FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
JEAN RICHARD DE LA TOUR
föredraget den 14 december 2023(1)
Mål C‑687/22
Julieta,
Rogelio
mot
Agencia Estatal de la Administración Tributaria
(begäran om förhandsavgörande från Audiencia Provincial de Alicante (Provinsdomstolen i Alicante, Spanien))
”Begäran om förhandsavgörande – Civilrättsligt samarbete – Insolvensförfaranden – Omstruktureringsplan – Direktiv (EU) 2019/1023 – Uteslutande av offentligrättsliga fordringar – Rättsverkningar av direktiv – Skyldighet att inte allvarligt äventyra förverkligandet av det resultat som föreskrivs i direktivet”
I. Inledning
1. Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 23.4 i Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2019/1023 av den 20 juni 2019 om ramverk för förebyggande rekonstruktion, om skuldavskrivning och näringsförbud och om åtgärder för att göra förfaranden rörande rekonstruktion, insolvens och skuldavskrivning effektivare samt om ändring av direktiv (EU) 2017/1132 (Rekonstruktions- och insolvensdirektiv)(2).
2. Begäran har framställts inom ramen för en tvist mellan två fysiska personer som blivit insolventa (nedan kallade gäldenärerna) och Agencia Estatal de Administración Tributaria (den statliga skattemyndigheten, Spanien) (nedan kallad AEAT). Målet rör en ansökan från gäldenärerna om avskrivning av skulder inom ramen för insolvensförfarandet avseende dem. AEAT motsätter sig avskrivning av skulder som motsvarar skattefordringar.
3. Detta mål ger domstolen tillfälle att klargöra vilket handlingsutrymme medlemsstaterna har vid införlivandet av artikel 23.4 i direktiv 2019/1023, i vilken det föreskrivs att särskilda skuldkategorier får undantas från systemet med fullständig skuldavskrivning.
4. I detta förslag till avgörande kommer jag, efter min bedömning, att föreslå att domstolen ska besvara tolkningsfrågorna från Audiencia Provincial de Alicante (Provinsdomstolen i Alicante, Spanien) med att medlemsstaterna får utesluta offentligrättsliga fordringar från den fullständiga skuldavskrivningen, förutsatt att detta är vederbörligen motiverat.
II. Tillämpliga bestämmelser
A. Unionsrätt
5. Artikel 23 i direktiv 2019/1023 har rubriken ”Avvikelser”. I artikel 23.4 föreskrivs följande:
”Medlemsstaterna får utesluta vissa skuldkategorier från skuldavskrivning eller begränsa tillgången till skuldavskrivning eller föreskriva en längre skuldavskrivningsperiod om sådan uteslutning, begränsning eller längre period är vederbörligen motiverad, till exempel avseende
a) skulder med säkerhet,
b) skulder som härrör från eller har anknytning till straffrättsliga påföljder,
c) skulder som härrör från utomobligatoriskt ansvar,
d) skulder rörande underhållsskyldighet som har sin grund i familje-, släktskaps-, äktenskaps- eller svågerlagsförhållande,
e) skulder som uppkommit efter ansökan om eller inledande av det förfarande som leder till en skuldavskrivning, och
f) skulder som härrör från skyldigheten att betala kostnaderna för det förfarande som leder till en skuldavskrivning.”
6. Det framgår av ordalydelsen i artiklarna 34.1, 34.2 och 35 i det direktivet att det trädde i kraft den tjugonde dagen efter att det hade offentliggjorts i Europeiska unionens officiella tidning och att fristen för införlivande löpte ut den 17 juli 2021. Denna frist kan förlängas med ett år om det föreligger särskilda svårigheter. Spanien har utnyttjat denna förlängda frist.
B. Spansk rätt
7. Real Decreto-ley 1/2015 de mecanismo de segunda oportunidad, reducción de carga financiera y otras medidas de orden social (kungligt lagstiftningsdekret 1/2015 om mekanismen för en andra chans, minskning av ekonomiska bördor och andra sociala åtgärder)(3), av den 27 februari 2015, ändrade Ley 22/2003 Concursal (lag 22/2003 om insolvens)(4), av den 9 juli 2003 (nedan kallad insolvenslagen) genom att en ny artikel 178bis infördes för att reglera rätten till skuldavskrivning. Genom denna bestämmelse infördes en ordning med två nivåer som gjorde det möjligt för gäldenären att välja antingen en omedelbar skuldavskrivning (artikel 178bis.3.4) eller en skuldavskrivning under fem år med förbehåll för en betalningsplan (artikel 178bis.3.5). Vad gäller uppskjuten skuldavskrivning med betalningsplan föreskrivs följande i artikel 178bis.5.1:
”Den skuldavskrivning som beviljas de gäldenärer som avses i punkt 3.5 ska omfattar den obetalda delen av följande fordringar:
1) Utestående fordringar utan säkerhet och efterställda fordringar vid den tidpunkt då insolvensförfarandet avslutas, även om de inte har redovisats, med undantag för offentligrättsliga fordringar och skulder rörande underhållsskyldighet.”
8. Genom Real Decreto Legislativo 1/2020 por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Concursal (kungligt lagstiftningsdekret 1/2020 om godkännande av den omarbetade texten i insolvenslagen)(5), av den 5 maj 2020 (nedan kallad TRLC), ändrades på nytt insolvenslagen genom att artikel 178bis i insolvenslagen ersattes med ett nytt kapitel i denna lag, varvid offentligrättsliga fordringar undantogs från tillämpningsområdet för skuldavskrivningen, oavsett om den var omedelbar eller uppskjuten.
9. Artikel 491.1 TRLC har följande lydelse:
”Om fordringar på konkursboet och fordringar med förmånsrätt har betalats i sin helhet och om den gäldenär som uppfyller villkoren för detta har försökt att nå en tidigare överenskommelse om betalning utanför domstol, ska förmånen av skuldavskrivning utsträckas till alla obetalda fordringar, med undantag för offentligrättsliga fordringar och skulder rörande underhållsskyldighet.”
10. I artikel 497.1.1 TRLC föreskrivs följande:
”Rätten till skuldavskrivning för gäldenärer som gått med på att omfattas av betalningsplanen ska utvidgas till att omfatta den del av följande fordringar som kommer att förbli obetalda enligt planen:
1) Utestående fordringar utan säkerhet och efterställda fordringar vid den tidpunkt då insolvensförfarandet avslutas, även om de inte har redovisats, med undantag för offentligrättsliga fordringar och skulder rörande underhållsskyldighet.”
11. Genom Ley 16/2022 de reforma del texto refundido de la Ley Concursal, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2020, de 5 de mayo, para la transposición de la [Directiva 2019/1023] (lag 16/2022 om reform av den omarbetade insolvenslagen, godkänd genom [TRLC] i syfte att införliva [direktiv 2019/1023])(6), av den 5 september 2022 (nedan kallad lag 16/2022), ändrades TRLC, samtidigt som det bekräftades att offentligrättsliga fordringar inte omfattades av tillämpningsområdet för skuldavskrivning, oavsett om den var omedelbar eller uppskjuten. I artikel 489.1.5 TRLC i dess nya lydelse föreskrivs följande:
”Skuldavskrivningen omfattar alla utestående skulder, med undantag för följande:
…
5) Skulder som härrör från offentligrättsliga fordringar. Skulder för vilka indrivningen ska förvaltas inom [AEAT:s] ansvarsområde får dock efterskänkas upp till högst 10 000 euro per gäldenär. För de första 5 000 euro av skulden ska avskrivningen vara fullständig och från och med detta belopp ska avskrivningen uppgå till 50 procent av skulden upp till det högsta angivna beloppet. På samma sätt kan socialförsäkringsskulder avskrivas upp till samma belopp och på samma villkor. Det avskrivna beloppet, upp till det ovannämnda taket, ska tillämpas i omvänd ordning i förhållande den prioritetsordning som fastställs i denna lag och inom varje klass, i förhållande till dess anciennitet.”
12. I ingressen avsnitt IV till lag 16/2022 föreskrivs bland annat följande:
”Direktiv 2019/1023 ålägger alla medlemsstater att införa en mekanism för en andra chans för att undvika att gäldenärer frestas att flytta till andra länder som redan har infört sådana mekanismer, med den kostnad som detta skulle medföra för såväl gäldenären som för dennes borgenärer. Samtidigt anses standardisering på detta område vara nödvändig för den europeiska inre marknadens funktion.
…
Två system för skuldavskrivning ska införas: avskrivning av skulder med likvidation av tillgångarna och avskrivning av skulder med betalningsplan ….
…
Skuldavskrivningen utvidgas till att omfatta samtliga fordringar inom ramen för insolvensförfarandet och insolvensboet. Undantagen baseras i vissa fall på att det är av särskild vikt för ett rättvist och solidariskt samhälle som grundar sig på rättsstatsprincipen att betalning sker för vissa fordringar (till exempel skulder rörande underhållsskyldighet, skulder som härrör från offentligrättsliga fordringar, skulder som härrör från brott eller skulder som härrör från utomobligatoriskt ansvar). Avskrivning av skulder avseende offentligrättsliga fordringar är således underkastad vissa begränsningar och kan endast ske vid den första avskrivningen av skulder och inte vid efterföljande avskrivningar …”
III. Faktiska omständigheter i målet och tolkningsfrågorna
13. Den 3 mars 2021 ansökte gäldenärerna om skuldavskrivning inom ramen för insolvensförfarandet avseende dem, vilket AEAT motsatte sig med avseende på sin fordran om 192 366,21 euro, som AEAT anser vara en offentligrättslig fordran med förmånsrätt.
14. Den 30 juli 2021 beslutade Juzgado de Primera Instancia no 1 de Dénia (Förstainstansdomstol nr 1 i Dénia, Spanien) att insolvensförfarandet skulle avslutas och att gäldenärernas skulder skulle avskrivas, med undantag för offentligrättsliga fordringar och skulder rörande underhållsskyldighet.
15. Gäldenärerna överklagade detta beslut till Audiencia Provincial de Alicante (Provinsdomstolen i Alicante).
16. Med hänsyn till datumet för gäldenärernas ansökan anser provinsdomstolen att den version av insolvenslagen som ska beaktas inte är den som följer av lag 16/2022, genom vilken direktiv 2019/1023 införlivades, utan den som följer av kungligt lagstiftningsdekret 1/2020, som offentliggjordes efter det att direktivet hade trätt i kraft, under införlivandeperioden(7). I båda dessa texter föreskrivs att offentligrättsliga fordringar inte får avskrivas.
17. Den hänskjutande domstolen har angett att olika åsikter uttrycks i spansk rättspraxis. I vissa beslut anses att offentligrättsliga fordringar kan komma i fråga för skuldavskrivning, medan andra drar den motsatta slutsatsen. Samtliga avgöranden som den hänskjutande domstolen har beaktat hänvisar till direktiv 2019/1023.
18. Den hänskjutande domstolen hyser tvivel om huruvida TRLC är förenlig med nämnda direktiv vad gäller huruvida offentligrättsliga fordringar kan undantas från en skuldavskrivning.
19. Den hänskjutande domstolen vill för det första få klarhet i huruvida det är vederbörligen motiverat att undanta offentligrättsliga fordringar från en skuldavskrivning som föreskrivs i spansk rätt. Den hänskjutande domstolen har förklarat att artikel 23 i direktiv 2019/1023 gör det möjligt att avvika från den allmänna bestämmelsen som fastställs i artikel 20.1 i det direktivet, enligt vilken skuldavskrivningen är fullständig. Enligt artikel 23.4 i det direktivet får medlemsstaterna utesluta vissa skuldkategorier från skuldavskrivning, förutsatt att uteslutningen är ”vederbörligen motiverad”(8).
20. Den hänskjutande domstolen har emellertid preciserat att TRLC, i dess lydelse enligt kungligt lagstiftningsdekret 1/2020, till skillnad från lag 16/2022(9), inte innehåller någon motivering till varför offentligrättsliga fordringar inte omfattas av skuldavskrivningen.
21. För det andra vill den hänskjutande domstolen få klarhet i huruvida förteckningen i artikel 23.4 i direktiv 2019/1023 över särskilda skuldkategorier utgör en uttömmande förteckning, eftersom insolvenslagen, i dess lydelse enligt kungligt lagstiftningsdekret 1/2020, i så fall skulle stå i strid med denna artikel. Om förteckningen däremot endast innehåller exempel är denna lag förenlig med nämnda artikel.
22. Enligt den hänskjutande domstolen kan den omständigheten att offentligrättsliga fordringar inte anges i förteckningen i artikel 23.4 i direktiv 2019/1023, trots att de är av stor betydelse i insolvensförfaranden, vara ett tecken på att denna förteckning är uttömmande. Medlemsstaternas absoluta och fullständiga frihet att utesluta fordringar från skuldavskrivning och följaktligen de eventuella skillnaderna mellan nationella lagstiftningar på området skulle dessutom kunna påverka den inre marknadens funktion och utövandet av grundläggande friheter, såsom den fria rörligheten för kapital och etableringsfriheten(10).
23. Mot denna bakgrund beslutade Audiencia Provincial de Zaragoza (Provinsdomstolen i Alicante) att vilandeförklara målet och att ställa följande frågor till EU-domstolen:
”1) Är det möjligt att tillämpa principen om att nationell rätt ska ges en tolkning som innebär att den överensstämmer med unionsrätten, med avseende på artikel 23.4 i [direktiv 2019/1023], när de faktiska omständigheterna (såsom i förevarande fall, med hänsyn till tidpunkten för ansökan om skuldavskrivning) hänför sig till perioden mellan direktivets ikraftträdande och sista dagen för införlivande, och den tillämpliga nationella lagstiftningen (den omarbetade insolvenslagen i dess lydelse enligt kungligt lagstiftningsdekret 1/2020) inte är den som införlivar direktivet (lag 16/2022)?
2) Är en nationell lagstiftning, såsom den spanska lagstiftningen såsom den följer av den omarbetade insolvenslagen (i dess lydelse enligt kungligt lagstiftningsdekret 1/2020), som inte anger några som helst skäl till att offentligrättsliga fordringar utesluts från möjligheten till avskrivning av obetalda skulder förenlig med artikel 23.4 i [direktiv 2019/1023] och med de principer i direktivet som legat till grund för skuldavskrivningen? Äventyras eller hotas genomförandet av de mål som eftersträvas med direktivet genom sådan lagstiftning, genom att avskrivning av offentligrättsliga fordringar utesluts genom denna lagstiftning och det inte anges några vederbörliga skäl för detta?
3) Innehåller artikel 23.4 i [direktiv 2019/1023] en uttömmande och sluten uppräkning av de kategorier av fordringar som kan undantas från skuldavskrivning, eller är denna uppräkning tvärtom endast exemplifierande, och står det den nationella lagstiftaren helt fritt att fastställa de kategorier av fordringar som kan undantas enligt vad den finner lämpligt, förutsatt att detta är vederbörligen motiverat i enlighet med den nationella lagstiftningen?”
24. Den hänskjutande domstolen har ansökt om att förevarande mål ska handläggas skyndsamt i enlighet med artikel 105 i domstolens rättegångsregler. Genom beslut av den 28 december 2022 avslog domstolens ordförande denna ansökan.
25. Den spanska regeringen och kommissionen har inkommit med skriftliga yttranden.
IV. Bedömning
26. För tydlighetens skull kommer jag att börja med den första tolkningsfrågan och därefter behandla den tredje tolkningsfrågan om huruvida den förteckning som avses i artikel 23.4 i direktiv 2019/1023 är uttömmande, innan jag tar upp den andra tolkningsfrågan som rör den nationella domstolens bedömning av dess lagstiftning mot bakgrund av ett direktiv som har trätt i kraft, men för vilket fristen för införlivande ännu inte har löpt ut, när uteslutningen inte är vederbörligen motiverad.
A. Om verkan av direktiv innan fristen för införlivande har löpt ut
27. Den hänskjutande domstolen har ställt den första tolkningsfrågan för att få klarhet i huruvida det är möjligt att tillämpa principen om konform tolkning när omständigheterna i fråga har inträffat mellan den dag då ett direktiv trädde i kraft och den dag då fristen för att införliva direktivet löpte ut och den lagstiftning som är tillämplig på dessa omständigheter inte är den som införlivar direktivet utan den lagstiftning som antagits mellan dessa två datum. Den hänskjutande domstolen har särskilt hänvisat till artikel 23.4 i direktiv 2019/1023, i vilken det anges ett antal möjliga undantag från principen om fullständig skuldavskrivning som införts genom detta direktiv.
28. Det bör påpekas att domstolen i domen av den 4 juli 2006, Adeneler m.fl.(11), slog fast att medlemsstaterna inte kan klandras för att inte ha vidtagit åtgärder för att införliva ett direktiv med sin rättsordning och att de nationella domstolarnas allmänna skyldighet att tolka den nationella rätten konformt med direktivet inte inträder innan fristen för införlivande av direktivet har löpt ut(12). Under ett direktivs införlivandefrist ska medlemsstaterna dessutom avhålla sig från att vidta åtgärder som allvarligt äventyrar det resultat som föreskrivs i direktivet.(13) Den skyldigheten gäller alla nationella myndigheter, varför medlemsstaternas domstolar, från och med det datum då ett direktiv träder i kraft, så långt det är möjligt ska avhålla sig från att tolka den nationella rätten på ett sätt som skulle riskera att – efter utgången av införlivandefristen för direktivet – allvarligt äventyra förverkligandet av det mål som eftersträvas med direktivet.(14)
29. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att den första tolkningsfrågan ska besvaras så, att de nationella domstolarna inte är skyldiga att tolka sin nationella rätt i enlighet med artikel 23.4 i direktiv 2019/1023 under tiden mellan ikraftträdandet av direktivet och utgången av fristen för att införliva direktivet.
B. Huruvida förteckningen i artikel 23.4 i rådets direktiv 2019/1023 är uttömmande och medlemsstaternas utrymme för skönsmässig bedömning vid införlivandet av denna
30. Den hänskjutande domstolen har ställt den tredje tolkningsfrågan för att få klarhet i hur artikel 23.4 i direktiv 2019/1023 ska tolkas. Den undrar om förteckningen över undantag i denna bestämmelse är uttömmande eller inte och vilket handlingsutrymme medlemsstaterna har på detta område när de införlivar detta direktiv. Denna tolkning är nödvändig för att den hänskjutande domstolen ska kunna bedöma huruvida spansk rätt allvarligt äventyrar de mål som eftersträvas med direktivet.
1. Huruvida förteckningen i artikel 23.4 i direktiv 2019/1023 är uttömmande
31. Såväl kommissionen som den spanska regeringen har i sina yttranden medgett att förteckningen i artikel 23.4 i direktiv 2019/1023 inte är uttömmande, eftersom det där föreskrivs att vissa skuldkategorier får uteslutas från skuldavskrivning vad gäller bland annat sex skuldkategorier som räknas upp i resterande del av den punkten.
32. Den ursprungliga lydelsen av denna artikel på spanska, som angav att medlemsstaterna kunde ”utesluta vissa klasser från skuldavskrivning …, avseende(15)” kan ha gett upphov till tvivel. Denna formulering har dock ersatts med ”till exempel avseende(16)” genom en rättelse av detta direktiv(17), genom vilken den spanska lydelsen har anpassats till de övriga språkversionerna.
33. Därmed finns inget utrymme för tvivel: användningen av uttrycken ”[m]edlemsstaterna får utesluta … från skuldavskrivning” och ”till exempel” visar att den förteckning som anges i artikel 23.4 i direktiv 2019/1023 mycket riktigt är en icke uttömmande förteckning över skuldkategorier som får uteslutas från skuldavskrivning, vilken kan kompletteras av medlemsstaterna. Denna bedömning förstärks av skäl 81 i direktivet, läst mot bakgrund av diskussionerna i Europeiska unionens råd(18), av vilka det framgår att medlemsstaterna bör kunna utesluta andra skuldkategorier i vederbörligen motiverade fall.
2. Angående medlemsstaternas utrymme för skönsmässig bedömning vid införlivande
34. Den hänskjutande domstolen har ställt den tredje tolkningsfrågan för att få klarhet i vilket utrymme för skönsmässig bedömning medlemsstaterna har när det gäller att utesluta vissa skuldkategorier från möjligheten till skuldavskrivning. För att besvara denna fråga måste man skilja mellan principen att utesluta en skuldkategori och villkoren för denna uteslutning.
35. Vad gäller den principiella uteslutningen av offentligrättsliga fordringar ska det påpekas att det i artikel 23.4 i direktiv 2019/1023 anges sex skuldkategorier som medlemsstaterna får utesluta från skuldavskrivning, eller för vilka skuldavskrivningen kan begränsas eller avskrivningsperioden förlängas. Kategorierna är följande: skulder med säkerhet, skulder som härrör från eller har anknytning till straffrättsliga påföljder, skulder som härrör från utomobligatoriskt ansvar, skulder rörande underhållsskyldighet, skulder som uppkommit efter ansökan om eller inledande av det förfarande som leder till en skuldavskrivning, och skulder som härrör från skyldigheten att betala kostnaderna för det förfarandet.
36. Kommissionen har i sitt yttrande upprepat den hänskjutande domstolens argument att det finns ett samband mellan dessa olika skuldkategorier som motiverar att de medlemsstater som önskar införa ett undantag från principen om fullständig skuldavskrivning inte ges ett fullständigt utrymme för skönsmässig bedömning på grundval av den berörda skuldens beskaffenhet.
37. Detta samband skulle således grunda sig på en strävan efter materiell rättvisa: gäldenären bör inte kunna undgå de ekonomiska följderna av handlingar som har samband med det normala affärslivet (familjeskulder, straffrättsliga skulder eller civilrättsliga skulder). Skulder som har uppkommit inom ramen för eller efter ett förfarande för skuldavskrivning får inte heller bli föremål för skuldavskrivning, för att säkerställa förfarandets effektivitet. Slutligen kan även säkerställda skulder uteslutas eftersom de specifikt syftar till att undvika konsekvenserna av insolvens.
38. Flera omständigheter talar emellertid emot denna argumentation.
39. För det första föreskrivs i själva lydelsen av artikel 23 i direktiv 2019/1023 en anpassning av valmöjligheterna vad gäller möjliga undantag från principen om fullständig skuldavskrivning. I punkt 1 anges att alla medlemsstater ska föreskriva undantag för gäldenärer som har agerat ohederligt eller i ond tro.(19) I punkterna 3 och 5 anges däremot att medlemsstaterna får föreskriva längre skuldavskrivningsperioder respektive längre näringsförbudsperioder i vissa strikt uppräknade fall. I punkt 4, som är föremål för begäran om tolkning, föreskrivs i likhet med i punkt 2 att medlemsstaterna får göra undantag från principen om fullständig skuldavskrivning om detta är vederbörligen motiverat, och denna möjlighet illustreras med en icke uttömmande förteckning över exempel. Förfarandet för fullständig skuldavskrivning kan således ha mycket olika funktion och räckvidd beroende på vilka val som varje medlemsstat har gjort. Det förefaller följaktligen svårt att hävda att målet att harmonisera detta förfarande för skuldavskrivning motiverar att det av princip inte skulle vara tillåtet att utesluta vissa särskilda skuldkategorier från skuldavskrivning.
40. Vidare finns det inget i de diskussioner som föregick antagandet av direktiv 2019/1023 som tyder på att offentligrättsliga fordringar inte skulle uteslutas från skuldavskrivning. I förslaget till direktiv angavs tydligt, med avseende på artikel 22 (nu artikel 23 i det antagna direktivet), att medlemsstaterna skulle ha ”stort bedömningsutrymme när de fastställer begränsningar av bestämmelserna om tillgång till skuldavskrivning och om skuldavskrivningsperioder, under förutsättning att sådana begränsningar är tydligt angivna och är nödvändiga för att skydda ett allmänt intresse”(20).
41. Denna vilja att ge medlemsstaterna tillräckligt handlingsutrymme bekräftades under diskussionerna i rådet(21). Under förhandlingarna hos denna institution lades undantagen från skuldavskrivning till utan några särskilda kommentarer(22) och det förklarades att medlemsstaterna också skulle kunna utesluta vissa typer av skulder med stöd av sin nationella lagstiftning utan att det närmare angavs vilken typ av skulder det rörde sig om(23). I slutet av förhandlingarna i rådet lämnade Portugal en förklaring i vilken det i huvudsak angavs dels att texten var tillräckligt flexibel för att medlemsstaterna skulle kunna behålla eller införa bestämmelser som utesluter eller begränsar möjligheten att avskriva skatteskulder, eftersom sådana åtgärder måste anses vara vederbörligen motiverade med hänsyn till skatteskuldernas särskilda karaktär, dels att Portugal önskade förbehålla sig sin ståndpunkt vad gäller regleringen av möjligheten till avskrivning av skatteskulder vid införlivandet av direktivet(24).
42. Europaparlamentets utskott för ekonomi och valutafrågor, som ombetts att yttra sig, föreslog för utskottet för rättsliga frågor, som hade att ta ställning till ärendet, en ändring av ett skäl och en punkt till förmån för en uttrycklig möjlighet att utesluta offentligrättsliga skulder för vilka medlemsstaterna måste ta hänsyn till den nödvändiga balansen mellan allmänintresset och främjandet av entreprenörskap(25).
43. Slutligen är det uppenbart att direktiv 2019/1023 är ett direktiv om minimiharmonisering avseende fullständig skuldavskrivning, vars syfte är att skapa denna typ av förfarande i varje medlemsstat och inte att skapa ett harmoniserat förfarande för skuldavskrivning. Förhandlingarna gav medlemsstaterna tillfälle att erinra om att detta förfarande, oavsett om det var nytt eller inte, beroende på medlemsstaterna, borde kunna anpassas tillräckligt för att inte störa väl fungerande nationella system, eftersom ett sådant förfarande har kopplingar till andra områden av nationell rätt och den ekonomiska situationen, och de rättsliga strukturerna skiljer sig åt mellan medlemsstaterna(26).
44. När det däremot gäller villkoren för att utesluta en skuldkategori föreskrivs i artikel 23.4 i direktiv 2019/1023 att en sådan ”uteslutning, begränsning eller längre period [ska vara] vederbörligen motiverad”. Även om medlemsstaternas utrymme för skönsmässig bedömning inte är begränsat vad gäller arten av särskilda skuldkategorier som kan uteslutas är det följaktligen begränsat genom den motivering som de måste ge till stöd för uteslutningen.
45. Medlemsstaterna har dessutom använt sig av detta utrymme för skönsmässig bedömning för att utesluta vissa andra skuldkategorier än de som förtecknas i artikel 23.4 i direktiv 2019/1023. I Frankrike undantas bland annat arbetstagares fordringar och fordringar som härrör från åtgärder avseende tillgångar som har förvärvats inom ramen för ett dödsboärende som inletts under förfarandet(27). Nederländerna har bland annat uteslutit skulder i samband med studielån(28). Även i Spanien utesluts bland annat arbetstagares fordringar(29). I Portugal utesluts bland annat fordringar avseende skatter och sociala avgifter(30).
46. Sammanfattningsvis anser jag att direktiv 2019/1023 är ett direktiv om minimiharmonisering, vars syfte är att i varje medlemsstat införa ett förfarande för skuldavskrivning. Omfattningen av detta förfarande vad gäller vilken typ av skulder som kan uteslutas från en sådan avskrivning överlåts till medlemsstaternas skönsmässiga bedömning, förutsatt att uteslutningarna är vederbörligen motiverade.
47. Jag föreslår således att den tredje tolkningsfrågan ska besvaras på så sätt att artikel 23.4 i direktiv 2019/1023 ska tolkas så, att den däri angivna förteckningen inte är uttömmande och att andra särskilda skuldkategorier än dem som anges i denna förteckning kan bli föremål för skuldavskrivning, en begränsad skuldavskrivningsperiod eller en längre skuldavskrivningsperiod, förutsatt att detta är vederbörligen motiverat.
C. Angående effekterna av avsaknaden av motivering för uteslutning av offentligrättsliga fordringar från skuldavskrivning i lagstiftning som antagits under fristen för införlivande av direktiv 2019/1023
48. Den hänskjutande domstolen har ställt den andra tolkningsfrågan för att få klarhet i huruvida TRLC, som den anser vara tillämplig lag i målet och som ändrades under införlivandeperioden för direktiv 2019/1023 för att utan motivering utesluta offentligrättsliga fordringar från skuldavskrivning oavsett om den är omedelbar eller uppskjuten, har medfört att de mål som eftersträvas med direktivet äventyras, i den mening som avses i ovannämnda rättspraxis(31).
49. Såsom anges i punkt 28 i detta förslag till avgörande ska medlemsstaterna under ett direktivs införlivandeperiod avhålla sig från att vidta åtgärder som allvarligt äventyrar det resultat som föreskrivs i direktivet och de nationella domstolarna ska tolka den nationella rätten på ett sätt som inte riskerar att allvarligt äventyra de mål som eftersträvas med direktivet efter utgången av införlivandefristen.
50. Det bör även erinras om att det är den nationella domstolen som ska bedöma huruvida de nationella bestämmelser vars lagenlighet ifrågasätts allvarligt kan äventyra det resultat som föreskrivs i ett direktiv, varvid en sådan prövning måste göras på grundval av en helhetsbedömning, med beaktande av all politik som förts och alla åtgärder som vidtagits i den berörda staten(32).
51. Det ankommer emellertid på domstolen att tolka det mål som eftersträvas med det berörda direktivet. Syftet med direktiv 2019/1023 vad gäller förfarandet för fullständig skuldavskrivning är att åtminstone ett förfarande av detta slag ska införas i varje medlemsstat(33) på grundval av en minimiharmonisering.
52. Jag anser att enbart avsaknaden av en motivering för att utesluta offentligrättsliga fordringar från skuldavskrivning inte i sig, före utgången av införlivandeperioden, allvarligt kan äventyra förverkligandet av det mål som eftersträvas med direktiv 2019/1023, eftersom det är möjligt för medlemsstaterna att utesluta offentligrättsliga fordringar från skuldavskrivning, så som jag har nämnt ovan.
53. Därför föreslår jag att den andra tolkningsfrågan ska besvaras på följande sätt. Enbart den omständigheten att uteslutningen av offentligrättsliga fordringar från förfarandet för skuldavskrivning genom en nationell bestämmelse som har antagits mellan dagen för ikraftträdandet av direktiv 2019/1023 och dagen för utgången av dess införlivandeperiod inte är vederbörligen motiverad innebär inte att uppnåendet av det mål som eftersträvas med detta direktiv allvarligt äventyras efter utgången av införlivandeperioden.
V. Förslag till avgörande
54. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen besvarar de tolkningsfrågor som har ställts av Audiencia Provincial de Alicante (Provinsdomstolen i Alicante, Spanien) på följande sätt:
1) Mellan dagen för ikraftträdandet av Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2019/1023 av den 20 juni 2019 om ramverk för förebyggande rekonstruktion, om skuldavskrivning och näringsförbud och om åtgärder för att göra förfaranden rörande rekonstruktion, insolvens och skuldavskrivning effektivare samt om ändring av direktiv (EU) 2017/1132 (Rekonstruktions- och insolvensdirektiv) och den dag då fristen för dess införlivande löper ut, är nationella domstolar inte skyldiga att tolka sin nationella rätt i enlighet med artikel 23.4 i direktiv 2019/1023.
2) Artikel 23.4 i direktiv 2019/1023
ska tolkas så,
att den däri angivna förteckningen inte är uttömmande och att andra särskilda skuldkategorier än dem som anges i denna förteckning kan bli föremål för skuldavskrivning, en begränsad skuldavskrivningsperiod eller en längre skuldavskrivningsperiod, förutsatt att detta är vederbörligen motiverat.
3) Enbart den omständigheten att uteslutningen av offentligrättsliga fordringar från förfarandet för skuldavskrivning genom en nationell bestämmelse som har antagits mellan dagen för ikraftträdandet av direktiv 2019/1023 och dagen för utgången av dess införlivandeperiod inte är vederbörligen motiverad innebär inte att uppnåendet av det mål som eftersträvas med detta direktiv allvarligt äventyras efter utgången av införlivandeperioden.