Wydanie tymczasowe
OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
JEANA RICHARDA DE LA TOURA
przedstawiona w dniu 16 maja 2024 r.(1)
Sprawa C‑156/23 [Ararat] (i)
K,
L,
M,
N
przeciwko
Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez rechtbank Den Haag, zittingsplaats Roermond (sąd rejonowy w Hadze, ośrodek zamiejscowy w Roermond, Niderlandy)]
Odesłanie prejudycjalne – Przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości – Powrót nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich – Dyrektywa 2008/115/WE – Artykuł 5 – Zasada non-refoulement – Akt, na mocy którego właściwy organ krajowy oddala wniosek o zezwolenie na pobyt na podstawie prawa krajowego i odsyła do wcześniejszej decyzji nakazującej powrót, która stała się ostateczna – Zgodność z prawem wykonania decyzji nakazującej powrót – Obowiązek przeprowadzenia zaktualizowanej oceny ryzyka w przypadku wydalenia – Artykuł 13 – Środki odwoławcze – Obowiązek organu sądowego podniesienia z urzędu naruszenia zasady non-refoulement – Karta praw podstawowych Unii Europejskiej – Artykuł 19 ust. 2 – Ochrona w przypadku wydalenia – Artykuł 47 – Prawo do skutecznego środka odwoławczego
I. Wprowadzenie
1. Przestrzeganie zasady non-refoulement w kontekście powrotu nielegalnie przebywającego obywatela państwa trzeciego stanowi szczególny problem, gdy państwo członkowskie nie wykonuje w krótkim czasie decyzji nakazującej powrót wydanej w odniesieniu do tej osoby. W istocie wraz z upływem czasu, podczas gdy decyzja ta staje się ostateczna w stosunku do tego obywatela, ocena, na której się ona opiera, a w szczególności ocena ryzyka grożącego mu w przypadku wydalenia do państwa docelowego, staje się nieaktualna.
2. W tym względzie sędzia Europejskiego Trybunału Praw Człowieka Ledi Bianku zauważył, że „kwestia non-refoulement i rola sądów w jej wykonaniu [jest tematem, który] jest szczególnie trudny, ponieważ dotyczy spraw mających za przedmiot głównie prawa bezwzględne chronione na mocy [Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności(2)]. Ponadto sędziowie, zarówno krajowi, jak i międzynarodowi, muszą orzekać o bardzo odległych sytuacjach, o których niekoniecznie mają bezpośrednią i pełną wiedzę. Co więcej, sprawy dotyczące non-refoulement zazwyczaj dotyczą sytuacji, które ulegają wahaniom i zmianom”(3).
3. Niniejszy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 5 i 13 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115/WE z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie wspólnych norm i procedur stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich(4), które gwarantują poszanowanie zasady non-refoulement i skuteczną ochronę sądową tych obywateli.
4. Wniosek ten został złożony w ramach sporu między K, L, M i N, będącymi obywatelami Armenii, a Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (sekretarzem stanu ds. sprawiedliwości i bezpieczeństwa, Niderlandy, zwanym dalej „sekretarzem stanu”), dotyczącego zgodności z prawem aktu, na mocy którego ów organ oddalił ich wniosek o zezwolenie na pobyt na podstawie prawa niderlandzkiego i w którym powołał się on na wcześniejszą decyzję nakazującą powrót, ta zaś stała się ostateczna, w celu wznowienia postępowania w sprawie powrotu.
5. Wniosek ten zawiera w istocie dwa pytania.
6. Po pierwsze, rechtbank Den Haag, zittingsplaats Roermond (sąd rejonowy w Hadze, ośrodek zamiejscowy w Roermond, Niderlandy) zwraca się do Trybunału z pytaniem, czy w sytuacji, w której właściwy organ krajowy stwierdzi, że pobyt obywatela państwa trzeciego, w odniesieniu do którego wcześniejsza decyzja nakazująca powrót stała się ostateczna, jest nielegalny, organ ten ma obowiązek, przed wznowieniem postępowania w sprawie powrotu, przeprowadzić zaktualizowaną ocenę ryzyka, na jakie narażony jest obywatel państwa trzeciego w przypadku powrotu do państwa docelowego.
7. Po drugie, sąd odsyłający zwraca się do Trybunału z pytaniem, czy organ sądowy jest zobowiązany, w ramach przeprowadzanej przed nim kontroli zgodności z prawem i na podstawie dostępnych mu informacji, do podniesienia z urzędu braku poszanowania zasady non-refoulement, jeżeli właściwy organ krajowy nie przeprowadził takiej oceny.
8. W niniejszej opinii zaproponuję, by Trybunał orzekł, że w sytuacji, w której postępowanie w sprawie powrotu było zawieszone przez długi czas, właściwy organ krajowy jest zobowiązany do ustalenia przed wykonaniem wcześniejszej decyzji nakazującej powrót, czy sytuacja obywatela państwa trzeciego nie zmieniła się w takim stopniu, że istnieją istotne i potwierdzone podstawy, aby sądzić, że w przypadku wykonania tej decyzji byłby on narażony na ryzyko tortur albo nieludzkiego lub poniżającego traktowania albo karania w państwie docelowym. Przedstawię również powody, dla których uważam, że w braku takiej oceny sąd krajowy jest zobowiązany do podniesienia z urzędu każdego naruszenia zasady non-refoulement, na które nie powołał się ten obywatel, o ile posiada informacje w tym zakresie.
II. Ramy prawne
A. Prawo Unii
9. Dyrektywa 2008/115 przewiduje w art. 5, że „[w]prowadzając w życie niniejszą dyrektywę, państwa członkowskie […] przestrzegają zasady non-refoulement”.
10. Artykuł 6 ust. 1 i 6 tej dyrektywy ma następujące brzmienie:
„1. Bez uszczerbku dla wyjątków, o których mowa w ust. 2–5, państwa członkowskie wydają decyzję nakazującą powrót każdemu obywatelowi państwa trzeciego nielegalnie przebywającemu na ich terytorium.
[…]
6. Niniejsza dyrektywa nie wyklucza podejmowania przez państwa członkowskie decyzji o zakończeniu legalnego pobytu wraz z decyzją nakazującą powrót lub decyzją o wykonaniu wydalenia lub zakazem wjazdu, w ramach jednej decyzji administracyjnej lub orzeczenia sądowego, zgodnie z ich prawem krajowym, bez uszczerbku dla gwarancji proceduralnych przewidzianych w rozdziale III i w innych odpowiednich przepisach prawa wspólnotowego i krajowego”.
11. Artykuł 9 ust. 1 lit. a) tej dyrektywy stanowi:
„Państwa członkowskie przesuwają termin wydalenia:
a) jeżeli miałoby ono naruszać zasadę non-refoulement […]”.
12. Wreszcie art. 13 ust. 1 i 2 tej samej dyrektywy ma następujące brzmienie:
„1. Dany obywatel państwa trzeciego otrzymuje możliwość skorzystania ze skutecznych środków odwoławczych, aby zaskarżyć decyzje nakazujące powrót, o których mowa w art. 12 ust. 1, przed właściwym organem sądowym lub administracyjnym lub właściwym podmiotem złożonym z osób bezstronnych i posiadających gwarancje niezależności.
2. Organ lub podmiot, o którym mowa w ust. 1, jest właściwy w sprawie ponownego rozpatrzenia decyzji nakazujących powrót, o których mowa w art. 12 ust. 1, i może między innymi tymczasowo zawiesić ich wykonanie, chyba że takie tymczasowe zawieszenie ma już zastosowanie na mocy prawa krajowego”.
B. Prawo niderlandzkie
13. Artykuł 8:69 Algemene wet bestuursrecht (ogólnej ustawy dotyczącej prawa administracyjnego)(5) z dnia 4 czerwca 1992 r. stanowi:
„1. Sąd rozpatrujący sprawę wydaje rozstrzygnięcie na podstawie środka odwoławczego, przedstawionych dokumentów, wcześniejszego postępowania dowodowego oraz postępowania dowodowego na rozprawie.
2. Argumenty prawne są uzupełniane przez sąd z urzędu.
3. Okoliczności faktyczne mogą zostać uzupełnione przez sąd z urzędu”.
III. Okoliczności faktyczne w postępowaniu głównym i pytania prejudycjalne
14. W dniu 16 marca 2011 r. skarżący, rodzina składająca się z dwóch sióstr, K i L, oraz ich rodziców, M i N, mający obywatelstwo armeńskie, złożyli wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej. Wniosek ten został oddalony decyzją z dnia 9 sierpnia 2012 r. Ponadto skarżącym doręczono decyzję nakazującą powrót, która została wydana po dokonaniu oceny ryzyka grożącego im w przypadku wydalenia do Armenii. Decyzja ta stała się ostateczna.
15. W dniu 10 maja 2016 r. skarżący złożyli wniosek o zezwolenie na pobyt na podstawie prawa niderlandzkiego. Wniosek ten został oddalony decyzją z dnia 16 czerwca 2016 r., która również stała się ostateczna po oddaleniu ich odwołań.
16. W dniu 18 lutego 2019 r. skarżący złożyli wniosek o inne zezwolenie na pobyt, również przewidziane w prawie niderlandzkim, dla dzieci będących rezydentami długoterminowymi [„afsluitingsregeling langdurig verblijvende kinderen” (ostateczny program dla dzieci będących rezydentami długoterminowymi)](6). Aktem z dnia 8 października 2019 r. sekretarz stanu oddalił ich wniosek i stwierdził, po pierwsze, że ich pobyt jest nielegalny, a po drugie, że decyzja nakazująca powrót wydana w ich sprawie w dniu 9 sierpnia 2012 r. jest ważna (akt ten zwany jest dalej „zaskarżonym aktem”). Akt ten został utrzymany w mocy w dniu 12 listopada 2020 r. w następstwie oddalenia wniesienia przez skarżących środka odwoławczego.
17. Skarżący odwołali się od tej decyzji o oddaleniu odwołania do rechtbank Den Haag, zittingsplaats Roermond (sądu rejonowego w Hadze, ośrodka zamiejscowego w Roermond), który postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1) Czy art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej[(7)] w związku z art. 4 i art. 19 ust. 2 Karty i [z] art. 5 dyrektywy [2008/115] należy interpretować w ten sposób, że organ sądowy musi z urzędu dokonać kontroli ewentualnego braku poszanowania zasady non-refoulement na podstawie przedstawionych mu danych zawartych w aktach sprawy, uzupełnionych lub wyjaśnionych w toku prowadzonego przed nim postępowania kontradyktoryjnego? Czy zakres tego obowiązku zależy od tego, czy toczące się postępowanie kontradyktoryjne rozpoczęło się w następstwie złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej i czy zakres tego obowiązku różni się zatem w zależności od tego, czy ryzyko związane z wydaleniem ocenia się w kontekście przyjęcia czy w kontekście powrotu cudzoziemca?
2) Czy art. 5 dyrektywy [2008/115] w związku z art. 19 ust. 2 [Karty] należy interpretować w ten sposób, że w przypadku wydania decyzji nakazującej powrót w postępowaniu, które nie rozpoczęło się wnioskiem o udzielenie ochrony międzynarodowej, ocena tego, czy na przeszkodzie powrotowi stoi zakaz wydalenia, musi mieć miejsce przed wydaniem decyzji nakazującej powrót i czy stwierdzenie ryzyka związanego z wydaleniem stoi wówczas na przeszkodzie wydaniu decyzji nakazującej powrót lub stanowi w takiej sytuacji przeszkodę w wydaleniu cudzoziemca?
3) Czy decyzja nakazująca powrót ponownie nabiera mocy prawnej, jeśli zawieszono ją w związku z nowym postępowaniem, które nie rozpoczęło się w następstwie złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, czy też art. 5 dyrektywy [2008/115] w związku z art. 19 ust. 2 [Karty] należy interpretować w ten sposób, że w przypadku gdy ryzyka związanego z wydaleniem nie zbadano w postępowaniu prowadzącym do ponownego stwierdzenia nielegalności pobytu, należy przeprowadzić aktualną analizę ryzyka związanego z wydaleniem i wydać wówczas nową decyzję nakazującą powrót? Czy odpowiedź na to pytanie byłaby inna, jeżeli mamy do czynienia nie z zawieszoną decyzją nakazującą powrót, lecz z decyzją nakazującą powrót, której obywatel państwa trzeciego i organy przez długi czas nie wykonywały?”.
18. Uwagi na piśmie zostały złożone przez rządy niderlandzki, niemiecki i szwajcarski, jak również przez Komisję Europejską. Rząd niderlandzki i Komisja, a także skarżący i rząd duński, wzięli udział w rozprawie w dniu 21 marca 2024 r., podczas której odpowiedzieli również ustnie na pytania zadane przez Trybunał.
IV. Uwagi wstępne
19. Przed przystąpieniem do analizy pytań prejudycjalnych uważam, że warto poczynić wstępne uwagi na temat ich przedmiotu, dopuszczalności i kolejności, w jakiej będę je rozpatrywał.
20. Przede wszystkim uważam, że należy odpowiedzieć na pytanie trzecie, które dotyczy administracyjnej fazy postępowania w sprawie powrotu. Sąd odsyłający zastanawia się, jaki wpływ ma złożenie przez obywatela państwa trzeciego nowego wniosku o wydanie dokumentu pobytowego na podstawie prawa krajowego na postępowanie w sprawie powrotu wszczęte wcześniej w odniesieniu do tej osoby, a w szczególności na istnienie obowiązku właściwego organu krajowego do przeprowadzenia zaktualizowanej oceny ryzyka grożącego w przypadku wydalenia.
21. Następnie konieczne będzie udzielenie odpowiedzi na pytanie pierwsze, które odnosi się w szczególności do etapu sądowego postępowania w sprawie powrotu i spoczywającego na organie sądowym obowiązku podniesienia z urzędu ewentualnego braku poszanowania zasady non-refoulement w ramach przeprowadzanej przez niego kontroli zgodności z prawem. Jakkolwiek w tym kontekście sąd odsyłający zwraca się do Trybunału o dokonanie wykładni art. 5 dyrektywy 2008/115 w świetle art. 4 i art. 19 ust. 2 Karty, proponuję zbadanie tej kwestii w świetle przepisów zawartych w art. 13 tej dyrektywy, który ustanawia prawo do skutecznej ochrony sądowej przy wdrażaniu tej procedury.
22. Wreszcie uważam, że nie ma potrzeby badania drugiego pytania prejudycjalnego, ponieważ poza niejasnym charakterem jego sformułowania wydaje się ono nie mieć związku z przedmiotem sporu w postępowaniu głównym. Sąd odsyłający zwrócił się bowiem do Trybunału o uściślenie pewnych zasad dotyczących poszanowania zasady non-refoulement w przypadku, gdy decyzja nakazująca powrót nie została jeszcze wydana. W niniejszej sprawie bezsporne jest natomiast, że skarżących dotyczy decyzja nakazująca powrót, która została wydana w dniu 9 sierpnia 2012 r. Decyzja ta stała się ostateczna. Spór w postępowaniu głównym dotyczy zatem przestrzegania tej zasady nie w kontekście przyjęcia decyzji nakazującej powrót, lecz raczej jej wykonania w przypadku ewentualnej kontynuacji postępowania w sprawie powrotu.
23. Z orzecznictwa Trybunału wynika, że pytanie to jest zatem niedopuszczalne, ponieważ zmuszałoby Trybunał do wydania opinii doradczej odnośnie do hipotetycznego pytania, z naruszeniem roli przyznanej Trybunałowi w ramach współpracy sądowej ustanowionej w art. 267 TFUE(8).
V. Analiza
24. Należy określić cel spornego aktu, którego zgodność z prawem jest kwestionowana przed organem sądowym.
25. Zaskarżony akt jest aktem o charakterze hybrydowym. Wchodzi on w obszar zarówno prawa niderlandzkiego w zakresie, w jakim odmawia skarżącym zezwolenia na pobyt przewidzianego w tym prawie, jak i w obszar prawa Unii w zakresie, w jakim pociąga za sobą wznowienie postępowania w sprawie powrotu, które zostało pierwotnie wszczęte w odniesieniu do owych skarżących, poprzez stwierdzenie ważności decyzji nakazującej powrót wydanej w dniu 9 sierpnia 2012 r.(9).
26. Pytania skierowane do Trybunału dotyczą jedynie zgodności z prawem wykonania tej decyzji w zakresie, w jakim stanowi ona decyzję nakazującą powrót w rozumieniu art. 3 pkt 4 dyrektywy 2008/115(10).
A. W przedmiocie obowiązku właściwego organu krajowego do przeprowadzenia zaktualizowanej oceny ryzyka grożącego w przypadku wydalenia (trzecie pytanie prejudycjalne)
27. Poprzez pytanie trzecie sąd odsyłający zwraca się w istocie do Trybunału o ustalenie, czy w sytuacji, w której właściwy organ krajowy stwierdzi nielegalność pobytu obywatela państwa trzeciego, w stosunku do którego została uprzednio wydana decyzja nakazująca powrót, która stała się ostateczna, art. 5 dyrektywy 2008/115 w związku z art. 19 ust. 2 Karty należy interpretować w ten sposób, że organ ten jest zobowiązany do wznowienia postępowania w sprawie powrotu na etapie wykonania tej decyzji, czy też przed jej wykonaniem ma on obowiązek przeprowadzić zaktualizowaną ocenę ryzyka, na jakie narażony jest ten obywatel w przypadku wydalenia do państwa docelowego, biorąc pod uwagę długi czas, w którym postępowanie to było zawieszone.
28. Na wstępie pragnę zauważyć, że prawo Unii, w szczególności dyrektywa 2008/115, nie zawiera przepisów wyraźnie określających skutki, jakie należy wiązać ze złożeniem przez obywatela państwa trzeciego wniosku o wydanie dokumentu pobytowego przewidzianego w prawie krajowym i jego późniejszym oddaleniem dla decyzji nakazującej powrót wydanej uprzednio w odniesieniu do tego obywatela.
29. Chociaż Trybunał uporządkował niektóre zasady w wyroku z dnia 15 lutego 2016 r., N.(11), wyrok ten został wydany w innym kontekście faktycznym. W sprawie zakończonej wydaniem tego wyroku rozpoczęte postępowanie w sprawie powrotu przeciwko zainteresowanemu zostało bowiem zawieszone nie z powodu złożenia przez niego wniosku o zezwolenie na pobyt na podstawie prawa krajowego, lecz wniosku o ochronę międzynarodową. We wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym Raad van State (rada stanu, Niderlandy) podkreśliła, że zgodnie z jej orzecznictwem złożenie takiego wniosku skutkuje bezskutecznością z mocy prawa decyzji nakazującej powrót, która została uprzednio wydana w ramach tego postępowania. Trybunał orzekł zaś, przeciwnie, że w przypadku gdy postępowanie wszczęte na podstawie dyrektywy 2008/115, w ramach którego wydano decyzję nakazującą powrót, zostało zawieszone z powodu złożenia nowego wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, państwa członkowskie są zobowiązane, gdy tylko wniosek ten zostanie oddalony, do wznowienia tego postępowania nie od początku, lecz od etapu, na którym zostało ono zawieszone(12). Trybunał oparł swoją ocenę na wymogach skuteczności nałożonych przez prawodawcę Unii przy wdrażaniu procedury powrotu, a w szczególności na obowiązku państw członkowskich do przeprowadzenia wydalenia w najkrótszym możliwym czasie.
30. W sprawie rozpatrywanej w postępowaniu głównym wydaje się, że sekretarz stanu wznowił postępowanie w sprawie powrotu uprzednio wszczęte w odniesieniu do skarżących nie na początku, lecz na etapie, na którym zostało ono zawieszone, stwierdzając ważność wcześniejszej decyzji nakazującej powrót.
31. Tymczasem w takiej sytuacji zastosowanie zasady określonej w wyroku z dnia 15 lutego 2016 r., N.(13), choć spełnia wymogi skuteczności określone w szczególności w motywie 4 dyrektywy 2008/115, nie zapewnia poszanowania zasady non-refoulement.
32. Po pierwsze, jest to związane z charakterem wnioskowanego zezwolenia na pobyt. O ile przy rozpatrywaniu wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej właściwy organ krajowy jest zobowiązany do poszanowania zasady non-refoulement zgodnie z art. 21 ust. 1 dyrektywy 2011/95/UE(14), o tyle, zgodnie z informacjami przekazanymi przez sąd odsyłający, w niderlandzkiej praktyce prawnej nie ma zwyczaju przeprowadzania z urzędu oceny ryzyka grożącego osobie w przypadku wydalenia w następstwie oddalenia wniosku o zezwolenie na pobyt na podstawie prawa niderlandzkiego.
33. Po drugie, jest to związane z czasem trwania zawieszenia postępowania w sprawie powrotu. W niniejszej sprawie, podczas gdy sekretarz stanu przyjął decyzję nakazującą powrót w momencie, gdy wydalenie skarżących do państwa pochodzenia było zgodne z prawem w świetle zasady non-refoulement, ze wskazań sądu odsyłającego wynika, że postępowanie to zostało zawieszone na siedem lat, to jest na długi czas, przed wznowieniem go w następstwie oddalenia ostatniego wniosku o zezwolenie na pobyt. Oczywiste jest, że taki upływ czasu oznacza najprawdopodobniej zmiany w sytuacji odnośnego obywatela lub w okolicznościach zaistniałych w państwie docelowym.
34. Tymczasem dyrektywa 2008/115 ma na celu wprowadzenie polityki wydalania i repatriacji, która jest nie tylko skuteczna, ale także w pełni respektuje podstawowe prawa i godność zainteresowanych osób(15).
35. Każda decyzja nakazująca powrót wydana na podstawie art. 6 ust. 1 dyrektywy 2008/115 i wykonana na podstawie jej art. 8 ust. 1 musi zapewniać poszanowanie praw zagwarantowanych w Karcie, w tym w jej art. 4 i art. 19 ust. 2(16). Artykuły te zakazują tortur i nieludzkiego lub poniżającego traktowania i karania, a także wydalenia do państwa, w którym istnieje poważne ryzyko, że dana osoba zostanie poddana takiemu traktowaniu(17). Według Trybunału zakaz taki stanowi „jedną z podstawowych wartości Unii i jej państw członkowskich” i ma charakter bezwzględny, jako że jest on ściśle związany z poszanowaniem godności człowieka, o której mowa w art. 1 Karty(18).
36. W tym kontekście art. 5 dyrektywy 2008/115 wymaga od państw członkowskich poszanowania zasady non-refoulement „na wszystkich etapach postępowania”(19), aż do wydalenia osoby zainteresowanej (tj. jej fizycznego przemieszczenia się poza terytorium państwa członkowskiego(20)). Zgodnie z orzecznictwem Trybunału państwa członkowskie muszą zatem zezwolić zainteresowanym na powołanie się na każdą zmianę okoliczności, która nastąpiła po wydaniu decyzji nakazującej powrót i która ze swojej natury może mieć istotny wpływ na ocenę ich sytuacji na podstawie tej dyrektywy, w szczególności jej art. 5(21), ponieważ art. 9 ust. 1 lit. a) tej dyrektywy wymaga od nich przesunięcia terminu wydalenia, „jeżeli miałoby ono naruszać zasadę non-refoulement”.
37. W sytuacji gdy postępowanie w sprawie powrotu zostało zawieszone przez długi czas, istotne jest, aby przed wznowieniem tego postępowania właściwy organ krajowy przeprowadził nową ocenę ryzyka grożącego danej osobie w przypadku wydalenia, odmienną od tej przeprowadzonej w momencie przyjęcia poprzedniej decyzji nakazującej powrót. Zawieszenie procedury na tak długi okres oznacza bowiem, że właściwy organ krajowy nie może wyciągnąć ostatecznych wniosków co do ryzyka grożącego danej osobie w państwie docelowym, co groziłoby naruszeniem zasady non-refoulement(22). W braku takiej oceny istniałoby ryzyko, że obowiązek powrotu nie spełniałby już przesłanek zgodności z prawem wymaganych przez prawo Unii i zostałby wykonany mimo istnienia poważnych i potwierdzonych podstaw, aby sądzić, że dana osoba będzie narażona na rzeczywiste ryzyko tortur albo nieludzkiego lub poniżającego traktowania albo karania w przypadku jej wydalenia do tego państwa.
38. Jeśli ta nowa ocena potwierdziłaby wnioski wyciągnięte przez właściwy organ krajowy podczas przyjmowania poprzedniej decyzji nakazującej powrót, musiałby on wznowić postępowanie w sprawie powrotu w miejscu, w którym zostało ono zawieszone, i przejść do wykonania obowiązku powrotu.
39. W przeciwnym wypadku właściwy organ krajowy byłby zobowiązany do przesunięcia terminu wydalenia zainteresowanej osoby do państwa docelowego zgodnie z art. 9 ust. 1 lit. a) dyrektywy 2008/115(23). Jednakże nic nie stoi na przeszkodzie, aby organ ten, zgodnie z przepisami prawa krajowego, ponownie zbadał poprzednią decyzję nakazującą powrót lub przyjął nową decyzję nakazującą powrót, pod warunkiem że byłaby ona zgodna z zabezpieczeniami materialnymi i proceduralnymi określonymi w tej dyrektywie(24).
40. W świetle tych wszystkich okoliczności uważam, że w sytuacji, w której właściwy organ krajowy stwierdzi nielegalność pobytu obywatela państwa trzeciego, w odniesieniu do którego wydano wcześniejszą decyzję nakazującą powrót, która stała się ostateczna, art. 5 dyrektywy 2008/115 w związku z art. 19 ust. 2 Karty należy interpretować w ten sposób, iż organ ten jest zobowiązany przed wznowieniem postępowania w sprawie powrotu ustalić, czy, biorąc pod uwagę długi czas, w którym postępowanie to było zawieszone, sytuacja tego obywatela nie zmieniła się w taki sposób, że istnieją istotne i potwierdzone podstawy, by sądzić, że gdyby decyzja ta została wykonana, byłby on narażony na ryzyko tortur albo nieludzkiego lub poniżającego traktowania albo karania w państwie docelowym.
B. W przedmiocie obowiązku organu sądowego podniesienia z urzędu naruszenia zasady non-refoulement (pierwsze pytanie prejudycjalne)
41. Poprzez pytanie pierwsze sąd odsyłający zwraca się w istocie do Trybunału o ustalenie, czy w sytuacji gdy sąd przeprowadza kontrolę zgodności z prawem aktu, na mocy którego właściwy organ krajowy wznawia zawieszone na długi czas postępowanie w sprawie powrotu, nie przeprowadziwszy jednak zaktualizowanej oceny ryzyka, na jakie narażony jest obywatel państwa trzeciego w przypadku wydalenia, art. 13 ust. 1 dyrektywy 2008/115 w związku z art. 5 tej dyrektywy oraz z art. 4, art. 19 ust. 2 i art. 47 Karty należy interpretować w ten sposób, że sąd krajowy ma obowiązek podnieść z urzędu, w ramach tej kontroli i na podstawie przedstawionych mu informacji zawartych w aktach sprawy, uzupełnionych lub wyjaśnionych w toku prowadzonego przed nim postępowania kontradyktoryjnego, ewentualnego naruszenia zasady non-refoulement, na które obywatel ten się nie powołał.
42. Zdaniem sądu odsyłającego byłoby nie do pomyślenia, aby organ sądowy milczał, jeżeli ryzyko naruszenia zasady non-refoulement byłoby nieuchronne lub nie zostałoby ocenione, i aby obywatele państw trzecich, jak w sprawie w postępowaniu głównym, nie byli świadomi tego ryzyka i nie powołali się na nie w uzasadnieniu wniosku o zezwolenie na pobyt lub w ramach odwołania się od decyzji stwierdzającej nielegalność ich pobytu lub decyzji nakazującej powrót(25).
43. Ponadto sąd ten zwrócił się do Trybunału o wyjaśnienie, czy zakres tego obowiązku różni się w zależności od tego, czy decyzja nakazująca powrót jest uzasadniona oddaleniem wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, czy też wniosku o zezwolenie na pobyt na podstawie prawa krajowego.
1. W przedmiocie istnienia obowiązku
44. Prawo Unii nie wymaga zasadniczo, aby sąd krajowy badał z urzędu zarzut naruszenia przepisów prawa Unii, jeżeli zbadanie takiego zarzutu zmuszałoby go do wyjścia poza granice sporu wyznaczonego przez jego strony. To ograniczenie uprawnień sądu krajowego wynika z zasady, zgodnie z którą inicjatywa procesowa należy do stron. W konsekwencji, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału, sąd ten może działać z urzędu jedynie w wyjątkowych przypadkach, gdy wymaga tego interes publiczny(26).
45. W odniesieniu do dyrektywy 2008/115 Trybunał uznał obowiązek sądu krajowego do zbadania z urzędu przesłanki zgodności z prawem środka detencyjnego zarządzonego podczas postępowania w sprawie powrotu. W wyroku z dnia 8 listopada 2022 r., Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Badanie z urzędu środka detencyjnego)(27)– do którego sąd odsyłający odnosi się bezpośrednio – Trybunał orzekł, że organ sądowy jest zobowiązany wziąć pod uwagę wszystkie elementy, w szczególności okoliczności faktyczne, przedstawione mu, uzupełnione lub wyjaśnione w ramach czynności proceduralnych, których przeprowadzenie uzna za konieczne na podstawie prawa krajowego, oraz na podstawie których stwierdzi, w stosownym przypadku, niespełnienie przesłanki zgodności z prawem wynikającej z prawa Unii, nawet jeżeli brak spełnienia tej przesłanki nie został podniesiony przez daną osobę. W tym celu Trybunał odniósł się do znaczenia prawa do wolności zagwarantowanego w art. 6 Karty, wagi ingerencji w to prawo, jaką stanowi zastosowanie środka detencyjnego, oraz wymogu ochrony sądowej na wysokim poziomie(28). Dokonał on ponadto rozróżnienia między sporami dotyczącymi zastosowania środka detencyjnego wobec obywatela państwa trzeciego, które są ściśle regulowane przez prawodawcę Unii, a sporami administracyjnymi, w których inicjatywa i wyznaczenie granic sporu należą do stron(29).
46. Uważam, że taki tok rozumowania można rozszerzyć na sytuację, w której sąd stwierdza, na podstawie przedstawionych mu informacji, że wykonanie decyzji nakazującej powrót wydanej w odniesieniu do obywatela państwa trzeciego narusza zasadę non-refoulement. Z powodów podobnych do tych, jakie przedstawiłem w mojej opinii w sprawie zakończonej wydaniem tego wyroku(30), ochrona tej zasady wymaga bowiem, aby sąd krajowy mógł z urzędu podnieść, że właściwy organ krajowy nie przeprowadził zaktualizowanej oceny ryzyka grożącego w przypadku wydalenia do państwa docelowego przewidzianego w decyzji nakazującej powrót.
47. W pkt 35 i 36 niniejszej opinii przypomniałem charakter i zakres zasady non-refoulement w kontekście wdrażania procedury powrotu. Odniosłem się do jej nadrzędnego charakteru i podkreśliłem jej znaczenie. Przypomniałem również, że państwa członkowskie są zobowiązane do zapewnienia przestrzegania tej zasady „na wszystkich etapach procedury”, to znaczy zarówno na etapie administracyjnym procedury, podczas którego wydawane są decyzje dotyczące powrotu, jak i na etapie sądowym, podczas którego badana jest zgodność z prawem tych decyzji, przy czym procedura powrotu kończy się dopiero w momencie skutecznego wydalenia osoby zainteresowanej do państwa pochodzenia, państwa tranzytowego lub innego państwa.
48. Dodam, że na mocy art. 47 Karty państwa członkowskie muszą zapewnić skuteczną ochronę sądową w sprawach mających za przedmiot ochronę praw jednostki wynikających z prawa Unii(31). Jeśli chodzi o kontrolę zgodności z prawem decyzji dotyczących powrotu, art. 13 ust. 1 dyrektywy 2008/115 wymaga od państwa członkowskiego zapewnienia zainteresowanej osobie skutecznego środka odwoławczego przed właściwym organem sądowym lub administracyjnym. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału cechy tego środka odwoławczego muszą być określone zgodnie z art. 47 Karty i z poszanowaniem zasady non-refoulement gwarantowanej w art. 18 i art. 19 ust. 2 Karty(32). Zatem zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału odwołanie musi koniecznie mieć skutek zawieszający, jeżeli zostało wniesione przeciwko decyzji nakazującej powrót, której wykonanie może narazić danego obywatela państwa trzeciego na rzeczywiste ryzyko nieludzkiego lub poniżającego traktowania, zapewniając w ten sposób w odniesieniu do tego obywatela przestrzeganie wymogów art. 19 ust. 2 i art. 47 Karty(33).
49. Ponadto art. 13 ust. 2 dyrektywy 2008/115 stanowi, że organ sądowy lub administracyjny, przed którym kwestionuje się zgodność z prawem decyzji dotyczącej powrotu, jest uprawniony do ponownego rozpatrzenia tej decyzji oraz w stosownym przypadku do przesunięcia terminu wydalenia(34). Jest to przepis bezwzględnie obowiązujący, o czym świadczy użycie w wersji angielskojęzycznej wyrażenia „shall have the power” (a nie „may have the power”).
50. Celem uregulowań proceduralnych określonych w ten sposób w art. 13 ust. 1 i 2 dyrektywy 2008/115 jest zapewnienie, aby osoba, w odniesieniu do której została wydana decyzja nakazująca powrót, nie została wydalona do państwa docelowego, jeżeli przesłanki zgodności z prawem określone w art. 5 tej dyrektywy, w tym poszanowanie zasady non-refoulement, nie są lub przestały być spełnione z powodu okoliczności powstałych po przyjęciu tej decyzji.
51. Tymczasem ochrona sądowa wymagana przez art. 47 Karty nie byłaby ani skuteczna, ani pełna, gdyby sąd krajowy nie był zobowiązany do podniesienia z urzędu braku poszanowania zasady non-refoulement, jeżeli przedstawione mu dane wskazywałyby na to, że decyzja nakazująca powrót opiera się na nieaktualnej ocenie ryzyka, oraz zobowiązany do wyciągnięcia wszelkich konsekwencji dla wykonania tej decyzji poprzez obowiązek właściwego organu krajowego przeprowadzenia zaktualizowanej oceny tego ryzyka przed jej wdrożeniem. Niedopełnienie tego obowiązku mogłoby skutkować wykonaniem takiej decyzji, w przypadku gdy dana osoba mogłaby zostać poddana w państwie docelowym torturom albo innemu nieludzkiemu lub poniżającemu traktowaniu albo karaniu, które są czynami bezwzględnie zakazanymi na mocy art. 4 Karty.
52. W tym względzie rząd niderlandzki argumentował w swoich uwagach, że organ sądowy powinien skierować daną osobę do organu powołanego do rozpatrywania wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej – to jest „organu rozstrzygającego” w rozumieniu art. 2 lit. f) dyrektywy 2013/32/UE(35) – aby ten ocenił ryzyko związane z wydaleniem. O ile wybór właściwego organu krajowego do tego celu jest kwestią autonomii proceduralnej każdego państwa członkowskiego i o ile prawdą jest, jak wskazał ten rząd, że organ rozstrzygający jest wyposażony w odpowiednie środki oraz właściwych pracowników kompetentnych w tej dziedzinie, o tyle nie można jednak wymagać od zainteresowanej osoby złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej w celu zapewnienia pełnej zgodności z zasadą non-refoulement zapisaną w art. 5 dyrektywy 2008/115.
53. Ponadto chciałbym podkreślić, że takie działanie z konieczności oznacza, że organ sądowy jest w stanie ustalić, czy zasada non-refoulement została naruszona, i ocenić, w znacznej mierze, charakter i dotkliwość traktowania, na jakie ta osoba mogłaby być narażona w państwie docelowym, zanim wezwie ją do złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej. Chociaż bowiem, jak utrzymywał rząd niderlandzki na rozprawie, taki wniosek byłby wówczas traktowany priorytetowo(36), to jednak w niniejszym przypadku doprowadziłby on do ponownego zawieszenia postępowania w sprawie powrotu zainteresowanej osoby(37) i wydłużenia okresu, w którym znajdowałaby się ona w sytuacji przejściowej na terytorium państwa członkowskiego bez prawa do pobytu lub zezwolenia na pobyt.
54. W świetle tych wszystkich okoliczności uważam, że w sytuacji, w której sąd przeprowadza kontrolę zgodności z prawem aktu, na mocy którego właściwy organ krajowy wznawia zawieszone przez długi czas postępowanie w sprawie powrotu, nie przeprowadziwszy jednak zaktualizowanej oceny ryzyka, na jakie narażony jest obywatel państwa trzeciego w przypadku wydalenia, art. 13 ust. 1 dyrektywy 2008/115, w związku z art. 5 tej dyrektywy oraz art. 4, art. 19 ust. 2 i art. 47 Karty należy interpretować w ten sposób, iż sąd krajowy jest zobowiązany do podniesienia z urzędu, w ramach tej kontroli na podstawie przedstawionych mu informacji zawartych w aktach sprawy, uzupełnionych lub wyjaśnionych w toku prowadzonego przed nim postępowania kontradyktoryjnego, naruszenia zasady non-refoulement, na które obywatel ten się nie powołał.
2. W przedmiocie zakresu obowiązku
55. Sąd odsyłający zwraca się do Trybunału o uściślenie, czy zakres obowiązku podniesienia z urzędu naruszenia zasady non-refoulement różni się w zależności od tego, czy decyzja nakazująca powrót jest uzasadniona oddaleniem wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, czy też wniosku o zezwolenie na pobyt na podstawie prawa krajowego. Zdaniem bowiem tego sądu właściwy organ krajowy jest zobowiązany do przestrzegania tej zasady za każdym razem, gdy rozpatruje wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej, zgodnie z art. 21 ust. 1 dyrektywy 2011/95, jednak w niderlandzkiej praktyce prawnej nie ma zwyczaju, aby organ ten z urzędu oceniał, czy zasada ta została spełniona przed oddaleniem wniosku o zezwolenie na pobyt złożony na podstawie prawa niderlandzkiego.
56. Uważam, że rola organu sądowego przy orzekaniu o zgodności z prawem decyzji nakazującej powrót wydanej wobec obywatela państwa trzeciego oraz zakres ciążącego na organie sądowym obowiązku podniesienia z urzędu naruszenia zasady non-refoulement nie powinny być zróżnicowane w zależności od charakteru wnioskowanego dokumentu pobytowego, a w szczególności w zależności od tego, czy decyzja ta jest uzasadniona oddaleniem wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, czy też wniosku o wydanie dokumentu pobytowego na podstawie prawa krajowego.
57. Z samego bowiem brzmienia przepisów art. 19 ust. 2 Karty, a w szczególności z wyrażenia „nikt nie może być wydalony”, wynika, że ochrona przed wydaleniem ma pełne zastosowanie do wszystkich obywateli państw trzecich, niezależnie od ich statusu lub przyczyn ich wydalenia.
58. Ponadto Trybunał przypomniał w wyroku z dnia 3 czerwca 2021 r., Westerwaldkreis(38), że zakres stosowania dyrektywy 2008/115 jest zdefiniowany jedynie poprzez odniesienie do sytuacji nielegalnego pobytu obywatela państwa trzeciego niezależnie od względów leżących u podstaw tej sytuacji lub środków, jakie mogą zostać podjęte w odniesieniu do tego obywatela(39). Z art. 6 ust. 6 dyrektywy 2008/115 i pkt 60 wyroku z dnia 19 czerwca 2018 r., Gnandi(40), wynika, że jeśli decyzja nakazująca powrót może zostać wydana jednocześnie z decyzją o oddaleniu wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej lub bezpośrednio po niej, są to zatem dwie odrębne decyzje, a każda decyzja nakazująca powrót musi zostać wydana z poszanowaniem gwarancji proceduralnych przewidzianych w rozdziale III tej dyrektywy, a także innych właściwych przepisów prawa Unii i prawa krajowego.
59. Wyrok z dnia 6 lipca 2023 r., Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl (Uchodźca, który popełnił poważne przestępstwo)(41), jest tego doskonałą ilustracją. W wyroku tym Trybunał orzekł, że nie można uznać, iż cofnięcie statusu uchodźcy na podstawie art. 14 ust. 4 dyrektywy 2011/95 powoduje konieczność zajęcia stanowiska w odrębnej kwestii, jaką jest ustalenie, czy osoba ta powinna być wydalona do państwa pochodzenia, a także orzekł, że konsekwencje ewentualnego powrotu danego obywatela państwa trzeciego do państwa pochodzenia powinny być brane pod uwagę nie przy wydawaniu decyzji o cofnięciu statusu uchodźcy, lecz – w stosownym przypadku – gdy właściwy organ zamierza wydać decyzję nakazującą powrót wobec wspomnianego obywatela państwa trzeciego(42).
60. Wynika z tego, że zasada non-refoulement musi być przestrzegana w każdym przypadku, gdy państwo członkowskie stwierdzi nielegalność pobytu i wyda decyzję nakazującą powrót, niezależnie od charakteru powodów wydania decyzji nakazującej powrót lub formy tego aktu.
61. W konsekwencji uważam, że rola organu sądowego orzekającego w przedmiocie zgodności z prawem wykonania decyzji nakazującej powrót wydanej w odniesieniu do obywatela państwa trzeciego oraz zakres ciążącego na nim obowiązku podniesienia z urzędu naruszenia zasady non-refoulement nie powinny być zróżnicowane w zależności od tego, czy decyzja ta jest uzasadniona oddaleniem wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, czy też wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt przewidzianego w prawie krajowym.
VI. Wnioski
62. Mając na uwadze wszystkie powyższe rozważania, proponuję, aby na pytania zadane przez rechtbank Den Haag, zittingsplaats Roermond (sąd rejonowy w Hadze, ośrodek zamiejscowy w Roermond, Niderlandy) Trybunał udzielił następującej odpowiedzi:
1) Artykuł 5 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115/WE z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie wspólnych norm i procedur stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich w związku z art. 19 ust. 2 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej
należy interpretować w ten sposób, że:
w sytuacji gdy właściwy organ krajowy stwierdzi, że pobyt obywatela państwa trzeciego, w odniesieniu do którego wydano wcześniejszą decyzję nakazującą powrót, która stała się ostateczna, jest nielegalny, organ ten jest zobowiązany, przed wznowieniem postępowania w sprawie powrotu, do ustalenia, czy, biorąc pod uwagę długi czas, w którym było one zawieszone, sytuacja tego obywatela nie zmieniła się w taki sposób, iż istnieją poważne i potwierdzone podstawy, by sądzić, że gdyby decyzja ta została wykonana, będzie on narażony na ryzyko tortur albo nieludzkiego lub poniżającego traktowania albo karania w państwie docelowym.
2) Artykuł 13 ust. 1 dyrektywy 2008/115 w związku z art. 5 tej dyrektywy, jak również art. 4, art. 19 ust. 2 i art. 47 Karty
należy interpretować w ten sposób, że:
w sytuacji gdy sąd orzeka w sprawie kontroli zgodności z prawem aktu, na mocy którego właściwy organ krajowy wznawia zawieszone przez długi czas postępowanie w sprawie powrotu, nie przeprowadziwszy jednak zaktualizowanej oceny ryzyka grożącego obywatelowi państwa trzeciego w przypadku wydalenia, sąd krajowy jest zobowiązany do podniesienia z urzędu w ramach tej kontroli, na podstawie przedstawionych mu informacji zawartych w aktach sprawy, uzupełnionych lub wyjaśnionych w toku prowadzonego przed nim postępowania kontradyktoryjnego, naruszenia zasady non-refoulement, na które nie powołał się ten obywatel.
Rola organu sądowego orzekającego o zgodności z prawem wykonania decyzji nakazującej powrót wydanej wobec obywatela państwa trzeciego oraz zakres spoczywającego na nim obowiązku podniesienia z urzędu naruszenia zasady non-refoulement nie mogą być zróżnicowane w zależności od tego, czy decyzja opiera się na oddaleniu wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, czy też wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt przewidzianego w prawie krajowym.