenje dovelo bi do toga da detaljno mišljenje predstavlja uvjetno pismo opomene čije bi postojanje ovisilo o mjerama koje će dotična država članica poduzeti nakon navedenog mišljenja. Takva nesigurnost protivna je zahtjevima pravne sigurnosti koji su svojstveni svakom postupku koji može postati sudskim postupkom (vidjeti u tom smislu i analogijom gore navedeno rješenje Komisija/Nizozemska, EU:C:2000:434, t. 20.).
62 Činjenica da je Direktivom 98/34 predviđeno da i Komisija i druge države članice mogu donijeti detaljno mišljenje o prijedlogu tehničkog propisa države članice koja je dostavila obavijest potvrđuje tvrdnju da Komisijino davanje detaljnog mišljenja nije dio provjera koje ona vrši kako bi utvrdila postojanje povrede. Naime, države članice mogu samo ukazati na povredu pravila Unije od strane druge države članice, ali ne mogu donijeti obrazloženo mišljenje kojim Komisija formalno utvrđuje da prema njezinom mišljenju postoji povreda. Međutim, detaljno mišljenje, bilo da ga donosi Komisija ili država članica, samo je sredstvo kojim se ukazuje na mogući sukob između prijedloga tehničkog propisa i prava Unije u području slobodnog kretanja robe, slobodnog pružanja usluga, kao i slobode poslovnog nastana operatera usluga na unutarnjem tržištu.
63 Iz toga slijedi da detaljno mišljenje koje Komisija daje u okviru postupka predviđenog Direktivom 98/34 nije dio istrage jer ne predstavlja odluku kojom se utvrđuje povreda, s obzirom na to da se radi o Komisijinom početnom, privremenom i savjetodavnom stajalištu koje se temelji na analizi prijedloga priopćenog tehničkog propisa, a da se pritom državi članici koja je dostavila obavijest ostavlja mogućnost da navedeni prijedlog izmijeni prije njegova donošenja.
64 S obzirom na naprijed navedeno ne može se valjano tvrditi da je detaljno mišljenje koje Komisija donosi u okviru postupka predviđenog Direktivom 98/34 dio istrage u smislu članka 4. stavka 2. treće alineje Uredbe br. 1049/2001.
65 Zbog razloga navedenih u gornjim točkama 55. i 59., stajalište koje je Komisija po analogiji zauzela, nastojeći izjednačiti ili usporediti postupak predviđen Direktivom 98/34 s postupkom zbog povrede obveze i postupkom kontrole državnih potpora, ne može opravdati odbijanje pristupa detaljnom mišljenju o kojem je riječ jer Komisija nakon potonjih postupaka donosi odluku kojom se temeljita istraga, ako je to slučaj, okončava utvrđenjem povrede obveza od strane države članice ili utvrđenjem da je potpora nespojiva s unutarnjim tržištem.
66 Kad je riječ o razlozima koje iznosi Komisija, prema kojima bi otkrivanje detaljnog mišljenja o kojem je riječ tijekom razdoblja mirovanja umanjilo volju dotične države članice da s njom surađuje u ozračju uzajamnog povjerenja i stoga ugrozilo cilj njezine ocjene, a to je osiguranje poštovanja prava Unije (vidjeti točku 3. četvrti stavak pobijane odluke), valja navesti sljedeće.
67 Kao što to proizlazi iz uvodne izjave 5. Direktive 98/34, obavještavanje o prijedlozima tehničkih propisa i njihova ocjena namijenjeni su uspostavljanju suradnje između Komisije i država članica, te između samih država članica, kako bi im se omogućilo da otkriju moguće prepreke trgovini i da poduzmu potrebne mjere kojima bi osigurale da slične mjere ne stupe na snagu ili da se usklade s pravom Unije (vidjeti u tom smislu i analogijom presudu od 30. travnja 1996., CIA Security International, C‑194/94, Zb., EU:C:1996:172, t. 40., 41. i 50.).
68 Međutim, Komisija iz cilja suradnje između nje i država članica, te između samih država članica, koji se slijedi postupkom predviđenim Direktivom 98/34, pogrešno zaključuje da bi otkrivanje detaljnog mišljenja o kojem je riječ tijekom razdoblja mirovanja umanjilo volju države članice koja je dostavila obavijest da s njom surađuje u ozračju uzajamnog povjerenja i stoga ugrozilo cilj njezine ocjene, a to je osiguranje poštovanja prava Unije (vidjeti točku 3. četvrti stavak pobijane odluke).
69 Naime, na prvome mjestu valja navesti da Direktiva 98/34 državama članicama koje namjeravaju donijeti tehničke propise koji ulaze u područje primjene navedene direktive nalaže suradnju s Komisijom i s drugim državama članicama.
70 U praksi države članice, na temelju članaka 8. i 9. Direktive 98/34, imaju, kao prvo, obvezu dostaviti sve prijedloge tehničkih propisa koji ulaze u područje primjene navedene direktive, kao drugo, obvezu odgoditi usvajanje navedenih prijedloga za najmanje tri mjeseca i, kao treće, kad Komisija donese detaljno mišljenje, obvezu izvijestiti je o svim mjerama koje namjeravaju poduzeti u vezi s tim detaljnim mišljenjem.
71 Stoga suradnja između Komisije i dotične države članice, koja se sastoji od dostavljanja i upoznavanja sa svojom namjerom glede detaljnih mišljenja, ne ovisi o volji države članice koja je dostavila obavijest da surađuje, već je propisana Direktivom 98/34, tako da otkrivanje Komisijinog detaljnog mišljenja načelno ne može utjecati na navedenu volju za suradnjom dotične države članice u okviru postupka obavještavanja.
72 Na drugome mjestu valja podsjetiti da je detaljno mišljenje koje Komisija donosi u okviru postupka predviđenog Direktivom 98/34 element koji će nacionalni zakonodavac uzeti u obzir prilikom donošenja prijedloga tehničkog propisa. Prema ustaljenoj sudskoj praksi, mogućnost građana da se upoznaju s temeljima zakonodavne aktivnosti preduvjet je učinkovitog izvršavanja demokratskih prava od strane potonjih (vidjeti analogijom presude Švedska i Turco/Vijeće, točka 49. supra, EU:C:2008:374, t. 46., i od 17. listopada 2013., Vijeće/Access Info Europe, C‑280/11 P, Zb., EU:C:2013:671, t. 33.). U potonjem smislu, potreba da se osigura volja države članice koja je dostavila obavijest da s Komisijom surađuje u ozračju uzajamnog povjerenja nije zakonit razlog na temelju kojeg se može ograničiti transparentnost u postupku donošenja tehničkog propisa.
73 Na trećemu mjestu, valja također podsjetiti da Komisija donosi detaljno mišljenje koje se odnosi na prijedlog tehničkog propisa o kojem je obaviještena u okviru postupka predviđenog Direktivom 98/34 u stadiju koji prethodi donošenju navedenog tehničkog propisa.
74 Naime, ne može se smatrati da bi volja država članice za suradnjom u okviru postupka predviđenog navedenom direktivom, u slučaju mogućeg otkrivanja detaljnog mišljenja koje je Komisija donijela u okviru postupka predviđenog Direktivom 98/34, bila umanjena. Naime, osim činjenice da je država članica koja je dostavila obavijest na temelju Direktive 98/34 dužna surađivati (vidjeti gornje točke 68. do 70.), valja primijetiti da činjenica javnog objavljivanja detaljnog mišljenja za navedenu državu članicu znači poticaj da o njemu uredno vodi računa. Naime, čim se javno objave eventualne neusklađenosti s pravom Unije koje se nalaze u tom detaljnom mišljenju, ta će država članica još više biti obvezna iznijeti razloge zbog kojih smatra da predviđeno tehničko pravilo ne predstavlja prepreku slobodnom kretanju robe, slobodnom pružanju usluga ili slobodi poslovnog nastana operatera usluga na unutarnjem tržištu ili izmijeniti prijedlog tehničkog propisa kako bi ga uskladila s pravom Unije.
75 Slijedom toga, otkrivanje detaljnog mišljenja tijekom razdoblja mirovanja – suprotno onome što tvrdi Komisija – omogućuje jačanje suradnje između Komisije, dotične države članice i drugih država članica.
76 Opći sud u svakom slučaju podsjeća da, kad institucija odluči uskratiti pristup dokumentu koji je od nje bio zatražen, ona načelno mora dati objašnjenje u vezi s pitanjem na koji način pristup tom dokumentu može konkretno i stvarno ugroziti interes zaštićen jednim od izuzeća predviđenih u članku 4. Uredbe br. 1049/2001 na koje se ta institucija poziva (presuda od 6. prosinca 2012., Evropaïki Dynamiki/Komisija, T‑167/10, EU:T:2012:651, t. 64.). Međutim, Komisija u ovom slučaju nije konkretno i stvarno dokazala na koji je način otkrivanje detaljnog mišljenja tijekom razdoblja mirovanja moglo negativno utjecati na volju Francuske Republike da surađuje. Nije potkrijepljena tvrdnja koju je Francuska Republika iznijela na raspravi prema kojoj ne treba podcijeniti destabilizirajući aspekt do kojeg dolazi zbog javnog objavljivanja Komisijine potencijalne kritike prijedloga tehničkog propisa o kojem je obaviještena prije nego što je država članica imala priliku na nju odgovoriti. Francuska Republika pogotovo nije navela koja bi to instanca bila neopravdano destabilizirana zbog činjenice da je Komisijino mišljenje o usklađenosti prijedloga tehničkog propisa s određenim aspektima prava Unije javno objavljeno.
77 Naposljetku, ne može se prihvatiti ni Komisijin argument prema kojem bi otkrivanje – tijekom razdoblja mirovanja – detaljnog mišljenja koje je donijela u okviru postupka predviđenog Direktivom 98/34 moglo štetiti kasnijim raspravama između stranaka (točka 3. deveti stavak pobijane odluke) zato što bi navedeni postupak potencijalno mogao dovesti do postupka zbog povrede obveze protiv države članice koja je dostavila obavijest.
78 Naime, valja istaknuti da se narav nadzora koji Komisija izvršava u okviru postupka predviđenog Direktivom 98/34 bitno razlikuje od nadzora u postupku zbog povrede obveze. Postupak obavještavanja uveden Direktivom 98/34 primjer je ex ante nadzora, čiji je cilj osigurati da prijedlozi tehničkih propisa koje države članice namjeravaju donijeti budu u skladu s pravom Unije. U tom smislu valja podsjetiti da Komisija odlučuje detaljno mišljenje donijeti samo u slučajevima kad bi predviđena nacionalna mjera mogla stvoriti prepreke slobodnom kretanju robe, slobodnom pružanju usluga, kao i slobodi poslovnog nastana operatera usluga na unutarnjem tržištu, kako bi se te prepreke uklonile pri samom nastanku. Iz toga proizlazi da dotičnoj državi članici tijekom navedenog postupka nije moguće pripisati odgovornost za bilo kakvu povredu prava Unije jer je sam predmet tog postupka spriječiti moguću neusklađenost prijedloga tehničkog propisa s pravom Unije. Stajalište Komisije stoga ne može biti obvezujuće i imati za cilj kažnjavanje postupanja.
79 S druge strane, postupak zbog povrede obveze klasičan je primjer ex post nadzora, koji se sastoji od nadzora nad nacionalnim mjerama nakon što ih države članice donesu i čiji je cilj ponovno uspostavljanje poštovanja pravnog poretka (vidjeti u tom smislu mišljenje nezavisnog odvjetnika Albera u predmetu Komisija/Francuska, C‑230/99, Zb., EU:C:2000:603, t. 28.). Točno je dakako da predsudski dio postupka koji se odvija u okviru postupka zbog povrede obveze predviđa i fazu dijaloga između Komisije i dotične države članice. Međutim, cilj je mirno rješenje spora između Komisije i dotične države članice, a u slučaju da to nije moguće da se predvidi mogućnost pokretanja postupka pred Sudom zbog neusklađenosti nacionalne mjere koja je stupila na snagu i koja proizvodi pravne učinke na unutarnje tržište.
80 U tom smislu valja podsjetiti da detaljno mišljenje koje Komisija donosi u okviru postupka predviđenog Direktivom 98/34 ne predstavlja pismo opomene jer u tom stadiju navedenog postupka spor između Komisije i dotične države članice još formalno ne postoji. Naime, budući da je tehnički propis tek u pripremi, njegova eventualna neusklađenost s pravom Unije, koju Komisija utvrdi u tom detaljnom mišljenju, nije očita i u tom je smislu samo hipotetska.
81 Usto, stajalište koje Komisija iznese u detaljnom mišljenju koje donosi u okviru postupka predviđenog Direktivom 98/34 privremenog je karaktera u smislu da je – na temelju članka 9. navedene direktive – riječ o Komisijinom početnom stajalištu o aspektima koji bi mogli stvoriti prepreke slobodnom kretanju robe, slobodnom pružanju usluga, kao i slobodi poslovnog nastana operatera usluga na unutarnjem tržištu, kojim započinje dijalog između nje i države članice o kojoj je riječ (vidjeti članak 9. stavak 2. Direktive 98/34). Privremeni karakter tog detaljnog mišljenja nije u skladu s činjenicom da bi ono moglo štetiti kasnijoj raspravi u postupku zbog povrede obveze. Naime, postupak zbog povrede obveze na prvome mjestu pretpostavlja da Komisija utvrdi svoje stajalište u pismu opomene. Sve dok Komisija ne utvrdi svoje stajalište, ono ne može štetiti pregovorima.
82 Osim toga, Komisija nije iznijela razlog zbog kojeg bi činjenica, da su u pismu opomene u postupku zbog povrede obveze preuzete navodne povrede prava Unije, koje sliče onima navedenima u detaljnom mišljenju koje daje u okviru postupka predviđenog Direktivom 98/34, izmijenila narav i odvijanje postupka zbog povrede obveze i štetila mogućim pregovorima između nje i države članice o kojoj je riječ. Opći sud u vezi s time primjećuje da otkrivanje takvog detaljnog mišljenja trećima u postupku zbog povrede obveze, poput tužitelja, ne omogućuje upoznavanje sa sadržajem pisma opomene. Potonji u najboljem slučaju može samo nagađati o njegovom sadržaju na temelju detaljnog mišljenja. Takvo nagađanje od strane trećih iz postupka zbog povrede obveze nije međutim takve naravi da bi moglo izmijeniti narav, predmet ili odvijanje navedenog postupka. Osim toga, Komisija nije iznijela razlog zbog kojeg bi nagađanja trećih o njezinom stajalištu o usklađenosti tehničkog pravila s pravom Unije u području slobodnog kretanja robe ili slobodnog pružanja usluga i slobode poslovnog nastana operatera usluga na unutarnjem tržištu štetilo pregovorima do kojih bi moglo doći između nje i dotične države članice.
83 Iz svega naprijed navedenoga proizlazi da detaljno mišljenje koje Komisija donosi u okviru postupka predviđenog Direktivom 98/34, s obzirom na njegov sadržaj i kontekst u kojem ga donosi, nije dio istrage u smislu članka 4. stavka 2. treće alineje Uredbe br. 1049/2001. Iz toga slijedi da je Komisija počinila pogrešku koje se tiče prava, pozivajući se na članak 4. stavak 2. treću alineju Uredbe br. 1049/2001, kako bi odbila otkriti detaljno mišljenje o kojem je riječ.
84 Podredno valja istaknuti da, čak i u slučaju da je detaljno mišljenje koje Komisija donosi u okviru postupka predviđenog Direktivom 98/34 dio istrage u smislu članka 4. stavka 2. treće alineje Uredbe br. 1049/2001, iznimka propisana tom odredbom nije namijenjena zaštiti istraga kao takvih, već cilju tih aktivnosti (vidjeti u tom smislu presude od 6. srpnja 2006., Franchet i Byk/Komisija, T‑391/03 i T‑70/04, Zb., EU:T:2006:190, t. 52., i od 14. veljače 2012., Njemačka/Komisija, T‑59/09, Zb., EU:T:2012:75, t. 73. i navedenu sudsku praksu).
85 Valja u tom smislu podsjetiti da je cilj postupka predviđenog Direktivom 98/34, a osobito detaljnog mišljenja koje Komisija donosi u okviru navedenog postupka, spriječiti nacionalnog zakonodavca u donošenju tehničkog propisa koji predstavlja prepreku slobodnom kretanju robe ili slobodnom pružanju usluga, ili slobodi poslovnog nastana operatera usluga na unutarnjem tržištu (vidjeti gornju točku 37.).
86 Slijedom toga, valja odrediti može li otkrivanje, tijekom razdoblja mirovanja, detaljnog mišljenja koje Komisija donosi u okviru postupka predviđenog Direktivom 98/34 utjecati na cilj naveden u gornjoj točki 85.
87 Valja istaknuti da otkrivanje, tijekom razdoblja mirovanja, detaljnog mišljenja koje Komisija donosi u okviru postupka predviđenog Direktivom 98/34 ne šteti nužno cilju tog postupka. Naime, činjenica da Komisija otkriva svoje detaljno mišljenje prema kojem bi aspekti prijedloga tehničkog propisa mogli stvoriti prepreke slobodnom kretanju robe, slobodnom pružanju usluga, kao i slobodi poslovnog nastana operatera usluga na unutarnjem tržištu (vidjeti članak 9. stavak 2. Direktive 98/34) ne ugrožava cilj, a taj je da je nacionalni tehnički propis sukladan pravu Unije. S druge strane, dotična država članica će to otkrivanje pojmiti kao dodatni poticaj da osigura usklađenost svog tehničkog propisa s pravilima Unije kojima se uređuju te temeljene slobode.
88 Argumente Komisije i Francuske Republike u kojima se one u slučaju otkrivanja detaljnog mišljenja pozivaju na opasnost od smanjene suradnje od strane država članica i utjecaja na postupak zbog povrede obveze valja odbiti zbog istih razloga kao što su oni navedeni u gornjim točkama 67. do 82.
89 S obzirom na sve naprijed navedeno, valja poništiti pobijanu odluku u dijelu kojom je njome na temelju članka 4. stavka 2. treće alineje Uredbe br. 1049/2001 uskraćen pristup detaljnom mišljenju o kojem je riječ.
90 Prema tome, više nije potrebno odlučiti o pitanju je li se Komisija, imajući u vidu narav detaljnog mišljenja o kojem je riječ, mogla, tijekom razdoblja mirovanja, pozvati na opću pretpostavku prema kojoj bi otkrivanje navedenog mišljenja ugrozilo ciljeve istrage, kao ni o drugom i trećem tužbenom razlogu koje navodi tužitelj.
Troškovi
91 Sukladno odredbama članka 87. stavka 2. Poslovnika, stranka koja ne uspije u postupku snosi troškove, ako je takav zahtjev postavljen. Budući da Komisija nije uspjela u postupku, istoj valja naložiti snošenje troškova postupka sukladno zahtjevu tužitelja.
92 Na temelju članka 87. stavka 4. prvog podstavka Poslovnika, države članice koje su intervenirale u postupak snose vlastite troškove. Shodno tomu, Francuska Republika, Republika Finska i Kraljevina Švedska snose vlastite troškove.
Slijedom navedenoga,
OPĆI SUD (četvrto vijeće)
proglašava i presuđuje:
1. Poništava se odluka Europske komisije od 27. lipnja 2012. kojom je, tijekom razdoblja mirovanja, uskratila pristup svom detaljnom mišljenju koje se odnosi na prijedlog odluke o sadržaju i uvjetima podnošenja godišnjeg izvješća o nanočesticama (2011/673/F), o kojem su je francuska tijela obavijestila sukladno odredbama Direktive 98/34/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 22. lipnja 1998. o utvrđivanju postupka osiguravanja informacija u području tehničkih normi i propisa, kako je izmijenjena Direktivom 98/48/EZ Parlamenta i Vijeća od 20. srpnja 1998.
2. Komisija će, osim vlastitih, snositi i troškove Carla Schlytera.
3. Francuska Republika, Republika Finska i Kraljevina Švedska snosit će vlastite troškove.
Objavljeno na javnoj raspravi u Luxembourgu 16. travnja 2015.
Potpisi