Voorlopige editie
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
J. RICHARD DE LA TOUR
van 14 december 2023 (1)
Zaak C‑687/22
Julieta,
Rogelio
tegen
Agencia Estatal de la Administración Tributaria
[verzoek van de Audiencia Provincial de Alicante (rechter in tweede aanleg van de provincie Alicante, Spanje) om een prejudiciële beslissing]
„Prejudiciële verwijzing – Justitiële samenwerking in burgerlijke zaken – Insolventieprocedures – Herstructureringsplan – Richtlijn (EU) 2019/1023 – Uitsluiting van publiekrechtelijke schuldvorderingen – Rechtsgevolgen van richtlijnen – Verplichting om de verwezenlijking van het door de richtlijn voorgeschreven resultaat niet ernstig in gevaar te brengen”
I. Inleiding
1. Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 23, lid 4, van richtlijn (EU) 2019/1023 van het Europees Parlement en de Raad van 20 juni 2019 betreffende preventieve herstructureringsstelsels, betreffende kwijtschelding van schuld en beroepsverboden, en betreffende maatregelen ter verhoging van de efficiëntie van procedures inzake herstructurering, insolventie en kwijtschelding van schuld, en tot wijziging van richtlijn (EU) 2017/1132 (richtlijn betreffende herstructurering en insolventie)(2).
2. Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen twee insolvent geworden natuurlijke personen (hierna: „schuldenaren”) en de Agencia Estatal de Administración Tributaria (rijksbelastingdienst, Spanje; hierna: „AEAT”), betreffende een verzoek om kwijtschelding van schuld dat door de schuldenaren is ingediend in de loop van de tegen hen ingeleide insolventieprocedure. De AEAT heeft zich verzet tegen de kwijtschelding van een belastingschuld.
3. Deze zaak biedt het Hof de gelegenheid om te verduidelijken over welke speelruimte de lidstaten beschikken bij de omzetting van artikel 23, lid 4, van richtlijn 2019/1023, dat bepaalt dat specifieke categorieën schulden kunnen worden uitgesloten van het mechanisme van volledige kwijtschelding van schuld.
4. In deze conclusie, aan het einde van mijn analyse, zal ik voorstellen om de verwijzende rechter, namelijk de Audiencia Provincial de Alicante (rechter in tweede aanleg van de provincie Alicante, Spanje), te antwoorden dat de lidstaten kunnen bepalen dat publiekrechtelijke schulden van de volledige kwijtschelding van schuld worden uitgesloten, op voorwaarde dat dit naar behoren is gerechtvaardigd.
II. Toepasselijke bepalingen
A. Unierecht
5. Lid 4 van artikel 23 („Afwijkingen”) van richtlijn 2019/1023 bepaalt:
„De lidstaten kunnen specifieke categorieën schulden uitsluiten van kwijtschelding van schuld, of de toegang ervan tot kwijtschelding van schuld beperken of de kwijtscheldingsperiode ervan verlengen indien die uitsluitingen, beperkingen of verlengingen naar behoren zijn gerechtvaardigd, bijvoorbeeld in het geval van:
a) door een zekerheid gedekte schulden;
b) schulden die ontstaan uit of verband houden met strafrechtelijke boeten;
c) schulden die ontstaan uit aansprakelijkheid uit onrechtmatige daad;
d) schulden in verband met onderhoudsverplichtingen die voortvloeien uit familiebetrekkingen, bloedverwantschap, huwelijk of aanverwantschap;
e) schulden die zijn ontstaan na de aanvraag tot kwijtschelding van schuld of na de opening van de procedure die tot kwijtschelding van schuld leidt; en
f) schulden die ontstaan uit de verplichting tot betaling van de kosten van de procedure die tot kwijtschelding van schuld leidt.”
6. Uit de bewoordingen van artikel 34, leden 1 en 2, en artikel 35 van deze richtlijn volgt dat zij in werking is getreden op de twintigste dag na die van de bekendmaking ervan in het Publicatieblad van de Europese Unie en dat de omzettingstermijn ervan is verstreken op 17 juli 2021, waarbij deze termijn in geval van bijzondere moeilijkheden met een jaar kan worden verlengd. Deze verlenging is aan het Koninkrijk Spanje toegekend.
B. Spaans recht
7. Real Decreto-ley 1/2015 de mecanismo de segunda oportunidad, reducción de carga financiera y otras medidas de orden social (koninklijk wetsbesluit 1/2015 betreffende het mechanisme van de tweede kans, de vermindering van de financiële lasten en andere sociale maatregelen)(3) van 27 februari 2015, heeft Ley 22/2003 Concursal (insolventiewet 22/2003)(4) van 9 juli 2003 (hierna: „insolventiewet”) gewijzigd, door een nieuw artikel 178 bis in te voegen teneinde de kwijtschelding van schuld te regelen. Deze bepaling heeft een tweeledig systeem ingevoerd, waarbij de schuldenaar kon kiezen voor ofwel onmiddellijke kwijtschelding van schuld (artikel 178 bis, lid 3, punt 4), ofwel kwijtschelding van schuld over een periode van vijf jaar op basis van een betalingsregeling (artikel 178 bis, lid 3, punt 5). Wat betreft de uitgestelde kwijtschelding van schuld met een betalingsregeling bepaalde artikel 178 bis, lid 5, punt 1, van de insolventiewet:
„De kwijtschelding van schuld die is verleend aan de in lid 3, punt 5, bedoelde schuldenaren, strekt zich uit tot het niet-voldane deel van de volgende schuldvorderingen:
1) Gewone en achtergestelde schuldvorderingen die uitstaan op de datum van afsluiting van de insolventieprocedure, zelfs indien zij niet zijn aangemeld, met uitzondering van publiekrechtelijke vorderingen en onderhoudsvorderingen.”
8. Real Decreto Legislativo 1/2020 por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Concursal (koninklijk wetsbesluit 1/2020 houdende goedkeuring van de herschikte tekst van de insolventiewet)(5), van 5 mei 2020 (hierna: „TRLC”), heeft de insolventiewet opnieuw gewijzigd door artikel 178 bis van deze wet te vervangen door een nieuw hoofdstuk, waarbij tegelijk publiekrechtelijke schuldvorderingen zijn uitgesloten van zowel onmiddellijke als uitgestelde kwijtschelding van schuld.
9. Artikel 491, lid 1, TRLC bepaalde:
„Indien de schuldvorderingen op de boedel en de bevoorrechte vorderingen volledig zijn voldaan en de schuldenaar die aan de relevante voorwaarden voldoet, heeft getracht om vooraf tot een buitengerechtelijke betalingsregeling te komen, wordt de kwijtschelding van schuld uitgebreid tot alle niet-voldane vorderingen, met uitzondering van publiekrechtelijke schuldvorderingen en onderhoudsvorderingen.”
10. Artikel 497, lid 1, punt 1, TRLC luidde als volgt:
„Kwijtschelding van schuld die wordt toegekend aan schuldenaren die ermee hebben ingestemd zich aan het betalingsplan te onderwerpen, wordt uitgebreid tot het deel van de hieronder vermelde schuldvorderingen dat in het kader van het plan niet zal worden voldaan:
1) Gewone en achtergestelde schuldvorderingen die uitstaan op de datum van afsluiting van de insolventieprocedure, zelfs indien zij niet zijn aangemeld, met uitzondering van publiekrechtelijke schuldvorderingen en onderhoudsvorderingen.”
11. Ley 16/2022 de reforma del texto refundido de la Ley Concursal, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2020, de 5 de mayo, para la transposición de la [Directiva 2019/1023] (wet 16/2022 tot wijziging van de herschikte tekst van de insolventiewet, goedgekeurd door de [TRLC] met het oog op de omzetting van [richtlijn 2019/1023])(6), van 5 september 2022 (hierna: „wet 16/2022”), heeft de TRLC gewijzigd, maar heeft bevestigd dat publiekrechtelijke schuldvorderingen van het toepassingsgebied van onmiddellijke of uitgestelde kwijtschelding van schuld werden uitgesloten. Artikel 489, lid 1, punt 5, van de nieuwe TRLC bepaalt:
„De kwijtschelding van schuld strekt zich uit tot alle uitstaande schulden, met uitzondering van de volgende:
[...]
5) Schulden die voortvloeien uit publiekrechtelijke schuldvorderingen. Schulden waarvoor het beheer van de invordering onder de bevoegdheid van de [AEAT] valt, kunnen echter worden kwijtgescholden tot een maximumbedrag van 10 000 EUR per schuldenaar, waarbij de kwijtschelding voor de eerste 5 000 EUR volledig is en voor het resterende bedrag 50 % van de schuld tot het aangegeven maximum bedraagt. Ook socialezekerheidsschulden kunnen voor hetzelfde bedrag en onder dezelfde voorwaarden worden kwijtgescholden. De kwijtschelding, tot het bedrag van het voornoemde plafond, gebeurt in omgekeerde volgorde van de bij deze wet vastgelegde volgorde van prioriteit en, binnen elke klasse, op basis van ouderdom.”
12. De preambule van wet 16/2022 bepaalt in afdeling IV ervan onder meer:
„Richtlijn 2019/1023 verplicht alle lidstaten een mechanisme in te voeren dat schuldenaren een tweede kans biedt om te voorkomen dat dezen in de verleiding worden gebracht te verhuizen naar een ander land dat reeds in een dergelijk mechanisme voorziet, met alle kosten van dien voor zowel de schuldenaar als zijn schuldeisers. Tegelijk wordt homogenisering op dit gebied essentieel geacht voor de werking van de Europese interne markt.
[...]
Er worden twee soorten kwijtschelding van schulden ingevoerd: kwijtschelding met liquidatie van de activa en kwijtschelding met een terugbetalingsregeling. [...]
[...]
Kwijtschelding van schulden wordt uitgebreid tot alle schuldvorderingen in het kader van de collectieve procedure en vorderingen op de boedel. Uitzonderingen zijn, in bepaalde gevallen, gebaseerd op het bijzondere belang van de voldoening ervan voor een rechtvaardige en solidaire samenleving op basis van de rechtsstaat (zoals onderhoudsschulden, schulden voortvloeiend uit publiekrechtelijke schuldvorderingen, schulden ontstaan uit strafbare feiten of schulden ontstaan uit aansprakelijkheid uit onrechtmatige daad). Zo is de kwijtschelding van schuld met betrekking tot publiekrechtelijke schuldvorderingen aan bepaalde beperkingen onderworpen en kan zij alleen plaatsvinden bij de eerste kwijtschelding van schuld, en niet bij latere kwijtscheldingen. [...]”.
III. Feiten van het hoofdgeding en prejudiciële vragen
13. In de loop van de hen betreffende insolventieprocedure hebben de schuldenaren op 3 maart 2021 verzocht om kwijtschelding van schuld, waartegen de AEAT zich heeft verzet met betrekking tot haar schuldvordering van 192 366,21 EUR, die zij als een bevoorrechte publiekrechtelijke schuldvordering beschouwt.
14. Op 30 juli 2021 heeft de Juzgado de Primera Instancia nº 1 de Dénia (rechter in eerste aanleg nr. 1 Dénia, Spanje) deze insolventieprocedure afgesloten met kwijtschelding van de schulden van de schuldenaren, behoudens die welke voortvloeien uit publiekrechtelijke vorderingen en onderhoudsvorderingen.
15. De schuldenaren hebben tegen dit vonnis hoger beroep ingesteld bij de Audiencia Provincial de Alicante.
16. Gelet op de datum van het verzoek van de schuldenaren is deze rechter van oordeel dat niet de versie van de insolventiewet die voortvloeit uit wet 16/2022, waarbij richtlijn 2019/1023 is omgezet, in aanmerking moet worden genomen, maar de versie die voortvloeit uit koninklijk wetsbesluit 1/2020, dat na de inwerkingtreding van die richtlijn, tijdens de omzettingstermijn, is bekendgemaakt.(7) Volgens beide teksten worden publiekrechtelijke schuldvorderingen uitgesloten van de kwijtschelding van schuld.
17. Hij merkt op dat er verschillen bestaan in de Spaanse rechtspraak. In sommige beslissingen wordt geoordeeld dat publiekrechtelijke schuldvorderingen in aanmerking komen voor kwijtschelding van schuld, terwijl in andere het tegenovergestelde wordt geconcludeerd. Alle door hem geraadpleegde beslissingen verwijzen naar richtlijn 2019/1023 als uitleggingscriterium.
18. De verwijzende rechter betwijfelt of de TRLC verenigbaar is met deze richtlijn wat betreft het al dan niet uitsluiten van publiekrechtelijke schuldvorderingen van de kwijtschelding van schuld.
19. Hij vraagt zich af of de uitsluiting van publiekrechtelijke schuldvorderingen van kwijtschelding van schuld als bepaald in het Spaanse recht, naar behoren is gerechtvaardigd. Hij wijst erop dat artikel 23 van richtlijn 2019/1023 afwijkingen toestaat van de in artikel 20, lid 1, van deze richtlijn vastgestelde algemene regel, volgens welke de kwijtschelding volledig is. Artikel 23, lid 4, van de richtlijn staat de lidstaten met name toe om specifieke categorieën schulden van kwijtschelding van schuld uit te sluiten, mits die uitsluiting „naar behoren [is] gerechtvaardigd”.(8)
20. Deze rechter wijst erop dat de TRLC, in de versie die voortvloeit uit koninklijk wetsbesluit 1/2020, anders dan wet 16/2022(9), geen rechtvaardiging bevat voor het uitsluiten van publiekrechtelijke schuldvorderingen van kwijtschelding van schuld.
21. Verder vraagt de verwijzende rechter zich af of de in artikel 23, lid 4, van richtlijn 2019/1023 opgenomen lijst van specifieke categorieën schulden die van kwijtschelding van schuld kunnen worden uitgesloten, uitputtend is, aangezien in dergelijk geval de insolventiewet, in de versie die voortvloeit uit koninklijk wetsbesluit 1/2020, in strijd zou zijn met dat artikel. Indien deze lijst daarentegen slechts voorbeelden bevat, zou de genoemde wet in overeenstemming zijn met het artikel.
22. Volgens hem kan het feit dat publiekrechtelijke schuldvorderingen niet zijn opgenomen in de lijst van artikel 23, lid 4, van richtlijn 2019/1023, hoewel zij van aanzienlijk belang zijn in insolventieprocedures, een aanwijzing zijn dat die lijst uitputtend is. Bovendien zou de absolute en volledige vrijheid van de lidstaten om schuldvorderingen van kwijtschelding van schuld uit te sluiten, en bijgevolg de mogelijke verscheidenheid van nationale regelingen ter zake, de werking van de interne markt en de uitoefening van fundamentele vrijheden, zoals het vrije verkeer van kapitaal en de vrijheid van vestiging, kunnen aantasten.(10)
23. In deze omstandigheden heeft de Audiencia Provincial de Alicante de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1) Kan het beginsel van conforme uitlegging worden toegepast op artikel 23, lid 4, van richtlijn [2019/1023] wanneer de feiten (zoals in de onderhavige zaak, rekening houdend met de datum van het verzoek om kwijtschelding van schuld) zich hebben voorgedaan in de periode tussen de inwerkingtreding van [deze] richtlijn en de uiterste datum voor omzetting ervan, en de toepasselijke nationale wetgeving [de TRLC, in de bewoordingen die zijn ingevoerd bij koninklijk wetsbesluit 1/2020] niet die is welke de richtlijn omzet [(wet 16/2022)]?
2) Is een nationale wettelijke regeling, zoals de Spaanse wetgeving in de bewoordingen van de TRLC [zoals deze voortvloeien uit Real Decreto Legislativo (koninklijk wetsbesluit) 1/2020], die geen enkele rechtvaardiging verstrekt voor het uitsluiten van publiekrechtelijke schuldvorderingen van de kwijtschelding van schuld, verenigbaar met artikel 23, lid 4, van voornoemde richtlijn en met de daaraan ten grondslag liggende beginselen inzake de kwijtschelding van schuld? Brengt deze wettelijke regeling, voor zover zij publiekrechtelijke schuldvorderingen uitsluit van kwijtschelding en geen passende rechtvaardiging daarvoor biedt, de verwezenlijking van de in die richtlijn vastgestelde doelstellingen in gevaar of schaadt zij deze?
3) Bevat artikel 23, lid 4, van richtlijn [2019/1023] een uitputtende en gesloten lijst van categorieën schulden die uitgesloten kunnen worden van kwijtschelding van schuld, of is die opsomming integendeel louter illustratief en staat het de nationale wetgever volledig vrij om de categorieën van uitsluitbare schulden te bepalen die hij passend acht, mits deze categorieën in het nationale recht naar behoren worden gerechtvaardigd?”
24. De verwijzende rechter heeft verzocht deze zaak te behandelen volgens de versnelde prejudiciële procedure van artikel 105 van het Reglement voor de procesvoering van het Hof. Bij beslissing van 28 december 2022 heeft de president van het Hof dit verzoek afgewezen.
25. De Spaanse regering en de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend.
IV. Analyse
26. Voor de duidelijkheid begin ik mijn analyse met de eerste vraag en behandel ik vervolgens de derde vraag, die betrekking heeft op het uitputtende karakter van de in artikel 23, lid 4, van richtlijn 2019/1023 opgenomen lijst, alvorens in te gaan op de tweede vraag, die gaat over de toetsing door de nationale rechter van de nationale wettelijke regeling aan een richtlijn die in werking is getreden maar waarvan de omzettingstermijn nog niet is verstreken, ingeval de uitsluiting niet naar behoren wordt gerechtvaardigd.
A. Effect van richtlijnen vóór het verstrijken van de omzettingstermijn
27. Met zijn eerste prejudiciële vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of het beginsel van conforme uitlegging kan worden toegepast wanneer de betrokken feiten zich hebben voorgedaan tussen de datum van inwerkingtreding van een richtlijn en de datum waarop de omzettingstermijn ervan verstrijkt, en wanneer de op die feiten toepasselijke wettelijke regeling niet die is welke strekt tot omzetting van die richtlijn, maar een regeling die tussen die twee datums is vastgesteld. De verwijzende rechter verwijst met name naar artikel 23, lid 4, van richtlijn 2019/1023, waarin een aantal mogelijke afwijkingen van het in deze richtlijn neergelegde beginsel van volledige kwijtschelding van schuld is vastgesteld.
28. Ter herinnering zij opgemerkt dat het Hof, in het arrest van 4 juli 2006, Adeneler e.a.(11), heeft geoordeeld dat de lidstaten niet het verwijt kan worden gemaakt dat zij de richtlijn niet in nationaal recht hebben omgezet vóór het verstrijken van de termijn voor de omzetting ervan en dat de algemene verplichting voor de nationale rechter om het nationale recht conform de richtlijn uit te leggen, pas geldt na het verstrijken van die termijn.(12) Wel dienen de lidstaten tot wie een richtlijn is gericht, zich tijdens de omzettingstermijn van deze richtlijn te onthouden van maatregelen die de verwezenlijking van het door deze richtlijn voorgeschreven resultaat ernstig in gevaar zouden brengen.(13) Aangezien een dergelijke onthoudingsplicht op alle nationale autoriteiten rust, moeten de rechterlijke instanties van de lidstaten zich zoveel mogelijk onthouden van een uitlegging van het interne recht die de verwezenlijking van de met deze richtlijn nagestreefde doelstelling na het verstrijken van de omzettingstermijn ernstig in gevaar zou kunnen brengen.(14)
29. In het licht van het voorgaande stel ik voor om de eerste vraag aldus te beantwoorden dat de nationale rechterlijke instanties tussen de datum van inwerkingtreding van richtlijn 2019/1023 en de datum waarop de omzettingstermijn ervan verstrijkt, niet verplicht zijn hun nationale recht uit te leggen overeenkomstig artikel 23, lid 4, van deze richtlijn.
B. Uitputtend of niet-uitputtend karakter van de in artikel 23, lid 4, van richtlijn 2019/1023 opgenomen lijst en beoordelingsmarge van de lidstaten bij de omzetting van deze bepaling
30. Met zijn derde prejudiciële vraag verzoekt de verwijzende rechter het Hof om uitlegging van artikel 23, lid 4, van richtlijn 2019/1023. Hij vraagt zich af of de lijst van uitzonderingen in deze bepaling al dan niet uitputtend is en welke speelruimte de lidstaten dienaangaande hebben bij de omzetting van deze richtlijn. Deze uitlegging is noodzakelijk om deze rechter in staat te stellen te beoordelen of het Spaanse recht de door genoemde richtlijn nagestreefde doelstellingen ernstig in gevaar brengt.
1. Uitputtend karakter van de in artikel 23, lid 4, van richtlijn 2019/1023 opgenomen lijst
31. Zowel de Commissie als de Spaanse regering erkennen in hun opmerkingen dat de lijst in artikel 23, lid 4, van richtlijn 2019/1023 niet uitputtend is, aangezien daarin is bepaald dat specifieke categorieën schulden kunnen worden uitgesloten van kwijtschelding van schuld, bijvoorbeeld in het geval van de zes categorieën schulden die in het vervolg van dat lid worden opgesomd.
32. De twijfel is mogelijk ingegeven door de oorspronkelijke bewoordingen van dit artikel, in het Spaans, waarin stond dat de lidstaten „specifieke categorieën [konden] uitsluiten van kwijtschelding van schuld, [...] in het geval van(15)”. Deze formulering is echter in een rectificatie van deze richtlijn(16) vervangen door „bijvoorbeeld in het geval van”(17), waardoor de bewoordingen in het Spaans in overeenstemming zijn gebracht met de andere taalversies.
33. Sindsdien is er geen twijfel meer mogelijk, aangezien het gebruik van de bewoordingen „[d]e lidstaten kunnen [...] uitsluiten van kwijtschelding van schuld” en van het bijwoord „bijvoorbeeld” betekent dat de lijst in artikel 23, lid 4, van richtlijn 2019/1023 inderdaad een niet-uitputtende lijst is van categorieën schulden die van kwijtschelding van schuld kunnen worden uitgesloten die door de lidstaten kan worden aangevuld. Deze analyse wordt versterkt door overweging 81 van deze richtlijn, gelezen in het licht van de besprekingen in de Raad van de Europese Unie(18), waaruit blijkt dat de lidstaten nog meer categorieën schulden moeten kunnen uitsluiten in naar behoren gemotiveerde gevallen.
2. Beoordelingsmarge van de lidstaten bij de omzetting
34. Met zijn derde vraag wenst de verwijzende rechter tevens te vernemen over welke beoordelingsmarge de lidstaten beschikken om bepaalde categorieën schulden van kwijtschelding van schuld uit te sluiten. Voor het beantwoorden van deze vraag moet een onderscheid worden gemaakt tussen het beginsel van uitsluiting van een categorie schulden en de voorwaarden voor deze uitsluiting.
35. Wat de principiële uitsluiting van publiekrechtelijke schuldvorderingen betreft, moet worden opgemerkt dat artikel 23, lid 4, van richtlijn 2019/1023 zes categorieën schulden opsomt die de lidstaten kunnen uitsluiten van kwijtschelding van schuld of waarvoor ze de toegang tot kwijtschelding van kunnen beperken of de kwijtscheldingsperiode kunnen verlengen. Deze categorieën zijn de volgende: door een zekerheid gedekte schulden, schulden die ontstaan uit of verband houden met strafrechtelijke boeten, schulden die ontstaan uit aansprakelijkheid uit onrechtmatige daad, onderhoudsschulden, schulden die zijn ontstaan na de aanvraag tot kwijtschelding van schuld of na de opening van de procedure die tot kwijtschelding van schuld leidt, en schulden die verband houden met de kosten van deze procedure.
36. In haar opmerkingen herhaalt de Commissie het argument van de verwijzende rechter dat er tussen deze verschillende categorieën schulden een verband bestaat dat rechtvaardigt dat geen volledige beoordelingsmarge wordt gelaten aan lidstaten die uitzonderingen op het beginsel van volledige kwijtschelding van schuld willen invoeren, wegens de aard van de betrokken schuld.
37. Dit verband bestaat uit een streven naar materiële rechtvaardigheid. Ten eerste mag de schuldenaar niet kunnen ontkomen aan de geldelijke gevolgen van handelingen die geen verband houden met het normale zakenleven (schulden van gezinnen, strafrechtelijke schulden of schulden met betrekking tot civiele aansprakelijkheid). Ten tweede kunnen schulden die in het kader van de aanzuiveringsprocedure of na deze procedure zijn ontstaan, niet het voorwerp zijn van kwijtschelding van schuld, teneinde de doeltreffendheid van deze procedure te waarborgen. Ten derde kunnen ook door een zekerheid gedekte schulden worden uitgesloten, aangezien deze schulden specifiek door een zekerheid zijn gedekt om de gevolgen van insolventie te voorkomen.
38. Deze argumentatie wordt echter door verschillende elementen tegengesproken.
39. Om te beginnen bieden de bewoordingen van artikel 23 van richtlijn 2019/1023 de ruimte om de opties met betrekking tot de mogelijke uitzonderingen op het beginsel van volledige kwijtschelding van schuld aan te passen. Lid 1 van dit artikel bepaalt dat alle lidstaten moeten voorzien in de uitsluiting van schuldenaren die oneerlijk of te kwader trouw handelen.(19) De leden 3 en 5 ervan geven aan dat de lidstaten in bepaalde, strikt opgesomde gevallen respectievelijk langere termijnen voor kwijtschelding of langere beroepsverboden kunnen vaststellen. Lid 4, waarvan de uitlegging wordt gevraagd, bepaalt net als lid 2 dat de lidstaten uitzonderingen kunnen vaststellen op het beginsel van volledige kwijtschelding van schuld indien deze uitzonderingen naar behoren zijn gerechtvaardigd, en illustreert deze mogelijkheid met een niet-uitputtende lijst van voorbeelden. Derhalve kan de procedure voor volledige kwijtschelding van schuld een zeer verschillende werking en reikwijdte hebben, afhankelijk van de keuzen die elke lidstaat maakt. Bijgevolg kan moeilijk worden gesteld dat de doelstelling van harmonisatie van deze procedure voor kwijtschelding van schuld rechtvaardigt dat principieel niet wordt toegestaan dat bepaalde specifieke categorieën schulden van een dergelijke kwijtschelding worden uitgesloten.
40. Vervolgens wijst niets in de aan de vaststelling van richtlijn 2019/1023 voorafgaande besprekingen erop dat publiekrechtelijke schuldvorderingen niet kunnen worden uitgesloten van kwijtschelding van schuld. Het voorstel voor een richtlijn vermeldt met betrekking tot artikel 22 (thans artikel 23 van de goedgekeurde richtlijn) namelijk duidelijk dat de lidstaten „een ruime beoordelingsmarge [hebben] bij het vaststellen van beperkingen op de bepalingen inzake toegang tot kwijting en de kwijtingstermijnen, op voorwaarde dat deze beperkingen duidelijk worden gespecificeerd en noodzakelijk zijn om een algemeen belang te beschermen”(20).
41. Deze wens om de lidstaten voldoende speelruimte te laten, is bevestigd tijdens de besprekingen in de Raad.(21) Tijdens de onderhandelingen binnen deze instelling zijn de uitsluitingen van kwijtschelding van schuld de facto zonder bijzondere opmerkingen toegevoegd(22) en is verklaard dat de lidstaten ook bepaalde soorten schuldvorderingen krachtens hun nationale wetgeving konden uitsluiten zonder dat de aard van deze vorderingen is gespecificeerd.(23) Helemaal aan het einde van de onderhandelingen in de Raad heeft Portugal een verklaring afgelegd waarin deze lidstaat in wezen aangaf dat de tekst voldoende flexibel was om de lidstaten in staat te stellen bepalingen te handhaven of in te voeren die de mogelijkheid van kwijtschelding van belastingschulden uitsluiten of beperken, omdat dergelijke maatregelen moesten worden geacht naar behoren gerechtvaardigd te zijn, rekening houdende met de bijzondere aard van belastingschulden, en dat het zijn standpunt ten aanzien van de regulering van de toegang tot kwijtschelding van belastingschulden bij de omzetting van de richtlijn in beraad wenste te houden.(24)
42. De Commissie economische en monetaire zaken van het Europees Parlement, die om advies was gevraagd, heeft de Commissie juridische zaken, die het onderwerp inhoudelijk behandelde, een amendement betreffende een overweging en een lid van een artikel voorgesteld ten gunste van de expliciete mogelijkheid om publiekrechtelijke schuldvorderingen uit te sluiten, waarbij de lidstaten rekening moesten houden met het noodzakelijke evenwicht tussen het algemeen belang en de bevordering van het ondernemerschap.(25)
43. Ten slotte is het duidelijk dat richtlijn 2019/1023 een richtlijn voor minimale harmonisatie is, die betrekking heeft op volledige kwijtschelding van schuld en tot doel heeft om in elk van de lidstaten een dergelijke procedure – in plaats van een geharmoniseerde procedure voor kwijtschelding van schuld – in te voeren. De onderhandelingen boden de lidstaten immers de gelegenheid erop te wijzen dat deze procedure, die naargelang van de lidstaat al dan niet nieuw is, voldoende moest kunnen worden aangepast om efficiënt functionerende nationale systemen niet te belemmeren, aangezien een dergelijke procedure raakvlakken heeft met andere gebieden van nationaal recht en de economische situatie en de juridische structuren van lidstaat tot lidstaat verschillen.(26)
44. Wat daarentegen de voorwaarden voor uitsluiting van een categorie schulden betreft, vereist artikel 23, lid 4, van richtlijn 2019/1023 dat „uitsluitingen, beperkingen of verlengingen naar behoren zijn gerechtvaardigd”. Ook al wordt de beoordelingsmarge van de lidstaten niet beperkt wat betreft de aard van de specifieke categorieën schulden die kunnen worden uitgesloten, zij wordt dus wel beperkt door de rechtvaardiging die de lidstaten voor deze uitsluiting moeten geven.
45. Bovendien hebben de lidstaten van deze beoordelingsmarge gebruikgemaakt om bepaalde andere categorieën schulden uit te sluiten dan die welke zijn opgesomd in artikel 23, lid 4, van richtlijn 2019/1023. In Frankrijk zijn met name schuldvorderingen van werknemers en schuldvorderingen die voortvloeien uit rechtsvorderingen met betrekking tot eigendommen die zijn verworven als onderdeel van een tijdens de procedure opengevallen nalatenschap, uitgesloten van kwijtschelding van schuld.(27) In Nederland worden met name schuldvorderingen uit hoofde van studentenleningen uitgesloten.(28) In Spanje worden eveneens met name loonvorderingen uitgesloten.(29) In Portugal worden met name belasting- en socialezekerheidsvorderingen uitgesloten.(30)
46. Concluderend komt het mij voor dat richtlijn 2019/1023 een richtlijn voor minimale harmonisatie is, die tot doel heeft in elke lidstaat een procedure voor kwijtschelding van schuld in te voeren, waarvan de contouren met betrekking tot de aard van de schulden die van een dergelijke kwijtschelding kunnen worden uitgesloten, grotendeels aan het oordeel van de lidstaten worden overgelaten, mits de uitsluitingen naar behoren zijn gerechtvaardigd.
47. Ik stel derhalve voor om op de derde prejudiciële vraag te antwoorden dat artikel 23, lid 4, van richtlijn 2019/1023 aldus moet worden uitgelegd dat de daarin opgenomen lijst niet uitputtend is en dat voor andere dan de in deze lijst genoemde specifieke categorieën schulden toegang kan worden verleend tot kwijtschelding of tot beperkte kwijtschelding van schuld dan wel de kwijtscheldingsperiode kan worden verlengd, mits dit naar behoren is gerechtvaardigd.
C. Gevolgen van het niet rechtvaardigen van de uitsluiting van publiekrechtelijke schuldvorderingen van kwijtschelding van schuld in een wettelijke regeling die is vastgesteld tijdens de omzettingstermijn van richtlijn 2019/1023
48. Met zijn tweede prejudiciële vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de TRLC, die hij beschouwt als de op het geding toepasselijke wet en die tijdens de omzettingstermijn van richtlijn 2019/1023 is gewijzigd om, zonder rechtvaardiging, publiekrechtelijke schuldvorderingen uit te sluiten van onmiddellijke dan wel uitgestelde schuldkwijtschelding, tot gevolg heeft gehad dat de verwezenlijking van de door deze richtlijn nagestreefde doelstellingen in gevaar werd gebracht in de zin van voornoemde rechtspraak.(31)
49. Zoals in punt 28 van deze conclusie is vermeld, dienen de lidstaten tot wie een richtlijn is gericht, zich tijdens de omzettingstermijn van deze richtlijn te onthouden van het vaststellen van maatregelen die de verwezenlijking van het door deze richtlijn voorgeschreven resultaat ernstig in gevaar kunnen brengen en moeten de nationale rechterlijke instanties het nationale recht uitleggen op een manier waardoor de verwezenlijking van de met deze richtlijn nagestreefde doelstelling na het verstrijken van de omzettingstermijn niet ernstig in gevaar kan worden gebracht.
50. Opgemerkt moet ook worden dat het weliswaar aan de nationale rechter staat om te beoordelen of de nationale bepalingen waarvan de wettigheid wordt betwist de verwezenlijking van het door een richtlijn voorgeschreven resultaat ernstig in gevaar kunnen brengen, maar dat een dergelijk onderzoek noodzakelijkerwijs dient te worden verricht op basis van een algehele beoordeling, waarbij rekening wordt gehouden met alle op het betrokken nationale grondgebied vastgestelde beleidsopties en maatregelen.(32)
51. Het staat echter aan het Hof om de door de betrokken richtlijn nagestreefde doelstelling uit te leggen. Het doel van richtlijn 2019/1023, voor wat betreft de procedure voor volledige kwijtschelding van schuld, is dat er in elke lidstaat ten minste één dergelijke procedure wordt ingevoerd(33) op basis van minimale harmonisatie.
52. Naar mijn mening kan het loutere ontbreken van een rechtvaardiging voor de uitsluiting van publiekrechtelijke schuldvorderingen van kwijtschelding van schuld op zichzelf de verwezenlijking van de met richtlijn 2019/1023 nagestreefde doelstelling, vóór het verstrijken van de omzettingstermijn, niet ernstig in gevaar brengen, aangezien de lidstaten, zoals ik reeds heb vermeld, de mogelijkheid hebben om publiekrechtelijke schuldvorderingen van kwijtschelding van schuld uit te sluiten.
53. Bijgevolg stel ik voor de tweede prejudiciële vraag aldus te beantwoorden dat het enkele feit dat de uitsluiting van publiekrechtelijke schuldvorderingen van de procedure voor kwijtschelding van schuld door een nationale bepaling die is vastgesteld tussen de datum van inwerkingtreding van richtlijn 2019/1023 en de datum waarop de omzettingstermijn daarvan verstrijkt, niet naar behoren is gerechtvaardigd, de verwezenlijking van de door deze richtlijn nagestreefde doelstelling, na afloop van de omzettingstermijn, niet ernstig in gevaar brengt.
V. Conclusie
54. Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vragen van de Audiencia Provincial de Alicante te beantwoorden als volgt:
1) Tussen de datum van inwerkingtreding van richtlijn (EU) 2019/1023 van het Europees Parlement en de Raad van 20 juni 2019 betreffende preventieve herstructureringsstelsels, betreffende kwijtschelding van schuld en beroepsverboden, en betreffende maatregelen ter verhoging van de efficiëntie van procedures inzake herstructurering, insolventie en kwijtschelding van schuld, en tot wijziging van richtlijn (EU) 2017/1132 (richtlijn betreffende herstructurering en insolventie), en de datum van het verstrijken van de omzettingstermijn daarvan, zijn de nationale rechterlijke instanties niet gehouden hun nationale recht overeenkomstig artikel 23, lid 4, van richtlijn 2019/1023 uit te leggen.
2) Artikel 23, lid 4, van richtlijn 2019/1023
moet aldus worden uitgelegd dat
de daarin opgenomen lijst niet uitputtend is en dat voor andere dan de in deze lijst genoemde specifieke categorieën schulden toegang kan worden verleend tot kwijtschelding of tot beperkte kwijtschelding van schuld dan wel de kwijtscheldingsperiode kan worden verlengd, mits dit naar behoren is gerechtvaardigd.
3) Het enkele feit dat de uitsluiting van publiekrechtelijke schuldvorderingen van de procedure voor kwijtschelding van schuld door een nationale bepaling die is vastgesteld tussen de datum van inwerkingtreding van richtlijn 2019/1023 en de datum waarop de omzettingstermijn daarvan verstrijkt, niet naar behoren is gerechtvaardigd, brengt de verwezenlijking van de door deze richtlijn nagestreefde doelstelling, na afloop van de omzettingstermijn, niet ernstig in gevaar.