Voorlopige editie
ARREST VAN HET HOF (Derde kamer)
21 december 2023 (*)
„Prejudiciële verwijzing – Harmonisatie van wetgevingen – Milieu – Richtlijn 94/62/EG – Verpakking en verpakkingsafval – Richtlijn 98/34/EG – Informatieprocedure op het gebied van normen en technische voorschriften en regels betreffende de diensten van de informatiemaatschappij – Verplichting voor de lidstaten om ieder ontwerp voor een technisch voorschrift mee te delen aan de Commissie – Nationale regeling met strengere technische voorschriften dan die waarin de regelgeving van de Europese Unie voorziet”
In zaak C‑86/22,
betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door de Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (bestuursrechter in eerste aanleg Latium, Italië) bij beslissing van 7 februari 2022, ingekomen bij het Hof op 9 februari 2022, in de procedure
Papier Mettler Italia Srl
tegen
Ministero della Transizione Ecologica,
Ministero dello Sviluppo Economico,
in tegenwoordigheid van:
Associazione Italiana delle Bioplastiche e dei Materiali Biodegradabili e Compostabili – Assobioplastiche,
wijst
HET HOF (Derde kamer),
samengesteld als volgt: K. Jürimäe, kamerpresident, N. Piçarra, M. Safjan, N. Jääskinen en M. Gavalec (rapporteur), rechters,
advocaat-generaal: M. Campos Sánchez-Bordona,
griffier: C. Di Bella, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 22 maart 2023,
gelet op de opmerkingen van:
– Papier Mettler Italia Srl, vertegenwoordigd door V. Cannizzaro, avvocato,
– Associazione Italiana delle Bioplastiche e dei Materiali Biodegradabili e Compostabili – Assobioplastiche, vertegenwoordigd door G. Belotti, F. De Leonardis en S. Micono, avvocati,
– de Italiaanse regering, vertegenwoordigd door G. Palmieri als gemachtigde, bijgestaan door M. Cherubini en G. Palatiello, avvocati dello Stato,
– de Europese Commissie, vertegenwoordigd door M. Escobar Gómez, G. Gattinara en L. Haasbeek als gemachtigden,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 25 mei 2023,
het navolgende
Arrest
1 Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van de artikelen 1, 2, 9, 16 en 18 van richtlijn 94/62/EG van het Europees Parlement en de Raad van 20 december 1994 betreffende verpakking en verpakkingsafval (PB 1994, L 365, blz. 10), zoals gewijzigd bij richtlijn 2013/2/EU van de Commissie van 7 februari 2013 (PB 2013, L 37, blz. 10) (hierna: „richtlijn 94/62”), alsmede van artikel 8 van richtlijn 98/34/EG van het Europees Parlement en de Raad van 22 juni 1998 betreffende een informatieprocedure op het gebied van normen en technische voorschriften en regels betreffende de diensten van de informatiemaatschappij (PB 1998, L 204, blz. 37), zoals gewijzigd bij verordening (EU) nr. 1025/2012 van het Europees Parlement en de Raad van 25 oktober 2012 (PB 2012, L 316, blz. 12) (hierna: „richtlijn 98/34”), alsmede artikel 114, leden 5 en 6, VWEU.
2 Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen Papier Mettler Italia Srl enerzijds en Ministero della Transizione Ecologica (ministerie van Ecologische Transitie, Italië; hierna: „ministerie van Milieu”) en Ministero dello Sviluppo Economico (ministerie van Economische Ontwikkeling, Italië) anderzijds over, ten eerste, de rechtmatigheid van een besluit dat vereist dat voor het in de handel brengen van plastic boodschappentassen bepaalde technische kenmerken worden nageleefd en, ten tweede, de vergoeding van de schade die door de vaststelling van dat besluit zou zijn veroorzaakt.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
Richtlijn 94/62
3 De eerste, tweede, vierde, zevende en drieëndertigste overweging van richtlijn 94/62 luiden:
„Overwegende dat het noodzakelijk is de verschillende nationale maatregelen betreffende het beheer van verpakkingen en verpakkingsafval te harmoniseren, enerzijds om milieueffecten daarvan te voorkomen of te verminderen zodat een hoog niveau van milieubescherming wordt bereikt en anderzijds om de werking van de interne markt te waarborgen en handelsbelemmeringen, concurrentieverstoringen en -beperkingen binnen de [Europese] Gemeenschap te voorkomen;
Overwegende dat de vermindering van de totale hoeveelheid verpakkingsmateriaal de beste manier is om te voorkomen dat verpakkingsafval ontstaat;
[...]
Overwegende dat beperking van het afval een noodzakelijke voorwaarde is voor duurzame groei, die in het [VEU] expliciet als doel wordt genoemd;
[...]
Overwegende dat het beheer van verpakkingen en verpakkingsafval overeenkomstig de communautaire strategie voor het afvalbeheer, beschreven in de resolutie van de Raad van 7 mei 1990 betreffende het afvalstoffenbeleid [(PB 1990, C 122, blz. 2)], en richtlijn 75/442/EEG van de Raad van 15 juli 1975 betreffende afvalstoffen [(PB 1975, L 194, blz. 39)], als eerste prioriteit de preventie van verpakkingsafval omvat en als verdere grondbeginselen het hergebruik van verpakkingen, de recycling en andere vormen van nuttige toepassing van verpakkingsafval, en daardoor de vermindering van de definitieve verwijdering van dergelijk afval;
[...]
Overwegende dat de lidstaten onverminderd de bepalingen van richtlijn 83/189/EEG van de Raad van 28 maart 1983 inzake een kennisgevingsprocedure op het gebied van technische normen en voorschriften [(PB 1983, L 109, blz. 8)], de ontwerpen voor de maatregelen die zij voornemens zijn aan te nemen, eerst aan de Commissie moeten mededelen zodat zij aan de richtlijn kunnen worden getoetst.”
4 Artikel 1 van richtlijn 94/62, met als opschrift „Doelstellingen”, bepaalt:
„1. Deze richtlijn heeft tot doel de nationale maatregelen betreffende het beheer van verpakking en verpakkingsafval te harmoniseren, enerzijds om elk effect daarvan op het milieu van de lidstaten en derde landen te voorkomen of te beperken en aldus een hoog milieubeschermingsniveau te waarborgen, en anderzijds om de werking van de interne markt te garanderen en handelsbelemmeringen, concurrentieverstoring en concurrentiebeperking in de Gemeenschap te voorkomen.
2. Daartoe worden bij deze richtlijn maatregelen vastgesteld die op de eerste plaats gericht zijn op de preventie van verpakkingsafval en, als verdere fundamentele beginselen, op het hergebruik van verpakkingen en de recycling en terugwinning van verpakkingsafval, teneinde de definitieve verwijdering van dergelijk afval te verminderen.”
5 Artikel 2 van die richtlijn, met als opschrift „Werkingssfeer”, bepaalt:
„1. Deze richtlijn geldt voor alle in de Gemeenschap in de handel gebrachte verpakkingen en alle verpakkingsafval, gebruikt of ontstaan op industrieel, commercieel, kantoor-, winkel-, diensten-, huishoudelijk of enig ander niveau, ongeacht het gebruikte materiaal.
[...]”
6 Bij richtlijn (EU) 2015/720 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2015 tot wijziging van richtlijn 94/62/EG betreffende de vermindering van het verbruik van lichte plastic draagtassen (PB 2015, L 115, blz. 11) zijn in artikel 3 van richtlijn 94/62, met als opschrift „Definities”, de punten 1 ter en 1 quater ingevoegd, die luiden:
„In deze richtlijn wordt verstaan onder:
[...]
1 ter) ‚plastic draagtassen’: van plastic gemaakte draagtassen, met of zonder handgreep, die aan consumenten [worden] verstrekt op de plaats van verkoop van goederen of producten;
1 quater) ‚lichte plastic draagtassen’: plastic draagtassen met een wanddikte van minder dan 50 micron;
7 Bij richtlijn 2015/720 zijn in artikel 4 van richtlijn 94/62, met als opschrift „Preventie”, ook de leden 1 bis en 1 ter ingevoegd, die als volgt bepalen:
„1 bis. De lidstaten nemen maatregelen om het verbruik van lichte plastic draagtassen op hun grondgebied duurzaam te verminderen.
Bij deze maatregelen kan het zowel gaan om nationale reductiestreefcijfers, het handhaven of invoeren van economische instrumenten als handelsbeperkingen in afwijking van artikel 18 van deze richtlijn, op voorwaarde dat die beperkingen evenredig en niet-discriminerend zijn.
Die maatregelen kunnen verschillend zijn afhankelijk van het effect op het milieu van de terugwinning of verwijdering van lichte plastic draagtassen, en de composteringskenmerken, de duurzaamheid of het specifieke beoogde gebruik ervan.
Tot de door de lidstaten te nemen maatregelen behoort een van de volgende maatregelen, of allebei:
a) de vaststelling van maatregelen om ervoor te zorgen dat het jaarlijkse verbruik uiterlijk op 31 december 2019 ten hoogste 90, en uiterlijk op 31 december 2025 ten hoogste 40, lichte plastic draagtassen per persoon bedraagt; of soortgelijke streefcijfers uitgedrukt in gewicht. Zeer lichte plastic draagtassen kunnen worden uitgesloten van de nationale verbruiksdoelstellingen;
b) de vaststelling van instrumenten om ervoor te zorgen dat er uiterlijk op 31 december 2018 geen gratis lichte plastic draagtassen meer worden verstrekt op de plaats van verkoop van goederen of producten, tenzij er even doeltreffende instrumenten worden toegepast. Zeer lichte plastic draagtassen kunnen van die maatregelen worden uitgesloten.
[...]
1 ter. Onverminderd artikel 15 kunnen de lidstaten maatregelen, zoals economische instrumenten en nationale reductiestreefcijfers, nemen ten aanzien van alle soorten plastic draagtassen, ongeacht de wanddikte ervan.”
8 Artikel 9 van richtlijn 94/62 met als opschrift „Essentiële eisen”, bepaalt:
„1. De lidstaten nemen alle nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat uiterlijk drie jaar na de datum van inwerkingtreding van deze richtlijn een verpakking alleen in de handel mag worden gebracht indien zij voldoet aan alle in deze richtlijn omschreven essentiële eisen, met inbegrip van die van bijlage II.
[...]”
9 Artikel 16 van deze richtlijn, met als opschrift „Kennisgeving”, luidt:
„1. Onverminderd het bepaalde in [richtlijn 83/189], stellen de lidstaten voordat zij dergelijke maatregelen vaststellen de Commissie in kennis van de ontwerpmaatregelen die zij in het kader van deze richtlijn voornemens zijn te nemen, met uitzondering van maatregelen van fiscale aard, doch met inbegrip van de technische specificaties waarvoor fiscale stimuleringsmaatregelen gelden, zodat de Commissie de ontwerpen kan onderzoeken in het licht van bestaande bepalingen, steeds volgens de procedure van bovengenoemde richtlijn.
2. Indien de voorgestelde maatregel ook een technische kwestie in de zin van [richtlijn 83/189] betreft, kan de betrokken lidstaat bij de uitvoering van de in deze richtlijn bedoelde kennisgevingsprocedure mededelen dat deze kennisgeving eveneens geldig is voor [richtlijn 83/189].”
10 Artikel 18 van richtlijn 94/62, met als opschrift „Vrij in de handel brengen”, bepaalt:
„De lidstaten mogen het in de handel brengen op hun grondgebied van verpakkingen die aan het bepaalde in deze richtlijn voldoen, niet beletten.”
11 Bijlage II bij richtlijn 94/62, met als opschrift „Essentiële eisen betreffende de samenstelling, het hergebruik en de terugwinning, met inbegrip van de recycling, van verpakking”, luidt:
„1. Eisen betreffende de vervaardiging en de samenstelling van verpakking
– Verpakking moet zodanig worden vervaardigd dat volume en gewicht van de verpakking worden beperkt tot de minimale hoeveelheid die nodig is om het vereiste niveau van veiligheid, hygiëne en aanvaardbaarheid voor het verpakte product en voor de consument te handhaven.
– Verpakking moet zodanig worden ontworpen, vervaardigd en in de handel gebracht dat hergebruik of terugwinning, met inbegrip van recycling, mogelijk is en dat het milieueffect bij het verwijderen van verpakkingsafval of reststoffen van afvalbeheerverrichtingen zoveel mogelijk wordt beperkt.
– Verpakking moet zodanig worden vervaardigd dat de aanwezigheid van schadelijke en andere gevaarlijke stoffen en materialen als bestanddeel van verpakkingsmateriaal of van de verpakkingscomponenten tot een minimum wordt beperkt in emissies, as of percolaat, wanneer verpakkingen of reststoffen van beheersoperaties of verpakkingsafval verbrand of gestort worden.
2. Eisen betreffende het hergebruik van verpakking
Aan de volgende eisen moet gelijktijdig worden voldaan:
– de fysieke eigenschappen en kenmerken van de verpakking moeten onder normaal te verwachten gebruiksvoorwaarden een aantal omlopen mogelijk maken;
– gebruikte verpakking moet kunnen worden verwerkt in overeenstemming met de gezondheids- en veiligheidsvoorschriften voor de arbeidskrachten;
– er moet worden voldaan aan de specifieke eisen ten aanzien van terugwinbare verpakkingen wanneer de verpakking niet langer wordt gebruikt en derhalve afval is geworden.
3. Eisen betreffende de terugwinning van verpakking
a) Terugwinning in de vorm van recycling van materialen
Verpakking moet zodanig worden vervaardigd dat een bepaald gewichtspercentage van de gebruikte materialen opnieuw kan worden toegevoegd aan het productieproces van verhandelbare producten, met inachtneming van de in de Europese Gemeenschap geldende regels. Dit percentage kan variëren naargelang het soort materiaal waaruit de verpakking bestaat.
b) Terugwinning in de vorm van energieterugwinning
Verpakkingsafval dat wordt verwerkt met het oog op energieterugwinning dient met het oog op een optimale terugwinning op zijn minst een zekere calorische onderwaarde te hebben.
c) Terugwinning in de vorm van compostering
Verpakkingsafval dat wordt verwerkt met het oog op compostering moet zodanig biologisch afbreekbaar zijn dat het de gescheiden inzameling en het composteringsproces of de composteringsactiviteit waarin het wordt ingebracht niet hindert.
d) Biologisch afbreekbare verpakking
Biologisch afbreekbaar verpakkingsafval moet zodanig fysisch, chemisch, thermisch of biologisch afbreekbaar zijn dat het grootste deel van de resulterende compost uiteindelijk uiteenvalt in kooldioxide, biomassa en water.”
Richtlijn 98/34
12 Artikel 1, punt 12, van richtlijn 98/34, dat is ingetrokken bij richtlijn (EU) 2015/1535 van het Europees Parlement en de Raad van 9 september 2015 betreffende een informatieprocedure op het gebied van technische voorschriften en regels betreffende de diensten van de informatiemaatschappij (PB 2015, L 241, blz. 1), maar dat ratione temporis van toepassing blijft op het hoofdgeding, bepaalde:
„In de zin van deze richtlijn wordt verstaan onder:
[...]
12. ‚ontwerp voor een technisch voorschrift’: de tekst van een technische specificatie, een andere eis of een regel betreffende diensten, met inbegrip van bestuursrechtelijke bepalingen, die is uitgewerkt met de bedoeling deze als technisch voorschrift vast te stellen of uiteindelijk te doen vaststellen, en die zich in een stadium van voorbereiding bevindt waarin het nog mogelijk is daarin ingrijpende wijzigingen aan te brengen.”
13 Artikel 8, lid 1, van richtlijn 98/34 bepaalde:
Onverminderd artikel 10 delen de lidstaten de Commissie onverwijld ieder ontwerp voor een technisch voorschrift mee, tenzij het een integrale omzetting van een internationale of Europese norm betreft, in welk geval louter met een mededeling van de betrokken norm kan worden volstaan; zij geven de Commissie tevens kennis van de redenen waarom de vaststelling van dit technisch voorschrift nodig is, tenzij die redenen reeds uit het ontwerp zelf blijken.
[...]”
14 Artikel 9, lid 1, van deze richtlijn luidde:
„De lidstaten stellen de goedkeuring uit van een ontwerp voor een technisch voorschrift voor de duur van drie maanden, te rekenen vanaf de datum waarop de Commissie de in artikel 8, lid 1, bedoelde mededeling ontvangt.”
Italiaans recht
15 Artikel 1, leden 1129 en 1130, van legge n. 296 – Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (wet nr. 296 betreffende bepalingen inzake de opstelling van de jaarlijkse en meerjaarlijkse begroting) van 27 december 2006 (GURI nr. 299 van 27 december 2006, gewoon supplement nr. 244), voorzag in een verbod op het in de handel brengen van niet biologisch afbreekbare plastic boodschappentassen, dat vanaf 1 januari 2010 had moeten worden toegepast. De inwerkingtreding van dit verbod is echter uitgesteld tot de goedkeuring van decreto-legge n. 2 – Misure straordinarie e urgenti in materia ambientale (wetsbesluit nr. 2 betreffende uitzonderlijke en dringende milieumaatregelen) van 25 januari 2012 (GURI nr. 20 van 25 januari 2012) (hierna: „wetsbesluit nr. 2/2012”). Artikel 2, lid 1, van dit wetsbesluit voorzag in de verlenging van de in artikel 1, lid 1130, van wet nr. 296 van 27 december 2006 gestelde termijn voor de inwerkingtreding van dat verbod tot de vaststelling van een besluit door het ministerie van Milieu en het ministerie van Economische Ontwikkeling.
16 Wetsbesluit nr. 2/2012 is in gewijzigde vorm omgezet in een wet bij legge n. 28 – Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 25 gennaio 2012, n. 2, recante misure straordinarie e urgenti in materia ambientale (wet nr. 28 houdende omzetting in een wet, met wijzigingen, van wetsbesluit nr. 2 van 25 januari 2012, betreffende uitzonderlijke en dringende milieumaatregelen) van 24 maart 2012 (GURI nr. 71 van 24 maart 2012). Artikel 2 van dit wetsbesluit luidde toen:
„1. De in artikel 1, lid 1130, van [wet nr. 296 van 27 december 2006] gestelde termijn voor de inwerkingtreding van het verbod op het in de handel brengen van boodschappentassen wordt verlengd tot de vaststelling van het in lid 2 bedoelde besluit, uitsluitend voor het in de handel brengen van uit polymeren vervaardigde wegwerptassen die voldoen aan de geharmoniseerde norm UNI EN 13432:2002, in overeenstemming met de door de geaccrediteerde instanties afgegeven certificaten, en van de met andere polymeren vervaardigde, herbruikbare draagtassen met handgreep buiten de bruikbare afmetingen van de tas en met een dikte van meer dan 200 micron indien zij bestemd zijn voor levensmiddelen en meer dan 100 micron indien zij bestemd zijn voor ander gebruik, alsmede van de herbruikbare draagtassen die zijn vervaardigd met andere polymeren, met een handgreep binnen de bruikbare afmetingen van de tas en met een dikte van meer dan 100 micron indien zij bestemd zijn voor levensmiddelen en 60 micron indien zij bestemd zijn voor ander gebruik.
2. Onverminderd het bepaalde in lid 1, kunnen bij niet-regelgevend besluit, dat wordt vastgesteld door de [minister van Milieu] en [de minister van] Economische Ontwikkeling na advies van de bevoegde parlementaire commissies, waarvan kennis wordt gegeven overeenkomstig het recht van de Europese Unie en dat vóór 31 december 2012 dient te worden vastgesteld, overeenkomstig de hiërarchie van de voor de verwerking van afvalstoffen vast te stellen maatregelen [...] eventuele aanvullende technische kenmerken worden vastgesteld met het oog op het in de handel brengen ervan, met name door te voorzien in manieren om de omschakeling van bestaande installaties te bevorderen alsmede, in ieder geval, de modaliteiten voor voorlichting van de consumenten, zonder dat de overheidsfinanciën met nieuwe of zwaardere lasten worden belast.”
17 Artikel 1 van decreto ministeriale n. 73 – Individuazione delle caratteristiche tecniche dei sacchi per l’asporto delle merci (ministerieel besluit nr. 73 betreffende de vaststelling van de technische eigenschappen voor boodschappentassen) van 18 maart 2013 (GURI nr. 73 van 27 maart 2013) (hierna: „bestreden interministerieel besluit”), met als opschrift „Definities”, bepaalde:
„In dit besluit wordt verstaan onder:
a) Boodschappentassen: draagtassen die bij een verkooppunt gratis of tegen betaling aan de consument worden aangeboden om levensmiddelen en andere producten te vervoeren.
[...]”
18 Artikel 2 van het bestreden interministeriële besluit, met als opschrift „In de handel brengen”, bepaalde:
„1. De volgende categorieën boodschappentassen mogen in de handel worden gebracht:
a) biologisch afbreekbare en composteerbare wegwerptassen die voldoen aan de geharmoniseerde norm UNI EN 13432:2002;
b) herbruikbare tassen die vervaardigd zijn van andere polymeren dan die vermeld onder a), met handgreep buiten de bruikbare afmetingen van de tas:
b.1) met een wanddikte van meer dan 200 micron en een gehalte gerecycled plastic van ten minste 30 %, indien zij bestemd zijn voor levensmiddelen;
b.2) met een wanddikte van meer dan 100 micron en een gehalte gerecycled plastic van ten minste 10 %, indien zij niet bestemd zijn voor levensmiddelen;
c) herbruikbare tassen die vervaardigd zijn van andere polymeren dan die vermeld onder a), met handgreep binnen de bruikbare afmetingen van de tas:
c.1) met een wanddikte van meer dan 100 micron en een gehalte gerecycled plastic van ten minste 30 %, indien zij bestemd zijn voor levensmiddelen;
c.2) met een wanddikte van meer dan 60 micron en een gehalte gerecycled plastic van ten minste 10 %, indien zij niet bestemd zijn voor levensmiddelen.
[...]”
19 Artikel 6 van dit besluit bepaalde:
„Dit besluit is onderworpen aan een kennisgevingsprocedure uit hoofde van [richtlijn 98/34] en treedt pas in werking nadat deze procedure met positief resultaat is afgesloten.”
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
20 Papier Mettler Italia is een vennootschap die werkzaam is op het gebied van de distributie van papieren en synthetische verpakkingen. Zij heeft haar activiteiten gericht op de ontwikkeling en de productie van polyethyleenverpakkingen – in het bijzonder plastic draagtassen, zoals boodschappentassen.
21 Het ministerie van Milieu en het ministerie van Economische Ontwikkeling hebben op 18 maart 2013 het bestreden interministeriële besluit aangenomen dat de vervaardiging en het in de handel brengen van plastic boodschappentassen verbiedt die niet aan bepaalde daarin nader omschreven eisen voldoen. Meer specifiek mochten krachtens artikel 2 van dit besluit enkel biologisch afbreekbare en composteerbare plastic wegwerptassen die voldoen aan de norm UNI EN 13432:2002 en herbruikbare plastic tassen van een bepaalde dikte die varieert naargelang de vorm en het gebruik ervan voor levensmiddelen, in de handel worden gebracht.
22 Papier Mettler Italia heeft bij de Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (bestuursrechter in eerste aanleg Latium, Italië), de verwijzende rechter, beroep ingesteld strekkende tot, ten eerste, nietigverklaring van dat besluit en, ten tweede, veroordeling van de overheid tot vergoeding van alle schade die is veroorzaakt door de vaststelling van dat besluit.
23 Ter ondersteuning van dit beroep voert Papier Mettler Italia in wezen aan dat het bestreden interministeriële besluit om verschillende redenen onrechtmatig is. In de eerste plaats zijn de Italiaanse autoriteiten hun verplichting om het ontwerpbesluit mee te delen aan de Commissie in drie opzichten niet nagekomen. Ten eerste bevat dit besluit technische voorschriften in de zin van richtlijn 98/34, zodat deze autoriteiten hun verplichting tot voorafgaande mededeling van het ontwerp voor technische voorschriften als bedoeld in artikel 8, lid 1, van deze richtlijn niet zijn nagekomen. Ten tweede hebben die autoriteiten niet voldaan aan hun verplichting om de Commissie vooraf in kennis te stellen van de ontwerpmaatregelen die zij voornemens waren vast te stellen overeenkomstig artikel 16 van richtlijn 94/62. Ten derde hebben zij ook artikel 114, lid 5, VWEU geschonden door de Commissie niet in kennis te stellen van de maatregelen die zij voornemens waren te nemen ter bescherming van het milieu.
24 In de tweede plaats betoogt Papier Mettler Italia dat het bestreden interministeriële besluit in strijd is met de artikelen 1, 9 en 18 van richtlijn 94/62, zoals aangevuld in bijlage II bij deze richtlijn, aangezien dit besluit een verbod instelt op het in de handel brengen van verpakkingen die nochtans voldoen aan een van de in punt 3 van deze bijlage gestelde voorwaarden inzake terugwinning. Papier Mettler Italia voert nog aan dat, gesteld dat met de vaststelling van dat besluit wordt beoogd de voorschriften te preciseren van wetsbesluit nr. 2/2012, dat eveneens in strijd is met de bepalingen van deze richtlijn, de Italiaanse autoriteiten het Unierecht niet rechtstreeks hebben toegepast door dit wetsbesluit buiten toepassing te laten.
25 In de derde en laatste plaats betoogt Papier Mettler Italia dat het bestreden interministeriële besluit, voor zover het vereist dat op alle in Italië verkochte plastic draagtassen een verplichte vermelding in het Italiaans wordt aangebracht om consumenten te informeren over de eigenschappen ervan, een belemmering van het vrije verkeer van deze producten vormt.
26 Om te beginnen stellen het ministerie van Milieu en het ministerie van Economische Ontwikkeling dat het noodzakelijk is gebleken om het gebruik van biologisch afbreekbare en composteerbare plastic draagtassen en van herbruikbare draagtassen te bevorderen door middel van de technische voorschriften in het bestreden interministeriële besluit, teneinde de gewoonte te doorbreken van de Italiaanse consument om plastic wegwerptassen te gebruiken voor de inzameling van bioafval.
27 Verder is het ontwerpbesluit overeenkomstig de vereisten van richtlijn 94/62 en richtlijn 98/34 meegedeeld, aangezien deze mededeling heeft plaatsgevonden op 12 maart 2013, vóór de bekendmaking van dit ontwerp in de Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana op 27 maart daaropvolgend. Artikel 6 van het bestreden interministeriële besluit heeft de inwerkingtreding ervan afhankelijk gesteld van de voorwaarde dat de krachtens richtlijn 98/34 bij de Commissie ingeleide procedure een positief resultaat oplevert.
28 De Italiaanse autoriteiten betogen tevens dat het evenredigheidsbeginsel in acht is genomen, aangezien het verbod dat is ingevoerd bij de in het hoofdgeding aan de orde zijnde regeling selectief is doordat het enkel betrekking heeft op plastic wegwerptassen die een gevaar voor het milieu opleveren. Aldus verbiedt het bestreden interministeriële besluit geenszins het in de handel brengen van alle plastic draagtassen en laat dit besluit het in de handel brengen toe van biologisch afbreekbare en composteerbare plastic wegwerptassen die voldoen aan de geharmoniseerde norm UNI EN 13432:2002, van traditionele plastic draagtassen met een bepaalde dikte waardoor zij herbruikbaar zijn, alsmede van herbruikbare boodschappentassen uit andere materialen dan polymeer, zoals papier, natuurvezelweefsels en polyamidevezels.
29 Ten slotte wijzen de Italiaanse autoriteiten erop dat deze regeling slechts vooruitliep op de later op het niveau van de Unie vastgestelde milieubeschermingsmaatregelen.
30 In deze omstandigheden heeft de Tribunale amministrativo regionale per il Lazio het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1) Staan artikel 114, leden 5 en 6, VWEU, en artikel 16, lid 1, van [richtlijn 94/62], alsmede artikel 8 van [richtlijn 98/34], in de weg aan de toepassing van een nationale bepaling als die van het bestreden interministeriële besluit, die het in de handel brengen verbiedt van draagtassen voor eenmalig gebruik die niet zijn vervaardigd van biologisch afbreekbare materialen doch voldoen aan de andere eisen van [richtlijn 94/62], indien die nationale regeling, die strengere technische voorschriften bevat dan de communautaire regeling, niet vooraf door de lidstaat aan de Europese Commissie is meegedeeld, maar pas na de vaststelling en vóór de bekendmaking van het besluit?
2) Moeten de artikelen 1 en 2, artikel 9, lid 1, en artikel 18 van [richtlijn 94/62], aangevuld door de bepalingen van de punten 1 [tot en met] 3 van bijlage II bij die richtlijn, aldus worden uitgelegd dat zij in de weg staan aan de vaststelling van een nationale regeling die het in de handel brengen verbiedt van draagtassen voor eenmalig gebruik die niet zijn vervaardigd van biologisch afbreekbare materialen doch voldoen aan de andere eisen van [richtlijn 94/62], of kunnen de aanvullende technische voorschriften in de nationale regeling worden gerechtvaardigd op grond van het doel een hoger niveau van milieubescherming te garanderen, eventueel rekening houdend met de specifieke aard van de problemen van afvalinzameling in de lidstaat en met het feit dat de lidstaat in dit verband ook andere communautaire verplichtingen moet nakomen?
3) Moeten de artikelen 1 en 2, artikel 9, lid 1, en artikel 18 van [richtlijn 94/62], aangevuld door de bepalingen van de punten 1 [tot en met] 3 van bijlage II bij die richtlijn, aldus worden uitgelegd dat zij een duidelijke en precieze regeling vormen die elke belemmering voor het in de handel brengen van draagtassen die voldoen aan de eisen van de richtlijn verbiedt, en ertoe leiden dat de eventueel daarvan afwijkende nationale regeling door alle overheidsorganen, met inbegrip van overheidsdiensten, buiten toepassing moet worden gelaten?
4) Kan tot slot de vaststelling van een nationale regeling die het in de handel brengen verbiedt van draagtassen voor eenmalig gebruik die niet biologisch afbreekbaar zijn, maar zijn vervaardigd in overeenstemming met de eisen van [richtlijn 94/62], indien zij niet wordt gerechtvaardigd door het doel een hoger niveau van milieubescherming te waarborgen, door de specifieke aard van de problemen van afvalinzameling in de lidstaat en door het feit dat de lidstaat in dit verband ook andere communautaire verplichtingen moet nakomen, worden aangemerkt als een ernstige en kennelijke schending van artikel 18 van [richtlijn 94/62]?”
Ontvankelijkheid van het verzoek om een prejudiciële beslissing
31 De Associazione Italiana delle Bioplastiche e dei Materiali Biodegradabili e Compostabili – Assobioplastiche (Italiaanse vereniging van bioplastics en biologisch afbreekbare en composteerbare materialen – Assobioplastiche; hierna: „AIB”) en de Italiaanse regering betogen in wezen dat het verzoek om een prejudiciële beslissing niet-ontvankelijk is op grond dat het bestreden interministeriële besluit nooit in werking is getreden of op zijn minst daarna is ingetrokken omdat de kennisgevingsprocedure niet is afgerond.
32 AIB voert een andere grond voor niet-ontvankelijkheid van het verzoek om een prejudiciële beslissing aan, namelijk dat de verwijzende rechter is voorbijgegaan aan het in artikel 4 van richtlijn 94/62 ingevoegde lid 1 bis voor zover daarin specifieke bepalingen voor plastic draagtassen zijn vastgesteld.
33 Geen van deze redenen kan worden aanvaard.
34 In dat verband zij eraan herinnerd dat het uitsluitend een zaak is van de nationale rechter aan wie het geschil is voorgelegd en die de verantwoordelijkheid draagt voor de te geven rechterlijke beslissing, om, gelet op de bijzonderheden van het geval, zowel de noodzaak van een prejudiciële beslissing voor het wijzen van zijn vonnis als de relevantie van de vragen die hij aan het Hof stelt, te beoordelen. Wanneer de gestelde vragen betrekking hebben op de uitlegging van een Unierechtelijke regel, is het Hof derhalve in beginsel verplicht daarop te antwoorden (arrest van 6 oktober 2021, Sumal, C‑882/19, EU:C:2021:800, punt 27 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
35 Bijgevolg worden vragen die het Unierecht betreffen, vermoed relevant te zijn. Het Hof kan slechts weigeren op een door een nationale rechterlijke instantie gestelde prejudiciële vraag te antwoorden wanneer de gevraagde uitlegging van een regel van Unierecht kennelijk geen verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding, wanneer het vraagstuk van hypothetische aard is of wanneer het Hof niet beschikt over de feitelijke en juridische gegevens die noodzakelijk zijn om een zinvol antwoord te geven op de gestelde vragen (arrest van 6 oktober 2021, Sumal, C‑882/19, EU:C:2021:800, punt 28 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
36 Dit is hier evenwel niet het geval. Zoals blijkt uit de verwijzingsbeslissing, hangt de beslechting van het hoofdgeding af van de antwoorden die het Hof geeft op de vier gestelde vragen, aangezien deze antwoorden de verwijzende rechter in staat zullen stellen uitspraak te doen op het beroep tot schadevergoeding van Papier Mettler Italia, die gederfde winst aanvoert als gevolg van de stopzetting van de verkoop van draagtassen voor eenmalig gebruik die zijn vervaardigd van niet biologisch afbreekbare en niet composteerbare materialen maar die voldoen aan de andere eisen van richtlijn 94/62, na de inwerkingtreding van het verbod dat is gesteld in het bestreden interministeriële besluit.
37 In dit verband zij eraan herinnerd dat het Hof in het kader van de bevoegdheidsverdeling tussen deze laatste en de nationale rechterlijke instanties dient uit te gaan van de in de verwijzingsbeslissing omschreven feitelijke en juridische context waarin de prejudiciële vragen worden gesteld. Een prejudiciële verwijzing kan bijgevolg niet worden onderzocht in het licht van de door de regering van een lidstaat of door een partij in het hoofdgeding aangevoerde uitlegging van het nationale recht [zie in die zin arrest van 15 april 2021, Belgische Staat (Gegevens die dateren van na het overdrachtsbesluit), C‑194/19, EU:C:2021:270, punt 26 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
38 In die omstandigheden kan niet worden gesteld dat de gevraagde uitlegging geen verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding, noch dat het door de verwijzende rechter opgeworpen vraagstuk van hypothetische aard is. Overigens beschikt het Hof over de feitelijke en juridische gegevens die het nodig heeft om een zinvol antwoord te geven op de gestelde vragen.
39 Bovendien moet het betoog van AIB dat is ontleend aan schending van het bij artikel 4 van richtlijn 94/62 ingevoegde lid 1 bis, worden afgewezen, aangezien dit lid ratione temporis niet van toepassing is op de feiten van het hoofdgeding. Dit lid is immers bij richtlijn 2015/720 en dus na deze feiten in richtlijn 94/62 ingevoegd.
40 Bijgevolg is het verzoek om een prejudiciële beslissing ontvankelijk.
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Eerste vraag
41 Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de artikelen 8 en 9 van richtlijn 98/34 en artikel 16 van richtlijn 94/62 aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen de vaststelling van een nationale regeling die het in de handel brengen verbiedt van draagtassen voor eenmalig gebruik die niet zijn vervaardigd van biologisch afbreekbare en composteerbare materialen doch voldoen aan de andere eisen van richtlijn 94/62, wanneer deze regeling slechts enkele dagen vóór de vaststelling en bekendmaking ervan is meegedeeld aan de Commissie.
42 Om te beginnen moet worden opgemerkt dat in casu niet wordt betwist dat artikel 2 van het bestreden interministeriële besluit, dat de vervaardiging en het in de handel brengen verbiedt van plastic boodschappentassen die niet voldoen aan bepaalde daarin nader omschreven vereisten (zoals in punt 21 van het onderhavige arrest in herinnering is gebracht), een „technisch voorschrift” in de zin van artikel 1 van richtlijn 98/34 vormt.
43 Na deze voorafgaande precisering zij er in de eerste plaats aan herinnerd dat volgens vaste rechtspraak richtlijn 98/34 door middel van een preventieve controle het vrije verkeer van goederen beoogt te beschermen, dat een van de grondslagen van de Unie vormt. Met deze controle wordt nagegaan of onder de richtlijn vallende technische voorschriften een belemmering kunnen vormen voor het vrije verkeer van goederen tussen de lidstaten, en dat een dergelijke belemmering enkel wordt toegestaan indien deze noodzakelijk is om te voldoen aan dwingende eisen die verband houden met een doelstelling van algemeen belang (zie in die zin arresten van 30 april 1996, CIA Security International, C‑194/94, EU:C:1996:172, punten 40 en 48; 8 september 2005, Lidl Italia, C‑303/04, EU:C:2005:528, punt 22, en 9 juni 2011, Intercommunale Intermosane en Fédération de l’industrie et du gaz, C‑361/10, EU:C:2011:382, punt 10).
44 Uit vaste rechtspraak van het Hof volgt tevens dat een technisch voorschrift niet mag worden toegepast wanneer dit voorschrift niet is meegedeeld overeenkomstig artikel 8, lid 1, van richtlijn 98/34, of wanneer dit voorschrift, ook al is daarvan mededeling gedaan, is goedgekeurd en ten uitvoer is gelegd voordat de opschortingstermijn van drie maanden als bedoeld in artikel 9, lid 1, van deze richtlijn is verstreken (arrest van 16 juli 2015, UNIC en Uni.co.pel, C‑95/14, EU:C:2015:492, punt 29 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
45 Wat in dit verband ten eerste de in artikel 8, lid 1, van richtlijn 98/34 neergelegde verplichting tot voorafgaande kennisgeving betreft, moet worden opgemerkt dat de lidstaten overeenkomstig deze bepaling de Commissie in kennis stellen van elk „ontwerp voor een technisch voorschrift”, dat in artikel 1, punt 12, van deze richtlijn wordt gedefinieerd als een regel „[...] die zich in een stadium van voorbereiding bevindt waarin het nog mogelijk is daarin ingrijpende wijzigingen aan te brengen”.
46 Uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat het bestreden interministeriële besluit op 12 maart 2013 eerst ter kennis is gebracht van de Commissie overeenkomstig artikel 8 van richtlijn 98/34. Dit besluit is vervolgens op 18 maart 2013 aangenomen en uiteindelijk op 27 maart 2013 in de Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana bekendgemaakt.
47 Hieruit volgt dat deze kennisgeving geen „ontwerp voor een technisch voorschrift” in de zin van artikel 1, punt 12, van deze richtlijn betrof, aangezien deze kennisgeving, zoals de advocaat-generaal in punt 45 van zijn conclusie heeft opgemerkt, geen betrekking had op een „ontwerp voor een technisch voorschrift” in de zin van deze bepaling, maar op een definitieve versie ervan, die zich in een stadium van voorbereiding bevond waarin het niet mogelijk was daarin ingrijpende wijzigingen aan te brengen of rekening te houden met de opmerkingen en de uitvoerig gemotiveerde meningen die de lidstaten na die kennisgeving kenbaar hebben gemaakt.
48 Ten tweede moet worden opgemerkt dat de vaststelling van het bestreden interministeriële besluit binnen een termijn van zes dagen vanaf de kennisgeving ervan aan de Commissie op grond van artikel 8, lid 1, van die richtlijn, ook in strijd is met de verplichting van artikel 9, lid 1, volgens hetwelk de lidstaten de goedkeuring van een „ontwerp voor een technisch voorschrift” uitstellen voor de duur van drie maanden te rekenen vanaf de datum waarop de Commissie de in artikel 8, lid 1, van deze richtlijn bedoelde mededeling ontvangt.
49 In dit verband kunnen de twee redenen die de Italiaanse regering aanvoert ter rechtvaardiging van de vaststelling van het bestreden interministeriële besluit in dergelijke omstandigheden niet overtuigen.
50 Voor zover deze regering betoogt dat het bij het bestreden interministeriële besluit gestelde verbod op het in de handel brengen enkel een wettelijke regeling overneemt die reeds op 5 april 2011 aan de Commissie was meegedeeld als „wetsontwerp betreffende het verbod op het in de handel brengen van niet biologisch afbreekbare boodschappentassen”, moet in navolging van de advocaat-generaal in de punten 49 en 50 van zijn conclusie worden opgemerkt dat de kennisgeving van het betrokken ontwerp niet kan worden beschouwd als een zuivere herhaling van de kennisgeving in 2011. Het bestreden interministeriële besluit bevat immers strengere technische specificaties dan die welke zijn opgenomen in de op 5 april 2011 meegedeelde handeling, zodat dit besluit krachtens artikel 8, lid 1, van richtlijn 98/34 aan de Commissie moest worden meegedeeld.
51 Daarnaast betoogt deze regering dat de inwerkingtreding van het bestreden interministeriële besluit krachtens artikel 6 van dit besluit afhankelijk was van het „positieve resultaat” van de kennisgevingsprocedure die op 12 maart 2013 was ingeleid op grond van artikel 8, lid 1, van richtlijn 98/34. Deze procedure heeft echter niet tot een dergelijk resultaat geleid omdat de Commissie geen advies over het besluit heeft uitgebracht. Dit betoog moet worden afgewezen, aangezien, ten eerste, de vaststelling en de bekendmaking van dit besluit op zichzelf bepaalde gevolgen kunnen hebben voor het vrije verkeer van de betrokken goederen, ten tweede, daarbij geen rekening kon worden gehouden met de opmerkingen en de uitvoerig gemotiveerde meningen van het Koninkrijk der Nederlanden, het Koninkrijk Zweden en het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland en, ten derde, zoals de advocaat-generaal in punt 52 van zijn conclusie heeft opgemerkt, een wetgevingstechniek wordt gehanteerd die in strijd is met het beginsel van rechtszekerheid.
52 Uit het voorgaande volgt dat de kennisgeving aan de Commissie van het bestreden interministeriële besluit slechts enkele dagen vóór de vaststelling en bekendmaking ervan in strijd is met artikel 8, lid 1, en artikel 9 van richtlijn 98/34.
53 In de tweede plaats moet worden nagegaan of de niet-nakoming, door een lidstaat, van de krachtens artikel 16, lid 1, van richtlijn 94/62 op hem rustende verplichting tot voorafgaande kennisgeving van de ontwerpmaatregelen die hij in het kader van deze richtlijn voornemens is te nemen, de niet-toepasselijkheid van de betrokken regeling met zich meebrengt, zodat deze niet aan particulieren kan worden tegengeworpen, net als de in punt 44 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte gevolgen die voortvloeien uit het feit dat een lidstaat zijn in artikel 8, lid 1, van richtlijn 98/34 neergelegde verplichting tot voorafgaande kennisgeving van technische voorschriften niet is nagekomen.
54 In dit verband moet worden vastgesteld dat artikel 16, lid 1, van richtlijn 94/62 de lidstaten in wezen enkel de verplichting oplegt om de Commissie in kennis te stellen van de ontwerpmaatregelen die zij in het kader van deze richtlijn voornemens zijn te nemen voordat zij dergelijke maatregelen vaststellen, zodat deze instelling de ontwerpen kan onderzoeken in het licht van de bestaande bepalingen. Artikel 16, lid 2, van die richtlijn bepaalt dat, indien de voorgestelde maatregel ook een technische kwestie in de zin van richtlijn 98/34 betreft, de betrokken lidstaat bij de uitvoering van de in richtlijn 94/62 bedoelde kennisgevingsprocedure kan mededelen dat deze kennisgeving eveneens geldig is voor richtlijn 98/34.
55 Uit de bewoordingen van artikel 16 van richtlijn 94/62 volgt dat dit artikel niet voorziet in een procedure van controle van deze ontwerpen door de Unie en de inwerkingtreding van die ontwerpen niet afhankelijk stelt van de toestemming of het ontbreken van bezwaar van de Commissie.
56 Zoals blijkt uit overweging 1 van richtlijn 94/62, heeft deze richtlijn tot doel de verschillende nationale maatregelen betreffende het beheer van verpakkingen en verpakkingsafval te harmoniseren om enerzijds milieueffecten daarvan te voorkomen of te verminderen zodat een hoog milieubeschermingsniveau wordt bereikt en anderzijds de werking van de interne markt te waarborgen en handelsbelemmeringen, concurrentieverstoringen en -beperkingen te voorkomen. De meer specifieke doelstelling die met artikel 16 van deze richtlijn wordt nagestreefd, is de Commissie in staat te stellen de voorgenomen maatregelen te toetsen aan deze richtlijn, zoals blijkt uit overweging 33 ervan.
57 De bij artikel 16, lid 1, van richtlijn 94/62 aan de lidstaten opgelegde verplichting heeft dus tot doel de Commissie in staat te stellen informatie te ontvangen over de voorgenomen nationale maatregelen op het gebied van verpakkingen en verpakkingsafval, zodat zij kan beoordelen of de aan haar voorgelegde ontwerpmaatregelen al dan niet verenigbaar zijn met het Unierecht en daar in voorkomend geval passende rechtgevolgen aan kan verbinden.
58 Hieruit volgt dat noch uit de bewoordingen, noch uit het doel van artikel 16, lid 1, van richtlijn 94/62 kan worden afgeleid dat de niet-nakoming van de op de lidstaten rustende verplichting tot voorafgaande kennisgeving dezelfde – in punt 44 hierboven vermelde – gevolgen heeft als de niet-nakoming van de in artikel 8 van richtlijn 98/34 neergelegde verplichting tot voorafgaande kennisgeving.
59 Zoals de Commissie in haar opmerkingen stelt, kan het feit dat artikel 16 van richtlijn 94/62 verwijst naar richtlijn 83/189, die is vervangen bij richtlijn 98/34, niet aldus worden uitgelegd dat niet-naleving van deze bepaling dezelfde gevolgen heeft als de niet-naleving van artikel 8 van richtlijn 98/34. Zoals de advocaat-generaal in punt 64 van zijn conclusie heeft opgemerkt, is het doel van deze kruisverwijzing eenvoudigweg te voorkomen dat dezelfde ontwerpmaatregel meermaals aan de Commissie wordt meegedeeld uit hoofde van verschillende verplichtingen tot kennisgeving.
60 Hieruit volgt dat de in artikel 16 van richtlijn 94/62 neergelegde verplichting tot voorafgaande kennisgeving een eenvoudige verplichting voor de lidstaten is om de Commissie informatie te verstrekken, waarvan de niet-nakoming geen wezenlijk gebrek kan opleveren dat leidt tot de niet-toepasselijkheid van de door de lidstaten voorgenomen maatregelen zodat deze niet aan particulieren kunnen worden tegengeworpen. Bijgevolg kan deze bepaling niet voor een nationale rechter worden ingeroepen om de nietigverklaring van niet-aangemelde voorschriften of de niet-tegenwerpbaarheid ervan te verkrijgen.
61 Gelet op een en ander moet op de eerste vraag worden geantwoord dat de artikelen 8 en 9 van richtlijn 98/34 aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen de vaststelling van een nationale regeling die het in de handel brengen verbiedt van draagtassen voor eenmalig gebruik die niet zijn vervaardigd van biologisch afbreekbare en composteerbare materialen doch voldoen aan de andere eisen van richtlijn 94/62, wanneer deze regeling slechts enkele dagen vóór de vaststelling en bekendmaking ervan is meegedeeld aan de Commissie.
Tweede vraag
62 Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 18 van richtlijn 94/62, gelezen in samenhang met artikel 9 en bijlage II, aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale regeling die het in de handel brengen verbiedt van draagtassen voor eenmalig gebruik die niet zijn vervaardigd van biologisch afbreekbare en composteerbare materialen doch voldoen aan de andere eisen van deze richtlijn en, in voorkomend geval, of deze regeling kan worden gerechtvaardigd op grond van het doel een hoger niveau van milieubescherming te garanderen.
63 In de eerste plaats moet worden opgemerkt dat artikel 18 van richtlijn 94/62, met als opschrift „Vrij in de handel brengen”, bepaalt dat de lidstaten het in de handel brengen op hun grondgebied van verpakkingen die aan het bepaalde in deze richtlijn voldoen, niet mogen beletten.
64 Artikel 9, lid 1, van richtlijn 94/62 bepaalt dat een verpakking alleen in de handel mag worden gebracht indien zij voldoet aan alle in deze richtlijn omschreven essentiële eisen, met inbegrip van die van bijlage II bij deze richtlijn. Deze bijlage vermeldt de essentiële eisen betreffende de samenstelling, het hergebruik en de terugwinning van de betrokken verpakkingen. Meer in het bijzonder somt zij in punt 3 de specifieke eisen op waaraan verpakkingen moeten voldoen die kunnen worden teruggewonnen in de vorm van recycling van materialen, energieterugwinning of compostering, alsmede die waaraan biologisch afbreekbare verpakkingen moeten voldoen.
65 Het Hof heeft geoordeeld dat de in de artikelen 8 tot en met 11 van en bijlage II bij die richtlijn geregelde eisen inzake samenstelling en herbruikbaarheid of composteerbaarheid volledig zijn geharmoniseerd (zie in die zin arresten van 14 december 2004, Radlberger Getränkegesellschaft en S. Spitz, C‑309/02, EU:C:2004:799, punt 56, en 14 december 2004, Commissie/Duitsland, C‑463/01, EU:C:2004:797, punt 44).
66 Volgens vaste rechtspraak zijn de lidstaten, wanneer een gebied op het niveau van de Unie volledig is geharmoniseerd, gebonden en mogen zij noch daarmee strijdige nationale bepalingen handhaven, noch het verkeer van de betrokken producten onderwerpen aan aanvullende eisen (zie in die zin arresten van 8 mei 2003, ATRAL, C‑14/02, EU:C:2003:265, punt 44, en 12 april 2018, Fédération des entreprises de la beauté, C‑13/17, EU:C:2018:246, punt 23).
67 Zoals de advocaat-generaal in punt 72 van zijn conclusie heeft opgemerkt, maken de instellingen van de Unie bij een volledige harmonisatie bovendien de noodzakelijke afweging tussen de doelstelling van het vrije verkeer van het betrokken product en die van de bescherming van andere algemene en particuliere belangen, zodat de nationale autoriteiten de uitkomst van deze afweging niet ter discussie kunnen stellen.
68 In casu blijkt uit artikel 2 van het bestreden interministeriële besluit dat op grond daarvan alleen biologisch afbreekbare en composteerbare plastic draagtassen die voldoen aan de geharmoniseerde norm UNI EN 13432:2002 en die welke de in punt 18 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte kenmerken qua vorm en dikte bezitten, in de handel mogen worden gebracht, met uitsluiting van alle andere draagtassen, waaronder die welke voldoen aan de andere in punt 3 van bijlage II bij richtlijn 94/62 gestelde eisen betreffende terugwinning.
69 Hieruit volgt dat artikel 18 van richtlijn 94/62, gelezen in samenhang met artikel 9 en bijlage II, zich verzet tegen een nationale regeling als die in het hoofdgeding.
70 In de tweede plaats moet hieraan worden toegevoegd dat, indien de Italiaanse regering om milieuredenen strengere bepalingen voor het in de handel brengen van plastic draagtassen had willen vaststellen, zij dit alleen overeenkomstig artikel 114, leden 5 en 6, VWEU had kunnen doen.
71 Krachtens artikel 114, leden 5 en 6, VWEU kan een lidstaat die het na de vaststelling van een harmonisatiemaatregel noodzakelijk acht, nationale bepalingen vaststellen die zijn gebaseerd op nieuwe wetenschappelijke gegevens die verband houden met de bescherming van het milieu en die sedert de vaststelling van die maatregel bekend zijn geworden, op voorwaarde dat hij de Commissie in kennis stelt van de voorgenomen bepalingen en de redenen voor de vaststelling ervan.
72 Noch uit de verwijzingsbeslissing, noch uit de bij het Hof ingediende opmerkingen blijkt echter dat de Italiaanse regering de Commissie op grond van deze bepaling in kennis heeft gesteld van haar voornemen om een afwijkende maatregel in te voeren.
73 Wat in de derde en laatste plaats het argument van de Italiaanse regering en AIB betreft, dat is gebaseerd op de invoeging van lid 1 bis in artikel 4 van richtlijn 94/62 bij richtlijn 2015/720, volstaat het op te merken, zoals in punt 39 van het onderhavige arrest is uiteengezet, dat dit lid ratione temporis niet van toepassing is op het hoofdgeding.
74 Gelet op een en ander moet op de tweede vraag worden geantwoord dat artikel 18 van richtlijn 94/62, gelezen in samenhang met artikel 9 en bijlage II, aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale regeling die het in de handel brengen verbiedt van draagtassen voor eenmalig gebruik die niet zijn vervaardigd van biologisch afbreekbare en composteerbare materialen doch voldoen aan de andere eisen van deze richtlijn. Deze regeling kan evenwel worden gerechtvaardigd op grond van het doel een hoger niveau van milieubescherming te garanderen, wanneer aan de voorwaarden van artikel 114, leden 5 en 6, VWEU is voldaan.
Derde vraag
75 Met zijn derde vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 18 van richtlijn 94/62, gelezen in samenhang met artikel 9, lid 1, en bijlage II, rechtstreekse werking heeft, zodat deze rechter een met dat artikel 18 strijdige nationale regeling buiten toepassing moet laten.
76 Volgens vaste rechtspraak kan een bepaling van een richtlijn slechts rechtstreekse werking hebben indien zij inhoudelijk gezien onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig is. Een bepaling is onvoorwaardelijk wanneer zij een verplichting oplegt die aan geen enkele voorwaarde is gebonden en die voor haar uitvoering of werking niet afhangt van een handeling van de instellingen van de Unie of van de lidstaten. Een bepaling is voldoende nauwkeurig om door een justitiabele te kunnen worden ingeroepen en door de rechter te kunnen worden toegepast, wanneer de erin vervatte verplichting in ondubbelzinnige bewoordingen is geformuleerd [zie in die zin arrest van 8 maart 2022, Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (Rechtstreekse werking), C‑205/20, EU:C:2022:168, punten 17 en 18].
77 Een richtlijn laat de lidstaten weliswaar een zekere beoordelingsmarge bij de vaststelling van de uitvoeringsmaatregelen daarvoor, maar een bepaling van deze richtlijn kan als onvoorwaardelijk en nauwkeurig worden beschouwd indien zij de lidstaten in ondubbelzinnige bewoordingen een nauwkeurige resultaatsverplichting oplegt waaraan geen voorwaarde is verbonden met betrekking tot de toepassing van de daarin vervatte regel [arrest van 8 maart 2022, Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (Rechtstreekse werking), C‑205/20, EU:C:2022:168, punt 19].
78 In casu bepaalt artikel 18 van richtlijn 94/62 dat de lidstaten het in de handel brengen op hun grondgebied van verpakkingen die aan het bepaalde in deze richtlijn voldoen, niet mogen beletten.
79 Uit de bewoordingen van dit artikel blijkt dus dat het in ondubbelzinnige bewoordingen een verplichting oplegt om iets niet te doen, zodat het een „voldoende nauwkeurige bepaling” in de zin van de in de punten 76 en 77 van het onderhavige arrest aangehaalde rechtspraak vormt. Bijgevolg dienen de lidstaten zich te onthouden van maatregelen die het in de handel brengen van verpakkingen die aan de bepalingen van die richtlijn voldoen, beperken.
80 Daarnaast is dit artikel „onvoorwaardelijk” in de zin van deze rechtspraak, aangezien voor het daarin neergelegde verbod geen enkele handeling van de instellingen van de Unie vereist is en het de lidstaten niet de mogelijkheid biedt om voorwaarden te verbinden aan dit verbod of de draagwijdte ervan te beperken.
81 Het is juist dat uit dit artikel volgt dat de betrokken verpakkingen aan het bepaalde in deze richtlijn moeten voldoen, dat wil zeggen dat zij moeten voldoen aan de essentiële eisen van artikel 9, lid 1, van deze richtlijn, dat verwijst naar bijlage II.
82 Zoals de advocaat-generaal in punt 89 van zijn conclusie heeft opgemerkt, was het vrij in de handel brengen van overeenkomstig richtlijn 94/62 vervaardigde verpakkingen evenwel onvoorwaardelijk tot de inwerkingtreding van lid 1 bis, dat bij artikel 4 van richtlijn 94/62 is ingevoegd bij richtlijn 2015/720, op grond waarvan de lidstaten restrictievere maatregelen mogen treffen voor het in de handel brengen van lichte plastic draagtassen. Zoals in punt 39 van het onderhavige arrest is opgemerkt, is laatstgenoemde bepaling ratione temporis echter niet van toepassing op de feiten van het hoofdgeding.
83 Gelet op een en ander moet op de derde vraag worden geantwoord dat artikel 18 van richtlijn 94/62, gelezen in samenhang met artikel 9, lid 1, en bijlage II, aldus moet worden uitgelegd dat het rechtstreekse werking heeft, zodat een nationale rechter in een geding tussen een particulier en nationale autoriteiten een met dat artikel 18 strijdige nationale regeling buiten toepassing moet laten.
Vierde vraag
84 Met zijn vierde vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 18 van richtlijn 94/62 aldus moet worden uitgelegd dat de vaststelling van een nationale regeling die het in de handel brengen verbiedt van draagtassen voor eenmalig gebruik die niet zijn vervaardigd van biologisch afbreekbare en composteerbare materialen doch voldoen aan de andere eisen van deze richtlijn, een voldoende gekwalificeerde schending van dat artikel 18 kan vormen.
85 Wat de aansprakelijkheid van de lidstaten voor schending van het Unierecht betreft, is het vaste rechtspraak dat het recht op schadevergoeding van een particulier met name veronderstelt dat het om een voldoende gekwalificeerde schending van een Unierechtelijke regel gaat [zie in die zin arrest van 22 december 2022, Ministre de la Transition écologique en Premier ministre (Staatsaansprakelijkheid voor luchtverontreiniging), C‑61/21, EU:C:2022:1015, punt 44].
86 In dit verband blijkt uit vaste rechtspraak dat er voor een voldoende gekwalificeerde schending door de lidstaat sprake moet zijn van een kennelijke en ernstige overschrijding van diens discretionaire bevoegdheid (arrest van 5 maart 1996, Brasserie du pêcheur en Factortame, C‑46/93 en C‑48/93, EU:C:1996:79, punt 55).
87 De aspecten die in dit verband in aanmerking moeten worden genomen, zijn onder meer de mate van duidelijkheid en nauwkeurigheid van de geschonden regel, de omvang van de beoordelingsmarge die de geschonden regel de betrokken nationale autoriteiten laat, de vraag of een eventuele onjuiste rechtsopvatting al dan niet verschoonbaar is, de vraag of al dan niet opzettelijk een schending is begaan of schade is veroorzaakt, of nog de vraag of de handelwijze van een instelling van de Unie heeft kunnen bijdragen tot het nalaten, vaststellen of in stand houden van met het Unierecht strijdige nationale maatregelen of praktijken (arresten van 5 maart 1996, Brasserie du pêcheur en Factortame, C‑46/93 en C‑48/93, EU:C:1996:79, punt 56, en 4 oktober 2018, Kantarev, C‑571/16, EU:C:2018:807, punt 105).
88 Wanneer de lidstaat bovendien niet de keuze heeft tussen verschillende wetgevende mogelijkheden en slechts een zeer beperkte of in het geheel geen beoordelingsmarge heeft, kan de enkele inbreuk op het Unierecht een voldoende gekwalificeerde schending vormen (arrest van 16 oktober 2008, Synthon, C‑452/06, EU:C:2008:565, punt 38).
89 In dit verband kan worden volstaan met de vaststelling dat, zoals in punt 79 van het onderhavige arrest in herinnering is gebracht, artikel 18 van richtlijn 94/62 in ondubbelzinnige bewoordingen een verplichting oplegt om iets niet te doen, zodat het een „voldoende nauwkeurige bepaling” in de zin van de in de punten 76 en 77 van het onderhavige arrest aangehaalde rechtspraak vormt, en dat de lidstaten zich bijgevolg dienen te onthouden van maatregelen die het in de handel brengen van verpakkingen die aan de bepalingen van deze richtlijn voldoen, beperken. Hieruit volgt dat, zoals de advocaat-generaal in punt 98 van zijn conclusie heeft opgemerkt, artikel 18, gelezen in samenhang met artikel 9, lid 1, en bijlage II, de Italiaanse autoriteiten geen enkele beoordelingsmarge liet om verpakkingen die aan de voorschriften van deze richtlijn voldoen, op hun grondgebied te verbieden.
90 Gelet op een en ander moet op de vierde vraag worden geantwoord dat artikel 18 van richtlijn 94/62 aldus moet worden uitgelegd dat een nationale regeling die het in de handel brengen verbiedt van draagtassen voor eenmalig gebruik die niet zijn vervaardigd van biologisch afbreekbare en composteerbare materialen doch voldoen aan de andere eisen van deze richtlijn, een voldoende gekwalificeerde schending van dat artikel 18 kan vormen.
Kosten
91 Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof (Derde kamer) verklaart voor recht:
1) De artikelen 8 en 9 van richtlijn 98/34/EG van het Europees Parlement en de Raad van 22 juni 1998 betreffende een informatieprocedure op het gebied van normen en technische voorschriften en regels betreffende de diensten van de informatiemaatschappij, zoals gewijzigd bij verordening (EU) nr. 1025/2012 van het Europees Parlement en de Raad van 25 oktober 2012,
moeten aldus worden uitgelegd dat
zij zich verzetten tegen de vaststelling van een nationale regeling die het in de handel brengen verbiedt van draagtassen voor eenmalig gebruik die niet zijn vervaardigd van biologisch afbreekbare en composteerbare materialen doch voldoen aan de andere eisen van richtlijn 94/62/EG van het Europees Parlement en de Raad van 20 december 1994 betreffende verpakking en verpakkingsafval, zoals gewijzigd bij richtlijn 2013/2/EU van de Commissie van 7 februari 2013, wanneer deze regeling slechts enkele dagen vóór de vaststelling en bekendmaking ervan is meegedeeld aan de Commissie.
2) Artikel 18 van richtlijn 94/62, zoals gewijzigd bij richtlijn 2013/2, gelezen in samenhang met artikel 9 van en bijlage II bij richtlijn 94/62, zoals gewijzigd,
moet aldus worden uitgelegd dat
het zich verzet tegen een nationale regeling die het in de handel brengen verbiedt van draagtassen voor eenmalig gebruik die niet zijn vervaardigd van biologisch afbreekbare en composteerbare materialen doch voldoen aan de andere eisen van richtlijn 94/62, zoals gewijzigd. Deze regeling kan evenwel worden gerechtvaardigd op grond van het doel een hoger niveau van milieubescherming te garanderen, wanneer aan de voorwaarden van artikel 114, leden 5 en 6, VWEU is voldaan.
3) Artikel 18 van richtlijn 94/62, zoals gewijzigd bij richtlijn 2013/2, gelezen in samenhang met artikel 9, lid 1, van en bijlage II bij richtlijn 94/62, zoals gewijzigd,
moet aldus worden uitgelegd dat
het rechtstreekse werking heeft, zodat een nationale rechter in een geding tussen een particulier en nationale autoriteiten een met dat artikel 18 strijdige nationale regeling buiten toepassing moet laten.
4) Artikel 18 van richtlijn 94/62, zoals gewijzigd bij richtlijn 2013/2,
moet aldus worden uitgelegd dat
een nationale regeling die het in de handel brengen verbiedt van draagtassen voor eenmalig gebruik die niet zijn vervaardigd van biologisch afbreekbare en composteerbare materialen doch voldoen aan de andere eisen van richtlijn 94/62, zoals gewijzigd, een voldoende gekwalificeerde schending van dat artikel 18 kan vormen.
ondertekeningen