Ideiglenes változat
JEAN RICHARD DE LA TOUR
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2024. május 16.(1)
C‑156/23. sz. [Ararat](i) ügy
K,
L,
M,
N
kontra
Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid
(a rechtbank Den Haag, zittingsplaats Roermond [Roermondban eljáró hágai bíróság, Hollandia] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)
„Előzetes döntéshozatal – A szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térség – Harmadik országok jogellenesen tartózkodó állampolgárainak visszatérése – 2008/115/EK irányelv – 5. cikk – A visszaküldés tilalmának elve – Jogi aktus, amellyel az illetékes nemzeti hatóság elutasítja a nemzeti jogban előírt tartózkodási engedély iránti kérelmet és korábbi, jogerőre emelkedett kiutasítási határozatra hivatkozik – A kiutasítási határozat végrehajtásának jogszerűsége – A kitoloncolás esetén felmerülő kockázatok aktualizált értékelésének elvégzésére vonatkozó kötelezettség – 13. cikk – Jogorvoslati lehetőségek – A visszaküldés tilalma elve megsértésének hivatalból történő figyelembevételére vonatkozó, a nemzeti bíróságot terhelő kötelezettség – Az Európai Unió Alapjogi Chartája – A 19. cikk (2) bekezdése – A kitoloncolással szembeni védelem – 47. cikk – Hatékony jogorvoslathoz való jog”
I. Bevezetés
1. A visszaküldés tilalma elvének a jogellenesen tartózkodó harmadik országbeli állampolgár kiutasításával összefüggésben történő tiszteletben tartása sajátos problémát vet fel, amennyiben a tagállam rövid időn belül nem hajtja végre az ezen állampolgárral szemben hozott kiutasítási határozatot. Ugyanis, noha az idő múlásával e határozat ezen állampolgár tekintetében jogerőre emelkedik, az e határozat alapjául szolgáló értékelés, és különösen az ezen állampolgárnak a tervezett célországba való kitoloncolása esetén felmerülő, őt érintő kockázatok értékelése elavulttá válik.
2. E tekintetben Ledi Bianku, az Emberi Jogok Európai Bíróságának bírája rámutatott, hogy „a visszaküldés tilalmának és a bíróságok által annak végrehajtásában játszott szerepnek a kérdése különleges nehézséget jelentő [tárgykör], mivel főként az [emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló egyezmény(2)] által védett abszolút jogokkal kapcsolatos ügyeket érint. Ráadásul a nemzeti vagy nemzetközi bíráknak igen távoli helyzetekről kell állást foglalniuk, amelyekről nem feltétlenül rendelkeznek közvetlen és teljes körű ismeretekkel. Ezenkívül a visszaküldés tilalmával összefüggő ügyek általában olyan ügyek, amelyek változó helyzetekre vonatkoznak”.(3)
3. A jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelem a harmadik országok illegálisan [helyesen: jogellenesen] tartózkodó állampolgárainak visszatérésével kapcsolatban a tagállamokban használt közös normákról és eljárásokról szóló, 2008. december 16‑i 2008/115/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv(4) 5. és 13. cikkének az értelmezésére vonatkozik, amely cikkek ezen állampolgárok számára biztosítják a visszaküldés tilalma elvének tiszteletben tartását, illetve a hatékony bírói jogvédelmet.
4. E kérelmet a K, L, M és N örmény állampolgárok és a Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (igazságügyi és biztonsági államtitkár, Hollandia; a továbbiakban: államtitkár) között, azon jogi aktus jogszerűsége tárgyában folyamatban lévő jogvita keretében terjesztették elő, amellyel ez utóbbi elutasította a holland jogban előírt tartózkodási engedély iránti kérelmüket, és amelyben a kiutasítási eljárás folytatása érdekében egy korábbi, jogerőre emelkedett kiutasítási határozatra hivatkozott.
5. Az említett kérelem lényegében két kérdést tartalmaz.
6. Először is a rechtbank Den Haag, zittingsplaats Roermond (Roermondban eljáró hágai bíróság, Hollandia) azt kérdezi a Bíróságtól, hogy abban az esetben, ha az illetékes nemzeti hatóság megállapítja egy olyan harmadik országbeli állampolgár tartózkodásának jogellenességét, akivel szemben már hoztak egy korábbi, jogerőre emelkedett kiutasítási határozatot, e hatóság a kiutasítási eljárás folytatása előtt köteles‑e elvégezni az ezen állampolgárt érintő, a tervezett célországba való kiutasítás esetén felmerülő kockázatok aktualizált értékelését.
7. Másodszor, a kérdést előterjesztő bíróság azt kérdezi a Bíróságtól, hogy a bíróságnak az általa folytatott jogszerűségi felülvizsgálat keretében és a rendelkezésére álló információk alapján hivatalból figyelembe kell‑e vennie a visszaküldés tilalma elvének megsértését, ha az illetékes nemzeti hatóság nem végzett ilyen értékelést.
8. A jelen indítványban azt fogom javasolni a Bíróságnak, hogy állapítsa meg, hogy az olyan helyzetben, amelyben a kiutasítási eljárást jelentős időtartamra felfüggesztették, az illetékes nemzeti hatóságnak a korábbi kiutasítási határozat végrehajtását megelőzően meg kell határoznia, hogy a harmadik országbeli állampolgár helyzete nem változott‑e oly módon, hogy komolyan és megalapozottan feltételezhető, hogy e határozat végrehajtása esetén az érintett a tervezett célországban kínzás vagy embertelen vagy megalázó bánásmód vagy büntetés veszélyének lenne kitéve. Ki fogom fejteni azokat az okokat is, amelyek miatt úgy vélem, hogy ilyen értékelés hiányában a nemzeti bíróságnak hivatalból figyelembe kell vennie a visszaküldés tilalma elvének az ezen állampolgár által nem hivatkozott megsértését, amennyiben ilyen értelmű információkkal rendelkezik.
II. Jogi háttér
A. Az uniós jog
9. A 2008/115 irányelv 5. cikke előírja, hogy „[a]z irányelv végrehajtása során a tagállamok […] tiszteletben tartják a visszaküldés tilalmának elvét”.
10. Ezen irányelv 6. cikke (1) és (6) bekezdésének szövege a következő:
„(1) „A tagállamok a (2)–(5) bekezdésben említett kivételek sérelme nélkül a területükön illegálisan [helyesen: jogellenesen] tartózkodó harmadik országbeli állampolgárokra vonatkozóan kiutasítási határozatot adnak ki [helyesen: hoznak].
[…]
(6) Ez az irányelv nem gátolja a tagállamokat abban, hogy – a nemzeti jogszabályaiknak megfelelően, a III. fejezet alapján meglévő eljárási biztosítékoknak és a közösségi és nemzeti jog más vonatkozó rendelkezéseinek a sérelme nélkül – egyazon közigazgatási vagy bírósági határozaton vagy intézkedésen belül elfogadják a jogszerű tartózkodás megszüntetéséről szóló határozatot és egyidejűleg a kiutasítási határozatot és/vagy a kitoloncolási végzést és/vagy a beutazási tilalmat [helyesen: beutazási tilalomról szóló határozatot] is.”
11. Az említett irányelv 9. cikke (1) bekezdésének a) pontja a következőképpen rendelkezik:
„A tagállamok elhalasztják a kitoloncolást
a) ha az megsértené a visszaküldés tilalmának elvét […]”
12. Végül, ugyanezen irányelv 13. cikke (1) és (2) bekezdésének a szövege a következő:
„(1) Az érintett harmadik országbeli állampolgár számára biztosítani kell a hatékony jogorvoslathoz való jogot, hogy illetékes bíróság vagy közigazgatósági hatóság, vagy pártatlan és a függetlenség biztosítékával rendelkező tagokból álló illetékes szerv előtt fellebbezéssel élhessen a kiutasításhoz kapcsolódó, a 12. cikk (1) bekezdésében említett határozatok ellen, vagy kérhesse azok felülvizsgálatát.
(2) Az (1) bekezdésben említett hatóságnak vagy szervnek hatáskörében áll felülvizsgálni a kiutasításhoz kapcsolódó, a 12. cikk (1) bekezdésében említett határozatokat, beleértve a határozatok végrehajtásának ideiglenes felfüggesztését, kivéve, ha a nemzeti jog értelmében az ideiglenes felfüggesztés már érvényben van.”
B. A holland jog
13. Az 1992. június 4‑i Algemene wet bestuursrecht (a közigazgatási jogról szóló általános törvény)(5) 8:69. cikke a következőképpen rendelkezik:
„(1) Az eljáró bíróság a kereset, az előterjesztett iratok, az előzetes vizsgálat és az ügynek a tárgyaláson történő vizsgálata alapján határoz.
(2) A bíróság hivatalból kiegészíti a jogalapokat.
(3) A bíróság hivatalból kiegészítheti a tényeket.”
III. Az alapügy tényállása és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések
14. A felperesek, akik egy két lánytestvérből, K‑ból és L‑ből, valamint a szüleikből, M‑ből és N‑ből álló család tagjai, és mindannyian örmény állampolgárok, 2011. március 16‑án nemzetközi védelem iránti kérelmet nyújtottak be. Ezt a kérelmet egy 2012. augusztus 9‑i határozattal elutasították. Ezenkívül a felperesekkel közöltek egy kiutasítási határozatot is, amelyet az Örményországba történő kitoloncolásuk esetén őket érintő kockázatok értékelését követően fogadtak el. Ez a határozat jogerőre emelkedett.
15. 2016. május 10‑én a felperesek a holland jogban előírt tartózkodási engedély iránti kérelmet nyújtottak be. Ezt a kérelmet egy 2016. június 16‑án hozott határozattal elutasították, amely fellebbezésük elutasítását követően szintén jogerőre emelkedett.
16. 2019. február 18‑án a felperesek egy másik, szintén a holland jog által a huzamos ideig Hollandiában tartózkodó gyermekek javára előírt tartózkodási engedélyt kértek („afsluitingsregeling langdurig verblijvende kinderen” [huzamosan tartózkodó gyermekekre vonatkozó végleges szabályozás]).(6) Egy 2019. október 8‑i jogi aktussal az államtitkár elutasította a kérelmüket, és megállapította egyrészt a tartózkodásuk jogellenességét, és másrészt a velük szemben 2012. augusztus 9‑én hozott kiutasítási határozat érvényességét (a továbbiakban: vitatott jogi aktus). Ezt a jogi aktust a felperesek által benyújtott panasz elutasítását követően 2020. november 12‑én helyben hagyták.
17. A felperesek ezen elutasító határozattal szemben keresetet indítottak a rechtbank Den Haag, zittingsplaats Roermond (Roermondban eljáró hágai bíróság) előtt, amely úgy határozott, hogy az eljárást felfüggeszti, és előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdéseket terjeszti a Bíróság elé:
„1) Úgy kell‑e értelmezni az Európai Unió Alapjogi Chartájának[(7)] 47. cikkét a Charta 4. cikkével és 19. cikkének (2) bekezdésével, valamint a [2008/115] irányelv 5. cikkével összefüggésben, hogy a bíróságnak a tudomására hozott, az előtte folyó kontradiktórius eljárásban kiegészített vagy pontosított, az ügyiratokban foglalt információk alapján hivatalból vizsgálnia kell a visszaküldés tilalma elvének esetleges megsértését? E kötelezettség terjedelme függ‑e attól, hogy a kontradiktórius eljárás nemzetközi védelem iránti kérelemmel indult‑e, és különbözik‑e ezért e kötelezettség terjedelme, ha a visszaküldés kockázata a befogadással összefüggésben kerül értékelésre, szemben a kiutasítással összefüggésben történő értékeléssel?
2) Úgy kell‑e értelmezni a [2008/115] irányelv 5. cikkét a[ Charta] 19. cikkének (2) bekezdésével összefüggésben, hogy amennyiben a kiutasítási határozat meghozatalára olyan eljárásban kerül sor, amely nem nemzetközi védelem iránti kérelemre indult, a kiutasítási határozat meghozatala előtt el kell végezni annak vizsgálatát, hogy a visszaküldés tilalma kizárja‑e a kitoloncolást, és a visszaküldés megállapított kockázata kizárja‑e ekkor a kiutasítási határozat meghozatalát, vagy ebben a helyzetben akadályát képezi-e a kiutasításnak?
3) Hatályossá válik‑e újra a kiutasítási határozat, ha az egy nem nemzetközi védelem iránti kérelemmel indított új eljárás eredményeként került felfüggesztésre, vagy a [2008/115] irányelv 5. cikkét a[ Charta] 19. cikkének (2) bekezdésével összefüggésben úgy kell‑e értelmezni, hogy ha a visszaküldés kockázatának az értékelésére nem a jogellenes tartózkodás új megállapításához vezető eljárásban kerül sor, akkor e kockázatot újból értékelni kell, és ezt követően új kiutasítási határozatot kell hozni? Más‑e a válasz erre a kérdésre, ha nem felfüggesztett kiutasítási határozatról, hanem olyan kiutasítási határozatról van szó, amelynek a harmadik országbeli állampolgár nem felelt meg, és azt a hatóságok sem hajtották végre jelentős ideig?”
18. Írásbeli észrevételeket a német, a holland és a svájci kormány, valamint az Európai Bizottság nyújtott be. A holland kormány és a Bizottság, amelyhez a felperesek és a dán kormány is csatlakozott, részt vettek a 2024. március 21‑én tartott tárgyaláson, amelynek során a Bíróság által feltett, szóbeli választ igénylő kérdésekre is válaszoltak.
IV. Előzetes észrevétel
19. Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések vizsgálata előtt hasznosnak tűnik számomra, hogy egy előzetes észrevételt tegyek azok tárgyára, elfogadhatóságára, valamint vizsgálatuk sorrendjére vonatkozóan.
20. Mindenekelőtt úgy vélem, hogy válaszolni kell a harmadik kérdésre, amely a kiutasítási eljárás közigazgatási szakaszára vonatkozik. A kérdést előterjesztő bíróság ugyanis arra keresi a választ, hogy a nemzeti jogban előírt új tartózkodási engedély iránti kérelem harmadik országbeli állampolgár általi benyújtása milyen hatást gyakorol a vele szemben korábban indított kiutasítási eljárásra, és különösen a kitoloncolás esetén felmerülő kockázatok aktualizált értékelésének elvégzésére vonatkozó, az illetékes nemzeti hatóságot terhelő kötelezettség fennállására.
21. Ezt követően az első kérdésre kell válaszolni, amely közelebbről a kiutasítási eljárás bírósági szakaszára, valamint a bíróság azon kötelezettségére vonatkozik, hogy az általa elvégzendő jogszerűségi felülvizsgálat keretében hivatalból figyelembe vegye a visszaküldés tilalma elvének esetleges megsértését. Bár a kérdést előterjesztő bíróság ebben az összefüggésben a 2008/115 irányelv 5. cikkének a Charta 4. cikke és 19. cikkének (2) bekezdése fényében történő értelmezését kéri a Bíróságtól, e kérdésnek az ezen irányelv 13. cikkében foglalt rendelkezésekre tekintettel történő vizsgálatát javaslom, amely cikk az ezen eljárás lefolytatása során fennálló hatékony bírói jogvédelemhez való jogot rögzíti.
22. Végül úgy vélem, hogy az előzetes döntéshozatalra előterjesztett második kérdést nem kell megvizsgálni, mivel – a megfogalmazásának zavaros jellegén kívül – úgy tűnik, hogy az semmilyen kapcsolatban nem áll az alapeljárás tárgyával. A kérdést előterjesztő bíróság ugyanis arra kéri a Bíróságot, hogy pontosítson a visszaküldés tilalma elvének tiszteletben tartásával kapcsolatos bizonyos részletszabályokat arra az esetre, ha még nem hoztak kiutasítási határozatot. Márpedig a jelen ügyben nem vitatott, hogy a felperesekkel szemben kiutasítási határozatot hoztak, amelyet 2012. augusztus 9‑én fogadtak el. Ez a határozat jogerőre emelkedett. Az alapeljárás tehát ezen elvnek nem a kiutasítási határozat elfogadásának kontextusában, hanem a kiutasítási eljárás esetleges lefolytatása során történő végrehajtásának kontextusában történő tiszteletben tartására vonatkozik.
23. A Bíróság ítélkezési gyakorlatából következik, hogy ez a kérdés ennélfogva elfogadhatatlan, mivel hipotetikus kérdésre vonatkozó tanácsadó jellegű vélemény adására kéri a Bíróságot, tévesen értelmezve az EUMSZ 267. cikk által létrehozott bírósági együttműködés keretében a Bíróságra bízott feladatot.(8)
V. Elemzés
24. Körül kell határolni azon vitatott jogi aktus tárgyát, amelynek jogszerűségét a bíróság előtt vitatják.
25. A vitatott jogi aktus esetében hibrid jogi aktusról van szó. A holland jog hatálya alá tartozik annyiban, amennyiben megtagadja az e jog által előírt tartózkodási engedélynek a felperesek részére történő megadását, valamint az uniós jog hatálya alá annyiban, amennyiben a 2012. augusztus 9‑én hozott kiutasítási határozat érvényességének megállapítása révén az eredetileg a felperesekkel szemben indított kiutasítási eljárás folytatását vonja maga után.(9)
26. A Bíróság elé terjesztett kérdések kizárólag annyiban vonatkoznak e határozat végrehajtásának jogszerűségére, amennyiben az a 2008/115 irányelv 3. cikkének 4. pontja értelmében vett kiutasítási határozatnak minősül.(10)
A. Az illetékes nemzeti hatóság arra vonatkozó kötelezettségéről, hogy elvégezze a kitoloncolás esetén felmerülő kockázatok aktualizált értékelését (az előzetes döntéshozatalra előterjesztett harmadik kérdés)
27. Harmadik kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra vár választ a Bíróságtól, hogy az olyan helyzetben, amelyben az illetékes nemzeti hatóság megállapítja az olyan harmadik országbeli állampolgár tartózkodásának jogellenességét, akivel szemben már hoztak egy korábbi, jogerőre emelkedett kiutasítási határozatot, úgy kell‑e értelmezni a 2008/115 irányelv 5. cikkét a Charta 19. cikkének (2) bekezdésével összefüggésben, hogy e hatóságnak a kiutasítási eljárást e határozat végrehajtásának szakaszában kell folytatnia, vagy e hatóságnak – figyelemmel arra a jelentős időtartamra, amely alatt ez az eljárás felfüggesztésre került – előzetesen el kell végeznie az ezen állampolgárt érintő, a tervezett célországba történő kitoloncolás esetén felmerülő kockázatok aktualizált értékelését.
28. Kiindulásként megjegyzem, hogy az uniós jog, különösen a 2008/115 irányelv nem tartalmaz olyan rendelkezéseket, amelyek kifejezetten meghatároznák, hogy a nemzeti jogban előírt tartózkodási engedély iránti kérelem harmadik országbeli állampolgár által történő benyújtásának, valamint e kérelem későbbi elutasításának milyen hatást kell gyakorolnia az ezen állampolgárral szemben korábban hozott kiutasítási határozatra.
29. Bár a Bíróság a 2016. február 15‑i N. ítéletben(11) levezetett bizonyos elveket, ezen ítélet meghozatalára más ténybeli összefüggésben került sor. Az említett ítélet alapjául szolgáló ügyben ugyanis az érintettel szemben indított kiutasítási eljárást nem a nemzeti jogban előírt tartózkodási engedély iránti kérelem, hanem nemzetközi védelem iránti kérelem benyújtása miatt függesztették fel. Előzetes döntéshozatal iránti kérelmében a Raad van State (államtanács, Hollandia) hangsúlyozta, hogy ítélkezési gyakorlata értelmében az ilyen kérelem benyújtása azzal a hatással jár, hogy minden olyan kiutasítási határozatot automatikusan hatálytalanná tesz, amelyet előzőleg ezen eljárás keretében fogadtak el. Márpedig a Bíróság épp ellenkezőleg, úgy ítélte meg, hogy amennyiben a 2008/115 irányelv alapján megindított olyan eljárást, amelynek keretében kiutasítási határozatot fogadtak el, nemzetközi védelem iránti kérelem benyújtása miatt felfüggesztették, a tagállamok kötelesek ezt az eljárást abban a szakaszban folytatni, amelyben az felfüggesztésre került, nem pedig újrakezdeni.(12) A Bíróság az értékelését az uniós jogalkotó által előírt, a kiutasítási eljárás végrehajtása során érvényesülő hatékonysági követelményekre, és különösen a tagállamokat terhelő azon kötelezettségre alapította, hogy a kitoloncolást rövid időn belül foganatosítsák.
30. Úgy tűnik, hogy az alapügyben az államtitkár a felperesekkel szemben korábban indított kiutasítási eljárást nem újrakezdte, hanem – a korábbi kiutasítási határozat érvényességének megállapításával – abban a szakaszban folytatta, amelyben azt felfüggesztették.
31. Márpedig ilyen helyzetben a 2016. február 15‑i N. ítéletben(13) kialakított elv alkalmazása, noha megfelel többek között a 2008/115 irányelv (4) preambulumbekezdésében előírt hatékonysági követelményeknek, nem teszi lehetővé a visszaküldés tilalma elve tiszteletben tartásának biztosítását.
32. Ez először is a kérelmezett tartózkodási engedély jellegéhez kapcsolódik. Noha a nemzetközi védelem iránti kérelem vizsgálata során az illetékes nemzeti hatóság a 2011/95/EU irányelv(14) 21. cikke (1) bekezdésének megfelelően köteles tiszteletben tartani a visszaküldés tilalmának elvét, a kérdést előterjesztő bíróság tájékoztatása szerint a holland gyakorlatban nem bevett az, hogy hivatalból értékeljék az érintett személy tekintetében a holland jogban előírt tartózkodási engedély iránti kérelem elutasítását követő kitoloncolás esetén felmerülő kockázatokat.
33. Másodszor, ez a kiutasítási eljárás felfüggesztésének időtartamához kapcsolódik. A jelen ügyben, noha az államtitkár a kiutasítási határozatot olyan időpontban fogadta el, amikor a felpereseknek a származási országukba történő kitoloncolása a visszaküldés tilalmának elvére tekintettel jogszerű volt, a kérdést előterjesztő bíróság által szolgáltatott információkra figyelemmel úgy tűnik, hogy ez az eljárás hét évre, azaz jelentős időtartamra felfüggesztésre került, mielőtt a tartózkodási engedély iránti utolsó kérelem elutasítását követően folytatódott volna. Nyilvánvaló, hogy az ilyen időmúlás valószínűleg változásokat von maga után az érintett állampolgár helyzetét és/vagy a tervezett célországban fennálló körülményeket illetően.
34. Márpedig a 2008/115 irányelv olyan visszatérési és hazatelepülési politika létrehozására irányul, amely nemcsak hatékony, hanem az érintett személyek alapvető jogainak és méltóságának teljes mértékű tiszteletben tartását is biztosítja.(15)
35. A 2008/115 irányelv 6. cikkének (1) bekezdése alapján hozott és 8. cikkének (1) bekezdése alapján végrehajtott minden kiutasítási határozatnak tiszteletben kell tartania a Charta által biztosított jogokat, köztük annak 4. cikkét és 19. cikkének (2) bekezdését.(16) Ez utóbbiak tiltják a kínzást és az embertelen vagy megalázó bánásmódot és büntetést, valamint az olyan államba történő kitoloncolást, ahol az érintettet komolyan fenyegeti az a veszély, hogy ilyen bánásmódnak vetik alá.(17) A Bíróság szerint ez a tilalom „az Unió és a tagállamok egyik alapértékét” rögzíti, és abszolút jelleget ölt, mivel szorosan összefügg a Charta 1. cikkében szentesített emberi méltóság tiszteletben tartásával.(18)
36. Ebben az összefüggésben a 2008/115 irányelv 5. cikke megköveteli a tagállamoktól, hogy az „eljárás minden szakaszában”(19) tartsák tiszteletben a visszaküldés tilalmának elvét, mégpedig az érintett személy kitoloncolásáig (vagyis a tagállamból történő fizikai kiszállításáig(20)). A Bíróság ítélkezési gyakorlata szerint a tagállamoknak ezért lehetővé kell tenniük az érintett személyek számára, hogy a körülmények valamennyi olyan változására hivatkozhassanak, amely a kiutasítási határozat elfogadását követően merült fel, és amely jelentős hatással lehet a helyzetüknek az ezen irányelvre és különösen annak 5. cikkére tekintettel történő értékelésére,(21) mivel az említett irányelv 9. cikke (1) bekezdésének a) pontja megköveteli, hogy elhalasszák a kitoloncolást, „ha az megsértené a visszaküldés tilalmának elvét”.
37. Az olyan helyzetben, amikor a kiutasítási eljárást jelentős időtartamra felfüggesztették, elengedhetetlen, hogy az illetékes nemzeti hatóság a kiutasítási eljárás folytatását megelőzően elvégezze az érintett személyt érintő, kitoloncolás esetén felmerülő kockázatok újbóli – a korábbi kiutasítási határozat elfogadásának időpontjában elvégzett értékeléstől elkülönülő – értékelését. Az eljárás ilyen hosszú időre történő felfüggesztése ugyanis kizárja, hogy az illetékes nemzeti hatóság végleges következtetést vonhasson le az e személyt érintő, a tervezett célországban fennálló kockázatokat illetően, mivel fennállna a visszaküldés tilalma elve megsértésének veszélye.(22) Ilyen értékelés hiányában fennállna annak a veszélye, hogy a visszatérési kötelezettség már nem felel meg az uniós jog által megkövetelt jogszerűségi feltételeknek, és azt kikényszerítik, jóllehet komolyan és megalapozottan feltételezhető, hogy az ezen országba történő kitoloncolás esetén az érintett a kínzás vagy az embertelen vagy megalázó bánásmód vagy büntetés valós veszélyének lenne kitéve.
38. Abban az esetben, ha ez az új értékelés megerősíti azokat a következtetéseket, amelyekre az illetékes nemzeti hatóság a korábbi kiutasítási határozat elfogadásakor jutott, e hatóságnak abban a szakaszban kell folytatnia a kiutasítási eljárást, amelyben azt felfüggesztette, és ki kell kényszerítenie a visszatérési kötelezettséget.
39. Ellenkező esetben az illetékes nemzeti hatóság a 2008/115 irányelv 9. cikke (1) bekezdése a) pontjának megfelelően köteles elhalasztani az érintettnek a tervezett célországba történő kitoloncolását.(23) Mindazonáltal semmi nem akadályozza, hogy e hatóság a nemzeti jogban előírt rendelkezéseknek megfelelően felülvizsgálja a korábbi kiutasítási határozatot vagy új kiutasítási határozatot fogadjon el, feltéve hogy tiszteletben tartja az ezen irányelvben előírt anyagi jogi és eljárási biztosítékokat.(24)
40. E körülmények összességére tekintettel úgy vélem, hogy olyan helyzetben, amelyben az illetékes nemzeti hatóság megállapítja az olyan harmadik országbeli állampolgár tartózkodásának jogellenességét, akivel szemben korábbi, jogerőre emelkedett kiutasítási határozatot hoztak, a 2008/115 irányelv 5. cikkét a Charta 19. cikkének (2) bekezdésével összefüggésben úgy kell értelmezni, hogy e hatóság a kiutasítási eljárás folytatását megelőzően köteles annak meghatározására, hogy ezen eljárás felfüggesztésének hosszú időtartamára figyelemmel ezen állampolgár helyzete nem változott‑e oly módon, hogy komolyan és megalapozottan feltételezhető, hogy e határozat végrehajtása esetén a tervezett célországban a kínzás vagy az embertelen vagy megalázó bánásmód vagy büntetés valós veszélyének lenne kitéve.
B. A bíróság arra vonatkozó kötelezettségéről, hogy hivatalból figyelembe vegye a visszaküldés tilalma elvének megsértését (az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdés)
41. Első kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra vár választ a Bíróságtól, hogy olyan helyzetben, amelyben a bíróságnak olyan jogi aktus jogszerűségét kell felülvizsgálnia, amellyel az illetékes nemzeti hatóság egy jelentős időtartamra felfüggesztett kiutasítási eljárást folytat, anélkül azonban, hogy elvégezte volna a harmadik országbeli állampolgárt érintő, kitoloncolás esetén felmerülő kockázatok aktualizált értékelését, úgy kell‑e értelmezni a 2008/115 irányelv 13. cikkének (1) bekezdését ezen irányelv 5. cikkével, valamint a Charta 4. cikkével, 19. cikkének (2) bekezdésével és 47. cikkével összefüggésben, hogy a nemzeti bíróság a tudomására hozott, az előtte folyó kontradiktórius eljárásban kiegészített vagy pontosított, az ügyiratokban foglalt információk alapján köteles hivatalból figyelembe venni a visszaküldés tilalma elvének megsértését, amelyre ezen állampolgár nem hivatkozott.
42. A kérdést előterjesztő bíróság szerint ugyanis elképzelhetetlen, hogy a bíróság hallgasson, ha a visszaküldés tilalma elve megsértésének közvetlen kockázata áll fenn, vagy azt nem értékelték, és a harmadik országbeli állampolgárok – mint az alapügyben is – nincsenek tudatában ennek a kockázatnak, és arra nem hivatkoznak a tartózkodási engedély iránti kérelmük alátámasztása érdekében vagy a tartózkodásuk jogellenességét megállapító határozat vagy a kiutasítási határozat vitatása keretében.(25)
43. Ezenkívül e bíróság annak tisztázását kéri a Bíróságtól, hogy eltérő‑e ezen kötelezettség terjedelme attól függően, hogy a kiutasítási határozatot nemzetközi védelem iránti kérelem vagy nemzeti jogban előírt tartózkodási engedély iránti kérelem elutasítása indokolja.
1. A kötelezettség fennállásáról
44. Az uniós jog főszabály szerint nem követeli meg a nemzeti bíróságtól, hogy hivatalból vizsgálja meg az uniós rendelkezések megsértésére alapított jogalapot, amennyiben e jogalap vizsgálata arra kötelezné, hogy túllépje a jogvitának a felek által meghatározott kereteit. A nemzeti bíróság hatáskörének ilyen korlátozását az az elv igazolja, amely szerint az eljárás megindítása a felekre tartozik. Következésképpen a Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint e bíróság csak olyan kivételes esetekben járhat el hivatalból, amikor a közérdek megköveteli a beavatkozását.(26)
45. Ami a 2008/115 irányelvet illeti, a Bíróság a kiutasítási eljárás lefolytatása során elrendelt őrizeti intézkedés jogszerűségének feltételeit illetően elismerte a nemzeti bíróságot terhelő, hivatalból történő vizsgálatra vonatkozó kötelezettséget. 2022. november 8‑i Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Az őrizet hivatalból való vizsgálata) ítéletében(27) – amelyre a kérdést előterjesztő bíróság kifejezetten hivatkozik –, a Bíróság kimondta, hogy az igazságügyi hatóságnak figyelembe kell vennie a tudomására hozott, és a nemzeti joga alapján általa meghozandónak vélt eljárási intézkedések keretében kiegészített vagy megvilágított valamennyi – többek között ténybeli – elemet, és ezen elemek alapján adott esetben meg kell állapítania az uniós jogból származó jogszerűségi feltétel megsértését, még akkor is, ha azt az érintett személy nem vetette fel. Ennek érdekében a Bíróság a Charta 6. cikke által biztosított szabadsághoz való jog jelentőségére, valamint az e jogba való, az őrizet jelentette beavatkozás súlyosságára, továbbá a magas szintű bírói jogvédelem követelményére hivatkozott.(28) Ezenkívül különbséget tett a harmadik országbeli állampolgárnak – az uniós jogalkotó által szigorúan korlátozott – őrizetbe vételével kapcsolatos jogvita és a közigazgatási peres eljárás között, amelyben a feleknek kell a jogvitát kezdeményezniük és körülhatárolniuk.(29)
46. Úgy vélem, hogy ez az érvelés kiterjeszthető arra a helyzetre is, amelyben a bíróság a tudomására hozott elemek alapján megállapítja, hogy a harmadik országbeli állampolgárral szemben hozott kiutasítási határozat végrehajtása sérti a visszaküldés tilalmának elvét. Az ezen ítélet alapjául szolgáló ügyben ismertetett indítványomban(30) kifejtettekhez hasonló okok miatt ugyanis ezen elv védelme megköveteli, hogy a nemzeti bíróság hivatalból figyelembe vehesse azt a tényt, hogy az illetékes nemzeti hatóság nem végezte el a kiutasítási határozatban előirányzott célországba történő kitoloncolás esetén felmerülő kockázatok aktualizált értékelését.
47. A jelen indítvány 35. és 36. pontjában emlékeztettem a visszaküldés tilalma elvének jellegére és hatályára a kiutasítási eljárás végrehajtásával összefüggésben. Felidéztem ezen elv kötelező jellegét, és hangsúlyoztam a jelentőségét. Emlékeztettem arra is, hogy a tagállamoknak az „eljárás minden szakaszában” tiszteletben kell tartaniuk a visszaküldés tilalmának elvét, vagyis mind annak a közigazgatási szakaszában, amelynek során a kiutasításhoz kapcsolódó határozatokat elfogadják, mind pedig a bírósági szakaszában, amelynek során e határozatok jogszerűségét vizsgálják, mivel a kiutasítási eljárás csak az érintett személynek a származási országába, valamely tranzitországba vagy más országba történő tényleges kitoloncolásakor ér véget.
48. Hozzáteszem, hogy a Charta 47. cikke értelmében a tagállamoknak hatékony bírói jogvédelmet kell biztosítaniuk az uniós jogrendből eredő egyéni jogok tekintetében.(31) A kiutasításhoz kapcsolódó határozatok jogszerűségének felülvizsgálatát illetően a 2008/115 irányelv 13. cikkének (1) bekezdése megköveteli a tagállamoktól, hogy az illetékes bíróság vagy közigazgatási hatóság előtti hatékony jogorvoslatot biztosítsanak az érintett számára. A Bíróság ítélkezési gyakorlatának megfelelően e jogorvoslat jellemzőit a Charta 47. cikkével összhangban, továbbá a Charta 18. cikkében és 19. cikkének (2) bekezdésében biztosított visszaküldés tilalmának elvét tiszteletben tartva kell meghatározni.(32) Így a Bíróság állandó ítélkezési gyakorlatának megfelelően a jogorvoslati kérelemnek szükségképpen halasztó hatályúnak kell lennie, amennyiben olyan kiutasítási határozat ellen irányul, amelynek végrehajtása a szóban forgó harmadik országbeli állampolgárt embertelen vagy megalázó bánásmód tényleges veszélyének teheti ki, ezen állampolgár vonatkozásában biztosítva ezáltal a Charta 19. cikke (2) bekezdéséből és 47. cikkéből eredő követelmények tiszteletben tartását.(33)
49. Ezenkívül a 2008/115 irányelv 13. cikkének (2) bekezdése előírja, hogy a bíróság vagy a közigazgatási hatóság, amely előtt valamely kiutasítási határozat jogszerűségét vitatják, hatáskörrel rendelkezik e határozat felülvizsgálatára és adott esetben a kitoloncolás elhalasztására.(34) Kötelező rendelkezésről van szó, amint azt a rendelkezés angol nyelvi változatában a „shall have the power” (és nem „may have the power”) kifejezés használata mutatja.
50. A 2008/115 irányelv 13. cikkének (1) és (2) bekezdésében ily módon meghatározott eljárási szabályok célja annak biztosítása, hogy azt a személyt, akivel szemben kiutasítási határozatot hoztak, ne toloncolják ki a tervezett célországba, ha az ezen irányelv 5. cikkében meghatározott jogszerűségi feltételek – köztük a visszaküldés tilalma elvének tiszteletben tartása – nem, vagy az e határozat meghozatalát követően felmerült körülmények miatt már nem teljesülnek.
51. Márpedig a Charta 47. cikke által megkövetelt bírói jogvédelem nem lenne sem hatékony, sem teljes körű, ha a nemzeti bíróság nem lenne köteles hivatalból megállapítani a visszaküldés tilalma elvének megsértését, amennyiben a rendelkezésére bocsátott információk arra utalnak, hogy a kiutasítási határozat a kockázatok elavult értékelésén alapul, és nem lenne köteles ebből levonni az e határozat végrehajtására vonatkozó következtetéseket, megkövetelve az illetékes nemzeti hatóságtól, hogy e határozat végrehajtása előtt végezze el e kockázatok aktualizált értékelését. Ennek hiányában feladatának korlátozása azzal a következménnyel járhatna, hogy az ilyen határozatot végrehajtják, holott fennáll annak veszélye, hogy az érintettet a tervezett célországban kínzásnak vagy más embertelen vagy megalázó bánásmódnak vagy büntetésnek vetik alá, amelyek a Charta 4. cikke által abszolút jelleggel tiltott cselekményeket jelentenek.
52. E tekintetben a holland kormány az észrevételeiben azt állította, hogy a bíróságnak vissza kell utalnia az érintettet a nemzetközi védelem iránti kérelmek elbírálásáért felelős hatósághoz – vagyis a 2013/32/EU irányelv(35) 2. cikkének f) pontja értelmében vett „eljáró hatósághoz” –, hogy az értékelje a kitoloncolás esetén felmerülő kockázatokat. Bár az e célból hatáskörrel rendelkező nemzeti hatóság megválasztása az egyes tagállamok eljárási autonómiájának körébe tartozik, és bár igaz – amint arra e kormány rámutatott –, hogy az eljáró hatóság megfelelő eszközökkel és hozzáértő személyzettel rendelkezik, nem követelhető meg az érintettől, hogy nemzetközi védelem iránti kérelmet nyújtson be a 2008/115 irányelv 5. cikkében foglalt visszaküldés tilalma elve teljes tiszteletben tartásának biztosítása érdekében.
53. Ezenkívül hangsúlyozom, hogy az ilyen eljárás szükségképpen azt feltételezi, hogy a bíróság meg tudja állapítani a visszaküldés tilalma elvének megsértését, és képes arra, hogy – mielőtt az érintettet felszólítaná nemzetközi védelem iránti kérelem előterjesztésére – nagyrészt értékelje azon bánásmód jellegét és súlyosságát, amelynek az érintett a tervezett célországban ki lehet téve. Ugyanis, bár – amint azt a holland kormány a tárgyaláson állította – az ilyen kérelem elsőbbséget élvezne,(36) a jelen esetben az érintettel szemben indított kiutasítási eljárás ismételt felfüggesztéséhez(37) és azon időszak meghosszabbításához vezetne, amely alatt az érintett köztes helyzetben lenne a tagállam területén, tartózkodási jog vagy engedély nélkül.
54. Ezen elemek összességére tekintettel úgy vélem, hogy olyan helyzetben, amelyben a bíróságnak olyan jogi aktus jogszerűségét kell felülvizsgálnia, amellyel az illetékes nemzeti hatóság egy jelentős időtartamra felfüggesztett kiutasítási eljárást folytat, anélkül azonban, hogy elvégezte volna a harmadik országbeli állampolgárt érintő, kitoloncolás esetén felmerülő kockázatok aktualizált értékelését, a 2008/115 irányelv 13. cikkének (1) bekezdését ezen irányelv 5. cikkével, valamint a Charta 4. cikkével, 19. cikkének (2) bekezdésével és 47. cikkével összefüggésben úgy kell értelmezni, hogy a nemzeti bíróság a tudomására hozott, az előtte folyó kontradiktórius eljárásban kiegészített vagy pontosított, az ügyiratokban foglalt információk alapján köteles hivatalból figyelembe venni a visszaküldés tilalma elvének megsértését, amelyre ezen állampolgár nem hivatkozott.
2. A kötelezettség terjedelméről
55. A kérdést előterjesztő bíróság annak tisztázását kéri a Bíróságtól, hogy eltérő‑e a visszaküldés tilalma elve megsértésének hivatalból történő figyelembevételére vonatkozó kötelezettség terjedelme attól függően, hogy a kiutasítási határozatot nemzetközi védelem iránti kérelem vagy nemzeti jogban előírt tartózkodási engedély iránti kérelem elutasítása indokolja. E bíróság szerint ugyanis az illetékes nemzeti hatóságnak a 2011/95 irányelv 21. cikke (1) bekezdésének megfelelően mindig tiszteletben kell tartania ezt az elvet, amikor nemzetközi védelem iránti kérelmet vizsgál, ezzel szemben a holland joggyakorlatban nem bevett az, hogy e hatóság a holland jogon alapuló tartózkodási engedély iránti kérelem elutasítását megelőzően hivatalból értékelje az említett elv tiszteletben tartását.
56. Úgy vélem, hogy a harmadik országbeli állampolgárral szemben hozott kiutasítási határozat jogszerűségéről határozó bíróság szerepét és a visszaküldés tilalma elve megsértésének hivatalból történő figyelembevételére vonatkozó kötelezettség terjedelmét illetően nem szabad különbséget tenni a kérelmezett tartózkodási engedély jellege szerint, és különösen aszerint, hogy e határozatot nemzetközi védelem iránti kérelem vagy a nemzeti jogon alapuló tartózkodási engedély iránti kérelem elutasítása indokolja‑e.
57. A Charta 19. cikke (2) bekezdésének magából a szövegéből, és különösen a „[s]enki nem toloncolható ki” kifejezésből ugyanis kitűnik, hogy a visszaküldés elleni védelem teljes mértékben alkalmazandó minden harmadik országbeli állampolgárra, jogállásuktól vagy visszaküldésük okaitól függetlenül.
58. Ezenkívül a Bíróság a 2021. június 3‑i Westerwaldkreis ítéletben(38) emlékeztetett arra, hogy a 2008/115 irányelv hatályát kizárólag azon jogellenes tartózkodással kapcsolatos helyzetre utalással határozták meg, amelyben valamely harmadik országbeli állampolgár található, függetlenül e helyzet eredetének okától vagy az ezen állampolgárral szemben elfogadható intézkedésektől.(39) Így a 2008/115 irányelv 6. cikkének (6) bekezdéséből és a 2018. június 19‑i Gnandi ítélet(40) 60. pontjából az következik, hogy bár a kiutasítási határozat meghozható a nemzetközi védelem iránti kérelem elutasításával egyidejűleg vagy közvetlenül azt követően, két külön határozatról van szó, és minden kiutasítási határozatnak tiszteletben kell tartania az ezen irányelv III. fejezetében szereplő eljárási biztosítékokat, valamint az uniós jog és a nemzeti jog más releváns rendelkezéseit.
59. Ezt a 2023. július 6‑i Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl (Súlyos bűncselekményt elkövető menekült) ítélet(41) tökéletesen szemlélteti. Ebben az ítéletben a Bíróság ugyanis kimondta, hogy nem tekinthető úgy, hogy a menekült jogállásnak a 2011/95 irányelv 14. cikke (4) bekezdésének b) pontja szerinti visszavonása azzal járna, hogy állást kell foglalni arra a külön kérdésre vonatkozóan, hogy ez a személy kiutasítható‑e származási országába, és hogy az érintett harmadik országbeli állampolgár származási országába való esetleges visszatérésének az érintett harmadik országbeli állampolgárt érintő következményeit nem a menekült jogállás visszavonásáról szóló határozat meghozatalakor kell figyelembe venni, hanem adott esetben akkor, amikor a hatáskörrel rendelkező hatóság az említett harmadik országbeli állampolgárt érintően kiutasítási határozatot kíván hozni.(42)
60. Ebből következik, hogy a visszaküldés tilalmának elvét minden olyan esetben tiszteletben kell tartani, amikor egy tagállam megállapítja, hogy valamely harmadik országbeli állampolgár jogellenesen tartózkodik a területén, és e tagállam kiutasítási határozatot hoz, függetlenül a kiutasítási határozat elfogadásának alapjául szolgáló okok jellegétől vagy a jogi aktus formájától.
61. Következésképpen úgy vélem, hogy a harmadik országbeli állampolgárral szemben hozott kiutasítási határozat végrehajtásának jogszerűségéről határozó bíróság szerepét és a visszaküldés tilalma elve megsértésének hivatalból történő figyelembevételére vonatkozó kötelezettség terjedelmét illetően nem lehet különbséget tenni aszerint, hogy e határozatot nemzetközi védelem iránti kérelem vagy a nemzeti jogban előírt tartózkodási engedély iránti kérelem elutasítása indokolja‑e.
VI. Végkövetkeztetés
62. A fenti megfontolások összességére tekintettel azt javaslom a Bíróságnak, hogy a rechtbank Den Haag, zittingsplaats Roermond (Roermondban eljáró hágai bíróság, Hollandia) által előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekre a következőképpen válaszoljon:
1) A harmadik országok illegálisan [helyesen: jogellenesen] tartózkodó állampolgárainak visszatérésével kapcsolatban a tagállamokban használt közös normákról és eljárásokról szóló, 2008. december 16‑i 2008/115/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv 5. cikkét az Európai Unió Alapjogi Chartája 19. cikkének (2) bekezdésével összefüggésben
a következőképpen kell értelmezni:
olyan helyzetben, amelyben az illetékes nemzeti hatóság megállapítja az olyan harmadik országbeli állampolgár tartózkodásának jogellenességét, akivel szemben már hoztak egy korábbi, jogerőre emelkedett kiutasítási határozatot, e hatóság a kiutasítási eljárás folytatását megelőzően köteles annak meghatározására, hogy ezen eljárás felfüggesztésének hosszú időtartamára figyelemmel ezen állampolgár helyzete nem változott‑e oly módon, hogy komolyan és megalapozottan feltételezhető, hogy e határozat végrehajtása esetén a tervezett célországban a kínzás vagy az embertelen vagy megalázó bánásmód vagy büntetés valós veszélyének lenne kitéve.
2) A 2008/115 irányelv 13. cikkének (1) bekezdését ezen irányelv 5. cikkével, valamint az Alapjogi Charta 4. cikkével, 19. cikkének (2) bekezdésével és 47. cikkével összefüggésben
a következőképpen kell értelmezni:
olyan helyzetben, amelyben a bíróságnak olyan jogi aktus jogszerűségét kell felülvizsgálnia, amellyel az illetékes nemzeti hatóság egy jelentős időtartamra felfüggesztett kiutasítási eljárást folytat, anélkül azonban, hogy elvégezte volna a harmadik országbeli állampolgárt érintő, kitoloncolás esetén felmerülő kockázatok aktualizált értékelését, a nemzeti bíróság a tudomására hozott, az előtte folyó kontradiktórius eljárásban kiegészített vagy pontosított, az ügyiratokban foglalt információk alapján köteles hivatalból figyelembe venni a visszaküldés tilalma elvének megsértését, amelyre ezen állampolgár nem hivatkozott.
A harmadik országbeli állampolgárral szemben hozott kiutasítási határozat végrehajtásának jogszerűségéről határozó bíróság szerepét és a visszaküldés tilalma elve megsértésének hivatalból történő figyelembevételére vonatkozó kötelezettség terjedelmét illetően nem lehet különbséget tenni aszerint, hogy e határozatot nemzetközi védelem iránti kérelem vagy a nemzeti jogban előírt tartózkodási engedély iránti kérelem elutasítása indokolja‑e.