BESCHIKKING VAN DE VICEPRESIDENT VAN HET HOF
28 september 2023 (*)
„Hogere voorziening – Kort geding – Beperkende maatregelen gelet op de situatie in Oekraïne – Bevriezing van tegoeden en economische middelen – Handhaving van de naam van een natuurlijke persoon op de lijst van personen, entiteiten en lichamen die aan deze beperkende maatregelen zijn onderworpen – Opschorting van de procedure voor ‚hernieuwde plaatsing’ van deze persoon op de lijst – Bekendmaking van een bericht in het Publicatieblad van de Europese Unie – Verplichting om maatregelen te nemen in verband met de door de lidstaten verleende visa – Maatregelen die de kortgedingrechter kan nemen”
In zaak C‑564/23 P(R),
betreffende een hogere voorziening krachtens artikel 57, tweede alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie, ingesteld op 13 september 2023,
Raad van de Europese Unie, vertegenwoordigd door P. Mahnič, R. Meyer en J. Rurarz als gemachtigden,
rekwirant,
andere partijen in de procedure:
Nikita Dmitrievich Mazepin, wonende te Moskou (Rusland), vertegenwoordigd door A. Bass, T. Marembert, D. Rovetta, avocats, M. Campa, M. Moretto en V. Villante, avvocati,
verzoeker in eerste aanleg,
Republiek Letland,
interveniënte in eerste aanleg,
geeft
DE VICEPRESIDENT VAN HET HOF,
de advocaat-generaal M. Szpunar gehoord,
de navolgende
Beschikking
1 Met zijn hogere voorziening verzoekt de Raad van de Europese Unie om vernietiging van de beschikking van de president van het Gerecht van de Europese Unie van 7 september 2023, Mazepin/Raad (T‑743/22 RIII; hierna: „bestreden beschikking”), waarbij het Gerecht het door Nikita Dmitrievich Mazepin ingediende verzoek in kort geding heeft ingewilligd.
Toepasselijke bepalingen
Besluit 2014/145
2 Artikel 1, leden 1, 6 en 7, van besluit 2014/145/GBVB van de Raad van 17 maart 2014 betreffende beperkende maatregelen met betrekking tot acties die de territoriale integriteit, soevereiniteit en onafhankelijkheid van Oekraïne ondermijnen of bedreigen (PB 2014, L 78, blz. 16), zoals gewijzigd bij besluit (GBVB) 2023/1218 van de Raad van 23 juni 2023 (PB 2023, L 159 I, blz. 526), bepaalt:
„1. De lidstaten nemen de nodige maatregelen om binnenkomst op of doorreis via hun grondgebied te beletten van:
[…]
e) vooraanstaande zakenlieden die actief zijn in Rusland en hun naaste familieleden of andere natuurlijke personen die profijt trekken van hen, of zakenlieden die betrokken zijn bij economische sectoren die een aanzienlijke bron van inkomsten vormen voor de regering van de Russische Federatie, die verantwoordelijk is voor de annexatie van de Krim en de destabilisatie van Oekraïne, […]
[…]
en met hen verbonden natuurlijke personen of met de […] personen zoals vermeld in de bijlage.
[…]
6. De lidstaten kunnen vrijstellingen van de krachtens lid 1 opgelegde maatregelen verlenen voor reizen die plaatsvinden op grond van dringende humanitaire noden, of om intergouvernementele vergaderingen en door de Europese Unie geïnitieerde vergaderingen of vergaderingen waarvoor de Unie als gastheer optreedt, of vergaderingen waarvoor een lidstaat als fungerend voorzitter van de OVSE als gastheer optreedt, bij te wonen waar een politieke dialoog wordt gevoerd waarbij de beleidsdoelstellingen van de beperkende maatregelen, zoals de steun voor territoriale integriteit, soevereiniteit en onafhankelijkheid van Oekraïne, rechtstreeks worden bevorderd.
7. Een lidstaat die de in lid 6 bedoelde vrijstellingen wil verlenen, brengt zulks schriftelijk ter kennis van de Raad. De vrijstelling wordt geacht te zijn toegestaan, tenzij een of meer leden van de Raad binnen twee werkdagen na ontvangst van de kennisgeving van de voorgestelde vrijstelling, schriftelijk bezwaar maken bij de Raad. Indien een of meer leden van de Raad bezwaar maken, kan de Raad, met een gekwalificeerde meerderheid van stemmen, besluiten de voorgestelde vrijstelling te verlenen.”
Verordening nr. 269/2014
3 Artikel 2, lid 1, van verordening (EU) nr. 269/2014 van de Raad van 17 maart 2014 betreffende beperkende maatregelen met betrekking tot acties die de territoriale integriteit, soevereiniteit en onafhankelijkheid van Oekraïne ondermijnen of bedreigen (PB 2014, L 78, blz. 6), zoals gewijzigd bij verordening (EU) nr. 476/2014 van de Raad van 12 mei 2014 (PB 2014, L 137, blz. 1) (hierna: „verordening nr. 269/2014”), bepaalt:
„Alle tegoeden en economische middelen die toebehoren aan, eigendom zijn, in het bezit zijn of onder zeggenschap staan van alle in bijlage I vermelde natuurlijke personen of rechtspersonen, entiteiten of lichamen, of met hen verbonden natuurlijke personen of rechtspersonen, entiteiten of lichamen, worden bevroren.”
4 Artikel 14, lid 4, van deze verordening luidt als volgt:
„De lijst in bijlage I wordt op gezette tijden, en ten minste om de twaalf maanden, geëvalueerd.”
Voorgeschiedenis van het geding
5 Op 9 maart 2022 heeft de Raad besluit (GBVB) 2022/397 tot wijziging van besluit 2014/145 (PB 2022, L 80, blz. 31) vastgesteld, waarbij de naam van Mazepin is toegevoegd aan de in de bijlage bij besluit 2014/145 opgenomen lijst van personen, entiteiten en lichamen die aan beperkende maatregelen onderworpen zijn.
6 Op diezelfde datum heeft de Raad uitvoeringsverordening (EU) 2022/396 tot uitvoering van verordening nr. 269/2014 (PB 2022, L 80, blz. 1) vastgesteld, waarbij de naam van Mazepin is toegevoegd aan de lijst van natuurlijke personen en rechtspersonen, entiteiten en lichamen in bijlage I bij verordening nr. 269/2014.
7 Op 14 september 2022 heeft de Raad besluit (GBVB) 2022/1530 tot wijziging van besluit 2014/145 (PB 2022, L 239, blz. 149) vastgesteld, waarbij hij heeft besloten om de naam van Mazepin te handhaven op de in de bijlage bij besluit 2014/145 opgenomen lijst van personen, entiteiten en lichamen die aan beperkende maatregelen onderworpen zijn, en de redenen voor diens plaatsing op die lijst heeft gewijzigd.
8 Op diezelfde datum heeft de Raad uitvoeringsverordening (EU) 2022/1529 tot uitvoering van verordening nr. 269/2014 (PB 2022, L 239, blz. 1) vastgesteld, waarbij de naam van Mazepin, met dezelfde wijziging van de redenen als in het vorige punt genoemd, is gehandhaafd op de lijst van natuurlijke personen en rechtspersonen, entiteiten en lichamen in bijlage I bij verordening nr. 269/2014.
9 Op 13 maart 2023 heeft de Raad besluit (GBVB) 2023/572 tot wijziging van besluit 2014/145 (PB 2023, L 75 I, blz. 134) vastgesteld, waarbij hij heeft besloten de naam van Mazepin te handhaven op de in de bijlage bij besluit 2014/145 opgenomen lijst van personen, entiteiten en lichamen die aan beperkende maatregelen onderworpen zijn, en de redenen voor diens plaatsing op die lijst alsmede zijn identificatiegegevens te wijzigen.
10 Op diezelfde datum heeft de Raad uitvoeringsverordening (EU) 2023/571 tot uitvoering van verordening nr. 269/2014 (PB 2023, L 75 I, blz. 1) vastgesteld, waarbij de naam van Mazepin, met dezelfde wijziging van de redenen en de identificatiegegevens als in het vorige punt genoemd, is gehandhaafd op de lijst van natuurlijke personen en rechtspersonen, entiteiten en lichamen in bijlage I bij verordening nr. 269/2014.
Procedure bij het Gerecht en bestreden beschikking
11 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 25 november 2022, heeft Mazepin beroep ingesteld strekkende tot nietigverklaring van besluit 2022/1530 en uitvoeringsverordening 2022/1529, voor zover deze handelingen hem betreffen (hierna samen: „eerste litigieuze handelingen”).
12 Bij afzonderlijke akte, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 9 december 2022, heeft Mazepin een eerste verzoek in kort geding ingediend, dat in wezen strekte tot opschorting van de tenuitvoerlegging van de eerste litigieuze handelingen. Bij beschikking van 1 maart 2023, Mazepin/Raad (T‑743/22 R, EU:T:2023:102), heeft de president van het Gerecht dit verzoek ingewilligd en de tenuitvoerlegging van deze handelingen gedeeltelijk opgeschort voor zover zij Mazepin betreffen.
13 Bij afzonderlijke akte, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 4 april 2023, heeft Mazepin krachtens artikel 86 van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht het in punt 11 van de onderhavige beschikking bedoelde verzoekschrift in die zin aangepast dat het tevens strekt tot nietigverklaring van besluit 2023/572 en uitvoeringsverordening 2023/571 (hierna samen: „tweede litigieuze handelingen”).
14 Bij afzonderlijke akte, neergelegd ter griffie van het Gerecht op dezelfde dag, heeft Mazepin een tweede verzoek in kort geding ingediend, dat in wezen strekte tot opschorting van de tenuitvoerlegging van de tweede litigieuze handelingen. Bij beschikking van 19 juli 2023, Mazepin/Raad (T‑743/22 RII, EU:T:2023:406), heeft de president van het Gerecht dit verzoek ingewilligd en de tenuitvoerlegging van deze handelingen gedeeltelijk opgeschort voor zover zij Mazepin betreffen.
15 Bij afzonderlijke akte, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 7 september 2023, heeft Mazepin een derde verzoek in kort geding ingediend.
16 Bij de bestreden beschikking heeft de president van het Gerecht dit verzoek ingewilligd en in wezen:
– in punt 1 van het dictum van deze beschikking, de opschorting gelast van de tenuitvoerlegging van de aangekondigde „hernieuwde plaatsing” van Mazepin op de lijst, onder dezelfde voorwaarden als die welke waren gesteld in de punten 1 en 2 van het dictum van de beschikking van de president van het Gerecht van 19 juli 2023, Mazepin/Raad (T‑743/22 RII, EU:T:2023:406);
– in punt 2 van dat dictum, de bekendmaking in het Publicatieblad van de Europese Unie gelast van een bericht waarin duidelijk wordt aangegeven dat de aangekondigde „hernieuwde plaatsing” op de lijst wordt opgeschort;
– in punt 3 van dat dictum, de Raad gelast om de maatregelen te nemen die nodig zijn om ervoor te zorgen dat de lidstaten daadwerkelijk en volledig uitvoering geven aan de beschikking van de president van het Gerecht van 19 juli 2023, Mazepin/Raad (T‑743/22 RII, EU:T:2023:406), en met name om te zorgen dat het visum dat op 7 augustus 2023 aan Mazepin is verleend of enig ander visum dat noodzakelijk kan blijken, ten minste het grondgebied van de lidstaten van het Schengengebied bestrijkt en geldig blijft voor de periode die nodig is om Mazepin in staat te stellen de bij die beschikking toegekende rechten daadwerkelijk uit te oefenen, en
– in punt 4 van dat dictum, de Raad gelast om de president van het Gerecht in kennis te stellen van de genomen maatregelen.
17 Op 14 september 2023 heeft Mazepin krachtens artikel 164 van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht een verzoek tot rectificatie van de bestreden beschikking ingediend.
18 Bij beschikking van 19 september 2023, Mazepin/Raad (T‑743/22 RIII), heeft de president van het Gerecht voorlopige maatregelen vastgesteld die in wezen vergelijkbaar zijn met die welke in punt 16 hierboven zijn beschreven, en de bestreden beschikking ingetrokken.
Conclusies van partijen
19 De Raad verzoekt het Hof:
– de bestreden beschikking te vernietigen;
– het verzoek in kort geding af te wijzen, en
– de beslissing omtrent de kosten aan te houden.
20 Mazepin verzoekt het Hof:
– te verklaren dat niet meer hoeft te worden beslist op het onderhavige verzoek in kort geding, of
– de hogere voorziening te verwerpen, en hoe dan ook
– de Raad te verwijzen in de kosten.
Afdoening zonder beslissing
Argumenten
21 Mazepin betoogt dat, aangezien de president van het Gerecht de bestreden beschikking heeft ingetrokken bij beschikking van 19 september 2023, Mazepin/Raad (T‑743/22 RIII), de onderhavige hogere voorziening geen voorwerp meer heeft en er dus niet meer op hoeft te worden beslist.
Beoordeling
22 Uit de bewoordingen van het dictum van de beschikking van de president van het Gerecht van 19 september 2023, Mazepin/Raad (T‑743/22 RIII), blijkt dat de bestreden beschikking wordt ingetrokken.
23 In dit verband wordt in artikel 159 van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht bepaald dat een beschikking in kort geding op verzoek van een van de partijen te allen tijde op grond van een wijziging in de omstandigheden kan worden ingetrokken of gewijzigd.
24 Uit de rechtspraak van het Hof volgt dat een beslissing van de kortgedingrechter tot intrekking van een beschikking betreffende een voorlopige maatregel niet de vernietiging met terugwerkende kracht van die beschikking met zich meebrengt, maar enkel de wijziging of intrekking ervan, waarbij de kortgedingrechter een dergelijke beschikking uitsluitend voor de toekomst in heroverweging kan nemen [zie in die zin beschikking van 14 februari 2002, Commissie/Artegodan, C‑440/01 P(R), EU:C:2002:95, punt 65, en beschikking van de vicepresident van het Hof van 19 mei 2022, Tsjechië/Polen (Mijn in Turów), C‑121/21 R, niet gepubliceerd, EU:C:2022:408, punt 22].
25 Deze beslissing kan derhalve niet tot gevolg hebben dat de gevolgen in het verleden van een beschikking betreffende een voorlopige maatregel ter discussie worden gesteld [zie in die zin beschikking van de vicepresident van het Hof van 19 mei 2022, Tsjechië/Polen (Mijn in Turów), C‑121/21 R, niet gepubliceerd, EU:C:2022:408, punt 23].
26 Hieruit volgt dat de beschikking van de president van het Gerecht van 19 september 2023, Mazepin/Raad (T‑743/22 RIII), vanaf de datum van betekening ervan aan partijen, de bestreden beschikking hoogstens elke werking kan ontnemen, maar haar niet aan de rechtsorde van de Unie onttrekt, aangezien zij de gevolgen die de bestreden beschikking heeft teweeggebracht tussen de datum van betekening ervan en die van betekening van de beschikking tot intrekking ervan, laat voortbestaan.
27 Derhalve moet worden geoordeeld dat de onderhavige hogere voorziening een voorwerp behoudt, zodat in casu uitspraak moet worden gedaan.
Hogere voorziening
28 Ter ondersteuning van zijn hogere voorziening voert de Raad vijf middelen aan, waarvan het eerste is ontleend aan schending van de motiveringsplicht, het tweede en het vierde zijn ontleend aan kennelijk onjuiste rechtsopvattingen met betrekking tot de omvang van de bevoegdheid van de kortgedingrechter, het derde is ontleend aan kennelijk onjuiste toepassing van de voorwaarden voor toekenning van voorlopige maatregelen en het vijfde is ontleend aan kennelijk onjuiste rechtsopvattingen bij de vaststelling van punt 3 van het dictum van de bestreden beschikking.
Vijfde middel
Argumenten
29 Met zijn vijfde middel, dat als eerste dient te worden onderzocht, stelt de Raad dat punt 3 van het dictum van de bestreden beschikking op verschillende punten blijk geeft van kennelijk onjuiste rechtsopvattingen.
30 Om te beginnen gaat de in dat punt 3 aan de Raad opgelegde maatregel voorbij aan de in artikel 266 VWEU vastgestelde bevoegdheidsverdeling. Het is namelijk niet aan de rechterlijke instanties van de Unie maar aan de Raad om de maatregelen te nemen die nodig zijn om deze beschikking ten uitvoer te leggen.
31 Vervolgens geeft punt 3 van het dictum van de bestreden beschikking blijk van een onjuiste rechtsopvatting aangezien de Raad daarbij wordt gelast om een maatregel te nemen die niet onder zijn bevoegdheid valt. Zo is de Raad niet bevoegd om de toepassing van het Unierecht door de lidstaten te verzekeren. In het bijzonder is het de Raad noch krachtens het primaire Unierecht, noch krachtens verordening (EG) nr. 810/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 13 juli 2009 tot vaststelling van een gemeenschappelijke visumcode (Visumcode) (PB 2009, L 243, blz. 1), toegestaan om in te grijpen in de afgifte van visa door de lidstaten. Overeenkomstig artikel 13, lid 2, VEU mag de Raad slechts handelen binnen de grenzen van zijn bevoegdheden.
32 Ten slotte heeft de president van het Gerecht in dat punt 3 in feite een bevel aan de lidstaten uitgevaardigd, waarmee hij de grenzen van zijn bevoegdheid heeft overschreden.
33 Mazepin betoogt dat de Raad de maatregelen in het dictum van de bestreden beschikking ten uitvoer moet leggen teneinde te voldoen aan artikel 13, lid 2, VEU en artikel 266 VWEU.
34 Bovendien is de Raad krachtens artikel 16, lid 1, en artikel 32 VEU, bevoegd om het optreden van de lidstaten in het kader van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid te coördineren. Wat de toepassing door de lidstaten van de beschikking van de president van het Gerecht van 19 juli 2023, Mazepin/Raad (T‑743/22 RII, EU:T:2023:406) betreft, kan de Raad de lidstaten er bijvoorbeeld toe aanzetten een gemeenschappelijke aanpak te volgen die bestaat in de afgifte van een eenvormig visum aan Mazepin, waarbij hij het aan de betrokken lidstaat overlaat om te beoordelen of de door Mazepin opgegeven redenen om zijn grondgebied binnen te komen, voldoen aan de in die beschikking gestelde voorwaarden.
Beoordeling
35 Overeenkomstig artikel 13, lid 2, VEU kunnen de instellingen van de Unie enkel handelen binnen de grenzen van de hun door de Verdragen verleende bevoegdheden (zie in die zin arrest van 23 oktober 2007, Parlement/Commissie, C‑403/05, EU:C:2007:624, punt 49).
36 Deze bepaling, die bindend is voor alle instellingen van de Unie, verzet zich ertegen dat de kortgedingrechter de Raad gelast om een of meer maatregelen te nemen die niet onder de bevoegdheid van deze instelling vallen.
37 In dit verband zij eraan herinnerd dat de president van het Gerecht de Raad in punt 3 van het dictum van de bestreden beschikking heeft gelast om de maatregelen te nemen die nodig zijn om ervoor te zorgen dat de lidstaten daadwerkelijk en volledig uitvoering geven aan de beschikking van de president van het Gerecht van 19 juli 2023, Mazepin/Raad (T‑743/22 RII, EU:T:2023:406), en met name om te zorgen dat het visum dat op 7 augustus 2023 aan Mazepin is verleend of enig ander visum dat noodzakelijk kan blijken, ten minste het grondgebied van de lidstaten van het Schengengebied bestrijkt en geldig blijft voor de periode die nodig is om Mazepin in staat te stellen de bij die beschikking toegekende rechten daadwerkelijk uit te oefenen.
38 In de eerste plaats moet worden vastgesteld dat het primaire Unierecht de Raad geen algemene bevoegdheid verleent om maatregelen vast te stellen die de toepassing door de lidstaten van handelingen als de eerste of de tweede litigieuze handelingen regelen. In het bijzonder kan de bij artikel 32 VEU aan de lidstaten opgelegde verplichting om in de Europese Raad en in de Raad onderling te overleggen over elke aangelegenheid van algemeen belang op het gebied van het buitenlands en veiligheidsbeleid niet worden opgevat als toestemming voor de Raad om maatregelen te nemen die ertoe strekken de lidstaten aan te moedigen een visum af te geven onder de in de bestreden beschikking gestelde voorwaarden.
39 Bovendien verleent dit recht de Raad evenmin de bevoegdheid om individuele maatregelen te nemen teneinde te waarborgen dat een visum door een lidstaat wordt afgegeven of teneinde te garanderen dat een dergelijk visum een bepaalde geografische en temporele geldigheid heeft.
40 In de tweede plaats wordt een dergelijke bevoegdheid evenmin aan de Raad verleend door Uniehandelingen waarmee wordt beoogd het visumbeleid van de lidstaten te harmoniseren. In een dergelijke bevoegdheid wordt met name niet voorzien door verordening nr. 810/2009.
41 In de derde plaats moet worden opgemerkt dat artikel 1, lid 7, van besluit 2014/145, zoals gewijzigd bij besluit 2023/1218, inderdaad bepaalt dat de Raad zich in specifieke gevallen uitspreekt over de mogelijkheid dat een lidstaat in afwijking van de uit artikel 1, lid 1, van dit besluit voortvloeiende beperkende maatregelen een visum afgeeft.
42 Artikel 1, lid 7, van besluit 2014/145 staat de Raad evenwel niet toe ambtshalve in te grijpen bij een lidstaat of een lidstaat instructies te geven met betrekking tot de afgifte of de geldigheid van een visum, maar verleent deze instelling enkel de bevoegdheid om te beslissen of een lidstaat die een visum wenst af te geven, van deze beperkende maatregelen mag afwijken wanneer een of meer leden van de Raad zich tegen de afgifte van dit visum hebben verzet.
43 Uit het voorgaande volgt dat de Raad niet bevoegd is om de in punt 3 van het dictum van de bestreden beschikking bedoelde maatregelen te nemen en dat de president van het Gerecht de Raad dus niet zonder schending van artikel 13, lid 2, VEU kon gelasten dergelijke maatregelen vast te stellen.
44 Hieruit volgt dat het vijfde middel moet worden toegewezen.
45 Aangezien dit middel enkel betrekking heeft op punt 3 van het dictum van de bestreden beschikking, moet ook het tweede middel in hogere voorziening worden onderzocht.
Tweede middel
Argumenten
46 Met zijn tweede middel, dat als tweede moet worden onderzocht, betoogt de Raad dat de president van het Gerecht, door de in de punten 1 tot en met 3 van het dictum van de bestreden beschikking genoemde maatregelen te gelasten, blijk heeft gegeven van een kennelijk onjuiste rechtsopvatting met betrekking tot de omvang van zijn bevoegdheid als kortgedingrechter.
47 De kortgedingrechter van het Gerecht is krachtens artikel 157, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht bevoegd om voorlopige maatregelen te nemen ter bescherming van het nuttig effect van de beslissing die op een verzoek in kort geding zal worden gegeven en die tot doel heeft het nuttig effect te waarborgen van de beslissing die wordt gegeven in het beroep in de hoofdzaak waaraan dat verzoek accessoir is.
48 In de onderhavige zaak heeft het door Mazepin ingestelde beroep in de hoofdzaak betrekking op vier handelingen van de Unie. Bijgevolg kon de president van het Gerecht in de onderhavige procedure enkel voorlopige maatregelen vaststellen teneinde het nuttig effect van een eventuele beslissing tot nietigverklaring van die handelingen te waarborgen. Derhalve dienen de krachtens artikel 157, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht vastgestelde maatregelen uitsluitend tot doel te hebben het nuttig effect van die voorlopige maatregelen te verzekeren.
49 Bij de bestreden beschikking heeft de president van het Gerecht maatregelen vastgesteld met betrekking tot handelingen waartegen Mazepin geen beroep heeft ingesteld en die zelfs nog niet waren genomen. Aldus heeft die rechter de grenzen van zijn bevoegdheid overschreden.
50 Deze analyse wordt bevestigd door de bewoordingen van artikel 278 VWEU en artikel 156, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht, waaruit blijkt dat de president van het Gerecht enkel de tenuitvoerlegging kan opschorten van een handeling waartegen bij het Gerecht een beroep ten gronde is ingesteld.
51 Artikel 279 VWEU en artikel 156, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht staan deze rechterlijke instantie weliswaar toe om andere soorten voorlopige maatregelen vast te stellen, maar deze bepalingen vereisen dat die maatregelen verband houden met een door de betrokken verzoeker bij deze rechterlijke instantie ingesteld beroep ten gronde, wat hier niet het geval is.
52 Mazepin betoogt primair dat de president van het Gerecht bij de bestreden beschikking opschorting van de tenuitvoerlegging heeft gelast, niet van een toekomstige handeling, maar van een administratieve procedure die op de datum van ondertekening van die beschikking liep. Een dergelijke maatregel kan krachtens artikel 279 VWEU worden vastgesteld om ervoor te zorgen dat de Raad de door de president van het Gerecht in de onderhavige zaak reeds gegeven beschikkingen in kort geding eerbiedigt, in een context waarin de Raad de uit die beschikkingen voortvloeiende verplichtingen kennelijk niet nakomt.
53 Subsidiair betoogt Mazepin dat de door de president van het Gerecht vastgestelde maatregelen van wezenlijk belang zijn om hem een effectieve rechterlijke bescherming te bieden.
54 Meer subsidiair betoogt hij dat er thans geen sprake meer is van een eventueel gebrek ten gevolge van voortijdigheid van de bestreden beschikking, aangezien hij de vorderingen van zijn beroep tot nietigverklaring na de betekening van de bestreden beschikking heeft aangepast.
Beoordeling
55 Om te beginnen zij erop gewezen dat het tweede middel weliswaar betrekking heeft op de punten 1 tot en met 3 van het dictum van de bestreden beschikking, maar dat de onregelmatigheid van punt 3 van dat dictum reeds blijkt uit punt 43 van de onderhavige beschikking. Dit middel hoeft dus enkel te worden onderzocht voor zover het betrekking heeft op de punten 1 en 2 van dat dictum.
56 In dit verband zij opgemerkt dat artikel 39, eerste alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie, dat krachtens artikel 53, eerste alinea, van dat Statuut van toepassing is verklaard op de procedure voor het Gerecht, bepaalt dat de president, voor het onderzoek van conclusies strekkende tot verkrijging van de in de artikelen 278 en 279 bedoelde maatregelen, uitspraak kan doen „in een summiere procedure, voor zover nodig afwijkend van sommige regels van [genoemd] Statuut, welke wordt vastgesteld bij het Reglement voor de procesvoering”.
57 In dit verband kan de president van het Gerecht krachtens artikel 157, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht de andere partij een korte termijn verlenen voor het indienen van schriftelijke of mondelinge opmerkingen. Artikel 157, lid 2, van dit Reglement bepaalt evenwel dat de president van het Gerecht een verzoek tot verkrijging van voorlopige maatregelen van een partij kan inwilligen nog vóór de andere partij haar opmerkingen heeft ingediend.
58 Uit deze bepalingen volgt dat de president van het Gerecht, die als kortgedingrechter optreedt, bevoegd is om uitspraak te doen zonder eerst de partijen in hun opmerkingen te horen [zie in die zin beschikking van de vicepresident van het Hof van 8 december 2020, Price/Raad, C‑298/20 P(R), EU:C:2020:1006, niet gepubliceerd, punt 26 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
59 Uit de rechtspraak van het Hof met betrekking tot artikel 160, lid 7, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof – een bepaling die overeenkomt met artikel 157, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht – blijkt dat de kortgedingrechter dergelijke maatregelen bij wijze van conservatoire maatregel kan nemen, zelfs voordat de andere partij haar opmerkingen heeft ingediend, hetzij tot de uitspraak van de beschikking waarmee een einde wordt gemaakt aan het kort geding, hetzij tot de beëindiging van het hoofdgeding indien dat eerder is, wanneer het gelasten van die maatregelen in het belang is van een goede rechtsbedeling, met name om de doeltreffendheid van het kort geding te waarborgen [zie in die zin beschikking van de president van het Hof van 27 juli 2023, VC/EU-OSHA, C‑456/23 P(R)-R, EU:C:2023:612, niet gepubliceerd, punt 4 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
60 De procedure van artikel 157, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht vormt dus een afwijkende procedure die ertoe strekt zo snel mogelijk voorlopige maatregelen te gelasten, teneinde te voorkomen dat het verstrijken van de termijn die nodig is om na een procedure op tegenspraak uitspraak te doen op een verzoek in kort geding, tot gevolg heeft dat aan de partij die dit verzoek heeft ingediend een toereikende rechterlijke bescherming wordt ontnomen.
61 Feit blijft dat deze afwijkende procedure een bijzondere manier is om de artikelen 278 en 279 VWEU en artikel 39, eerste alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie ten uitvoer te leggen. Bijgevolg moet worden geconstateerd dat, zoals de Raad betoogt, het de kortgedingrechter krachtens deze procedure niet is toegestaan maatregelen te nemen die hij krachtens de artikelen 278 en 279 VWEU niet zou mogen nemen.
62 Aangezien in de bestreden beschikking niet is gepreciseerd of de in de punten 1 en 2 van het dictum gelaste maatregelen zijn gebaseerd op artikel 278 of artikel 279 VWEU, moet worden nagegaan of deze maatregelen onder de bevoegdheid vallen die bij een van deze artikelen aan de kortgedingrechter is verleend.
63 In de eerste plaats bepaalt artikel 278 VWEU dat een bij het Hof ingesteld beroep geen schorsende werking heeft, maar dat het Hof, indien het van oordeel is dat de omstandigheden dit vereisen, opschorting van de uitvoering van de bestreden handeling kan gelasten.
64 Dit artikel is ten uitvoer gelegd in artikel 156, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht, dat bepaalt dat een verzoek tot opschorting van de tenuitvoerlegging van een handeling van een instelling bedoeld in artikel 278 VWEU slechts ontvankelijk is indien de verzoeker tegen die handeling beroep heeft ingesteld bij het Gerecht.
65 In casu zijn, op de datum van ondertekening van de bestreden beschikking, in het kader van het door Mazepin bij het Gerecht ingestelde beroep tot nietigverklaring bij het Gerecht vorderingen ingesteld met betrekking tot de besluiten 2022/1530 en 2023/572 en de uitvoeringsverordeningen 2022/1529 en 2023/571 (hierna samen: „litigieuze handelingen”).
66 In dit verband moet worden opgemerkt dat de punten 1 en 2 van het dictum van deze beschikking formeel niet worden voorgesteld als het verlenen van opschorting van de tenuitvoerlegging van een of meer van de door Mazepin voor het Gerecht bestreden handelingen.
67 Deze punten kunnen evenmin worden geacht in wezen de opschorting van bepaalde gevolgen van deze handelingen te gelasten.
68 Het proces van „hernieuwde plaatsing” op de lijst, waarvan de opschorting is gelast bij punt 1 van het dictum van de bestreden beschikking, beoogt namelijk ten eerste besluit 2014/145 te wijzigen door het te verlengen, en ten tweede verordening nr. 269/2014 uit te voeren door uitvoering te geven aan de in artikel 14, lid 4, van die verordening vastgelegde verplichting om de lijst in bijlage I bij die verordening op gezette tijden te evalueren.
69 Aangezien de litigieuze handelingen zich ook beperken tot het wijzigen van besluit 2014/145 en verordening nr. 269/2014, zonder evenwel de Raad te verplichten om in de toekomst een nieuw proces voor „hernieuwde plaatsing” op de lijst in gang te zetten, kan het in dat punt 1 bedoelde proces niet worden beschouwd als een gevolg of een maatregel ter uitvoering van die handelingen.
70 In punt 2 van het dictum van de bestreden beschikking wordt de bekendmaking van een bericht in het Publicatieblad van de Europese Unie gelast. Genoemde handelingen voorzien niet in een dergelijke bekendmaking en verbieden die evenmin.
71 Hieruit volgt dat de punten 1 en 2 van dat dictum niet rechtsgeldig konden worden gebaseerd op artikel 278 VWEU.
72 In de tweede plaats bepaalt artikel 279 VWEU dat het Hof in zaken die bij dit college aanhangig zijn gemaakt de noodzakelijke voorlopige maatregelen kan gelasten.
73 Dit artikel verleent de kortgedingrechter een ruime beoordelingsmarge om te beslissen welke maatregelen moeten worden gelast. Deze maatregelen kunnen met name bestaan in gepaste bevelen en aanvullende maatregelen om de doeltreffendheid te waarborgen van de voorlopige maatregelen die hij heeft gelast (zie in die zin beschikking van de president van het Hof van 24 april 2008, Commissie/Malta, C‑76/08 R, EU:C:2008:252, punt 19, en beschikking van 20 november 2017, Commissie/Polen, C‑441/17 R, EU:C:2017:877, punten 96, 97 en 99).
74 Uit de rechtspraak van het Hof blijkt evenwel dat dergelijke voorlopige maatregelen direct verband moeten houden met het voorwerp in de hoofdzaak (zie in die zin beschikking van 19 oktober 1976, Exportation des Sucres/Commissie, 88/76 R, EU:C:1976:140, punt 5, en 16 december 1980, Rumi/Commissie, 258/80 R, EU:C:1980:296, punt 21), een vereiste waaraan in wezen wordt herinnerd in artikel 156, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht, dat bepaalt dat een verzoek tot verkrijging van enige voorlopige maatregel, bedoeld in artikel 279 VWEU, slechts ontvankelijk is indien het afkomstig is van een hoofdpartij in een voor het Gerecht aanhangige zaak en dit verzoek met die zaak verband houdt.
75 In deze context mogen de krachtens artikel 279 VWEU vastgestelde voorlopige maatregelen niet buiten het kader vallen van het geschil zoals dat in het hoofdgeding is bepaald, in die zin dat zij alleen tot doel kunnen hebben de belangen van een van de partijen in een bij het Gerecht aanhangig geding te beschermen, teneinde het arrest in het hoofdgeding niet illusoir te maken door het zijn nuttige werking te ontnemen (zie in die zin beschikking van 17 mei 1991, CIRFS e.a./Commissie, C‑313/90 R, EU:C:1991:220, punt 24, en beschikking van de president van het Hof van 24 april 2008, Commissie/Malta, C‑76/08 R, EU:C:2008:252, punt 15).
76 Derhalve kan de kortgedingrechter, aangezien een arrest houdende nietigverklaring tot gevolg heeft dat de nietig verklaarde handeling met terugwerkende kracht uit de rechtsorde van de Unie verdwijnt (zie in die zin arrest van 31 maart 1971, Commissie/Raad, 22/70, EU:C:1971:32, punt 60), een instelling van de Unie krachtens artikel 279 VWEU onder meer gelasten om geen handeling vast te stellen die een vorm van tenuitvoerlegging van de nietig verklaarde handeling zou inhouden of ertoe zou leiden dat bepaalde gevolgen van die handeling definitief werden.
77 Het is de kortgedingrechter daarentegen niet toegestaan om buiten het kader van een geschil over een beroep tot nietigverklaring een instelling van de Unie te gelasten om een procedure op te schorten die niet van de bestreden handeling afhangt, teneinde te voorkomen dat de aan het einde van die procedure vastgestelde handeling dezelfde onwettigheid bevat als die waartegen dat beroep is gericht.
78 Het Hof heeft inderdaad geoordeeld dat in geval van nietigverklaring van een verordening waarvan de werking beperkt is tot een duidelijk afgebakende periode, de instelling die de verordening heeft vastgesteld gehouden is om ervoor te zorgen dat de nieuwe, na het arrest houdende nietigverklaring vast te stellen verordeningen betreffende perioden na dit arrest, geen bepalingen bevatten van dezelfde inhoud als de onwettig verklaarde bepaling (zie in die zin arrest van 26 april 1988, Asteris e.a./Commissie, 97/86, 99/86, 193/86 en 215/86, EU:C:1988:199, punt 29).
79 Hoewel een arrest houdende nietigverklaring zowel wat het dictum als de tot staving daarvan noodzakelijke rechtsoverwegingen betreft, absoluut gezag heeft, kan dit ten eerste evenwel niet betekenen dat een niet aan de controle van de Unierechters onderworpen handeling die dezelfde onwettigheid vertoont, nietig is (zie in die zin arrest van 14 september 1999, Commissie/AssiDomän Kraft Products e.a., C‑310/97 P, EU:C:1999:407, punt 54). Ten tweede staat het niet aan deze rechters om, in het kader van een arrest houdende nietigverklaring, vast te stellen welke maatregelen door de betrokken instelling moeten worden genomen om dat arrest ten uitvoer te leggen (zie in die zin arresten van 24 juni 1986, AKZO Chemie/Commissie, 53/85, EU:C:1986:256, punt 23, en 25 mei 1993, Foyer culturel du Sart-Tilman/Commissie, C‑199/91, EU:C:1993:205, punt 17).
80 Hieruit volgt dat een arrest houdende nietigverklaring niet rechtstreeks de geldigheid in twijfel kan trekken van een handeling die is vastgesteld na de nietig verklaarde handeling op grond dat deze dezelfde onwettigheid vertoont als de nietig verklaarde handeling.
81 In die omstandigheden zou een beschikking van de kortgedingrechter waarbij een instelling van de Unie wordt gelast om een procedure op te schorten die zou kunnen leiden tot de vaststelling van een dergelijke latere handeling, erop neerkomen dat aan de betrokken verzoeker niet de door het primaire recht van de Unie voorziene bescherming tegen de gevolgen van handelingen van een instelling wordt gegarandeerd, maar een preventieve bescherming van een geheel andere aard.
82 Teneinde deze bescherming te waarborgen, zou de kortgedingrechter dus vragen moeten beoordelen waarover de betrokken instelling nog geen gelegenheid heeft gehad zich uit te spreken, waarmee zou worden vooruitgelopen op de discussie ten gronde en de verschillende fasen van de administratieve en gerechtelijke procedure door elkaar zouden gaan lopen (zie naar analogie arrest van 11 november 1981, IBM/Commissie, 60/81, EU:C:1981:264, punt 20), terwijl deze rechter zich niet in de plaats van deze instelling mag stellen (zie in die zin beschikking van 5 oktober 1969, Duitsland/Commissie, 50/69 R, EU:C:1969:42, blz. 451).
83 Bovendien is het feit dat de kortgedingrechter niet bevoegd is om een instelling van de Unie te gelasten om een procedure op te schorten die niet van een bestreden handeling afhangt, teneinde te voorkomen dat de aan het einde van die procedure vastgestelde handeling dezelfde onrechtmatigheid bevat als die tegen welke een beroep tot nietigverklaring is gericht, anders dan Mazepin betoogt, niet van dien aard dat daarmee aan Mazepin de rechterlijke bescherming wordt ontnomen die het primaire Unierecht hem verleent, voor zover tegen laatstgenoemde handeling een beroep tot nietigverklaring kan worden ingesteld waaraan een verzoek in kort geding accessoir is dat in voorkomend geval kan strekken tot verkrijging van voorlopige maatregelen krachtens artikel 156, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht.
84 Zoals blijkt uit punt 65 van de onderhavige beschikking zijn in casu, op de datum van ondertekening van de bestreden beschikking, in het kader van het door Mazepin bij het Gerecht ingestelde beroep tot nietigverklaring bij het Gerecht vorderingen ingesteld met betrekking tot de litigieuze handelingen.
85 In de eerste plaats moeten de handelingen die de Raad in het kader van de in casu aan de orde zijnde procedure voor „hernieuwde plaatsing” op de lijst kan vaststellen om de in de punten 68 en 69 van de onderhavige beschikking uiteengezette redenen worden geacht voort te vloeien uit een procedure die losstaat van de litigieuze handelingen en met name niet tot uitvoering van die handelingen leidt.
86 In de tweede plaats zijn de handelingen die door de Raad in het kader van deze procedure kunnen worden vastgesteld, gelet op de praktijk van deze instelling, bedoeld om van toepassing te zijn op een periode na die waarop de litigieuze handelingen betrekking hebben, zodat zij de gevolgen van laatstgenoemde handelingen niet definitief kunnen maken.
87 Hieruit volgt dat de in punt 1 van het dictum van de bestreden beschikking gelaste maatregel geen direct verband houdt met het voorwerp van het door Mazepin bij het Gerecht ingestelde beroep tot nietigverklaring. Bij gebreke van een dergelijk verband kan deze maatregel niet worden aangemerkt als een aanvullende maatregel die ertoe strekt het nuttig effect te verzekeren van de voorlopige maatregelen die de president van het Gerecht reeds heeft gelast in de eerdere beschikkingen die hij in de onderhavige zaak heeft gegeven en die in de punten 12 en 14 van de onderhavige beschikking zijn genoemd, aangezien de president van het Gerecht bij die beschikkingen de gedeeltelijke opschorting heeft gelast van de uitvoering van de handelingen waarop het onderhavige beroep tot nietigverklaring betrekking heeft. Hieruit volgt dat de in dat punt 1 gelaste maatregel niet krachtens artikel 279 VWEU rechtsgeldig kon worden vastgesteld.
88 Hetzelfde geldt voor de in punt 2 van het dictum van de bestreden beschikking gelaste maatregel, aangezien deze slechts de bekendmaking verzekert van de in punt 1 van het dictum van die beschikking gelaste maatregel.
89 De omstandigheid dat Mazepin na de ondertekening van de bestreden beschikking bij het Gerecht een memorie heeft ingediend waarin hij de conclusies van zijn verzoekschrift heeft aangepast, is hoe dan ook irrelevant voor de voorgaande overwegingen, aangezien deze memorie strekt tot nietigverklaring van nieuwe handelingen van de Raad die niet rechtstreeks onder de maatregelen in het dictum van deze beschikking vallen.
90 Hieruit volgt dat het tweede middel moet worden toegewezen en dat, zonder dat uitspraak behoeft te worden gedaan over het eerste, het derde en het vierde middel, de bestreden beschikking in haar geheel moet worden vernietigd, aangezien punt 4 van het dictum niet losstaat van de punten 1 tot en met 3 ervan.
Verzoek om voorlopige maatregelen bij het Gerecht
91 Overeenkomstig artikel 61, eerste alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie kan het Hof, indien het de beslissing van het Gerecht vernietigt, de zaak zelf afdoen wanneer deze in staat van wijzen is, dan wel haar voor afdoening verwijzen naar het Gerecht. Deze bepaling is ook van toepassing op de hogere voorzieningen die krachtens artikel 57, tweede alinea, van dit Statuut worden ingesteld [beschikking van de vicepresident van het Hof van 24 mei 2022, Puigdemont i Casamajó e.a./Parlement en Spanje, C‑629/21 P(R), EU:C:2022:413, punt 172 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
92 In casu heeft de president van het Gerecht uitspraak gedaan voordat de andere partijen in de procedure overeenkomstig artikel 157, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht hun opmerkingen hebben kunnen indienen.
93 In deze omstandigheden lijkt de zaak niet in staat van wijzen te zijn en dient zij derhalve naar het Gerecht te worden terugverwezen.
Kosten
94 Daar de zaak wordt terugverwezen naar het Gerecht, dient de beslissing omtrent de kosten te worden aangehouden.
De vicepresident van het Hof beschikt:
1) De beschikking van de president van het Gerecht van de Europese Unie van 7 september 2023, Mazepin/Raad (T‑743/22 RIII), wordt vernietigd.
2) De zaak wordt terugverwezen naar het Gerecht van de Europese Unie.
3) De beslissing omtrent de kosten wordt aangehouden.
ondertekeningen