WYROK TRYBUNAŁU (druga izba)
z dnia 21 grudnia 2023 r.(*)
Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego – Międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy – Rozporządzenie (WE) nr 1072/2009 – Artykuły 8 i 9 – Rozporządzenie (WE) nr 561/2006 – Okres odpoczynku – Uregulowanie krajowe wprowadzające maksymalny 25-godzinny czas postoju w publicznych strefach odpoczynku rozmieszczonych wzdłuż sieci autostradowej państwa członkowskiego – Przeszkoda w swobodnym świadczeniu usług przewozu drogowego – Ciężar dowodu
W sprawie C‑167/22
mającej za przedmiot skargę o stwierdzenie, na podstawie art. 258 TFUE, uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, wniesioną w dniu 4 marca 2022 r.,
Komisja Europejska, którą reprezentowali początkowo L. Grønfeldt i P. Messina, następnie L. Grønfeldt, P. Messina i G. Wilms, a na koniec P. Messina, w charakterze pełnomocników,
strona skarżąca,
popierana przez:
Rzeczpospolitą Polską, którą reprezentował B. Majczyna, w charakterze pełnomocnika,
interwenient,
przeciwko
Królestwu Danii, które reprezentowali początkowo J. Farver Kronborg, V. Pasternak Jørgensen i M. Søndahl Wolff, a następnie J. Farver Kronborg, C. Maertens i M. Jespersen, w charakterze pełnomocników,
strona pozwana,
TRYBUNAŁ (druga izba),
w składzie: A. Prechal, prezes izby, F. Biltgen, N. Wahl, J. Passer (sprawozdawca) i M. L. Arastey Sahún, sędziowie,
rzecznik generalny: A. Rantos,
sekretarz: C. Strömholm, administratorka,
uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 25 maja 2023 r.,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 7 września 2023 r.,
wydaje następujący
Wyrok
1 W swej skardze Komisja Europejska wnosi do Trybunału o stwierdzenie, że wprowadzając uregulowanie ograniczające do 25 godzin maksymalny czas postoju w publicznych strefach odpoczynku rozmieszczonych wzdłuż duńskiej sieci autostradowej (zwane dalej „zasadą 25 godzin”), Królestwo Danii uchybiło zobowiązaniom ciążącym na tym państwie członkowskim na mocy przepisów dotyczących swobody świadczenia usług transportowych, przewidzianych w art. 1, 8 i 9 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1072/2009 z dnia 21 października 2009 r. dotyczącego wspólnych zasad dostępu do rynku międzynarodowych przewozów drogowych (Dz.U. 2009, L 300, s. 72).
Ramy prawne
Prawo Unii
Rozporządzenie nr 1072/2009
2 Zgodnie z motywami 2, 4, 5 i 13 rozporządzenia nr 1072/2009:
„(2) Ustanowienie wspólnej polityki transportowej obejmuje, między innymi, określanie wspólnych reguł mających zastosowanie do dostępu do rynku międzynarodowych przewozów drogowych rzeczy na terytorium Wspólnoty, jak również ustalanie warunków, na jakich przewoźnicy niemający siedziby w państwie członkowskim mogą świadczyć usługi przewozowe na terytorium danego państwa członkowskiego. Reguły te należy określić w taki sposób, aby przyczyniały się do sprawnego funkcjonowania wewnętrznego rynku transportowego.
[…]
(4) Stworzenie wspólnej polityki transportowej pociąga za sobą zniesienie wszelkich ograniczeń wobec usługodawców na podstawie ich przynależności państwowej lub faktu, że mają siedzibę w innym państwie członkowskim niż to, w którym usługa ma być świadczona.
(5) W celu niezakłóconego i elastycznego przebiegu tego procesu, należy przewidzieć przejściową regulację dotyczącą kabotażu, na okres poprzedzający wprowadzenie ostatecznej regulacji dotyczącej harmonizacji rynku drogowego transportu rzeczy.
[…]
(13) Przewoźnicy, którzy posiadają licencje wspólnotowe przewidziane w niniejszym rozporządzeniu, oraz przewoźnicy upoważnieni do wykonywania niektórych kategorii międzynarodowych drogowych przewozów rzeczy powinni zostać zgodnie z niniejszym rozporządzeniem uprawnieni do wykonywania krajowych przewozów na terytorium danego państwa członkowskiego tymczasowo, bez konieczności posiadania w tym państwie siedziby statutowej lub oddziału. W przypadku gdy wykonywane są takie przewozy kabotażowe, powinny one podlegać prawodawstwu wspólnotowemu, jak na przykład rozporządzeniu (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego [oraz zmieniającemu rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) nr 2135/98, jak również uchylającemu rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz.U. 2006, L 102, s. 1)], oraz przepisom krajowym z określonych dziedzin obowiązującym w przyjmującym państwie członkowskim”.
3 Artykuł 1 tego rozporządzenia, zatytułowany „Zakres stosowania”, stanowi:
„1. Niniejsze rozporządzenie ma zastosowanie do międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy w przejazdach na terytorium Wspólnoty.
[…]
4. Niniejsze rozporządzenie ma zastosowanie do krajowego przewozu drogowego rzeczy realizowanego na podstawie tymczasowego zezwolenia przez przewoźnika niemającego siedziby w danym państwie członkowskim, zgodnie z rozdziałem III.
[…]”.
4 Artykuł 2 tego rozporządzenia, zatytułowany „Definicje”, ma następujące brzmienie:
„Na użytek niniejszego rozporządzenia:
[…]
2) »przewóz międzynarodowy« oznacza:
a) przejazd pojazdu z ładunkiem, gdy miejsce wyjazdu i miejsce przyjazdu znajdują się w dwóch różnych państwach członkowskich, z tranzytem przez jedno lub więcej państw członkowskich lub państw trzecich, albo bez takiego tranzytu;
b) przejazd pojazdu z ładunkiem z państwa członkowskiego do państwa trzeciego lub w odwrotnym kierunku, z tranzytem przez jedno lub więcej państw członkowskich lub państw trzecich, albo bez takiego tranzytu;
c) przejazd pojazdu z ładunkiem między państwami trzecimi z tranzytem przez terytorium jednego lub więcej państw członkowskich; lub
d) przejazd bez ładunku w związku z przewozem, o którym mowa w lit. a), b) i c);
[…]
6) »przewóz kabotażowy« oznacza krajowy zarobkowy przewóz wykonywany tymczasowo w przyjmującym państwie członkowskim zgodnie z niniejszym rozporządzeniem;
[…]”.
5 Rozdział III tego rozporządzenia, zatytułowany „Przewóz kabotażowy”, obejmuje art. 8–10.
6 Artykuł 8 rozporządzenia nr 1072/2009, zatytułowany „Zasada ogólna”, stanowi:
„1. Każdy przewoźnik zarobkowego drogowego przewozu rzeczy posiadający licencję wspólnotową, którego kierowca, jeśli jest obywatelem państwa trzeciego, posiada świadectwo kierowcy, jest uprawniony na warunkach określonych w niniejszym rozdziale do wykonywania przewozów kabotażowych.
2. Po dostarczeniu rzeczy w przychodzącym ruchu międzynarodowym przewoźnicy drogowi, o których mowa w ust. 1, uprawnieni są do wykonywania tym samym pojazdem lub, w przypadku zespołu pojazdów, pojazdem silnikowym tego pojazdu, do trzech przewozów kabotażowych będących następstwem transportu międzynarodowego z innego państwa członkowskiego lub państwa trzeciego do przyjmującego państwa członkowskiego. Ostatni rozładunek rzeczy w trakcie przewozu kabotażowego przed opuszczeniem przyjmującego państwa członkowskiego ma miejsce w ciągu siedmiu dni od ostatniego rozładunku w przyjmującym państwie członkowskim w ramach dostawy rzeczy w przychodzącym ruchu międzynarodowym.
W terminie, o którym mowa w akapicie pierwszym, przewoźnicy mogą wykonywać niektóre lub wszystkie przewozy kabotażowe dozwolone zgodnie z tym akapitem w którymkolwiek państwie członkowskim, pod warunkiem że są one ograniczone do jednego przewozu kabotażowego na państwo członkowskie w ciągu trzech dni od wjazdu bez ładunku na terytorium tego państwa członkowskiego.
[…]”.
7 Artykuł 9 tego rozporządzenia, noszący tytuł „Przepisy dotyczące przewozów kabotażowych”, stanowi:
„1. O ile przepisy wspólnotowe nie stanowią inaczej, wykonywanie przewozów kabotażowych podlega przepisom ustawowym, wykonawczym i administracyjnym przyjmującego państwa członkowskiego w następujących kwestiach:
a) zasad dotyczących umowy przewozu;
b) masy i wymiarów pojazdów drogowych;
c) wymogów związanych z przewozem określonych kategorii rzeczy, w szczególności rzeczy niebezpiecznych, szybko psujących się artykułów żywnościowych oraz żywych zwierząt;
d) czasu prowadzenia pojazdu i okresów odpoczynku kierowcy;
e) podatku od wartości dodanej (VAT) od usług transportowych.
[…]
2. Przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne, o których mowa w ust. 1, stosowane są wobec przewoźników niemających siedziby w danym państwie członkowskim na tych samych warunkach, jakie obowiązują przewoźników posiadających siedzibę w przyjmującym państwie członkowskim, aby zapobiec wszelkiej dyskryminacji ze względu na przynależność państwową lub miejsce siedziby”.
Rozporządzenie nr 561/2006
8 Artykuł 2 ust. 1 rozporządzenia nr 561/2006 stanowi:
„Niniejsze rozporządzenie ma zastosowanie do przewozu drogowego:
a) rzeczy, gdy dopuszczalna masa całkowita pojazdów łącznie z przyczepą lub naczepą przekracza 3,5 tony;
[…]”.
9 Artykuł 4 tego rozporządzenia ma następujące brzmienie:
„Do celów niniejszego rozporządzenia zastosowanie mają następujące definicje:
[…]
f) »odpoczynek« oznacza nieprzerwany okres, w którym kierowca może swobodnie dysponować swoim czasem;
g) »dzienny okres odpoczynku« oznacza dzienny okres, w którym kierowca może swobodnie dysponować swoim czasem i obejmuje »regularny dzienny okres odpoczynku« lub »skrócony dzienny okres odpoczynku«:
– »regularny dzienny okres odpoczynku« oznacza nieprzerwany odpoczynek trwający co najmniej 11 godzin. Alternatywnie, regularny dzienny okres odpoczynku można wykorzystać w dwóch częściach, z których pierwsza musi nieprzerwanie trwać co najmniej 3 godziny a druga co najmniej 9 godzin,
– »skrócony dzienny okres odpoczynku« oznacza nieprzerwany odpoczynek trwający co najmniej 9 godzin, ale krócej niż 11 godzin;
h) »tygodniowy okres odpoczynku« oznacza tygodniowy okres, w którym kierowca może swobodnie dysponować swoim czasem i obejmuje »regularny tygodniowy okres odpoczynku« lub »skrócony tygodniowy okres odpoczynku«;
– »regularny tygodniowy okres odpoczynku« oznacza odpoczynek trwający co najmniej 45 godzin;
– »skrócony tygodniowy okres odpoczynku« oznacza odpoczynek trwający krócej niż 45 godzin, który można, na warunkach ustalonych w art. 8 ust. 6, skrócić do nie mniej niż 24 kolejnych godzin;
[…]”.
10 Rozdział II wspomnianego rozporządzenia, zatytułowany „Załoga, czas prowadzenia pojazdu, przerwy i okresy odpoczynku”, obejmuje art. 5–9.
11 Artykuł 6 rozporządzenia nr 561/2006 stanowi:
„1. Dzienny czas prowadzenia pojazdu nie może przekroczyć 9 godzin.
Jednakże dzienny czas prowadzenia pojazdu może zostać przedłużony do nie więcej niż 10 godzin nie częściej niż dwa razy w tygodniu.
2. Tygodniowy czas prowadzenia pojazdu nie może przekroczyć 56 godzin i nie może skutkować przekroczeniem maksymalnego tygodniowego czasu pracy ustalonego w dyrektywie 2002/15/WE [Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 marca 2002 r. w sprawie organizacji czasu pracy osób wykonujących czynności w trasie w zakresie transportu drogowego (Dz.U. 2002, L 80, s. 35)].
3. Łączny czas prowadzenia pojazdu w ciągu dwóch kolejnych tygodni nie może przekroczyć 90 godzin.
[…]”.
12 Artykuł 8 tego rozporządzenia stanowi:
„1. Kierowca korzysta z dziennego i tygodniowego okresu odpoczynku.
2. W każdym 24-godzinnym okresie po upływie poprzedniego dziennego okresu odpoczynku lub tygodniowego okresu odpoczynku kierowca musi wykorzystać kolejny dzienny okres odpoczynku.
Jeśli część dziennego okresu odpoczynku zawarta w 24-godzinnym okresie wynosi co najmniej 9 godzin, ale mniej niż 11 godzin, wówczas ten dzienny okres odpoczynku uznaje się za skrócony dzienny okres odpoczynku.
[…]
6. W ciągu każdych kolejnych dwóch tygodni kierowca wykorzystuje co najmniej:
– dwa regularne tygodniowe okresy odpoczynku; lub
– jeden regularny tygodniowy okres odpoczynku i jeden skrócony tygodniowy okres odpoczynku trwający co najmniej 24 godziny. Skrócenie to należy jednak skompensować równoważnym odpoczynkiem wykorzystanym jednorazowo przed końcem trzeciego tygodnia następującego po danym tygodniu.
Tygodniowy okres odpoczynku rozpoczyna się nie później niż po zakończeniu sześciu okresów 24-godzinnych, licząc od końca poprzedniego tygodniowego okresu odpoczynku.
7. Odpoczynek wykorzystywany jako rekompensata za skrócony tygodniowy okres odpoczynku wykorzystuje się łącznie z innym okresem odpoczynku trwającym co najmniej dziewięć godzin.
8. Jeżeli kierowca dokona takiego wyboru, dzienne okresy odpoczynku i skrócone tygodniowe okresy odpoczynku poza bazą można wykorzystywać w pojeździe, o ile posiada on odpowiednie miejsce do spania dla każdego kierowcy i pojazd znajduje się na postoju.
[…]”.
13 Zgodnie z art. 10 ust. 2 rzeczonego rozporządzenia, zawartym w rozdziale III tego rozporządzenia, zatytułowanym „Odpowiedzialność przedsiębiorstw transportowych”:
„Przedsiębiorstwo transportowe organizuje pracę kierowców, o których mowa w ust. 1, w taki sposób, aby kierowcy ci mogli przestrzegać […] przepisów rozdziału II niniejszego rozporządzenia. Przedsiębiorstwo transportowe wydaje odpowiednie polecenia kierowcy i przeprowadza regularne kontrole przestrzegania przepisów […] rozdziału II niniejszego rozporządzenia”.
Prawo duńskie
14 Zasada 25 godzin nie została wyraźnie przewidziana w duńskim ustawodawstwie ani w przepisach administracyjnych tego państwa. Została ona wprowadzona w następstwie porozumienia między rządem duńskim a duńską partią ludową w sprawie ustawy budżetowej na rok 2018 i wdrożona przez organ administracji drogowej na podstawie § 92 ust. 1 færdselsloven (kodeksu drogowego). Obowiązuje ona od dnia 1 lipca 2018 r.
Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi
15 Po skierowaniu do Królestwa Danii żądania udzielenia informacji w przedmiocie zasady 25 godzin Komisja postanowiła wszcząć postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego w związku z uchybieniem obowiązkowi zapewnienia swobody świadczenia usług transportowych zagwarantowanej w rozporządzeniu nr 1072/2009. W wezwaniu do usunięcia uchybienia skierowanym do Królestwa Danii w dniu 20 lipca 2018 r. na podstawie art. 258 TFUE Komisja podniosła zasadniczo, że chociaż zasada 25 godzin nie wprowadza bezpośrednio dyskryminacji, to jednak stanowi ona ograniczenie swobody świadczenia usług transportowych, ponieważ nie dotyczy w ten sam sposób duńskich przewoźników drogowych i przewoźników drogowych niemających siedziby w tym państwie.
16 Królestwo Danii odpowiedziało pismem z dnia 20 września 2018 r., zaprzeczając jakiemukolwiek naruszeniu w tym względzie. W dniu 19 lutego 2019 r. państwo to przedłożyło dodatkowe informacje, o które w międzyczasie zwróciła się do niego Komisja.
17 Uznawszy, że argumenty przedstawione przez Królestwo Danii w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia uchybienia oraz dane i wyjaśnienia przedstawione przez to państwo członkowskie w toku późniejszej korespondencji nie są przekonujące, pismem z dnia 15 maja 2020 r. Komisja skierowała do Królestwa Danii, zgodnie z art. 258 TFUE, uzasadnioną opinię z powodu uchybienia zobowiązaniom ciążącym na nim na mocy przepisów dotyczących swobodnego świadczenia usług transportowych zawartych w art. 1, 8 i 9 rozporządzenia nr 1072/2009.
18 W tej uzasadnionej opinii Komisja wyjaśniła, że jej zdaniem zasada 25 godzin stanowi ograniczenie, które utrudnia swobodne świadczenie usług transportowych, ponieważ jest ona bardziej dotkliwa dla przewoźników niemających siedziby w Królestwie Danii niż dla przewoźników duńskich. Ponadto ograniczenie to nie może być uzasadnione celami, na które powołało się Królestwo Danii, ponieważ zasada 25 godzin nie jest właściwa do osiągnięcia tych celów lub wykracza poza to, co jest konieczne do ich osiągnięcia.
19 W odpowiedzi z dnia 14 września 2020 r. na uzasadnioną opinię Królestwo Danii podtrzymało twierdzenie, że zasada 25 godzin jest zgodna z prawem Unii. Zasada ta nie stanowi bowiem ograniczenia w swobodnym świadczeniu usług transportowych, ponieważ ma ona zastosowanie zarówno do przewoźników duńskich, jak i przewoźników niemających siedziby w tym państwie, a ci ostatni dysponują innymi możliwościami postoju w Danii.
20 W każdym razie zasada 25 godzin jest uzasadniona w świetle zgodnych z prawem celów, do których należy zapewnienie większej liczby dostępnych miejsc na parkingach, aby umożliwić kierowcom spędzanie przerw i skróconych okresów odpoczynku, położenie kresu nielegalnemu i niebezpiecznemu postojowi w strefach odpoczynku przy autostradach, zapewnienie prawidłowego funkcjonowania stref odpoczynku poprzez zwalczanie negatywnych skutków długotrwałych postojów oraz zagwarantowanie kierowcom dobrego środowiska i dobrych warunków pracy, ponieważ duńskie strefy odpoczynku przy autostradach nie są przystosowane do długotrwałych pobytów.
21 Ponieważ argumenty przedstawione przez rząd duński w odpowiedzi na uzasadnioną opinię w dalszym ciągu nie przekonały Komisji, postanowiła ona wnieść skargę w niniejszej sprawie.
22 Decyzją prezesa Trybunału z dnia 28 lipca 2022 r. Rzeczpospolita Polska została dopuszczona do sprawy w charakterze interwenienta popierającego żądania Komisji.
W przedmiocie skargi
W przedmiocie dopuszczalności skargi
Argumentacja stron
23 Zdaniem Królestwa Danii skarga jest niedopuszczalna. Po pierwsze, skarga ta nie spełnia wymogów spójności, jasności i precyzji przewidzianych w art. 120 lit. c) i d) regulaminu postępowania przed Trybunałem, ponieważ zawiera ona w istocie tylko ogólne odesłania do art. 1, 8 i 9 rozporządzenia nr 1072/2009, które to artykuły same w sobie mają bardzo szeroki zakres, oraz nie wskazuje konkretnych norm zawartych w tych przepisach, które w ocenie strony skarżącej zostały w tym wypadku naruszone. Po drugie, nie ma zgodności między żądaniami skargi a podniesionymi w niej zarzutami, ponieważ w kilku miejscach skargi Komisja odniosła się do art. 1, 4, 6 i 8 rozporządzenia nr 561/2006, mimo że artykuły te nie zostały wymienione w żądaniach.
24 Komisja kwestionuje zasadność tej argumentacji.
Ocena Trybunału
25 Z utrwalonego orzecznictwa dotyczącego art. 120 lit. c) regulaminu postępowania wynika, że każda skarga wszczynająca postępowanie powinna zawierać wyraźne i precyzyjne określenie przedmiotu sporu oraz zwięzłe przedstawienie zarzutów umożliwiające stronie pozwanej przygotowanie obrony, a Trybunałowi – dokonanie kontroli. Wynika z tego, że istotne okoliczności faktyczne i prawne, na których opiera się skarga, muszą wynikać w sposób spójny i zrozumiały z tekstu samej skargi oraz że żądania w niej zawarte powinny być sformułowane w sposób pozbawiony dwuznaczności w celu uniknięcia orzekania przez Trybunał ultra petita lub z pominięciem któregoś zarzutu [wyrok z dnia 28 kwietnia 2022 r., Komisja/Bułgaria (Aktualizowanie strategii morskich), C‑510/20, EU:C:2022:324, pkt 16 i przytoczone tam orzecznictwo].
26 Trybunał orzekł też, że skarga wniesiona na podstawie art. 258 TFUE powinna przedstawiać zarzuty w sposób spójny i precyzyjny, aby umożliwić państwu członkowskiemu oraz Trybunałowi dokładne zapoznanie się z zakresem zarzucanego danemu państwu naruszenia prawa Unii, co jest niezbędnym warunkiem możliwości podjęcia przez to państwo skutecznej obrony oraz zbadania przez Trybunał istnienia zarzucanego temu państwu uchybienia [wyrok z dnia 28 kwietnia 2022 r., Komisja/Bułgaria (Aktualizowanie strategii morskich), C‑510/20, EU:C:2022:324, pkt 17 i przytoczone tam orzecznictwo].
27 W szczególności skarga Komisji powinna zawierać spójne i szczegółowe przedstawienie powodów, które doprowadziły ją do przekonania, iż dane państwo członkowskie uchybiło któremuś ze zobowiązań ciążących na nim na mocy traktatów [wyrok z dnia 28 kwietnia 2022 r., Komisja/Bułgaria (Aktualizowanie strategii morskich), C‑510/20, EU:C:2022:324, pkt 18 i przytoczone tam orzecznictwo].
28 W niniejszej sprawie w pierwszej kolejności należy stwierdzić, że ze skargi wszczynającej postępowanie jasno wynika, iż zdaniem Komisji, wprowadzając zasadę 25 godzin, Królestwo Danii uchybiło zobowiązaniom ciążącym na nim na mocy przepisów dotyczących swobodnego świadczenia usług transportowych zawartych w art. 1, 8 i 9 rozporządzenia nr 1072/2009, przy czym zdaniem tej instytucji artykuły te należy interpretować w świetle ogólnej zasady swobodnego świadczenia usług ustanowionej w art. 56 TFUE, zaś w rozumieniu tego ostatniego postanowienia zasada ta stanowi przeszkodę w korzystaniu z ustanowionego w wyżej wymienionych artykułach tego rozporządzenia prawa do swobodnego świadczenia usług transportu rzeczy.
29 Ponadto w zakresie, w jakim Królestwo Danii zarzuca Komisji, że ta nie sprecyzowała dokładniej odpowiednich części tych artykułów, które jej zdaniem zostały naruszone, wystarczy stwierdzić, że takie wyjaśnienia nie były konieczne, aby umożliwić Królestwu Danii, po pierwsze, zrozumienie przypomnianych właśnie powodów, dla których Komisja uznała, że państwo to uchybiło zobowiązaniom ciążącym na nim na mocy prawa Unii, a po drugie, skuteczne przedstawienie w tym względzie argumentów na swą obronę.
30 W drugiej kolejności należy stwierdzić, że z brzmienia skargi jednoznacznie wynika, iż Komisja nie twierdzi, że zasada 25 godzin jest sprzeczna z rozporządzeniem nr 561/2006, lecz uważa, że zasada ta wprowadziła przeszkodę w swobodnym świadczeniu usług transportowych w Danii, w szczególności ze względu na fakt, iż przewoźnikowi mającemu siedzibę w innym państwie członkowskim utrudnia ona przestrzeganie czasu prowadzenia pojazdu i okresów odpoczynku przewidzianych w tym rozporządzeniu znacznie bardziej niż przewoźnikowi mającemu siedzibę w Danii. W tym stanie rzeczy okoliczność, że na poparcie szczegółowego zarzutu naruszenia przewidzianych w art. 1, 8 i 9 rozporządzenia nr 1072/2009 zasad odnoszących się do swobodnego świadczenia usług transportowych w skardze powołano się na różne przepisy rozporządzenia nr 561/2006 bez ich przytoczenia w żądaniach skargi, nie jest w żaden sposób sprzeczna z wymogami ustanowionymi w art. 120 regulaminu postępowania, zgodnie z wykładnią tego przepisu dokonaną przez Trybunał w jego orzecznictwie.
31 Z powyższych rozważań wynika, że skargę w niniejszej sprawie należy uznać za dopuszczalną.
Co do istoty
Argumentacja stron
32 Komisja, popierana przez rząd polski, twierdzi, że zasada 25 godzin stanowi przeszkodę w swobodnym świadczeniu usług transportu drogowego przewidzianym w rozporządzeniu nr 1072/2009, a w szczególności w jego art. 1, 8 i 9. Z jednej strony zasada ta wpływa na zdolność kierowców do przestrzegania przepisów dotyczących skróconych i regularnych tygodniowych okresów odpoczynku oraz łącznego czasu prowadzenia pojazdu, zawartych w art. 4, 6 i 8 rozporządzenia nr 561/2006. W tym względzie obecność miejsc postojowych w państwach członkowskich, niezależnie od tego, czy są one bezpłatne czy odpłatne, niezależnie od tego, lub też publiczne czy niepubliczne, jest bowiem konieczna do wykonywania praw przewidzianych w rozporządzeniu nr 1072/2009.
33 Z drugiej strony, mimo że zasada 25 godzin ma zastosowanie zarówno do przewoźników mających siedzibę w Danii, jak i do przewoźników niemających siedziby w tym państwie, nie wpływa ona na tych pierwszych i tych drugich w ten sam sposób, ponieważ przewoźnicy, którzy mają bazę eksploatacyjną w Danii, mogą stosunkowo łatwo skłonić swoich kierowców do odprowadzania tam ciężarówek. Zasada ta ograniczyła istniejące możliwości postoju do takiego stopnia, że biorąc pod uwagę obowiązek przestrzegania wyżej wymienionych przepisów dotyczących okresów odpoczynku i prowadzenia pojazdu, prowadzi ona do powstania przeszkody w świadczeniu usług transportowych w Danii przez przewoźników niemających siedziby w tym państwie. W tym względzie alternatywne zasoby miejsc postojowych, na które powołuje się Królestwo Danii, są niewystarczające, ponieważ nie obejmują one całego terytorium duńskiego, a nawet są nadmiernie skoncentrowane w pobliżu granic tego państwa.
34 Przeszkoda wprowadzona przez zasadę 25 godzin, której deklarowanym celem jest zresztą uniemożliwienie „w szczególności, długotrwałego postoju zagranicznych pojazdów ciężarowych w duńskich strefach odpoczynku”, jak wynika z treści porozumienia, o którym mowa w pkt 14 niniejszego wyroku, nie jest ponadto uzasadniona żadnym z nadrzędnych względów interesu publicznego, na które powołuje się Królestwo Danii.
35 To państwo członkowskie nie zgadza się z argumentami przedstawionymi przez Komisję.
36 Jego zdaniem, ponieważ ani rozporządzenie nr 1072/2009, ani rozporządzenie nr 561/2006 nie zawierają przepisów regulujących postój w różnych państwach członkowskich, a zatem kompetencja do ustalania przepisów dotyczących czasu postoju w strefach odpoczynku w państwach członkowskich należy do tychże państw, a nie do Unii, nie istnieje ogólny zakaz wprowadzania ograniczeń takich jak ograniczenia postojowe, o ile ograniczenia te są niedyskryminacyjne, zgodnie z motywem 4 rozporządzenia nr 1072/2009. Artykuł 56 TFUE nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, która wchodzi w zakres art. 58 TFUE dotyczącego swobodnego przepływu usług w dziedzinie transportu.
37 Ponadto, co się tyczy zapotrzebowania na miejsca postojowe, których niezbędności, w ramach wykonywania praw przewidzianych w tych rozporządzeniach, Królestwo Danii nie kwestionuje, zapotrzebowanie to jest w ocenie tego państwa zaspokojone, ponieważ istnieje wystarczająca liczba niepublicznych miejsc postojowych udostępnionych do spędzania okresów odpoczynku trwających ponad 25 godzin, przy czym takie miejsca są dostępne albo nieodpłatnie, albo za niewielką opłatą, najczęściej bez ograniczenia czasu postoju, i są one rozmieszczone głównie wzdłuż dróg najbardziej obciążonych ruchem samochodów ciężarowych, jak wynika z dokumentacji przedłożonej przez to państwo członkowskie. Głównym celem publicznych stref odpoczynku usytuowanych przy autostradach jest natomiast umożliwienie użytkownikom dróg odpoczynku, zrelaksowania się i posilenia się, przy czym strefy te nie są przeznaczone do dłuższych postojów wymagających wystarczającego dostępu do zakwaterowania i udogodnień w zakresie higieny, gastronomii i rekreacji.
38 W każdym razie zasada 25 godzin jest właściwa do realizacji uzasadnionych celów zamierzonych przez to państwo członkowskie, w tym celu, jakim jest wspieranie i poprawa bezpieczeństwa drogowego oraz warunków pracy kierowców, i nie wykracza poza to, co jest konieczne i właściwe do osiągnięcia tych celów.
Ocena Trybunału
39 Na wstępie należy przypomnieć, że usługi, które – tak jak usługi, o których mowa w niniejszej sprawie – kwalifikują się jako „usługi w dziedzinie transportu”, podlegają nie postanowieniom art. 56 TFUE dotyczącego swobodnego przepływu usług w ogólności, lecz postanowieniom art. 58 ust. 1 TFUE, będącego przepisem szczególnym, w myśl którego „[s]wobodę przepływu usług w dziedzinie transportu regulują postanowienia tytułu dotyczącego transportu”, a mianowicie tytułu VI części trzeciej traktatu FUE, obejmującego art. 90–100 TFUE (wyrok z dnia 20 grudnia 2017 r., Asociación Profesional Elite Taxi, C‑434/15, EU:C:2017:981, pkt 44 i przytoczone tam orzecznictwo). Usługi w dziedzinie transportu w rozumieniu art. 58 ust. 1 TFUE są zatem wyłączone z zakresu stosowania art. 56 TFUE (wyrok z dnia 8 grudnia 2020 r., Polska/Parlament i Rada, C‑626/18, EU:C:2020:1000, pkt 145 i przytoczone tam orzecznictwo).
40 Nie stoi to oczywiście na przeszkodzie temu, by akt Unii przyjęty na podstawie wskazanych postanowień traktatowych dotyczących transportu mógł sprawić, że zasada swobodnego świadczenia usług ustanowiona w art. 56 TFUE znajdzie zastosowanie do sektora transportu w określonym w tym akcie zakresie (zob. podobnie wyrok z dnia 5 października 1994 r., Komisja/Francja, C‑381/93, EU:C:1994:370, pkt 12, 13).
41 W niniejszej sprawie należy zauważyć, że rozporządzenie nr 1072/2009, które zostało przyjęte na podstawie art. 71 WE (obecnie art. 91 TFUE), ma zastosowanie, zgodnie z jego art. 1 ust. 1 i 4 w związku z art. 2 pkt 6 tego rozporządzenia, do międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy w ramach przejazdów na terytorium Unii oraz do przewozów kabotażowych, czyli krajowych zarobkowych przewozów drogowych rzeczy wykonywanych tymczasowo przez przewoźnika niemającego siedziby w tym państwie. Z motywów 2 i 4 tego rozporządzenia wynika, że jest ono jednym z aktów Unii, które zmierzają do ustanowienia wspólnej polityki transportowej, a w związku z tym pociągają za sobą „zniesienie wszelkich ograniczeń wobec usługodawców na podstawie ich przynależności państwowej lub faktu, że mają siedzibę w innym państwie członkowskim niż to, w którym usługa ma być świadczona”. Zgodnie z tym celem w szczególności w art. 8 i 9 rozporządzenia nr 1072/2009 określono warunki, na jakich po dostarczeniu towarów do przyjmującego państwa członkowskiego w ramach przewozu międzynarodowego przewoźnicy, którzy dostarczyli te towary, są uprawnieni do wykonywania rzeczonych przewozów kabotażowych.
42 W tym ostatnim względzie w art. 9 ust. 2 rozporządzenia nr 1072/2009 uściślono w szczególności, że przepisy krajowe, o których mowa w ust. 1 tego artykułu, stosuje się do przewoźników niemających siedziby w danym państwie członkowskim na takich samych warunkach, jakie obowiązują przewoźników mających siedzibę w przyjmującym państwie członkowskim, aby zapobiec wszelkiej dyskryminacji ze względu na przynależność państwową lub miejsce siedziby.
43 Co się tyczy argumentu Królestwa Danii dotyczącego faktu, że kompetencje do stanowienia przepisów regulujących czas postoju w publicznych strefach odpoczynku przysługują państwom członkowskim, a nie Unii, należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem państwa członkowskie powinny wykonywać swe kompetencje z poszanowaniem prawa Unii, a zatem w niniejszym przypadku w szczególności odpowiednich przepisów rozporządzenia nr 1072/2009 (zob. podobnie wyrok z dnia 22 listopada 2018 r., Vorarlberger Landes- und Hypothekenbank, C‑625/17, EU:C:2018:939, pkt 27 i przytoczone tam orzecznictwo).
44 W tym kontekście państwa członkowskie powinny ponadto uwzględnić przepisy dotyczące czasu prowadzenia pojazdu, przerw i okresów odpoczynku, które zgodnie z rozporządzeniem nr 561/2006 muszą być przestrzegane przez kierowców wykonujących przewóz rzeczy pojazdami o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 3,5 tony, do których zresztą wyraźnie odwołują się motyw 13 i art. 9 ust. 1 lit. d) rozporządzenia nr 1072/2009. Możliwość przestrzegania przez tych kierowców przepisów dotyczących przerw i okresów odpoczynku przewidzianych w tym rozporządzeniu może bowiem zależeć między innymi od dostępności stref odpoczynku przy autostradach.
45 W niniejszej sprawie należy stwierdzić, że ze względu na sam swój charakter norma ustalająca na 25 godzin maksymalny czas postoju w publicznych strefach odpoczynku usytuowanych wzdłuż sieci autostrad państwa członkowskiego skutkuje tym, że strefy te stają się niedostępne do celów spędzania regularnych tygodniowych okresów odpoczynku (trwających co najmniej 45 godzin) i skróconych tygodniowych okresów odpoczynku (trwających mniej niż 45 godzin i skróconych na warunkach przewidzianych w art. 8 ust. 6 rozporządzenia nr 561/2006, do nie mniej niż 24 kolejnych godzin), z jedynym wyjątkiem skróconych tygodniowych okresów odpoczynku trwających od 24 do 25 godzin.
46 Wynika z tego, że taka zasada może a priori mieć konkretny wpływ na korzystanie przez przewoźników niemających siedziby w Danii z praw dotyczących transportu, a w szczególności kabotażu, przysługujących im na podstawie rozporządzenia nr 1072/2009, i dotknąć w większym stopniu tych ostatnich niż przewoźników, którzy mają bazę eksploatacyjną w Danii i z tego względu łatwiej im skłonić ich kierowców do odprowadzania tam ciężarówek.
47 W tym względzie należy jednak przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem w ramach postępowania w sprawie stwierdzenia uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego Komisja jest zobowiązana do wykazania istnienia zarzucanego uchybienia i dostarczenia Trybunałowi dowodów potrzebnych do sprawdzenia przezeń istnienia tego uchybienia, przy czym Komisja nie może opierać się na jakimkolwiek domniemaniu [wyrok z dnia 24 czerwca 2021 r., Komisja/Hiszpania (Pogorszenie się stanu obszaru przyrodniczego Doñana), C‑559/19, EU:C:2021:512, pkt 46 i przytoczone tam orzecznictwo].
48 W niniejszej sprawie Królestwo Danii przedstawiło – w ramach postępowania poprzedzającego wniesienie skargi i w załączniku do odpowiedzi na skargę – dane dotyczące liczby miejsc postojowych dla pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 3,5 tony. Następnie podczas rozprawy to państwo członkowskie przedstawiło, a Komisja temu nie zaprzeczyła, wyjaśnienia dotyczące tych danych, zgodnie z którymi oprócz 1400 publicznych miejsc postojowych, których dotyczy zasada 25 godzin, na terytorium Danii istnieje co najmniej 855 miejsc postojowych dla takich pojazdów oferowanych przez sektor prywatny, gdzie nie obowiązują ograniczenia godzinowe.
49 Tymczasem w skardze Komisja ograniczyła się do stwierdzenia w tym względzie, że nie istnieją wystarczające alternatywne zasoby miejsc postojowych rozmieszczonych wzdłuż duńskiej sieci autostrad, ponieważ w ramach całej tej sieci – według danych, którymi dysponowała ona na tym etapie postępowania – wskazano co najwyżej 717 miejsc, z których 625 znajduje się na granicy duńskiej lub w jej pobliżu, a poza tym korzystanie z niektórych z nich jest odpłatne.
50 Ponadto, co się tyczy danych przedstawionych przez Królestwo Danii w załączniku do odpowiedzi na skargę i wskazujących – przed ich skorygowaniem w dół przez to państwo członkowskie na rozprawie – że istnieje co najmniej 1047 miejsc postojowych dostosowanych do długich okresów odpoczynku, Komisja ograniczyła się do stwierdzenia w replice, że dane te nie zmieniają jej wniosków w niniejszej sprawie.
51 Komisja nie przedstawiła natomiast żadnych obiektywnych danych, które pozwoliłyby na ustalenie, że alternatywne zasoby miejsc postojowych oferowane przez sektor prywatny są, biorąc pod uwagę rzeczywiste natężenie ruchu, niewystarczające do przyjmowania pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 3,5 tony na potrzeby okresów odpoczynku przekraczających 25 godzin. Tymczasem bez takich obiektywnych danych nie można wykazać – nie opierając się przy tym na domniemaniach – że zasada 25 godzin rzeczywiście może stanowić przeszkodę w wykonywaniu działalności przewozu kabotażowego przez usługodawców mających siedzibę w innych państwach członkowskich, która sprawia, że ich sytuacja jest mniej korzystna niż sytuacja podmiotów świadczących usługi transportowe, które mają siedzibę w państwie przyjmującym.
52 Oceny tej nie podważa fakt, iż z akt przekazanych w niniejszej sprawie wynika, że w chwili wprowadzenia zasady 25 godzin istniały problemy z dostępnością publicznych stref odpoczynku przy duńskiej sieci autostradowej i że w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia uchybienia Królestwo Danii samo wskazało, że „obecne wyzwania stojące przed Danią w związku z niewystarczającymi zasobami miejsc postojowych”, są jednym z głównych powodów wprowadzenia tej zasady.
53 Takie ogólne uznanie istnienia problemów z zasobami miejsc postojowych w publicznych strefach odpoczynku samo w sobie nie pozwala bowiem na wyciągnięcie wniosku, że w niniejszej sprawie Królestwo Danii, przyjmując zasadę 25 godzin, naruszyło rozporządzenie nr 1072/2009. W szczególności fakt, że – jak wskazano w pkt 48 niniejszego wyroku – zasoby miejsc postojowych oferowane przez sektor prywatny są mniejsze niż zasoby dostępne w publicznych strefach odpoczynku, nie pozwala sam w sobie na wykazanie, że zasoby miejsc postojowych oferowanych przez sektor prywatny są niewystarczające do przyjmowania pojazdów, których dopuszczalna masa maksymalna przekracza 3,5 tony, na potrzeby okresów odpoczynku przekraczających 25 godzin, ponieważ w ramach tego limitu godzinowego postój tych pojazdów jest dozwolony w publicznych strefach odpoczynku. W związku z tym w braku obiektywnych danych w tym względzie nie wykazano, że zasoby miejsc postojowych oferowane przez sektor prywatny są, w świetle rzeczywistego natężenia ruchu, niewystarczające na potrzeby wykorzystywania dłuższych okresów odpoczynku.
54 Co się tyczy podniesionej przez Komisję okoliczności, że większość miejsc postojowych, w wypadku których nie obowiązują limity godzinowe, znajduje się na granicy duńskiej lub w jej pobliżu, należy w niniejszej sprawie stwierdzić, że z danych przedstawionych przez Królestwo Danii w załączniku do odpowiedzi na skargę wynika z jednej strony, że około 230 z 855 miejsc postojowych dostępnych na potrzeby spędzania tam okresów odpoczynku przekraczających 25 godzin znajduje się w obrębie terytorium duńskiego, a z drugiej strony, że pozostałe miejsca są rozmieszczone na różnych obszarach przygranicznych tego terytorium, zarówno lądowych, jak i morskich, które są od siebie bardzo oddalone. Jednakże, wobec nieprzedstawienia przez Komisję obiektywnych danych w tym względzie, instytucja ta nie wykazała ani tego, że zasoby tych miejsc są niewystarczające do celów przestrzegania tych okresów odpoczynku, ani tego, że usytuowanie tych miejsc jest takie, że może ono znacząco utrudniać działalność, zwłaszcza w zakresie przewozów kabotażowych, wykonywaną przez usługodawców mających siedzibę w innych państwach członkowskich, poprzez postawienie ich w sytuacji mniej korzystnej niż sytuacja podmiotów świadczących usługi transportowe mających siedzibę w przyjmującym państwie członkowskim, które to podmioty są zresztą również potencjalnie zmuszone do przekierowywania pojazdów do miejsc, w których znajduje się ich baza eksploatacyjna.
55 W odpowiedzi na pytanie zadane przez Trybunał na rozprawie Komisja przyznała ponadto, że nie jest w stanie przedstawić dokładnej liczby miejsc nadających się do wykorzystania ani w szczególności poinformować Trybunału o tym, w jaki sposób miejsca te należy rozmieścić geograficznie, aby można było uznać, że nie ma już przeszkód dla działalności przewoźników mających siedzibę w innych państwach członkowskich. Dodała ona, że jej zdaniem zasoby miejsc postojowych oferowane przez sektor prywatny, na które powołuje się Królestwo Danii, nie są istotne, ponieważ te niezbędne zasoby alternatywne powinny osiągnąć bardzo wysoki poziom, aby zasada 25 godzin nie stanowiła już dodatkowego obciążenia dla podmiotów zagranicznych w stosunku do obciążeń ponoszonych przez podmioty duńskie.
56 W ten sposób Komisja sama przyznała, że w niniejszej sprawie oparła się na domniemaniach.
57 Wreszcie, co się tyczy okoliczności, że część wspomnianych alternatywnych zasobów prywatnych istniejących w Danii stanowią odpłatne miejsca postojowe, należy podkreślić, że zgodnie z danymi przedstawionymi przez Królestwo Danii kwoty należne z tytułu korzystania z płatnych miejsc postojowych oferowanych przez sektor prywatny nie wydają się nadmierne i że koszty te mogą niekiedy wywierać wpływ również na usługi transportowe świadczone przez przewoźników krajowych, na przykład w sytuacji, gdy chcą oni uniknąć kosztów związanych z koniecznością przekierowywania swych pojazdów do miejsc, w których znajduje się ich baza eksploatacyjna. Ponadto wobec nieprzedstawienia przez Komisję odpowiednich obiektywnych danych nie można wykluczyć, że bezpłatne miejsca postojowe oferowane przez sektor prywatny są w każdym razie wystarczające do tego, aby przyjmować pojazdy o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 3,5 tony na potrzeby spędzania tam przez kierowców tych pojazdów okresów odpoczynku przekraczających 25 godzin.
58 Z całości powyższych rozważań wynika, że Komisja nie przedstawiła w wymagany prawem sposób dowodu na poparcie swoich twierdzeń przypomnianych w pkt 33 niniejszego wyroku, zgodnie z którymi zasada 25 godzin ograniczyła w tym wypadku istniejące możliwości postoju do takiego stopnia, że – biorąc pod uwagę obowiązek przestrzegania wyżej wymienionych przepisów dotyczących okresów odpoczynku i prowadzenia pojazdu – skutkuje to powstaniem przeszkody w swobodnym świadczeniu usług transportowych objętych rozporządzeniem nr 1072/2009. Skargę Komisji należy zatem oddalić.
W przedmiocie kosztów
59 Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Królestwo Danii wniosło o obciążenie Komisji kosztami postępowania, a instytucja ta przegrała sprawę, należy ją obciążyć kosztami postępowania.
60 Na podstawie art. 140 § 1 regulaminu postępowania, zgodnie z którym państwa członkowskie, które przystąpiły do sprawy w charakterze interwenienta, pokrywają własne koszty, Rzeczpospolita Polska pokrywa własne koszty.
Z powyższych względów Trybunał (druga izba) orzeka, co następuje:
1) Skarga zostaje oddalona.
2) Komisja Europejska pokrywa, poza własnymi kosztami, koszty poniesione przez Królestwo Danii.
3) Rzeczpospolita Polska pokrywa własne koszty.
Podpisy