PRESUDA OPĆEG SUDA (peto vijeće)
1. prosinca 2021.(*)
„Javna nabava usluga – Postupak javne nabave – Usluge specifikacije, razvoja, održavanja i podrške za informatičke platforme Glavne uprave ,Oporezivanje i carinska unija’ – Odbijanje ponuditeljeve ponude i dodjela ugovora drugom ponuditelju – Obveza obrazlaganja – Izuzetno niska ponuda”
U predmetu T‑546/20,
Sopra Steria Benelux, sa sjedištem u Ixellesu (Belgija),
Unisys Belgium, sa sjedištem u Machelenu (Belgija),
koje zastupaju L. Masson i G. Tilman, odvjetnici,
tužitelji,
protiv
Europske komisije, koju zastupaju L. André i M. Ilkova, u svojstvu agenata,
tuženika,
povodom zahtjeva na temelju članka 263. UFEU‑a kojim se traži poništenje Komisijine odluke od 2. srpnja 2020. o, s jedne strane, odbijanju zajedničke ponude koju su društva Sopra Steria Benelux i Unisys Belgium podnijela za grupu A u okviru postupka javne nabave pod oznakom TAXUD/2019/OP/0006 za usluge specifikacije, razvoja, održavanja i podrške treće razine za informatičke platforme Glavne uprave „Oporezivanje i carinska unija” i, s druge strane, o dodjeli ugovora drugom konzorciju koji je podnio ponudu,
OPĆI SUD (peto vijeće),
u sastavu: D. Spielmann, predsjednik, U. Öberg i R. Mastroianni (izvjestitelj), suci,
tajnik: H. Eriksson, administratorica,
uzimajući u obzir pisani postupak i nakon rasprave održane 5. listopada 2021.,
donosi sljedeću
Presudu
Okolnosti spora
1 Europska komisija objavila je 6. prosinca 2019. u Dodatku Službenom listu Europske unije (SL 2019/S 236‑577462) poziv na nadmetanje koji se odnosi na postupak javne nabave pod oznakom TAXUD/2019/OP/0006 za usluge specifikacije, razvoja, održavanja i podrške treće razine za informatičke platforme Glavne uprave Komisije „Oporezivanje i carinska unija”. Navedena nabava sastojala se od dviju grupa, odnosno grupe A, „Usluge razvoja za platformu CCN/CSI” i grupe B, „Usluge razvoja za platforme SPEED2(ng), CDCO/TSOAP i SSV” te je kriterij za dodjelu bio najbolji omjer cijene i kvalitete, pri čemu su tehnička kvaliteta i cijena iznosile 70 % odnosno 30 % pri evaluaciji ponuda. Za svaku od tih dviju grupa Komisija je trebala sklopiti okvirni ugovor u trajanju od 36 mjeseci, uz mogućnost produljenja tri puta na uzastopna razdoblja od 12 mjeseci, s ponuditeljem koji je ponudio najbolji omjer cijene i kvalitete, pod uvjetom da ispunjava određene minimalne kriterije u pogledu prihvatljivosti, neisključenja, kapaciteta i usklađenosti ponude.
2 Tužitelji Sopra Steria Benelux (u daljnjem tekstu: Sopra) i Unisys Belgium podnijeli su 27. veljače 2020. zajedničku ponudu u okviru konzorcija kojim upravlja društvo Sopra. Jedina druga pravodobno podnesena ponuda za grupu A bila je ponuda konzorcija ARHS‑IBM, koji čine društva ARHS Developments SA i International Business Machines of Belgium SA.
3 Dopisom od 2. srpnja 2020. Komisija je obavijestila tužitelje da je njihova ponuda za grupu A odbijena jer nije bila ekonomski najpovoljnija i da je ugovor dodijeljen drugom ponuditelju (u daljnjem tekstu zajedno: pobijana odluka). Priložila je izvadak izvješća o evaluaciji njihove ponude u kojem su navedene dodijeljene ocjene, zajedno s objašnjenjima, te ih je obavijestila da im se na pisani zahtjev mogu dostaviti značajke i relativne prednosti odabrane ponude, vrijednost ugovora i ime uspješnog ponuditelja. Tužitelji su istog dana podnijeli takav zahtjev.
4 Iz izvatka izvješća o evaluaciji proizlazi da je ponuda tužiteljâ dobila ukupnu ocjenu od 90,81 bodova, podijeljenih na sljedeći način:
Ponuditelj | Cijena | Kvalitativna ocjena | Financijska ocjena | Ukupna ocjena |
Konzorcij Sopra i Unisys Belgium | 21 699 281,86 eura | 70,00 | 20,81 | 90,81 |
5 Dopisom od 3. srpnja 2020. Komisija je obavijestila tužitelje da je ugovor dodijeljen konzorciju ARHS‑IBM te im je dostavila izvadak izvješća o evaluaciji njegove ponude u kojem su navedene ocjene koji su mu dodijeljene, zajedno s objašnjenjima.
6 Iz tog izvatka izvješća o evaluaciji proizlazi da je ponuda uspješnog ponuditelja dobila ukupnu ocjenu od 98,53 boda, podijeljenih na sljedeći način:
Ponuditelj | Cijena | Kvalitativna ocjena | Financijska ocjena | Ukupna ocjena |
Konzorcij ARHS‑IBM | 15 054 925,60 eura | 68,53 | 30,00 | 98,53 |
7 Dopisom od 10. srpnja 2020. tužitelji su osporavali rezultat postupka javne nabave te su, u pogledu cijene navedene u odabranoj ponudi, izrazili sumnje u pogledu toga može li cijena koja je znatno niža od one koju su oni ponudili i koju ocjenjuju razumnom i u skladu s tržišnim uvjetima, biti održiva bez opasnosti od „socijalnog dampinga”. Stoga su javnog naručitelja pozvali da, među ostalim, potvrdi da je provjerio da ponuda uspješnog ponuditelja ne predstavlja nikakvu opasnost u tom smislu.
8 Dopisom od 20. srpnja 2020. Komisija je odgovorila, među ostalim, da je detaljna analiza financijskih aspekata odabrane ponude pokazala da je ona u skladu s tržišnim uvjetima zemalja iz kojih bi ugovaratelji i njihovi podugovaratelji pružali tražene usluge.
Postupak i zahtjevi stranaka
9 Tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda 2. rujna 2020. tužitelji su pokrenuli ovaj postupak.
10 Komisija je 4. prosinca 2020. tajništvu Općeg suda podnijela odgovor na tužbu.
11 Opći je sud 21. prosinca 2020. odlučio na temelju članka 83. stavka 1. Poslovnika Općeg suda da druga razmjena podnesaka nije potrebna.
12 Pisani dio postupka zatvoren je 15. siječnja 2021.
13 Aktom podnesenim tajništvu Općeg suda 9. veljače 2021. tužitelji su zatražili održavanje rasprave.
14 Tužitelji su 15. lipnja 2021. podnijeli novi dokazni prijedlog u skladu s člankom 85. stavkom 3. Poslovnika.
15 Komisija je 2. srpnja 2021. zauzela stajalište o tom prijedlogu.
16 Na raspravi održanoj 5. listopada 2021. saslušana su izlaganja stranaka i njihovi odgovori na usmena pitanja koja je postavio Opći sud.
17 Tužitelji od Općeg suda u biti zahtijevaju da:
– poništi pobijanu odluku;
– naloži Komisiji snošenje troškova.
18 Komisija od Općeg suda zahtijeva da:
– odbije tužbu;
– naloži tužiteljima snošenje troškova.
Pravo
19 U prilog osnovanosti tužbe tužitelji ističu dva tužbena razloga. Prvi tužbeni razlog temelji se na povredi točke 23. Priloga I. Uredbi (EU, Euratom) 2018/1046 Europskog parlamenta i Vijeća od 18. srpnja 2018. o financijskim pravilima koja se primjenjuju na opći proračun Unije, o izmjeni uredaba (EU) br. 1296/2013, (EU) br. 1301/2013, (EU) br. 1303/2013, (EU) br. 1304/2013, (EU) br. 1309/2013, (EU) br. 1316/2013, (EU) br. 223/2014, (EU) br. 283/2014 i Odluke br. 541/2014/EU te o stavljanju izvan snage Uredbe (EU, Euratom) br. 966/2012 (SL 2018., L 193, str. 1. i ispravak SL 2018., L 294, str. 45.; u daljnjem tekstu: Financijska uredba), i na očitoj pogreški u ocjeni. Drugi tužbeni razlog temelji se na nedostatku u obrazloženju.
20 Drugim tužbenim razlogom, koji najprije valja ispitati, tužitelji u biti tvrde da javni naručitelj nije uzeo u obzir znatnu razliku između cijene njihove ponude i cijene ponude uspješnog ponuditelja, koju je trebalo smatrati naznakom koja bi potaknula sumnju da je riječ o izuzetno niskoj ponudi potonjeg ponuditelja te da nije dostatno obrazložio razloge na temelju kojih je smatrao da odabrana ponuda nije izuzetno niska.
21 Konkretnije, u pobijanoj odluci, dopunjenoj izvacima izvješća o evaluaciji, nije dostatno obrazloženje u pogledu pitanja je li odabrana ponuda za grupu A predmetne javne nabave bila izuzetno niska.
22 Tužitelji smatraju da Komisijin dopis od 2. srpnja 2020. nije sadržavao nikakvo opravdanje u pogledu odabira koje je napravio javni naručitelj. Prema njihovu mišljenju, Komisijin dopis od 3. srpnja 2020. nije sadržavao nikakva objašnjenja ni obrazloženje odabira napravljenih u okviru dodjele ugovora. Naposljetku, što se tiče dopisa od 20. srpnja 2020., nakon njihova izričitog zahtjeva, tužitelji tvrde da je Komisija u njemu samo navela da je temeljita evaluacija financijskih aspekata odabrane ponude pokazala da je ona u skladu s tržišnim uvjetima zemalja iz kojih bi ugovaratelji i njihovi podugovaratelji pružali svoje usluge. Međutim, iz takve tvrdnje proizlazi da je Komisija prima facie sumnjala u uobičajenost cijene ponude koju je podnio konzorcij ARHS‑IBM, što je u proturječju sa šturošću obrazloženja odluke o njezinu prihvaćanju.
23 Prema tome, tužitelji prigovaraju Komisiji da nije objasnila razloge koji su je naveli na to da cijenu odabrane ponude smatra uobičajenom i da, kao prvo, nije iznijela razloge na temelju kojih je zaključila da je ta ponuda svojim pretežno financijskim obilježjima u skladu s, među ostalim, zakonodavstvom zemalja u kojima se usluge trebaju provesti u području naknada osoblju, doprinosa u sustav socijalne sigurnosti, poštovanja propisa o sigurnosti i zdravlju na radu i, kao drugo, da nije navela je li provjerila uključuje li ponuđena cijena sve troškove koji nastaju zbog tehničkih aspekata odabrane ponude.
24 Komisija stoga nije valjano obrazložila svoju ocjenu mogućih posljedica izuzetno niske ponude, koje su tužitelji izričito naveli u svojem dopisu od 10. srpnja 2020., odnosno opasnosti od socijalnog dampinga i opasnosti za kontinuitet pružanja usluga.
25 Komisija osporava argumente tužiteljâ.
26 Prema njezinu mišljenju, posebna pravila o obvezi obrazlaganja u slučaju izuzetno niskih ponuda primjenjuju se samo ako postoje sumnje u uobičajenost cijene ponude, što ovdje nije bio slučaj, tako da se primjenjuje samo opća obveza obrazlaganja.
27 U ovom slučaju Komisija tvrdi da je tužiteljima dopisom od 3. srpnja 2020. dostavila zatražene informacije. Izvješće o evaluaciji ne sadržava nikakvo navođenje u vezi s time da je odabrana ponuda izuzetno niska, s obzirom na to da prilikom ispitivanja te ponude nisu pronađene nikakve naznake u tom smislu.
28 Komisija podsjeća na to da je dopisom od 20. srpnja 2020. odgovorila na pitanja tužiteljâ koja su se odnosila, među ostalim, na opasnost od socijalnog dampinga, pri čemu je pojasnila da je svaka ponuda bila predmet vrlo detaljne analize i da se prima facie pokazalo da su ponude u skladu s tržišnim uvjetima zemalja iz kojih se trebaju pružati.
29 U tom pogledu Komisija tvrdi, suprotno onomu što tvrde tužitelji, da činjenica da je navela da je provedena „dubinska analiza” ni na koji način ne upućuje na to da je imala prima facie sumnje u uobičajenost cijene koju je predložio konzorcij ARHS‑IBM. Naime, svaka ponuda podliježe temeljitoj evaluaciji i javni naručitelj dužan je prima facie provjeriti naznake na temelju kojih bi se moglo smatrati da ponuda nije u skladu s tržišnim uvjetima. U tom kontekstu valja tumačiti obrazloženje iz dopisa od 20. srpnja 2020.
30 Komisija stoga smatra da je ispunila svoju opću obvezu obrazlaganja jer se posebne obveze na koje se pozivaju tužitelji primjenjuju samo u slučaju sumnje u uobičajenost cijene ponude, što ovdje nije bio slučaj.
31 Uvodno valja istaknuti da se ovim tužbenim razlogom, koji se temelji na nedostatku u obrazloženju, tužitelji u biti pozivaju na nedostatnost obrazloženja pobijane odluke u pogledu toga je li moguće da je odabrana ponuda izuzetno niska, kao što to proizlazi iz tužbe i iz njihovih izlaganja.
32 U tom pogledu valja podsjetiti na to da Komisija raspolaže širokom diskrecijskom ovlašću kad je riječ o elementima koje treba uzeti u obzir u svrhu donošenja odluke o dodjeli ugovora u postupku javne nabave. Sudski nadzor koji se primjenjuje na izvršavanje te diskrecijske ovlasti stoga je ograničen na provjeru poštovanja postupovnih pravila i pravila o obrazloženju, kao i provjeru točnosti činjeničnog stanja i nepostojanja očite pogreške u ocjeni ili zlouporabe ovlasti (vidjeti presudu od 2. veljače 2017., European Dynamics Luxembourg i Evropaïki Dynamiki/Komisija, T‑74/15, neobjavljenu, EU:T:2017:55, t. 35. i navedenu sudsku praksu).
33 Prema ustaljenoj sudskoj praksi, kada Komisija raspolaže širokom diskrecijskom ovlašću, poštovanje jamstava koja se dodjeljuju pravnim poretkom Europske unije u upravnim postupcima od temeljne je važnosti. Takva jamstva uključuju, osobito, obvezu nadležne institucije da dovoljno obrazloži svoje odluke. Samo tako sud Unije može provjeriti jesu li činjenični i pravni elementi o kojima ovisi izvršavanje diskrecijske ovlasti ostvareni (presude od 21. studenoga 1991., Technische Universität München, C‑269/90, EU:C:1991:438, t. 14.; od 10. rujna 2008., Evropaïki Dynamiki/Komisija, T‑465/04, neobjavljena, EU:T:2008:324, t. 54. i od 2. veljače 2017., European Dynamics Luxembourg i Evropaïki Dynamiki/Komisija, T‑74/15, neobjavljena, EU:T:2017:55, t. 36.).
34 U skladu s člankom 41. stavkom 2. točkom (c) Povelje Europske unije o temeljnim pravima, uprava ima obvezu obrazložiti svoje odluke. Ta obveza obrazlaganja znači da, u skladu s člankom 296. drugim stavkom UFEU‑a, autor akta treba jasno i nedvosmisleno iznijeti razloge na temelju kojih je navedeni akt donesen, kako bi se, s jedne strane, zainteresiranim osobama omogućilo upoznavanje s razlozima za donošenje odluke kako bi mogle ostvariti svoja prava i, s druge strane, kako bi se omogućilo sucu Unije da izvrši svoj nadzor (presude od 25. veljače 2003., Strabag Benelux/Vijeće, T‑183/00, EU:T:2003:36, t. 55.; od 24. travnja 2013., Evropaïki Dynamiki/Komisija, T‑32/08, neobjavljena, EU:T:2013:213, t. 37. i od 16. svibnja 2019., Transtec/Komisija, T‑228/18, neobjavljena, EU:T:2019:336, t. 91.).
35 Prema tome, obveza uprave da obrazloži svoje odluke nije samo, općenito gledano, izraz transparentnosti djelovanja uprave, nego treba i omogućiti pojedincu da, uz potpuno poznavanje činjenica, odluči je li mu korisno pokrenuti postupak pred sudom. Stoga postoji uska veza između, s jedne strane, obveze obrazlaganja i, s druge strane, temeljnog prava na djelotvornu sudsku zaštitu i prava na djelotvoran pravni lijek zajamčenog člankom 47. Povelje o temeljnim pravima. Drugim riječima, obveza obrazlaganja pridonosi osiguranju djelotvorne sudske zaštite (vidjeti u tom smislu presude od 10. listopada 2012., Sviluppo Globale/Komisija, T‑183/10, neobjavljena, EU:T:2012:534, t. 40. i od 4. srpnja 2017., European Dynamics Luxembourg i dr./Agencija Europske unije za željeznice, T‑392/15, EU:T:2017:462, t. 73. te navedenu sudsku praksu).
36 Iz toga slijedi da pitanje je li obveza obrazlaganja poštovana u načelu treba ocjenjivati s obzirom na podatke kojima su tužitelji raspolagali najkasnije u trenutku podnošenja tužbe. Prema tome, obrazloženje ne može biti izneseno prvi put i a posteriori tek pred sudom i samo iznimne okolnosti mogu opravdati da sud uzima u obzir dokaze podnesene tijekom postupka (vidjeti presudu od 4. srpnja 2017., European Dynamics Luxembourg i dr./Agencija Europske unije za željeznice, T‑392/15, EU:T:2017:462, t. 74. i navedenu sudsku praksu).
37 Osim toga, zahtjev za obrazlaganje treba ocijeniti ovisno o okolnostima konkretnog slučaja, a osobito prema sadržaju akta, prirodi navedenih razloga i interesu koji za dobivanje objašnjenja mogu imati adresati akta ili ostale zainteresirane osobe na koje se taj akt izravno i pojedinačno odnosi. Nije potrebno da se u obrazloženju navedu svi relevantni činjenični i pravni elementi, s obzirom na to da se pitanje ispunjava li obrazloženje određenog akta zahtjeve iz članka 296. UFEU‑a mora ocijeniti ne samo u odnosu na način kako je formulirano nego i u odnosu na njegov kontekst i sva pravna pravila koja uređuju predmetno područje (vidjeti presude od 11. srpnja 2013., Ziegler/Komisija, C‑439/11 P, EU:C:2013:513, t. 116. i navedenu sudsku praksu i od 4. srpnja 2017., European Dynamics Luxembourg i dr./Agencija Europske unije za željeznice, T‑392/15, EU:T:2017:462, t. 75. i navedenu sudsku praksu).
38 U pravilima kojima se uređuju postupci javne nabave Unije i koja se nalaze u Financijskoj uredbi i u njezinu Prilogu I. navodi se obveza obrazlaganja javnog naručitelja. Konkretnije, člankom 170. Financijske uredbe i člankom 31. Priloga I. toj uredbi u pogledu neuspješnih ponuditelja predviđa se obrazloženje u dvije faze.
39 Javni naručitelj najprije obavještava neuspješne ponuditelje da je njihova ponuda odbijena i o razlozima tog odbijanja. Nadalje, u skladu s člankom 170. stavkom 3. Financijske uredbe i točkom 31.2. Priloga I. toj uredbi, ako neuspješni ponuditelj koji nije u situaciji za isključenje i koji ispunjava kriterije za odabir za to podnese pisani zahtjev, javni naručitelj treba u najkraćem mogućem roku, a u svakom slučaju u roku od petnaest dana od primitka tog zahtjeva, priopćiti značajke i relativne prednosti odabrane ponude, plaćenu cijenu ili vrijednost ugovora te ime uspješnog ponuditelja.
40 To iznošenje obrazloženja u dvije faze u skladu je sa svrhom obveze obrazlaganja, koja se, kao što je to pojašnjeno u točkama 34. i 35. ove presude, sastoji u tome da se, s jedne strane, zainteresiranim osobama omogući da saznaju razloge za donesenu odluku kako bi mogle ostvariti svoja prava i, s druge strane, sudu Unije da izvrši svoj nadzor (vidjeti u tom smislu presudu od 4. srpnja 2017., European Dynamics Luxembourg i dr./Agencija Europske unije za željeznice, T‑392/15, EU:T:2017:462, t. 79. i navedenu sudsku praksu).
41 Budući da obveza obrazlaganja akta ovisi, kao što se na to podsjetilo u točki 37. ove presude, o činjeničnom i pravnom kontekstu u kojem je donesen, u ovom slučaju u obzir treba uzeti i regulatorni okvir kojim se uređuju izuzetno niske ponude.
42 U tom kontekstu, u točki 23.1. Priloga I. Financijskoj uredbi predviđa se da „[a]ko se, u odnosu na neki ugovor, čini da su predložena cijena ili troškovi iz ponude izuzetno niski, javni naručitelj pisanim putem traži podatke o sastavnim elementima cijene ili troškova koje smatra relevantnima i ponuditelju daje priliku da iznese svoja opažanja”.
43 U skladu s točkom 23.2. Priloga I. Financijskoj uredbi javni naručitelj „smije odbiti ponudu samo ako dostavljenim dokazima nije primjereno obrazložena predložena niska cijena ili troškovi”. Usto, javni naručitelj „odbija ponudu ako je utvrdio da je ponuda izuzetno niska jer nije u skladu s primjenjivim obvezama u području prava zaštite okoliša, socijalnog i radnog prava”.
44 Pojam „izuzetno niska ponuda” nije definiran odredbama Financijske uredbe. Međutim, presuđeno je da karakter ponude kao izuzetno niske treba ocijeniti u odnosu na sadržaj ponude i na uslugu o kojoj je riječ (vidjeti presudu od 4. srpnja 2017., European Dynamics Luxembourg i dr./Agencija Europske unije za željeznice, T‑392/15, EU:T:2017:462, t. 83. i navedenu sudsku praksu).
45 Obveza javnog naručitelja da provjeri ozbiljnost ponude temelji se na postojanju prethodnih sumnji u vezi s njezinom pouzdanosti, s obzirom na to da je glavni cilj točke 23.1. Priloga I. Financijskoj uredbi omogućiti ponuditelju da ne bude isključen iz postupka javne nabave bez mogućnosti da opravda sadržaj svoje ponude koja se čini izuzetno niskom. Dakle, samo kada postoje takve sumnje odbor za evaluaciju može zahtijevati odgovarajuće informacije o sastavu ponude, prije nego što je, ovisno o slučaju, odbije na temelju točke 23.2. navedenog priloga. Suprotno tomu, u slučaju kada se određena ponuda ne čini izuzetno niskom prema navedenoj točki 23.1., ta se točka ne primjenjuje (vidjeti u tom smislu i po analogiji presude od 6. srpnja 2005., TQ3 Travel Solutions Belgium/Komisija, T‑148/04, EU:T:2005:274, t. 49. i 50.; od 5. studenoga 2014., Computer Resources International (Luxembourg)/Komisija, T‑422/11, EU:T:2014:927, t. 57. i od 4. srpnja 2017., European Dynamics Luxembourg i dr./Agencija Europske unije za željeznice, T‑392/15, EU:T:2017:462, t. 85.).
46 Iz sudske prakse proizlazi da takve sumnje osobito mogu postojati ako se čini neizvjesnim, s jedne strane, poštuje li određena ponuda zakonodavstvo države u kojoj se usluge trebaju provesti u području naknada osoblju, doprinosa u sustav socijalne sigurnosti, poštovanja propisa o sigurnosti i zdravlju na radu i prodaje ispod nabavne cijene i, s druge strane, uključuje li ponuđena cijena sve troškove koji nastaju zbog tehničkih aspekata ponude (vidjeti presudu od 4. srpnja 2017., European Dynamics Luxembourg i dr./Agencija Europske unije za željeznice, T‑392/15, EU:T:2017:462, t. 86. i navedena sudska praksa).
47 Iz svega navedenog proizlazi da javni naručitelj ocjenjuje postojanje izuzetno niskih ponuda u dvije faze.
48 U prvoj fazi javni naručitelj mora ocijeniti „čini” li se da su cijena ili troškovi navedeni u ponudi izuzetno niski. Upotreba glagola „čini[ti] se” u točki 23.1. Priloga I. Financijskoj uredbi znači da javni naručitelj provodi prima facie ocjenu toga je li određena ponuda izuzetno niska, a ne da po službenoj dužnosti provodi detaljnu analizu sastava svake ponude kako bi utvrdio da nije riječ o izuzetno niskoj ponudi. Stoga u toj prvoj fazi javni naručitelj mora samo odrediti sadržavaju li podnesene ponude naznake koje bi potaknule sumnje da je riječ o izuzetno niskim ponudama. To je osobito slučaj kada je ponuđena cijena u ponudi znatno niža od cijena u ostalim ponudama ili od uobičajene tržišne cijene. Ako podnesene ponude ne sadržavaju takve naznake i stoga se ne čine izuzetno niskima, javni naručitelj može nastaviti s evaluacijom i postupkom dodjele ugovora o javnoj nabavi (vidjeti u tom smislu i po analogiji presudu od 4. srpnja 2017., European Dynamics Luxembourg i dr./Agencija Europske unije za željeznice, T‑392/15, EU:T:2017:462, t. 88.).
49 Suprotno tomu, ako postoje naznake koje bi potaknule sumnju da bi određena ponuda mogla biti izuzetno niska, javni naručitelj mora u drugoj fazi provesti provjeru sastava te ponude kako bi se uvjerio da ona nije izuzetno niska. Kada provodi takvu provjeru, ima obvezu predmetnom podnositelju pružiti mogućnost da iznese razloge zbog kojih smatra da njegova ponuda nije izuzetno niska. Nadalje, treba ocijeniti podnesena objašnjenja i utvrditi je li predmetna ponuda izuzetno niska, u kojem ju je slučaju obvezan odbiti (presuda od 4. srpnja 2017., European Dynamics Luxembourg i dr./Agencija Europske unije za željeznice, T‑392/15, EU:T:2017:462, t. 89.).
50 Opći sud već je imao priliku odlučiti o obvezi obrazlaganja javnog naručitelja prema neuspješnom ponuditelju kada je u fazi evaluacije ponuda imao dvojbe je li riječ o izuzetno niskoj podnesenoj ponudi te je zaključio, nakon što je saslušao predmetnog ponuditelja i proveo dubinsku analizu, da ta ponuda nije izuzetno niska. Konkretno, presudio je da je za pružanje dostatnog obrazloženja činjenice da, nakon dubinske analize, prihvaćena ponuda nije bila izuzetno niska, javni naručitelj morao iznijeti shvaćanje u skladu s kojim je, s jedne strane, zaključio da se, njezinim pretežno financijskim osobinama, takvom ponudom osobito poštuje zakonodavstvo države u kojoj se usluge trebaju provesti u području naknada osoblju, doprinosa u sustav socijalne sigurnosti, poštovanja propisa o sigurnosti i zdravlju na radu i, s druge strane, provjerio da ponuđena cijena uključuje sve troškove koji nastaju zbog tehničkih aspekata navedene ponude (vidjeti presudu od 4. srpnja 2017., European Dynamics Belgium i dr./Agencija Europske unije za željeznice, T‑392/15, EU:T:2017:462, t. 91. i navedenu sudsku praksu).
51 Što se tiče opsega obveze obrazlaganja javnog naručitelja kada smatra da se prihvaćena ponuda ne čini izuzetno niskom, iz pravila kojima se uređuju izuzetno niske ponude navedenih u točkama 42. do 45. ove presude i, posebno, okolnosti da javni naručitelj najprije provodi samo prima facie ocjenu toga je li određena ponuda izuzetno niska, proizlazi da je njegova obveza obrazlaganja ograničenog opsega. Naime, obvezivanje javnog naručitelja na detaljno izlaganje razloga zbog kojih mu se određena ponuda ne čini izuzetno niskom ne vodi računa o razlici između dviju faza analize predviđene točkom 23. Priloga I. Financijskoj uredbi (vidjeti u tom smislu i po analogiji presudu od 4. srpnja 2017., European Dynamics Luxembourg i dr./Agencija Europske unije za željeznice, T‑392/15, EU:T:2017:462, t. 92.).
52 Konkretno, kad javni naručitelj prihvati određenu ponudu, ne mora izričito naznačiti, odgovarajući na sve zahtjeve za obrazloženje koji su podneseni primjenom članka 170. stavka 3. Financijske uredbe, razloge zbog kojih mu se ponuda koju je prihvatio ne čini izuzetno niskom. Naime, ako je javni naručitelj prihvatio navedenu ponudu, proizlazi da je prešutno, ali nužno smatrao da ne postoje naznake da je navedena ponuda bila izuzetno niska. Suprotno tomu, ti razlozi moraju se dati na znanje neuspješnom ponuditelju koji ih izričito zahtijeva (vidjeti u tom smislu i po analogiji presudu od 4. srpnja 2017., European Dynamics Luxembourg i dr./Agencija Europske unije za željeznice, T‑392/15, EU:T:2017:462, t. 93.).
53 Naime, zahtijevanje od javnog naručitelja da na zahtjev neuspješnog ponuditelja opravda činjenicu da odabrana ponuda nije izuzetno niska omogućuje poštovanje odredbi članka 170. stavka 3. Financijske uredbe i točke 31.2. Priloga I. toj uredbi jer takvo obrazloženje neuspješnog ponuditelja obavještava o važnom aspektu značajki i relativnih prednosti odabrane ponude (vidjeti u tom smislu i po analogiji presude od 15. listopada 2013., European Dynamics Belgium i dr./EMA, T‑638/11, neobjavljena, EU:T:2013:530, t. 66. i od 2. veljače 2017., European Dynamics Luxembourg i Evropaïki Dynamiki/Komisija, T‑74/15, neobjavljena, EU:T:2017:55, t. 51.).
54 Osim toga, prema sudskoj praksi, nije dovoljno da se javni naručitelj ograniči samo na jednostavno utvrđenje u kojem navodi da ponuda prihvaćena u okviru postupka dodjele nije izuzetno niska niti da navede da je ocijenjeno da navedena ponuda nije izuzetno niska (vidjeti u tom smislu presudu od 2. veljače 2017., European Dynamics Luxembourg i Evropaïki Dynamiki/Komisija, T‑74/15, neobjavljenu, EU:T:2017:55, t. 47. i navedenu sudsku praksu).
55 U ovom slučaju valja istaknuti da je Komisija dopisima od 2. i 3. srpnja 2020. (vidjeti točke 3. i 5. ove presude), u skladu s člankom 170. Financijske uredbe i točkom 31. Priloga I. toj uredbi, u prvoj fazi samo obavijestila tužitelje da je njihova ponuda odbijena, pri čemu je priložila izvadak izvješća odbora za evaluaciju koji se odnosi na njihovu ponudu, a u drugoj fazi, na pisani zahtjev tužiteljâ, priopćila im ime uspješnog ponuditelja i još jedan izvadak navedenog izvješća koji je trebao pokazati značajke i relativne prednosti odabrane ponude. Iz potonjeg izvatka proizlazi da su se pojedinosti odabrane ponude o kojima su tužitelji obaviješteni, osim njezine cijene, financijske ocjene i omjera kvalitete i cijene, kako je izražen u konačnoj ocjeni, odnosile samo na tehničke aspekte te ponude. Konkretno, u toj fazi dostavljeni podaci nisu se ni na koji način odnosili na ispitivanje cijene odabrane ponude u pogledu toga je li moguće da je riječ o izuzetno niskoj cijeni.
56 Dopisom od 10. srpnja 2020. (vidjeti točku 7. ove presude) tužitelji su od Komisije zatražili da potvrdi, među ostalim, da je provjerila da odabrana ponuda, s obzirom na cijenu, ne sadržava opasnost od „socijalnog dampinga” te su se pozvali na stvarnu i konkurentnu cijenu vlastite ponude s obzirom na tržišne uvjete, svoje iskustvo kao suugovarateljâ Komisije i opasnosti povezane s izvršenjem ugovora koje bi podrazumijevala ponuda čija je cijena bila znatno niža od cijene njihove ponude.
57 Točno je da se tužitelji nisu izričito pozvali na pojam „izuzetno niska ponuda”. Ipak, kao što su to tvrdili u tužbi, a da im Komisija u tom pogledu nije proturječila ni u odgovoru na tužbu ni u odgovoru na pitanje Općeg suda na raspravi, tužitelji su jasno uputili na moguće posljedice koje proizlaze iz podnošenja izuzetno niske ponude, odnosno na opasnost od socijalnog dampinga, s obzirom na to da takva ponuda možda nije u skladu sa zakonodavstvom zemalja u kojima se usluge trebaju provesti u području naknada osoblju, doprinosa u sustav socijalne sigurnosti, sigurnosti i zdravlja na radu, te na opasnost za kontinuitet pružanja usluga.
58 U tom pogledu treba istaknuti da je Komisija u svojem dopisu od 20. srpnja 2020. samo odgovorila da je detaljna analiza financijskih aspekata ponude uspješnog ponuditelja pokazala da je ona u skladu s tržišnim uvjetima zemalja iz kojih bi ugovaratelji i njihovi podugovaratelji pružali tražene usluge.
59 Međutim, iz Komisijina dopisa od 2. srpnja 2020. proizlazi da zajednička ponuda koju je za grupu A podnio konzorcij koji čine tužitelji nije odabrana jer se nije smatrala ekonomski najpovoljnijom ponudom. Iz dvaju izvadaka izvješća odbora za evaluaciju koje je Komisija dostavila tužiteljima (vidjeti točke 4. i 6. ove presude) proizlazi da je razlika između ukupne ocjene koju je dobila njihova ponuda i one koju je dobila odabrana ponuda bila manja od 7,72 boda. Iz toga proizlazi i da je ta razlika u cijelosti ovisila o znatnoj razlici, odnosno 6 644 356,26 eura, između cijene koju su ponudili tužitelji i cijene koju je ponudio uspješni ponuditelj, čime je utvrđena razlika od 9,19 bodova u financijskoj ocjeni na štetu ponude tužiteljâ, dok je njihova ponuda za kvalitativnu ocjenu dobila 1,47 bodova više od odabrane ponude.
60 U tim okolnostima, uzimajući u obzir činjenicu da su konzorcij koji čine tužitelji i uspješni ponuditelj jedini koji su podnijeli ponudu za grupu A i da je stoga postojao samo jedan uvjet usporedbe, odnosno cijena ponude tužiteljâ, koji omogućuje da se utvrdi postoje li naznake o tome da se cijena odabrane ponude može smatrati izuzetno niskom, Komisija nije mogla samo istaknuti da je odabrana ponuda u skladu s tržišnim uvjetima zemalja iz kojih su ugovaratelji i njihovi podugovaratelji trebali pružati predmetne usluge. Naime, s obzirom na to da je kriterij cijene bio odlučujući za rangiranje ponuda i da je cijena odabrane ponude bila njezina jedina relativna prednost, Komisija je, kako bi na odgovarajući način odgovorila na zahtjev tužiteljâ, trebala dostaviti barem informacije o postotku koji odgovara dijelu ugovora koji bi bio izvršen u okviru podugovora i o zemljama iz kojih bi se predmetne usluge pružale, kao što je to učinila u odgovoru na tužbu i na raspravi, što bi tužiteljima omogućilo da bolje razumiju razloge postojećih razlika između cijena dviju ponuda. Takve bi im informacije omogućile i da raspolažu dostatnim elementima kako bi shvatili razloge na temelju kojih je Komisija smatrala da odabrana ponuda nije izuzetno niska i da stoga eventualno osporavaju osnovanost te ocjene.
61 Budući da je u svojem dopisu od 20. srpnja 2020. samo jednostavnom tvrdnjom navela da cijena odabrane ponude nije izuzetno niska, Komisija je povrijedila svoju obvezu obrazlaganja koju je imala u okolnostima ovog slučaja.
62 Taj se zaključak ne može dovesti u pitanje, kao prvo, Komisijinim argumentom da postoje posebna pravila o opsegu obrazloženja u pogledu mogućeg postojanja izuzetno niskih ponuda koja se primjenjuju isključivo u slučaju sumnje u uobičajenost cijene odabrane ponude, što ovdje nije bio slučaj.
63 Taj se argument temelji na pogrešnom tumačenju točke 49. presude od 10. rujna 2019., Trasys International i Axianseu – Digital Solutions/EASA (T‑741/17, EU:T:2019:572), na koju se Komisija poziva i u kojoj se navodi da, u slučaju da postoje indicije koje izazivaju sumnje o postojanju izuzetno niskih ponuda, javni naručitelj mora neuspješnog ponuditelja koji je za to podnio izričit zahtjev obavijestiti o razlozima koji mu omogućuju da shvati zašto mu se ponuda koju je odabrao nije činila izuzetno niskom.
64 Ta točka presude od 10. rujna 2019., Trasys International i Axianseu – Digital Solutions/EASA (T‑741/17, EU:T:2019:572) predstavlja primjenu, u predmetu u kojem je donesena ta presuda, zaključka koji je Opći sud donio u točki 93. presude od 4. srpnja 2017., European Dynamics Luxembourg i dr./Agencija Europske unije za željeznice (T‑392/15, EU:T:2017:462), na koju se izričito poziva, u kojoj se navodi da o razlozima zbog kojih javni naručitelj nije smatrao određenu ponudu izuzetno niskom treba obavijestiti neuspješnog ponuditelja koji je za to podnio izričiti zahtjev (vidjeti također u tom smislu presudu od 2. veljače 2017., European Dynamics Luxembourg i Evropaïki Dynamiki/Komisija, T‑74/15, neobjavljenu, EU:T:2017:55, t. 49.).
65 Prema tome, valja utvrditi da, suprotno onomu što tvrdi Komisija, pojašnjenja koja je Opći sud navodno dao, među ostalim, u točki 49. presude od 10. rujna 2019., Trasys International i Axianseu – Digital Solutions/EASA (T‑741/17, EU:T:2019:572), treba tumačiti u posebnom kontekstu predmeta u kojem je donesena ta presuda, u kojem je utvrđeno postojanje sumnji u pogledu cijena koje je ponudilo više ponuditelja (vidjeti osobito točku 47. te presude), te da se njima ne može dovesti u pitanje načelo prema kojem neuspješnog ponuditelja koji je za to podnio izričiti zahtjev treba obavijestiti o razlozima koji su javnog naručitelja naveli na to da odabranu ponudu ne smatra izuzetno niskom, a koji čine dio ocjene značajki i relativnih prednosti te ponude (vidjeti točke 52. i 53. ove presude).
66 Međutim, s obzirom na razmatranja iznesena u točkama 56. i 57. ove presude, utvrđeno je da su tužitelji podnijeli zahtjev u tom pogledu.
67 Kao drugo, Komisija u biti tvrdi da se Financijskom uredbom javnom naručitelju ne nalaže nikakva obveza da neuspješnom ponuditelju koji je za to podnio zahtjev navede razloge zbog kojih nije smatrao da je odabrana ponuda izuzetno niska, tim više što se, u skladu s točkom 23.1. Priloga I. toj uredbi, analiza u tom pogledu provodi samo u slučaju kada se ponuda čini izuzetno niskom.
68 Međutim, ne može se prihvatiti da javni naručitelj, time što se samo poziva na tu odredbu, izbjegava obvezu iz članka 170. stavka 3. Financijske uredbe da neuspješnog ponuditelja koji za to podnese pisani zahtjev obavijesti o značajkama i prednostima odabrane ponude, što nedvojbeno uključuje razloge zbog kojih se ta ponuda nije činila izuzetno niskom. Komisija stoga nije mogla samo utvrditi da nije smatrala da je odabrana ponuda izuzetno niska, a da tužiteljima koji su za to podnijeli izričiti zahtjev ne navede razloge koji su je doveli do tog zaključka, kao što to proizlazi iz sudske prakse navedene u točki 53. ove presude.
69 Točno je da je Komisija tijekom postupka dala određena objašnjenja prema kojima bi se u biti velik dio usluga predviđenih u odabranoj ponudi podugovorio, većinom u Grčkoj i Rumunjskoj, tako da razlike u plaćama povezane s mjestima pružanja usluga objašnjavaju bitnu razliku u cijeni između podnesenih ponuda. Međutim, neovisno o bilo kakvom razmatranju njihove osnovanosti, ta se objašnjenja ne mogu uzeti u obzir. Naime, iz sudske prakse navedene u točki 36. ove presude proizlazi da se u obzir mogu uzeti samo informacije koje su tužitelji primili prije podnošenja ove tužbe, s obzirom na to da se obrazloženje u načelu ne može iznijeti prvi put i a posteriori pred sudom.
70 Međutim, s obzirom na obrazloženje koje je Komisija iznijela u svojem dopisu od 20. srpnja 2020. kao i na informacije sadržane u njezinim prethodnim dopisima i u izvacima izvješća odbora za evaluaciju koji su im priloženi, ne može se smatrati da su tužitelji mogli biti upoznati sa svim informacijama o sastavu ponude konzorcija ARHS‑IBM na temelju kojih je Komisija mogla smatrati da ta ponuda nije izuzetno niska.
71 S obzirom na sva prethodna razmatranja, valja prihvatiti ovaj tužbeni razlog, koji se u biti temelji na nedostatku u obrazloženju u pogledu razloga koji su javnog naručitelja naveli na to da smatra da ponuda uspješnog ponuditelja nije izuzetno niska i, slijedom toga, poništiti pobijanu odluku a da pritom nije potrebno ispitati prvi tužbeni razlog, koji se odnosi na unutarnju zakonitost navedene odluke, prema kojem je javni naručitelj u biti pogrešno smatrao da navedena ponuda nije izuzetno niska (vidjeti u tom smislu i po analogiji presude od 10. listopada 2012., Sviluppo Globale/Komisija, T‑183/10, neobjavljena, EU:T:2012:534, t. 46. i od 10. rujna 2019., Trasys International i Axianseu – Digital Solutions/EASA, T‑741/17, EU:T:2019:572, t. 88. i navedenu sudsku praksu), niti odlučiti o dokaznom prijedlogu tužiteljâ i o njegovoj dopuštenosti, koju Komisija osporava.
Troškovi
72 U skladu s člankom 134. stavkom 1. Poslovnika, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. Budući da Komisija nije uspjela u postupku, valja joj naložiti snošenje vlastitih troškova i troškova tužiteljâ, u skladu s njihovim zahtjevima.
Slijedom navedenog,
OPĆI SUD (peto vijeće)
proglašava i presuđuje:
1. Poništava se odluka Europske komisije od 2. srpnja 2020. o, s jedne strane, odbijanju zajedničke ponude društava Sopra Steria Benelux i Unisys Belgium u okviru postupka javne nabave pod oznakom TAXUD/2019/OP/0006 za usluge specifikacije, razvoja, održavanja i podrške treće razine za informatičke platforme Glavne uprave „Oporezivanje i carinska unija” i, s druge strane, o dodjeli ugovora drugom konzorciju koji je podnio ponudu, u dijelu u kojem se odnosi na grupu A.
2. Komisiji se nalaže snošenje vlastitih troškova kao i troškova društava Sopra Steria Benelux i Unisys Belgium.
Spielmann | Öberg | Mastroianni |
Objavljeno na javnoj raspravi u Luxembourgu 1. prosinca 2021.
Potpisi