KOHTUJURISTI ETTEPANEK
JEAN RICHARD DE LA TOUR
esitatud 14. detsembril 2023(1)
Kohtuasi C‑687/22
Julieta,
Rogelio
versus
Agencia Estatal de la Administración Tributaria
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Audiencia Provincial de Alicante (Alicante provintsikohus, Hispaania))
Eelotsusetaotlus – Õigusalane koostöö tsiviilasjades – Maksejõuetusmenetlused – Saneerimiskava – Direktiiv (EL) 2019/1023 – Avalik-õiguslike võlgade väljaarvamine – Direktiivide õiguslikud tagajärjed – Kohustus direktiivis sätestatud eesmärgi saavutamist mitte tõsiselt ohtu seada
I. Sissejuhatus
1. Eelotsusetaotlus puudutab Euroopa Parlamendi ja nõukogu 20. juuni 2019. aasta direktiivi (EL) 2019/1023, mis käsitleb ennetava saneerimise raamistikke, võlgadest vabastamist ja äritegevuse keeldu ning saneerimis-, maksejõuetus- ja võlgadest vabastamise menetluste tõhususe suurendamise meetmeid, ning millega muudetakse direktiivi (EL) 2017/1132 (saneerimise ja maksejõuetuse direktiiv)(2), artikli 23 lõike 4 tõlgendamist.
2. Taotlus on esitatud vaidluses kahe maksejõuetuks muutunud füüsilise isiku (edaspidi „võlgnikud“) ja Agencia Estatal de Administración Tributaria (Hispaania maksuamet) (edaspidi „AEAT“) vahelises vaidluses, mis puudutab võlgnikke puudutavas maksejõuetusmenetluses viimaste poolt esitatud võlgadest vabastamise taotlust. AEAT ei nõustunud nimelt võlgadest vabastamisega maksuvõlga puudutavas osas.
3. See kohtuasi annab Euroopa Kohtule võimaluse selgitada kaalutlusõigust, mis on liikmesriikidel, kui nad võtavad üle direktiivi 2019/1023 artikli 23 lõike 4, kus on sätestatud, et teatavad konkreetsed võlakategooriad võib võlgadest vabastamisest välja arvata.
4. Käesolevaga teen analüüsi tulemusena ettepaneku vastata eelotsusetaotluse esitanud Audiencia Provincial de Alicantele (Alicante provintsikohus, Hispaania), et liikmesriigid võivad näha ette, et avalik-õiguslikud võlad arvatakse täielikust võlgadest vabastamisest välja tingimusel, et see on nõuetekohaselt põhjendatud.
II. Õiguslik raamistik
A. Liidu õigus
5. Direktiivi 2019/1023 artikli 23 „Erandid“ lõikes 4 on sätestatud:
„Liikmesriigid võivad võlgadest vabastamisest välja arvata konkreetsed võlakategooriad või piirata võlgadest vabastamise õigust või näha ette pikema võlgadest vabastamise perioodi, kui sellised erandid, piirangud või pikemad perioodid on nõuetekohaselt põhjendatud, näiteks järgmistel juhtudel:
a) tagatud võlad;
b) võlad, mis tulenevad kriminaalkaristustest või on nendega seotud;
c) võlad, mis tulenevad deliktiõiguslikust vastutusest;
d) võlad, mis tulenevad perekonna-, sugulus-, abielu- või hõimlussuhetega seotud ülalpidamiskohustustest;
e) võlad, mis on tekkinud pärast võlgadest vabastamisega lõppeva menetluse avalduse esitamist või pärast menetluse alustamist, ning
f) võlad, mis tulenevad kohustusest tasuda võlgadest vabastamisega lõppeva menetluse kulud.“
6. Selle direktiivi artikli 34 lõigetest 1 ja 2 ning artiklist 35 tuleneb, et direktiiv jõustub kahekümnendal päeval pärast selle avaldamist Euroopa Liidu Teatajas ning selle ülevõtmise tähtaeg lõpeb 17. juulil 2021, ent eriliste raskuste korral võib seda tähtaega ühe aasta võrra pikendada. Hispaania Kuningriigile anti selline lisatähtaeg.
B. Hispaania õigus
7. 27. veebruari 2015. aasta kuningliku dekreetseadusega 1/2015 teise võimaluse mehhanismi, finantskoormuse vähendamise ja muude sotsiaalmeetmete kohta (Real Decreto-ley 1/2015 de mecanismo de segunda oportunidad, reducción de carga financiera y otras medidas de orden social)(3) muudeti 9. juuli 2003. aasta pankrotiseadust (Ley 22/2003 Concursal)(4) (edaspidi „pankrotiseadus“) ning lisati sinna uus artikkel 178bis, mis reguleerib võlgadest vabastamist. Selle sättega nähti ette kahetasandiline süsteem, mis võimaldab võlgnikul valida kohese võlgadest vabastamise (artikli 178bis lõike 3 punkt 4) või makseplaani täitmisest sõltuva võlgadest vabastamise viie aasta jooksul (artikli 178bis lõike 3 punkt 5). Ajatatud võlgadest vabastamise osas oli pankrotiseaduse artikli 178bis lõike 5 punktis 1 sätestatud:
„Lõike 3 punktis 5 osutatud võlgnike võlgadest vabastamine hõlmab rahuldamata osa järgmistest võlgadest:
1) Tagamata võlad ja allutatud võlad, mis on pankrotimenetluse lõpetamise päeval tasumata, isegi kui neist ei teavitatud, välja arvatud avalik-õiguslikud võlad ja elatisvõlad.“
8. Pankrotiseadust muudeti uuesti 5. mai 2020. aasta kuningliku dekreediga 1/2020, millega kiidetakse heaks pankrotiseaduse uuesti sõnastatud redaktsioon (Real Decreto Legislativo 1/2020 por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Concursal)(5) (edaspidi „TRLC“), ning pankrotiseaduse artikkel 178bis asendati selle seaduse uue peatükiga, milles kasutati võimalust arvata avalik-õiguslikud võlad nii kohese kui ka ajatatud võlgadest vabastamise kohaldamisalast välja.
9. TRLC artikli 491 lõikes 1 oli sätestatud:
„Kui massikohustustest tulenevad võlad ja eelisnõuetest tulenevad võlad on täielikult tasutud ning selleks ette nähtud tingimustele vastav võlgnik on püüdnud saavutada kohtuvälise tasumise eelkokkulepet, vabastatakse ta kõigist tasumata võlgadest, välja arvatud avalik-õiguslikud võlad ja elatisvõlad.“
10. TRLC artikli 497 lõike 1 punktis 1 oli sätestatud:
„Makseplaani täitma nõustunud võlgnik vabastatakse järgmistest makseplaani täitmisel tasumata jäänud võlgadest:
1) Tagamata võlad ja allutatud võlad, mis on maksejõuetusmenetluse lõpetamise kuupäeval tasumata, isegi kui neist ei teavitatud, välja arvatud avalik-õiguslikud võlad ja elatisvõlad.“
11. 5. septembri 2022. aasta seadusega 16/2022 [direktiivi 2019/1023] ülevõtmiseks kuningliku dekreetseadusega 1/2020 heaks kiidetud pankrotiseaduse uuesti sõnastatud redaktsiooni muutmise kohta (Ley 16/2022 de reforma del texto refundido de la Ley Concursal, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2020, de 5 de mayo, para la transposición de la [Directiva 2019/1023])(6) (edaspidi „seadus 16/2022“) muudeti TRLC-d, ent jäeti siiski muutmata see, et avalik-õiguslikud võlad jäävad nii viivitamatu kui ka ajatatud võlgadest vabastamise kohaldamisalast välja. TRLC uue redaktsiooni artikli 489 lõike 1 punktis 5 on sätestatud:
„Võlgadest vabastamine hõlmab kõiki rahuldamata nõudeid, välja arvatud:
[…]
5) Avalik-õiguslikest nõuetest tulenevad võlad. Võlgadest, mille sissenõudmine kuulub AEAT pädevusse, võidakse iga võlgnik siiski vabastada kuni 10 000 euro ulatuses, kusjuures esimese 5000 euro osas vabastatakse ta võlast täielikult ning sellest summast kuni märgitud ülemmäärani vabastatakse ta võlast 50% ulatuses. Sama summa ulatuses ja samadel tingimustel võib võlgniku vabastada ka sotsiaalkindlustusmaksetega seotud võlgadest. Kuni ülalnimetatud piirmäärani toimub võlgadest vabastamine käesolevas seaduses ette nähtud rahuldamisjärkudega võrreldes vastupidises järjekorras ning iga nõuete kategooria siseselt nõuete vanusest lähtudes.“
12. Seaduse 16/2022 preambuli IV jaos on eelkõige märgitud:
„Direktiiv 2019/1023 paneb liikmesriikidele kohustuse luua uue võimaluse mehhanism, vältimaks võlgnike püüet asuda ümber teistesse riikidesse, kus sellised mehhanismid juba ette nähtud on, ning sellega kaasnevaid kulusid nii võlgnikule kui ka tema võlausaldajatele. Sellekohast õigusnormide ühtlustamist peetakse samal ajal esmatähtsaks ka Euroopa ühtse turu toimimise seisukohast.
[…]
Luuakse kaks võlgadest vabastamise võimalust: võlgadest vabastamine koos vara realiseerimisega ning võlgadest vabastamine koos makseplaani kehtestamisega […]
[…]
Võlgadest vabastamine hõlmab kõiki pankrotimenetluses esitatud nõuetest ja massikohustustest tulenevaid võlgasid. Erandid on teatavatel juhtudel põhjendatavad nõuete rahuldamise erilise olulisusega õigusriigi põhimõttest lähtuva õiglase ja solidaarse ühiskonna seisukohast (nt elatisvõlad, avalik-õiguslikest nõuetest tulenevad võlad, süüteo toimepanemisest tulenevad võlad või ka deliktivastutusest tulenevad võlad). Nii kehtestatakse avalik-õiguslikest võlgadest vabastamise suhtes teatavad piirangud ning neist vabastamine saab toimuda vaid esmakordsel, mitte aga hilisematel võlgadest vabastamisel […]“.
III. Põhikohtuasja asjaolud ja eelotsuse küsimused
13. Võlgnikud taotlesid neid puudutavas maksejõuetusmenetluses 3. märtsil 2021 võlgadest vabastamist, millega AEAT ei nõustunud tema 192 366,21 euro suurust nõuet puudutavas osas, kuna ta pidas seda avalik-õiguslikuks eelisnõudeks.
14. Juzgado de Primera Instancia no 1 de Denia (Denia esimese astme kohus nr 1, Hispaania) tegi 30. juulil 2021. aastal otsuse, millega lõpetas maksejõuetusmenetluse, vabastades võlgnikud võlgadest, välja arvatud avalik-õiguslikud võlad ja elatisvõlad.
15. Võlgnikud esitasid selle otsuse peale apellatsioonkaebuse Audiencia Provincial de Alicantele (Alicante provintsikohus).
16. Võlgnike taotluse esitamise ajast lähtudes leidis see kohus, et aluseks ei tule võtta pankrotiseaduse redaktsiooni, mis kehtestati seadusega 16/2022, millega võeti üle direktiiv 2019/1023, vaid redaktsioon, mis kehtestati kuningliku dekreetseadusega 1/2020, mis avaldati pärast selle direktiivi jõustumist ülevõtmistähtaja jooksul(7). Mõlemas õigusaktis on sätestatud, et avalik-õiguslikud võlad arvatakse võlgadest vabastamisest välja.
17. Kõnealune kohus märgib, et Hispaania kohtupraktika ei ole ühtne. Teatavates otsustes on leitud, et avalik-õiguslike võlgade puhul on võlgadest vabastamine lubatav, teistes on leitud vastupidist. Kõigis otsustes, millega eelotsusetaotluse esitanud kohus tutvus, on tõlgendamisel kasutatud direktiivi 2019/1023.
18. Eelotsusetaotluse esitanud kohus kahtleb, kas TRLC on selle direktiiviga kooskõlas osas, mis puudutab avalik-õiguslike võlgade võlgadest vabastamisest väljaarvamist või välja arvamata jätmist.
19. Esiteks on tal tekkinud küsimus, kas võlgadest vabastamisest avalik-õiguslike võlgade väljaarvamine, mis on ette nähtud Hispaania õiguses, on nõuetekohaselt põhjendatud. Ta selgitab, et direktiivi 2019/1023 artikkel 23 lubab teha erandeid selle direktiivi artikli 20 lõikes 1 sätestatud üldreeglist, mille kohaselt vabastatakse võlgnik võlgadest täielikult. Eelkõige annab kõnealuse direktiivi artikli 23 lõige 4 liikmesriikidele võimaluse arvata võlgadest vabastamisest välja teatavad konkreetsed võlakategooriad tingimusel, et see on „nõuetekohaselt põhjendatud“(8).
20. Nimetatud kohus täpsustab aga, et erinevalt seadusest 16/2022(9), ei sisalda kuningliku dekreetseadusega 1/2020 kehtestatud TRLC redaktsioon ühtki põhjendust, mis puudutaks avalik-õiguslike võlgade võlgadest vabastamisest väljaarvamist.
21. Teiseks on eelotsusetaotluse esitanud kohtul tekkinud küsimus, kas direktiivi 2019/1023 artikli 23 lõikes 4 sisalduva konkreetsete võlakategooriate loetelu näol on tegemist ammendava loeteluga, kuna sel juhul on kuningliku dekreetseadusega 1/2020 kehtestatud pankrotiseaduse redaktsioon selle artikliga vastuolus. Seevastu juhul, kui kõnealuses loetelus on esitatud üksnes näited, on see seadus nimetatud artikliga kooskõlas.
22. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu hinnangul võiks asjaolu, et avalik-õiguslikke võlgasid ei ole direktiivi 2019/1023 artikli 23 lõikes 4 esitatud loetelus nimetatud, kuigi neid on maksejõuetusmenetlustes märkimisväärselt palju, olla märk sellest, et see loetelu on ammendav. Pealegi võiks liikmesriikide absoluutne ja täielik vabadus teatavate võlgade võlgadest vabastamisest väljaarvamisel ning sellega kaasnev vastavat valdkonda reguleerivate liikmesriigi õigusnormide mitmekesisus mõjutada siseturu toimimist ning selliste põhivabaduste nagu kapitali vaba liikumise ja asutamisvabaduse teostamist(10).
23. Neil asjaoludel otsustas Audiencia Provincial de Alicante (Alicante provintsikohus) menetluse peatada ning esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1. Kas direktiivi [2019/1023] artikli 23 lõikega 4 kooskõlalise tõlgendamise põhimõtet on võimalik kohaldada juhul, kui asjaolud on leidnud aset direktiivi jõustumise ja selle ülevõtmise tähtaja vahelisel ajal (nagu see käesoleval juhul võlgadest vabastamise taotluse esitamise aega arvesse võttes on) ning kohaldatav riigisisene õigusakt [(kuninga seadusandliku dekreediga 1/2020 kehtestatud TRLC redaktsioon)] ei ole see õigusakt, millega see direktiiv on üle võetud (seadus 16/2022)?
2. Kas direktiivi [2019/1023] artikli 23 lõikega 4 ja selle direktiivi aluspõhimõtetega, mis puudutavad võlgadest vabastamist, on kooskõlas sellised riigisisesed õigusnormid, nagu on sätestatud TRLCs (kuningliku dekreetseaduse 1/2020 redaktsioonis), kus ei ole esitatud ühtegi põhjendust, miks on avalik-õiguslikud nõuded võlgadest vabastamisest välja arvatud? Kas nimetatud õigusnormid seavad ohtu selle direktiiviga taotletavate eesmärkide saavutamise või takistavad seda, kuna nendega on avalik-õiguslikud nõuded võlgadest vabastamisest välja arvatud ilma seda nõuetekohaselt põhjendamata?
3. Kas direktiivi [2019/1023] artikli 23 lõige 4 sisaldab ammendavat ja täielikku nimekirja võlakategooriatest, mille võib võlgadest vabastamisest välja arvata, või on see loetelu, vastupidi, üksnes näitlik ja liikmesriigi seadusandjal on täielik vabadus kindlaks määrata – nii, nagu ta sobivaks peab –, milliseid võlakategooriaid võib võlgadest vabastamisest välja arvata tingimusel, et see on riigisisest õigust arvesse võttes nõuetekohaselt põhjendatud?“
24. Eelotsusetaotluse esitanud kohus esitas taotluse lahendada käesolev kohtuasi Euroopa Kohtu kodukorra artiklis 105 ette nähtud eelotsuse kiirendatud menetluses. 28. detsembri 2022. aasta otsusega jättis Euroopa Kohtu president selle taotluse rahuldamata.
25. Kirjalikud seisukohad esitasid Hispaania valitsus ja Euroopa Komisjon.
IV. Analüüs
26. Analüüsi selguse huvides alustan esimesest küsimusest, seejärel käsitlen kolmandat küsimust, mis puudutab direktiivi 2019/1023 artikli 23 lõikes 4 sisalduva loetelu ammendavust, ning viimaks teist küsimust, mis puudutab liikmesriigi kohtu poolt liikmesriigi õigusnormide hindamist lähtuvalt jõustunud direktiivist, mille ülevõtmise tähtaeg ei ole lõppenud, kui väljaarvamist ei ole nõuetekohaselt põhjendatud.
A. Direktiivide mõju enne ülevõtmise tähtaja lõppemist
27. Esimese eelotsuse küsimusega küsib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt, kas kooskõlalise tõlgendamise põhimõtet on võimalik kohaldada, kui asjasse puutuvad asjaolud on aset leidnud pärast direktiivi jõustumist, ent enne selle ülevõtmise tähtaja lõppu, ning nende asjaolude suhtes kohaldamisele kuuluvad õigusnormid ei ole need, millega see direktiiv üle võeti, vaid õigusnormid, mis võeti vastu kahe eelviidatud kuupäeva vahel. Eelkõige peab eelotsusetaotluse esitanud kohus silmas direktiivi 2019/1023 artikli 23 lõiget 4, kus on sätestatud teatav hulk erandeid, mida on võimalik teha selles direktiivis sõnastatud võlgadest täieliku vabastamise põhimõttest.
28. Mälu värskendamiseks tuleb tähelepanu juhtida sellele, et 4. juuli 2006. aasta kohtuotsuses Adeneler jt(11) leidis Euroopa Kohus, et enne direktiivi ülevõtmise tähtaja möödumist ei saa liikmesriikidele ette heita seda, et nad ei ole direktiivi rakendusmeetmeid oma õiguskorda veel vastu võtnud, ning et liikmesriigi kohtute üldine kohustus tõlgendada liikmesriigi õigust vastavalt direktiivile tekib alles selle ülevõtmiseks ette nähtud tähtaja möödumisel(12). Lisaks sellele peavad liikmesriigid, kellele direktiiv on adresseeritud, direktiivi ülevõtmise tähtaja jooksul hoiduma kehtestamast õigusnorme, mis võivad direktiivis sätestatud eesmärgi saavutamise tõsiselt ohtu seada(13). Kuna selline hoidumiskohustus on siduv kõigile riigisisestele ametiasutustele, peavad liikmesriikide kohtud niipalju kui võimalik hoiduma tõlgendamast riigisisest õigust viisil, mis võib pärast ülevõtmise tähtaja möödumist direktiiviga taotletava eesmärgi saavutamise tõsiselt ohtu seada(14).
29. Eeltoodut arvesse võttes teen ettepaneku vastata esimesele küsimusele, et direktiivi 2019/1023 jõustumise ja selle ülevõtmise tähtaja lõppemise vahelisel ajal ei pea liikmesriikide kohtud tõlgendama oma riigisisest õigust kooskõlas selle direktiivi artikli 23 lõikega 4.
B. Direktiivi 2019/1023 artikli 23 lõikes 4 sisalduva loetelu ammendavus või mitteammendavus ning liikmesriigi kaalutlusõigus selle sätte ülevõtmisel
30. Kolmanda eelotsuse küsimusega palub eelotsusetaotluse esitanud kohus Euroopa Kohtul tõlgendada direktiivi 2019/1023 artikli 23 lõiget 4. Ta küsib, kas selles sättes sisalduv erandite loetelu on ammendav või mitte, ning milline kaalutlusõigus liikmesriikidel direktiivi ülevõtmisel selles osas on. See tõlgendus on vajalik selleks, et see kohus saaks hinnata, kas Hispaania õigus seab tõsiselt ohtu kõnealuse direktiiviga taotletavate eesmärkide saavutamise.
1. Direktiivi 2019/1023 artikli 23 lõikes 4 sisalduva loetelu ammendavus
31. Nii komisjon kui ka Hispaania valitsus leiavad oma kirjalikes seisukohtades, et direktiivi 2019/1023 artikli 23 lõikes 4 sisalduv loetelu ei ole ammendav, kuna seal on sätestatud, et võlgadest vabastamisest võib välja arvata konkreetsed võlakategooriad, milleks on eelkõige selles lõikes edaspidi loetletud kuus võlakategooriat.
32. Kahtlus võis tekkida selle artikli algse hispaaniakeelse sõnastuse pinnalt, kuna seal oli märgitud, et liikmesriigid võivad „võlgadest vabastamisest välja arvata võlakategooriaid […] järgmistel juhtudel(15)“. See sõnastus aga asendati sõnastusega „näiteks järgmistel juhtudel(16)“, kui direktiivis tehti parandus(17), millega viidi hispaaniakeelne versioon kooskõlla teiste keeleversioonidega.
33. Sestpeale ei saa enam olla kahtlust: sõnastuse „[l]iikmesriigid võivad võlgadest vabastamisest välja arvata“ ja sõna „näiteks“ kasutamine tähendab seda, et direktiivi 2019/1023 artikli 23 lõikes 4 sisalduv loetelu on siiski mitteammendav loetelu võlakategooriatest, mis on võimalik võlgade vabastamisest välja arvata, ning liikmesriigid võivad seda loetelu täiendada. Seda analüüsi toetab ka direktiivi põhjendus 81 koosmõjus Euroopa Liidu nõukogus toimunud aruteludega(18), millest ilmneb, et liikmesriigid peaksid nõuetekohaselt põhjendatud juhtudel saama välja arvata ka muid võlakategooriaid.
2. Liikmesriikide kaalutlusõigus direktiivi ülevõtmisel
34. Kolmanda küsimusega küsib eelotsusetaotluse esitanud kohus samuti, milline kaalutlusõigus on liikmesriikidel võlgadest vabastamise võimalusest teatavate võlakategooriate väljaarvamisel. Sellele küsimusele vastamiseks tuleb eristada teatava võlakategooria põhimõttelist väljaarvamist ja sellise väljaarvamise tingimusi.
35. Mis puudutab avalik-õiguslike võlgade väljaarvamist põhimõtteliselt, siis tuleb märkida, et direktiivi 2019/1023 artikli 23 lõikes 4 on loetletud kuus võlakategooriat, mille liikmesriigid võivad võlgadest vabastamisest välja arvata või mille osas võlgadest vabastamise võimalust piirata või mille puhul ette näha pikema võlgadest vabastamise perioodi. Need kategooriad on järgmised: tagatud võlad; võlad, mis tulenevad kriminaalkaristustest või on nendega seotud; võlad, mis tulenevad deliktiõiguslikust vastutusest; elatisvõlad; võlad, mis on tekkinud pärast võlgadest vabastamisega lõppeva menetluse avalduse esitamist või pärast menetluse alustamist, ja võlad, mis tulenevad kohustusest tasuda selle menetlusega seotud kulud.
36. Komisjon nõustub oma seisukohtades eelotsusetaotluse esitanud kohtu argumendiga, et nende erinevate võlakategooriate vahel on teatav seos, millega on põhjendatav see, et võla laadist tingituna võlgadest täieliku vabastamise põhimõttest erandeid teha soovivatele liikmesriikidele ei ole jäetud piiramatut kaalutlusõigust.
37. See seos puudutab materiaalse õigluse tagamise vajadust: esimesena ei peaks võlgnikul olema võimalust pääseda sellistest rahalistest kohustustest, mis ei ole seotud tavapärase majandustegevusega (perekondlikest kohustustest tulenevad võlad, tsiviil- või karistusõiguslikust vastutusest tulenevad võlad). Teisena võlad, mis on tekkinud maksekohustustest vabastamise menetluse käigus või pärast seda, võib võlgadest vabastamisest välja jätta selle menetluse tõhususe tagamise eesmärgil. Kolmandana võib välja arvata tagatud võlad, kuna need ongi tagatud konkreetselt maksejõuetuse tagajärgede vältimiseks.
38. Sellele argumentatsioonile räägib siiski vastu mitu asjaolu.
39. Kõigepealt on direktiivi 2019/1023 artiklis 23 võlgadest täieliku vabastamise põhimõttest tehtavate võimalike eranditega seoses ette nähtud erinevat liiki valikuvariante. Lõikes 1 on sätestatud, et kõik liikmesriigid peavad ette nägema, et seda põhimõtet ei kohaldata ebaausa või pahauskse võlgniku suhtes(19). Lõigetes 3 ja 5 on seevastu sätestatud, et liikmesriigid võivad teatavatel rangelt loetletud juhtudel näha ette vastavalt kas pikemaid võlgadest vabastamise perioode või äritegevuse keelu pikemaks ajaks. Lõikes 4, mille tõlgendamist taotletakse – nagu ka lõikes 2 – on sätestatud, et liikmesriigid võivad omal valikul teha võlgade täieliku vabastamise põhimõttest erandeid, kui see on nõuetekohaselt põhjendatud ning seda võimalust näitlikustatakse mitteammendava näidete loeteluga. Seega võib võlgadest täieliku vabastamise menetluse toimimine ja kohaldamisala olla väga erinev sõltuvalt iga liikmesriigi tehtud valikutest. Seetõttu näib olevat raske väita, et võlgadest vabastamise menetluse ühtlustamise eesmärgiga on põhjendatav see, et võlgadest vabastamisest teatavate konkreetsete võlakategooriate väljaarvamine ei ole põhimõtteliselt lubatav.
40. Peale selle ei võimalda direktiivi 2019/1023 vastuvõtmisele eelnenud aruteludest nähtuv kuidagi väita, et avalik-õiguslikke võlgu ei võiks võlgadest vabastamisest välja arvata. Direktiivi ettepanekus on seoses artikliga 22 (millest sai vastuvõetud direktiivis artikkel 23) selgelt märgitud, et see annab „liikmesriigile suure kaalutlusruumi maksekohustusest vabastamisele ja maksekohustusest vabastamise perioodidele piirangute seadmisel, eeldusel et need piirangud on täpselt kindlaks määratud ning vajalikud üldiste huvide kaitseks“(20).
41. Tahet jätta liikmesriikidele piisav otsustusruum kinnitavad ka nõukogus toimunud arutelud(21). Nimelt lisati selles institutsioonis peetud läbirääkimiste käigus võlgadest vabastamisest välja arvamist puudutavad sätted ilma eriliste kommentaarideta(22) ning täpsustati, et liikmesriigid võivad teatavad võlakategooriad välistada ka oma riigisisese õiguse alusel, ent ei täpsustatud viimaste laadi(23). Nõukogus toimunud läbirääkimiste päris lõpus tegi Portugal avalduse, milles ta sisuliselt märkis esiteks, et tekst on piisavalt paindlik, et liikmesriigid saaksid säilitada või kehtestada sätted, mis välistavad maksuvõlgadest vabastamise võimaluse või piiravad seda, kuna maksuvõlgade erilist laadi arvesse võttes tuleb selliseid meetmeid pidada nõuetekohaselt põhjendatuteks, ning teiseks soovis ta direktiivi ülevõtmisel jääda maksuvõlgadest vabastamise reguleerimise osas oma seisukohale(24).
42. Euroopa Parlamendi majanduskomisjon, kellelt arvamust küsiti, tegi eelnõu sisuliselt menetlenud õiguskomisjonile ettepaneku muuta ühte põhjendust ja ühte lõiget selliselt, et oleks sõnaselgelt ette nähtud võimalus välistada avalik-õiguslikud nõuded, mille osas peaksid liikmesriigid arvesse võtma vajadust saavutada tasakaal avalike huvide ja ettevõtluse edendamise vahel(25).
43. Viimaks on ilmne, et direktiiv 2019/1023 on võlgadest täielikku vabastamist käsitlev minimaalse ühtlustamise direktiiv, mille eesmärk on luua sellist liiki menetlus igas liikmesriigis, mitte aga luua ühtlustatud võlgadest vabastamise menetlust. Läbirääkimistel oli liikmesriikidel nimelt võimalus juhtida tähelepanu sellele, et seda menetlust – mis on mõne liikmesriigi jaoks uus, mõne jaoks mitte – peab olema võimalik kohandada piisavalt selleks, et see ei läheks vastuollu tõhusalt toimuvate riigisiseste süsteemidega, kuna selline menetlus on seotud teiste liikmesriigi õigusvaldkondadega ning majanduslik olukord ja õiguslikud struktuurid on liikmesriigiti erinevad(26).
44. Seevastu teatava võlakategooria väljaarvamise tingimuste puhul on direktiivi 2019/1023 artikli 23 lõikes 4 sätestatud, et „sellised erandid, piirangud või pikemad perioodid on nõuetekohaselt põhjendatud“. Seega kuigi liikmesriikide kaalutlusõigus ei ole piiratud selles osas, millist laadi konkreetseid võlakategooriaid välja arvata võib, on see siiski piiratud sellega, et nad peavad sellist väljaarvamist põhjendama.
45. Pealegi on liikmesriigid seda kaalutlusõigust kasutades arvanud välja ka teatavaid muid võlakategooriaid peale direktiivi 2019/1023 artikli 23 lõikes 4 nimetatute. Prantsusmaal on võlgadest vabastamisest välja arvatud eelkõige töötasuvõlad ja võlad, mis tulenevad menetluse kestel toimunud pärandi avanemise tõttu omandatud varaga seotud nõuetest(27). Madalmaades on välja arvatud eelkõige õppelaenuvõlad(28). Hispaanias on samuti välja arvatud eelkõige töötasuvõlad(29). Portugalis on välja arvatud eelkõige maksu- ja sotsiaalkindlustusmaksete võlad(30).
46. Kokkuvõttes näib mulle, et direktiiv 2019/1023 on minimaalse ühtlustamise direktiiv, mille eesmärk on näha igas liikmesriigis ette võlgadest vabastamise menetlus, mille piirjoonte kindlaksmääramine selles osas, millist laadi võlad sellest vabastamisest välja arvata võib, on suuresti jäetud liikmesriikide otsustada, ent sellised väljaarvamised peavad olema nõuetekohaselt põhjendatud.
47. Seega teen ettepaneku vastata kolmandale eelotsuse küsimusele, et direktiivi 2019/1023 artikli 23 lõiget 4 tuleb tõlgendada nii, et seal sisalduv loetelu ei ole ammendav ning ka muude kui seal nimetatud konkreetsete võlakategooriate osas on võimalik võlgadest vabastamine või võlgadest vabastamise õiguse piiramine või pikema võlgadest vabastamise perioodi ette nägemine tingimusel, et see on nõuetekohaselt põhjendatud.
C. Tagajärjed, mis kaasnevad sellega, et direktiivi 2019/1023 ülevõtmise tähtaja jooksul vastu võetud õigusnormides ei ole võlgadest vabastamisest avalik-õiguslike võlgade väljaarvamist põhjendatud
48. Teise eelotsuse küsimusega küsib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt, kas TRLC, mis tema hinnangul vaidluse suhtes kohaldamisele kuulub ning mida muudeti direktiivi 2019/1023 ülevõtmise tähtaja jooksul nii, et ilma seda põhjendamata arvati nii kohesest kui ka ajatatud võlgadest vabastamisest välja avalik-õiguslikud võlad, seab eelviidatud kohtupraktika tähenduses(31) ohtu selle direktiivi eesmärkide saavutamise.
49. Nagu on käesoleva ettepaneku punktis 28 öeldud, peavad liikmesriigid, kellele direktiiv on adresseeritud, direktiivi ülevõtmise tähtaja jooksul hoiduma kehtestamast õigusnorme, mis võivad direktiivis sätestatud eesmärgi saavutamise tõsiselt ohtu seada, ning liikmesriikide kohtud peavad tõlgendama liikmesriigi õigust viisil, mis ei saa tõsiselt ohtu seada kõnealuse direktiiviga taotletava eesmärgi saavutamist pärast ülevõtmise tähtaja möödumist.
50. Tuleb ka tähele panna, et selle hindamine, kas riigisisesed sätted, mille õiguspärasus on vaidlustatud, kahjustavad oluliselt direktiiviga taotletava eesmärgi saavutamist, on liikmesriigi kohtu ülesanne, kuna selline kontroll peab tingimata põhinema igakülgsel hinnangul, võttes arvesse kõiki asjaomase liikmesriigi territooriumil võetud strateegiaid ja meetmeid(32).
51. Asjaomase direktiiviga taotletava eesmärgi tõlgendamine on siiski Euroopa Kohtu pädevuses. Võlgadest täieliku vabastamise menetluse osas on direktiivi 2019/1023 eesmärk aga see, et minimaalsest ühtlustamisest lähtudes oleks igas liikmesriigis loodud vähemalt üks seda liiki menetlus(33).
52. Minu arvates ei saa üksnes see, et enne direktiivi ülevõtmise tähtaja lõppemist ei ole avalik-õiguslike võlgade võlgadest vabastamisest väljaarvamist põhjendatud, iseenesest direktiivi 2019/1023 eesmärkide saavutamist tõsiselt ohtu seada, sest nagu ma eespool märkisin, on liikmesriikidel võimalus avalik-õiguslikud võlad võlgadest vabastamisest välja arvata.
53. Seetõttu teen ettepaneku vastata teisele küsimusele järgmiselt: ainuüksi see, et võlgadest vabastamise menetluses avalik-õiguslike võlgade väljaarvamist ei ole direktiivi 2019/1023 jõustumise ja selle ülevõtmise tähtaja lõppemise vahelisel ajal vastu võetud liikmesriigi sättes põhjendatud, ei sea tõsiselt ohtu selle direktiiviga taotletavate eesmärkide saavutamist pärast ülevõtmise tähtaja lõppemist.
V. Ettepanek
54. Kõiki eeltoodud kaalutlusi arvesse võttes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Audiencia Provincial de Alicante (Alicante provintsikohus, Hispaania) eelotsuse küsimustele järgmiselt:
1. Euroopa Parlamendi ja nõukogu 20. juuni 2019. aasta direktiivi (EL) 2019/1023, mis käsitleb ennetava saneerimise raamistikke, võlgadest vabastamist ja äritegevuse keeldu ning saneerimis-, maksejõuetus- ja võlgadest vabastamise menetluste tõhususe suurendamise meetmeid, ning millega muudetakse direktiivi (EL) 2017/1132 (saneerimise ja maksejõuetuse direktiiv), jõustumise ja selle ülevõtmise tähtaja lõppemise vahelisel ajal ei pea liikmesriikide kohtud tõlgendama oma riigisisest õigust kooskõlas direktiivi 2019/1023 artikli 23 lõikega 4.
2. Direktiivi 2019/1023 artikli 23 lõiget 4
tuleb tõlgendada nii, et
seal sisalduv loetelu ei ole ammendav ning ka muude kui seal nimetatud konkreetsete võlakategooriate osas on võimalik võlgadest vabastamine või võlgadest vabastamise õiguse piiramine või pikema võlgadest vabastamise perioodi ette nägemine tingimusel, et see on nõuetekohaselt põhjendatud.
3. Ainuüksi see, et võlgadest vabastamise menetluses avalik-õiguslike võlgade nõuete väljaarvamist ei ole direktiivi 2019/1023 jõustumise ja selle ülevõtmise tähtaja lõppemise vahelisel ajal vastu võetud liikmesriigi sättes põhjendatud, ei sea tõsiselt ohtu selle direktiiviga taotletavate eesmärkide saavutamist pärast ülevõtmise tähtaja lõppemist.