Voorlopige editie
ARREST VAN HET HOF (Tweede kamer)
21 december 2023 (*)
„Niet-nakoming – Internationaal goederenvervoer over de weg – Verordening (EG) nr. 1072/2009 – Artikelen 8 en 9 – Verordening (EG) nr. 561/2006 – Rusttijden – Nationale regeling waarbij een maximale parkeerduur van 25 uur op openbare rustplaatsen langs de snelwegen van een lidstaat wordt ingevoerd – Belemmering van het vrij verrichten van wegvervoerdiensten – Bewijslast”
In zaak C‑167/22,
betreffende een beroep wegens niet-nakoming krachtens artikel 258 VWEU, ingesteld op 4 maart 2022,
Europese Commissie, aanvankelijk vertegenwoordigd door L. Grønfeldt en P. Messina, vervolgens door L. Grønfeldt, P. Messina en G. Wilms, en ten slotte door P. Messina als gemachtigden,
verzoekster,
ondersteund door:
Republiek Polen, vertegenwoordigd door B. Majczyna als gemachtigde,
interveniënte,
tegen
Koninkrijk Denemarken, aanvankelijk vertegenwoordigd door J. Farver Kronborg, V. Pasternak Jørgensen en M. Søndahl Wolff, vervolgens door J. Farver Kronborg, C. Maertens en M. Jespersen als gemachtigden,
verweerder,
wijst
HET HOF (Tweede kamer),
samengesteld als volgt: A. Prechal, kamerpresident, F. Biltgen, N. Wahl, J. Passer (rapporteur) en M. L. Arastey Sahún, rechters,
advocaat-generaal: A. Rantos,
griffier: C. Strömholm, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 25 mei 2023,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 7 september 2023,
het navolgende
Arrest
1 De Europese Commissie verzoekt het Hof vast te stellen dat het Koninkrijk Denemarken zijn verplichtingen krachtens de bepalingen inzake het vrij verrichten van vervoerdiensten in de artikelen 1, 8 en 9 van verordening (EG) nr. 1072/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 21 oktober 2009 tot vaststelling van gemeenschappelijke regels voor toegang tot de markt voor internationaal goederenvervoer over de weg (PB 2009, L 300, blz. 72) niet is nagekomen door een regel vast te stellen die de maximale parkeerduur op openbare rustplaatsen langs Deense snelwegen beperkt tot 25 uur (hierna: „25-uursregel”).
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
Verordening nr. 1072/2009
2 De overwegingen 2, 4, 5 en 13 van verordening nr. 1072/2009 luiden als volgt:
„(2) De totstandbrenging van een gemeenschappelijk vervoersbeleid houdt onder meer in dat er gemeenschappelijke voorschriften moeten worden vastgesteld betreffende de toegang tot de markt van het internationale vervoer van goederen over de weg op het grondgebied van de Gemeenschap, en dat de voorwaarden moeten worden vastgesteld waaronder niet-ingezeten vervoerders vervoersdiensten mogen verrichten in een lidstaat. Deze voorschriften moeten bijdragen tot de goede werking van de interne vervoersmarkt.
[...]
(4) De totstandbrenging van een gemeenschappelijk vervoersbeleid impliceert dat ten aanzien van degene die de vervoersdiensten verricht, elke beperking op grond van nationaliteit of vestiging in een andere lidstaat dan die waarin de dienst moet worden verricht, wordt opgeheven.
(5) Met het oog op een vlotte en flexibele verwezenlijking hiervan dient te worden voorzien in een tijdelijke cabotageregeling, zolang de harmonisering van de markt voor vervoer over de weg nog niet is voltooid.
[...]
(13) De vervoerders die houder zijn van de communautaire vergunning als omschreven in deze verordening, dan wel de vervoerders die gemachtigd zijn om bepaalde categorieën internationaal vervoer te verzorgen, moeten worden gemachtigd om op tijdelijke basis nationale vervoersdiensten te verlenen overeenkomstig deze verordening, waar zij geen kantoor of andere vestiging hebben. Wanneer dergelijke cabotage wordt verricht, moet deze vallen onder communautaire wetgeving zoals verordening (EG) nr. 561/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 15 maart 2006 tot harmonisatie van bepaalde voorschriften van sociale aard voor het wegvervoer[, tot wijziging van verordeningen (EEG) nr. 3821/85 en (EG) nr. 2135/98 van de Raad en tot intrekking van verordening (EEG) nr. 3820/85 van de Raad (PB 2006, L 102, blz. 1)] en onder het in de lidstaat van ontvangst vigerende nationale recht op bepaalde gebieden.”
3 Artikel 1 van deze verordening heeft als opschrift „Toepassingsgebied” en bepaalt:
„1. Deze verordening is van toepassing op het internationale goederenvervoer over de weg voor rekening van derden voor trajecten op het grondgebied van de Gemeenschap.
[...]
4. Deze verordening is van toepassing op binnenlands vervoer van goederen over de weg dat tijdelijk wordt verricht door een niet-ingezeten vervoerder, zoals bepaald in hoofdstuk III.
[...]”
4 Artikel 2 van deze verordening heeft als opschrift „Definities” en bepaalt:
„Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder:
[...]
2. ‚internationaal vervoer’:
a) de verplaatsingen van een geladen voertuig waarvan het punt van vertrek en het punt van aankomst zich in twee verschillende lidstaten bevinden, met of zonder doorvoer via één of meer lidstaten of derde landen;
b) de verplaatsingen van een geladen voertuig vanuit een lidstaat naar een derde land en omgekeerd, met of zonder doorvoer via één of meer lidstaten of derde landen;
c) de verplaatsingen van een geladen voertuig tussen derde landen met doorvoer via één of meer lidstaten, of
d) de lege ritten in verband met het onder a), b) en c) bedoelde vervoer;
[...]
6) ‚cabotage’: nationaal vervoer voor rekening van derden dat tijdelijk wordt verricht in een lidstaat van ontvangst, overeenkomstig deze verordening;
[...]”
5 Hoofdstuk III van deze verordening heeft als opschrift „Cabotage” en omvat de artikelen 8 tot en met 10.
6 Artikel 8 van verordening nr. 1072/2009 heeft als opschrift „Algemeen beginsel” en bepaalt:
„1. Vervoerders voor rekening van derden die houder zijn van een communautaire vergunning mogen, mits de bestuurder, indien deze onderdaan is van een derde land, houder is van een bestuurdersattest, onder de in dit hoofdstuk vastgestelde voorwaarden cabotagevervoer verrichten.
2. Zodra de in het kader van het inkomende internationale vervoer vervoerde goederen zijn geleverd, wordt de in lid 1 bedoelde vervoerders toestemming verleend om, aansluitend op internationaal vervoer vanuit een andere lidstaat of vanuit een derde land naar de lidstaat van ontvangst, met hetzelfde voertuig of, in het geval van een samenstel van voertuigen, het trekkende voertuig van datzelfde voertuig, tot drie cabotageritten uit te voeren. De laatste lossing in het kader van een cabotagerit, alvorens de lidstaat van ontvangst te verlaten, vindt plaats binnen zeven dagen na de laatste lossing die in het kader van het inkomende internationale vervoer in de lidstaat van ontvangst heeft plaatsgevonden.
Binnen de in de eerste alinea bedoelde termijn mogen de vervoerders een aantal of alle van de in die alinea bedoelde cabotageritten in iedere lidstaat uitvoeren, op voorwaarde dat zij worden beperkt tot één cabotagerit per lidstaat binnen drie dagen na de binnenkomst zonder lading op het grondgebied van die lidstaat.
[...]”
7 In artikel 9 van deze verordening, met als opschrift „Regels die van toepassing zijn op cabotagevervoer”, staat te lezen:
„1. Tenzij in de communautaire wetgeving anders is bepaald, gelden voor het verrichten van cabotagevervoer de wettelijke en bestuursrechtelijke voorschriften van de lidstaat van ontvangst met betrekking tot het volgende:
a) de contractuele voorwaarden van het vervoer;
b) de afmetingen en gewichten van voertuigen;
c) de voorschriften inzake het vervoer van sommige categorieën goederen, met name gevaarlijke goederen, bederfelijke levensmiddelen en levende dieren;
d) de rij- en rusttijden;
e) de belasting over de toegevoegde waarde (btw) op vervoerdiensten.
[...]
2. De in lid 1 bedoelde wettelijke en bestuursrechtelijke voorschriften moeten op niet-ingezeten vervoerders worden toegepast onder dezelfde voorwaarden als die welke aan de in de lidstaat van ontvangst gevestigde vervoerders worden opgelegd, zodat discriminatie op grond van nationaliteit of plaats van vestiging wordt uitgesloten.”
Verordening nr. 561/2006
8 Artikel 2, lid 1, van verordening nr. 561/2006 bepaalt:
„Deze verordening is van toepassing op wegvervoer:
a) van goederen waarbij de toegestane maximummassa van de voertuigen, dat van de aanhangwagens of opleggers inbegrepen, meer dan 3,5 ton bedraagt; of
[...]”
9 Artikel 4 van deze verordening luidt als volgt:
„Voor de toepassing van deze verordening gelden de volgende definities:
[...]
f) ‚rust’: iedere ononderbroken periode waarin een bestuurder vrijelijk over zijn tijd kan beschikken;
g) ‚dagelijkse rusttijd’: de dagelijkse periode waarin een bestuurder vrijelijk over zijn tijd kan beschikken, en die een ‚normale dagelijkse rusttijd’ en een ‚verkorte dagelijkse rusttijd’ omvat:
– ‚normale dagelijkse rusttijd’: een periode van rust van ten minste elf uur. De normale dagelijkse rusttijd kan ook worden opgesplitst in twee perioden, waarvan de eerste ten minste drie ononderbroken uren bedraagt en de tweede ten minste negen ononderbroken uren bedraagt;
– ‚verkorte dagelijkse rusttijd’: een periode van rust van ten minste negen uur doch minder dan elf uur;
h) ‚wekelijkse rusttijd’: een wekelijkse periode waarin een bestuurder vrijelijk over zijn tijd kan beschikken, en die een ‚normale wekelijkse rusttijd’ en een ‚verkorte wekelijkse rusttijd’ omvat:
– ‚normale wekelijkse rusttijd’: een periode van rust van ten minste 45 uur;
– ‚verkorte wekelijkse rusttijd’: een periode van rust van minder dan 45 uur die, onder de voorwaarden van artikel 8, lid 6, kan worden bekort tot minimaal 24 achtereenvolgende uren;
[...]”
10 Hoofdstuk II van deze verordening heeft als opschrift „Bemanning, rijtijden, onderbrekingen en rusttijden” en omvat de artikelen 5 tot en met 9.
11 Artikel 6 van verordening nr. 561/2006 bepaalt:
„1. De dagelijkse rijtijd mag niet meer bedragen dan negen uur.
De dagelijkse rijtijd mag echter worden verlengd tot ten hoogste tien uur, doch niet meer dan twee keer in een week.
2. De wekelijkse rijtijd mag niet meer bedragen dan 56 uur, waarbij de maximale wekelijkse arbeidstijd als gedefinieerd in richtlijn 2002/15/EG [van het Europees Parlement en de Raad van 11 maart 2002 betreffende de organisatie van de arbeidstijd van personen die mobiele werkzaamheden in het wegvervoer uitoefenen (PB 2002, L 80, blz. 35)] niet mag worden overschreden.
3. De totale bij elkaar opgetelde rijtijd gedurende twee opeenvolgende weken mag niet meer bedragen dan 90 uur.
[...]”
12 Artikel 8 van deze verordening bepaalt:
„1. Een bestuurder moet dagelijkse en wekelijkse rusttijden nemen.
2. Binnen elke periode van 24 uur na het einde van de voorafgaande dagelijkse of wekelijkse rusttijd moet een bestuurder een nieuwe dagelijkse rusttijd genomen hebben.
Indien het gedeelte van de dagelijkse rusttijd dat binnen die periode van 24 uur valt ten minste negen doch niet meer dan elf uur bedraagt, wordt deze dagelijkse rusttijd als een verkorte dagelijkse rusttijd aangemerkt.
[...]
6. Per periode van twee opeenvolgende weken moet een bestuurder ten minste:
– twee normale wekelijkse rusttijden, of
– één normale wekelijkse rusttijd en één verkorte wekelijkse rusttijd van ten minste 24 uur nemen. De verkorting moet evenwel worden gecompenseerd door een equivalente periode van rust die vóór het einde van de derde week na de betrokken week en bloc genomen moet worden.
Een wekelijkse rusttijd mag niet later beginnen dan aan het einde van zes perioden van 24 uur te rekenen vanaf het einde van de vorige wekelijkse rusttijd.
7. Rust die wordt genomen ter compensatie van een verkorte wekelijkse rusttijd moet aansluitend op een andere rusttijd van ten minste negen uur worden genomen.
8. Wanneer een bestuurder dit zo verkiest, mogen de dagelijkse rusttijden en verkorte wekelijkse rusttijden buiten de standplaats in een voertuig worden doorgebracht indien dit voor iedere bestuurder behoorlijke slaapfaciliteiten biedt en het voertuig stilstaat.
[...]”
13 Artikel 10, lid 2, van deze verordening, opgenomen in hoofdstuk III van deze verordening dat als opschrift „Aansprakelijkheid van de vervoersonderneming” heeft, bepaalt:
„De vervoersonderneming organiseert het werk van de bestuurders zoals bedoeld in lid 1 zodanig dat deze [...] hoofdstuk II van deze verordening kunnen naleven. De vervoersonderneming instrueert de bestuurder naar behoren, en zij controleert daartoe regelmatig of het bepaalde in [...] hoofdstuk II van de onderhavige verordening wordt nageleefd.”
Deens recht
14 De 25-uursregel is niet expliciet neergelegd in Deense wetgeving of in Deense bestuursrechtelijke bepalingen. Deze regel is ingevoerd na het akkoord tussen de Deense regering en de Deense Volkspartij over de begrotingswet 2018 en wordt krachtens artikel 92, lid 1, van de færdselsloven (wegenverkeerswet) toegepast door de wegbeheerder. De regel is op 1 juli 2018 in werking getreden.
Precontentieuze procedure
15 Na het Koninkrijk Denemarken te hebben verzocht om inlichtingen inzake de 25‑uursregeling, heeft de Commissie besloten een inbreukprocedure in te leiden wegens niet-nakoming van de verplichting om het vrij verrichten van wegvervoerdiensten, zoals gewaarborgd door verordening nr. 1072/2009, te verzekeren. In een op 20 juli 2018 op grond van artikel 258 VWEU aan het Koninkrijk Denemarken gezonden aanmaningsbrief heeft de Commissie in wezen betoogd dat de 25-uursregel weliswaar geen directe discriminatie invoert, maar wel een beperking van het vrij verrichten van vervoerdiensten vormt, aangezien hij Deense wegvervoerders en niet-ingezeten wegvervoerders niet op dezelfde wijze treft.
16 Het Koninkrijk Denemarken heeft bij brief van 20 september 2018 geantwoord en daarbij elke inbreuk op dat punt betwist. Op 19 februari 2019 heeft het de aanvullende inlichtingen verstrekt die intussen door de Commissie waren gevraagd.
17 Aangezien de Commissie van mening was dat de door het Koninkrijk Denemarken in antwoord op de aanmaningsbrief aangevoerde argumenten en de door deze lidstaat in de daaropvolgende briefwisseling verstrekte gegevens en toelichtingen niet overtuigend waren, heeft zij het Koninkrijk Denemarken bij brief van 15 mei 2020 overeenkomstig artikel 258 VWEU een met redenen omkleed advies gezonden wegens niet-nakoming van de verplichtingen die op die staat rusten krachtens de regels inzake het vrij verrichten van vervoerdiensten die zijn neergelegd in de artikelen 1, 8 en 9 van verordening nr. 1072/2009.
18 In dit met redenen omkleed advies heeft de Commissie uiteengezet dat de 25‑uursregel volgens haar een beperking vormt die het vrij verrichten van vervoerdiensten belemmert, aangezien zij niet-ingezeten vervoerders zwaarder treft dan Deense vervoerders. Bovendien kon deze beperking niet worden gerechtvaardigd door de door het Koninkrijk Denemarken aangevoerde doelstellingen, aangezien de 25-uursregel niet geschikt is om deze doelstellingen te bereiken en/of verder gaat dan nodig is om deze te bereiken.
19 In zijn antwoord van 14 september 2020 op het met redenen omkleed advies heeft het Koninkrijk Denemarken betoogd dat de 25-uursregel in overeenstemming is met het Unierecht. Deze regel vormt namelijk geen beperking van het vrij verrichten van vervoerdiensten, aangezien hij zowel op Deense als op niet-ingezeten vervoerders van toepassing is en laatstgenoemden in Denemarken over andere parkeermogelijkheden beschikken.
20 Aangezien de rustplaatsen langs de Deense snelwegen niet geschikt zijn voor langdurig verblijf, is de 25-uursregel hoe dan ook gerechtvaardigd door legitieme doelstellingen, te weten het waarborgen van een grotere daadwerkelijke parkeercapaciteit om bestuurders in staat te stellen te pauzeren en hun verkorte rusttijden te nemen, het beëindigen van het illegaal en voor het verkeer gevaarlijk parkeren op de rustplaatsen langs de snelwegen, het zorgen voor de goede werking van rustplaatsen door de negatieve gevolgen van langdurig parkeren te bestrijden en het waarborgen van een goede omgeving en goede arbeidsomstandigheden voor de bestuurders.
21 De argumenten van de Deense regering in antwoord op het met redenen omkleed advies konden de Commissie nog steeds niet overtuigen, zodat zij heeft besloten het onderhavige beroep in te stellen.
22 Bij beslissing van de president van het Hof van 28 juli 2022 is de Republiek Polen toegelaten tot interventie aan de zijde van de Commissie.
Beroep
Ontvankelijkheid van het beroep
Argumenten van partijen
23 Volgens het Koninkrijk Denemarken is het beroep niet-ontvankelijk. Ten eerste voldoet dit beroep niet aan de in artikel 120, onder c) en d), van het Reglement voor de procesvoering van het Hof neergelegde vereisten van coherentie, duidelijkheid en nauwkeurigheid, gelet op de zeer algemene verwijzingen naar de artikelen 1, 8 en 9 van verordening nr. 1072/2009, die zelf een zeer ruime strekking hebben, zonder dat precies wordt aangeduid welke regels van deze bepalingen in casu beweerdelijk zijn geschonden. Ten tweede bestaat er geen samenhang tussen de conclusies en de in het verzoekschrift aangevoerde middelen, aangezien de Commissie in het verzoekschrift op verschillende plaatsen verwijst naar de artikelen 1, 4, 6 en 8 van verordening nr. 561/2006, terwijl deze artikelen in de conclusies niet worden genoemd.
24 De Commissie betwist de gegrondheid van dit betoog.
Beoordeling door het Hof
25 Uit vaste rechtspraak over artikel 120, onder c), van het Reglement voor de procesvoering volgt dat elk inleidend verzoekschrift duidelijk en nauwkeurig het voorwerp van het geschil dient te vermelden en een summiere uiteenzetting van de aangevoerde middelen moet bevatten, zodat de verweerder zijn verweer kan voorbereiden en het Hof zijn toezicht kan uitoefenen. Daaruit volgt dat de wezenlijke elementen, feitelijk en rechtens, waarop een dergelijk beroep is gebaseerd, coherent en begrijpelijk moeten blijken uit de tekst van het verzoekschrift zelf, en dat de conclusies van dat verzoekschrift op ondubbelzinnige wijze moeten zijn geformuleerd, teneinde te vermijden dat het Hof ultra petita recht doet of nalaat op een grief recht te doen [arrest van 28 april 2022, Commissie/Bulgarije (Actualisering van de mariene strategieën), C‑510/20, EU:C:2022:324, punt 16 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
26 Het Hof heeft tevens geoordeeld dat in het kader van een beroep krachtens artikel 258 VWEU dit beroep de grieven coherent en nauwkeurig moet uiteenzetten opdat de lidstaat en het Hof de omvang van de verweten schending van het Unierecht precies kunnen begrijpen, hetgeen noodzakelijk is opdat die lidstaat nuttig verweer kan voeren en het Hof het bestaan van de vermeende niet-nakoming kan beoordelen [arrest van 28 april 2022, Commissie/Bulgarije (Actualisering van de mariene strategieën), C‑510/20, EU:C:2022:324, punt 17 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
27 In het bijzonder moet het beroep van de Commissie een coherente en gedetailleerde uiteenzetting bevatten van de redenen die haar tot de overtuiging hebben gebracht dat de betrokken lidstaat een van de krachtens de Verdragen op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen [arrest van 28 april 2022, Commissie/Bulgarije (Actualisering van de mariene strategieën), C‑510/20, EU:C:2022:324, punt 18 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
28 In casu blijkt in de eerste plaats duidelijk uit het inleidend verzoekschrift dat het Koninkrijk Denemarken volgens de Commissie, door de 25-uursregel in te voeren, zijn verplichtingen krachtens de regels inzake het vrij verrichten van vervoerdiensten die zijn neergelegd in de artikelen 1, 8 en 9 van verordening nr. 1072/2009 niet is nagekomen. Deze artikelen moeten volgens deze instelling namelijk worden uitgelegd in het licht van het in artikel 56 VWEU neergelegde algemene beginsel van het vrij verrichten van diensten, en die 25-uursregel vormt, in de zin van laatstgenoemde bepaling, een belemmering van het recht op het vrij verrichten van goederenvervoerdiensten dat in voornoemde artikelen van verordening nr. 1072/2009 is neergelegd.
29 Voor zover het Koninkrijk Denemarken de Commissie verwijt niet nader te hebben verduidelijkt welke relevante delen van deze artikelen waren geschonden, volstaat het bovendien op te merken dat een dergelijke verduidelijking niet noodzakelijk was om het Koninkrijk Denemarken in staat te stellen om, ten eerste, te begrijpen waarom de Commissie van mening was dat het zijn verplichtingen krachtens het Unierecht niet was nagekomen en, ten tweede, dienaangaande nuttig verweer te voeren.
30 In de tweede plaats volgt uit de bewoordingen van het verzoekschrift ondubbelzinnig dat de Commissie niet stelt dat de 25-uursregel in strijd is met verordening nr. 561/2006, maar van mening is dat deze regel een belemmering van het vrij verrichten van vervoerdiensten in Denemarken heeft ingevoerd, met name omdat hij het voor een in een andere lidstaat gevestigde vervoerder veel moeilijker maakt om te voldoen aan de in deze verordening vastgestelde rij- en rusttijden dan voor een in Denemarken gevestigde vervoerder. In die omstandigheden is het geenszins in strijd met de vereisten van artikel 120 van het Reglement voor de procesvoering, zoals uitgelegd door het Hof in zijn rechtspraak, dat in het verzoekschrift verschillende bepalingen van verordening nr. 561/2006 worden genoemd ter ondersteuning van de grief ontleend aan de niet-nakoming van de regels inzake het vrij verrichten van vervoerdiensten die zijn neergelegd in de artikelen 1, 8 en 9 van verordening nr. 1072/2009, zonder dat deze bepalingen in de conclusies van het verzoekschrift worden aangehaald.
31 Uit het voorgaande volgt dat het onderhavige beroep ontvankelijk is.
Ten gronde
Argumenten van partijen
32 De Commissie, ondersteund door de Poolse regering, stelt dat de 25-uursregel een belemmering vormt voor het vrij verrichten van wegvervoerdiensten als bedoeld in verordening nr. 1072/2009 en met name in de artikelen 1, 8 en 9 ervan. Ten eerste maakt deze regel het voor bestuurders moeilijker om te voldoen aan de bepalingen betreffende de verkorte en normale wekelijkse rusttijden en de totale rijtijd van de artikelen 4, 6 en 8 van verordening nr. 561/2006. In dit verband is de aanwezigheid van parkeerterreinen in de lidstaten, ongeacht of deze gratis of tegen betaling zijn en ongeacht of zij openbaar zijn of niet, namelijk noodzakelijk om de in verordening nr. 1072/2009 bepaalde rechten uit te kunnen oefenen.
33 Ten tweede moet erop worden gewezen dat de 25-uursregel, ook al geldt die zowel voor in Denemarken gevestigde als voor niet-ingezeten wegvervoerders, hen niet op dezelfde wijze raakt, aangezien vervoerders met een exploitatiecentrum in Denemarken hun bestuurders relatief gemakkelijk naar daar kunnen doen rijden. Deze regel heeft de bestaande parkeermogelijkheden zodanig beperkt dat hieruit, gelet op de verplichting om bovengenoemde bepalingen inzake rij- en rusttijden na te leven, voor niet-ingezeten vervoerders een belemmering voortvloeit om in Denemarken vervoerdiensten te verrichten. In dit verband is de door het Koninkrijk Denemarken genoemde alternatieve parkeercapaciteit ontoereikend omdat zij niet het gehele Deense grondgebied bestrijkt, en zelfs te veel bij de grenzen is geconcentreerd.
34 De belemmering die is ingevoerd door de 25-uursregel, waarvan het verklaarde doel overigens was om „met name het langdurig parkeren van buitenlandse vrachtwagens op Deense rustplaatsen” te verhinderen, zoals blijkt uit de bewoordingen van de in punt 14 van het onderhavige arrest genoemde akkoord, wordt bovendien niet gerechtvaardigd door een van de dwingende redenen van algemeen belang die het Koninkrijk Denemarken aanvoert.
35 Deze lidstaat betwist de door de Commissie aangevoerde argumenten.
36 Aangezien noch verordening nr. 1072/2009, noch verordening nr. 561/2006 bepalingen bevat die het parkeren in de verschillende lidstaten regelen, en de bevoegdheid om voorschriften vast te stellen inzake de parkeerduur op de rustplaatsen van de lidstaten dus toekomt aan de lidstaten en niet aan de Unie, bestaat er volgens die lidstaat geen algemeen verbod op de invoering van beperkingen zoals parkeerbeperkingen, voor zover deze, overeenkomstig overweging 4 van verordening nr. 1072/2009, niet-discriminerend zijn. Op het onderhavige geval is niet artikel 56 VWEU, maar artikel 58 VWEU over het vrije verkeer van diensten op het gebied van het vervoer van toepassing.
37 Voorts is, met name gelet op het aantal niet-openbare parkeerplaatsen dat beschikbaar is voor lange rusttijden van meer dan 25 uur, in Denemarken voorzien in de behoefte aan parkeerplaatsen, waarvan het Koninkrijk Denemarken de noodzaak in het kader van de uitoefening van de in deze verordeningen neergelegde rechten niet betwist. Zoals blijkt uit de door deze lidstaat overgelegde documentatie zijn dergelijke parkeerplaatsen bovendien gratis of tegen zeer lage kosten toegankelijk, in de meeste gevallen zonder beperking van de parkeerduur, en liggen zij voornamelijk verspreid langs de wegen die het meest door het vrachtwagenverkeer worden gebruikt. De openbare rustplaatsen langs de snelwegen hebben dan weer als voornaamste doel om de weggebruikers in staat te stellen te rusten, naar het toilet te gaan en iets te eten, zonder dat zij zijn ontworpen als plaats om langdurig te stoppen, hetgeen voldoende toegang tot accommodatie en voorzieningen op het gebied van hygiëne, restauratie en vrijetijdsbesteding impliceert.
38 De 25-uursregel is hoe dan ook geschikt om de door deze lidstaat nagestreefde legitieme doelstellingen te bereiken, met name de bevordering en de verbetering van de verkeersveiligheid en de arbeidsvoorwaarden van de bestuurders, en gaat niet verder dan nodig en geschikt is om deze doelstellingen te bereiken.
Beoordeling door het Hof
39 Om te beginnen zij eraan herinnerd dat diensten die, zoals in de onderhavige zaak, beantwoorden aan de kwalificatie „dienst op het gebied van vervoer”, niet vallen onder artikel 56 VWEU, betreffende de vrijheid van dienstverrichting in het algemeen, maar onder artikel 58, lid 1, VWEU, dat specifiek bepaalt dat „[h]et vrije verkeer van diensten op het gebied van het vervoer wordt geregeld door de bepalingen voorkomende in de titel betreffende het vervoer”, te weten titel VI van het derde deel van het VWEU, die de artikelen 90 tot en met 100 VWEU omvat (arrest van 20 december 2017, Asociación Profesional Elite Taxi, C‑434/15, EU:C:2017:981, punt 44 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Bijgevolg is een dienst op het gebied van het vervoer, in de zin van artikel 58, lid 1, VWEU, uitgesloten van de werkingssfeer van artikel 56 VWEU (arrest van 8 december 2020, Polen/Parlement en Raad, C‑626/18, EU:C:2020:1000, punt 145 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
40 Dat neemt inderdaad niet weg dat een handeling van de Unie die is vastgesteld op de grondslag van die Verdragsbepalingen betreffende het vervoer, voor zover zij dat bepaalt, het in artikel 56 VWEU neergelegde beginsel van het vrij verrichten van diensten op een vervoerssector van toepassing kan verklaren (zie in die zin arrest van 5 oktober 1994, Commissie/Frankrijk, C‑381/93, EU:C:1994:370, punten 12 en 13).
41 In casu zij opgemerkt dat verordening nr. 1072/2009, die is vastgesteld op de grondslag van artikel 71 EG (thans artikel 91 VWEU), overeenkomstig artikel 1, leden 1 en 4, gelezen in samenhang met artikel 2, punt 6, ervan, van toepassing is op het internationale goederenvervoer over de weg voor rekening van derden voor trajecten op het grondgebied van de Unie en op cabotagevervoer, te weten het nationale goederenvervoer over de weg voor rekening van derden dat tijdelijk wordt verricht door een niet-ingezeten vervoerder. Uit de overwegingen 2 en 4 van deze verordening volgt dat zij deel uitmaakt van de handelingen van de Unie die de totstandbrenging van een gemeenschappelijk vervoersbeleid beogen en bijgevolg impliceert dat „dat ten aanzien van degene die de vervoerdiensten verricht, elke beperking op grond van nationaliteit of vestiging in een andere lidstaat dan die waarin de dienst moet worden verricht, wordt opgeheven”. Overeenkomstig deze doelstelling bepalen met name de artikelen 8 en 9 van verordening nr. 1072/2009 de voorwaarden waaronder de vervoerders van deze goederen dit cabotagevervoer mogen uitvoeren zodra de in het kader van het inkomende internationale vervoer vervoerde goederen zijn geleverd.
42 Wat dit laatste betreft, bepaalt artikel 9, lid 2, van verordening nr. 1072/2009 met name dat de in lid 1 van dit artikel bedoelde nationale voorschriften op niet-ingezeten vervoerders moeten worden toegepast onder dezelfde voorwaarden als die welke aan de in de lidstaat van ontvangst gevestigde vervoerders worden opgelegd, zodat discriminatie op grond van nationaliteit of plaats van vestiging wordt uitgesloten.
43 Wat betreft het argument van het Koninkrijk Denemarken dat de bevoegdheid tot het vaststellen van voorschriften inzake de parkeerduur op openbare rustplaatsen toekomt aan de lidstaten en niet aan de Unie, zij eraan herinnerd dat, volgens vaste rechtspraak, de lidstaten bij de uitoefening van hun bevoegdheden het Unierecht, en dus in het onderhavige geval in het bijzonder de relevante bepalingen van verordening nr. 1072/2009, in acht moeten nemen (zie in die zin arrest van 22 november 2018, Vorarlberger Landes- und Hypothekenbank, C‑625/17, EU:C:2018:939, punt 27 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
44 In dit verband moeten de lidstaten bovendien rekening houden met de voorschriften voor de rijtijden, de onderbrekingen en de rusttijden die krachtens verordening nr. 561/2006 in acht moeten worden genomen door bestuurders die goederen vervoeren met voertuigen met een toegestane maximummassa van meer dan 3,5 ton, waarnaar overigens uitdrukkelijk wordt verwezen in overweging 13 en in artikel 9, lid 1, onder d), van verordening nr. 1072/2009. De mogelijkheid voor die bestuurders om de in deze verordening vastgestelde voorschriften voor de onderbrekingen en de rusttijden na te leven, kan namelijk onder meer afhangen van de beschikbaarheid van rustplaatsen op de snelwegen.
45 In casu moet worden vastgesteld dat een regel die de maximale parkeerduur op openbare rustplaatsen langs de snelwegen van een lidstaat op 25 uur vaststelt, naar zijn aard tot gevolg heeft dat deze rustplaatsen niet beschikbaar zijn voor de normale wekelijkse rusttijden (van ten minste 45 uur) en voor de verkorte wekelijkse rusttijden (van minder dan 45 uur, die met inachtneming van de voorwaarden van artikel 8, lid 6, van verordening nr. 561/2006 kunnen worden verkort tot een minimum van 24 aaneengesloten uren), met als enige uitzondering de verkorte wekelijkse rusttijden tussen 24 en 25 uur.
46 Hieruit volgt dat een dergelijke regel a priori concrete gevolgen kan hebben voor de uitoefening, door niet-ingezeten wegvervoerders, van de vervoersrechten, in het bijzonder cabotagerechten, die zij op grond van verordening nr. 1072/2009 hebben, en hen eerder kan treffen dan vervoerders die een exploitatiecentrum in Denemarken hebben en daardoor hun bestuurders gemakkelijker naar dat centrum kunnen doen rijden.
47 Dienaangaande moet om te beginnen worden herinnerd aan de vaste rechtspraak dat de Commissie in een niet-nakomingsprocedure de gestelde niet-nakoming moet aantonen en de gegevens moet aandragen die het Hof nodig heeft om uit te maken of er sprake is van niet-nakoming, en dat zij zich daarbij niet kan baseren op een of ander vermoeden [arrest van 24 juni 2021, Commissie/Spanje (Achteruitgang van het natuurgebied Doñana), C‑559/19, EU:C:2021:512, punt 46 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
48 In casu heeft het Koninkrijk Denemarken in het kader van de precontentieuze procedure en als bijlage bij zijn verweerschrift gegevens overgelegd over het aantal parkeerplaatsen voor voertuigen met een toegestane maximummassa van meer dan 3,5 ton. Vervolgens heeft deze lidstaat ter terechtzitting, zonder op dit punt door de Commissie te zijn weersproken, nadere gegevens verstrekt waaruit blijkt dat er op het Deense grondgebied, naast de 1 400 openbare parkeerplaatsen waarop de 25-uursregel van toepassing is, voor deze voertuigen ten minste 855 parkeerplaatsen zonder tijdslimiet ter beschikking worden gesteld door de particuliere sector.
49 In haar verzoekschrift heeft de Commissie dienaangaande enkel betoogd dat het Deense snelwegennet over onvoldoende alternatieve parkeercapaciteit beschikt, aangezien dit gehele wegennet volgens de gegevens waarover zij in dat stadium van de procedure beschikte, hooguit 717 plaatsen telde, waarvan er 625 zich aan of dichtbij de Deense grens bevonden en sommige plaatsen bovendien niet gratis waren.
50 Bovendien heeft de Commissie zich in haar repliek, wat betreft de gegevens die het Koninkrijk Denemarken als bijlage bij zijn verweerschrift heeft overgelegd en waaruit bleek dat er, voordat zij door deze lidstaat ter terechtzitting naar beneden werden bijgesteld, ten minste 1 047 parkeerplaatsen voor langdurige rustperioden waren, beperkt tot de vaststelling dat deze gegevens haar conclusies in de onderhavige zaak niet veranderden.
51 De Commissie heeft daarentegen geen enkel objectief gegeven overgelegd aan de hand waarvan kan worden vastgesteld dat de door de particuliere sector geleverde alternatieve parkeercapaciteit, gelet op het relevante verkeersvolume, ontoereikend is voor de opvang van voertuigen met een toegestane maximummassa van meer dan 3,5 ton voor rusttijden van meer dan 25 uur. Zonder dergelijke objectieve gegevens kan, anders dan op basis van vermoedens, niet worden vastgesteld dat de 25-uursregel de uitoefening van cabotageactiviteiten door in andere lidstaten gevestigde dienstverrichters daadwerkelijk kan belemmeren ten nadele van deze dienstverrichters ten opzichte van vervoerders uit de lidstaat van ontvangst.
52 Aan deze beoordeling wordt niet afgedaan door het feit dat uit het in de onderhavige zaak overgelegde dossier blijkt dat er ten tijde van de invoering van de 25-uursregel capaciteitsproblemen waren op de openbare rustplaatsen langs de Deense snelwegen en dat het Koninkrijk Denemarken in zijn antwoord op de aanmaningsbrief zelf „de huidige uitdagingen voor Denemarken op het vlak van parkeercapaciteit” als een van de voornaamste redenen voor de invoering van deze regel heeft aangemerkt.
53 Een dergelijke algemene erkenning dat er op de openbare rustplaatsen sprake is van parkeercapaciteitsproblemen kan op zich namelijk niet leiden tot de conclusie dat het Koninkrijk Denemarken in casu verordening nr. 1072/2009 heeft geschonden door de 25-uursregel vast te stellen. In het bijzonder kan uit het enkele feit dat, zoals in punt 48 van het onderhavige arrest is opgemerkt, de door de particuliere sector aangeboden parkeercapaciteit kleiner is dan die welke op de openbare rustplaatsen beschikbaar is, op zich niet worden afgeleid dat de door de particuliere sector aangeboden parkeercapaciteit ontoereikend is voor de opvang van voertuigen met een toegestane maximummassa van meer dan 3,5 ton voor rusttijden van meer dan 25 uur, aangezien het voor deze voertuigen binnen deze tijdslimiet nog steeds is toegestaan op de openbare rustplaatsen te parkeren. Bij gebreke van objectieve gegevens dienaangaande is dan ook niet aangetoond dat de door de particuliere sector aangeboden parkeercapaciteit, gelet op het relevante verkeersvolume, ontoereikend is om de langere rusttijden aan te houden.
54 Wat betreft het door de Commissie aangevoerde feit dat een meerderheid van de parkeerplaatsen zonder tijdslimiet zich aan of in de nabijheid van de Deense grens bevinden, moet in casu worden vastgesteld dat uit de door het Koninkrijk Denemarken als bijlage bij zijn verweerschrift overgelegde gegevens blijkt dat van de 855 beschikbare parkeerplaatsen voor rusttijden van meer dan 25 uur, ongeveer 230 plaatsen in het binnenland van Denemarken liggen en de overige plaatsen ver van elkaar zijn verdeeld over verschillende grensgebieden van Denemarken op land en aan zee. Bij gebreke van door de Commissie verstrekte objectieve gegevens dienaangaande, toont zij niet aan dat de capaciteit van deze plaatsen ontoereikend is om deze rusttijden in acht te nemen, en evenmin dat de ligging van die plaatsen de cabotageactiviteiten door in andere lidstaten gevestigde dienstverrichters aanzienlijk kan belemmeren ten nadele van deze dienstverrichters ten opzichte van vervoerders uit de lidstaat van ontvangst, die overigens ook verplicht kunnen zijn om hun voertuigen over te brengen naar de plaatsen waar hun exploitatiecentrum zich bevindt.
55 In haar antwoord op een door het Hof ter terechtzitting gestelde vraag heeft de Commissie bovendien erkend dat zij niet in staat was om een nauwkeurig cijfer van het aantal nuttige plaatsen over te leggen en met name niet om het Hof te informeren over de wijze waarop deze plaatsen geografisch zouden moeten worden verdeeld voordat kan worden aangenomen dat de activiteiten van in andere lidstaten gevestigde vervoerders niet langer wordt belemmerd. Zij heeft daaraan toegevoegd dat de door de particuliere sector geleverde parkeercapaciteit, waarop het Koninkrijk Denemarken zich beroept, volgens haar niet relevant is, aangezien deze noodzakelijke alternatieve capaciteit een zeer hoge drempel zou moeten bereiken voordat de 25-uursregel voor buitenlandse ondernemers geen extra last meer vormt ten opzichte van de lasten voor Deense ondernemers.
56 Daarmee heeft de Commissie zelf erkend dat zij zich in casu op vermoedens had gebaseerd.
57 Wat ten slotte het feit betreft dat een deel van deze in Denemarken bestaande particuliere alternatieve capaciteit niet gratis is, moet worden benadrukt dat, volgens de door het Koninkrijk Denemarken overgelegde gegevens, de bedragen die verschuldigd zijn voor het gebruik van de door de particuliere sector geleverde betaalde parkeerplaatsen niet buitensporig lijken en dat dergelijke kosten in voorkomend geval ook van invloed kunnen zijn op de door de nationale vervoerders verrichte vervoerdiensten, bijvoorbeeld om de kosten te vermijden die verband houden met het feit dat zij hun voertuigen moeten doorsturen naar de plaatsen waar hun exploitatiecentrum is gelegen. Bovendien kan bij gebreke van door de Commissie verstrekte relevante objectieve gegevens niet worden uitgesloten dat de door de particuliere sector verstrekte gratis parkeerplaatsen hoe dan ook volstaan voor de opvang van voertuigen met een toegestane maximummassa van meer dan 3,5 ton voor rusttijden van meer dan 25 uur.
58 Uit een en ander volgt dat de Commissie niet rechtens genoegzaam het bewijs heeft geleverd voor haar in punt 33 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte bewering dat de 25-uursregel de bestaande parkeermogelijkheden in casu zodanig heeft beperkt dat daaruit, gelet op de verplichting om bovengenoemde bepalingen inzake rij- en rusttijden na te leven, een belemmering voortvloeit voor het vrij verrichten van vervoerdiensten die onder verordening nr. 1072/2009 vallen. Derhalve moet het beroep van de Commissie worden verworpen.
Kosten
59 Volgens artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dat is gevorderd. Aangezien de Commissie in het ongelijk is gesteld, moet zij overeenkomstig de vordering van het Koninkrijk Denemarken worden verwezen in de kosten.
60 Ingevolge artikel 140, lid 1, van dat Reglement voor de procesvoering, dat bepaalt dat de lidstaten die in het geding hebben geïntervenieerd hun eigen kosten dragen, zal de Republiek Polen haar eigen kosten dragen.
Het Hof (Tweede kamer) verklaart:
1) Het beroep wordt verworpen.
2) De Europese Commissie draagt, naast haar eigen kosten, die van het Koninkrijk Denemarken.
3) De Republiek Polen draagt haar eigen kosten.
ondertekeningen