ARRÊT DU TRIBUNAL (huitième chambre)
10 octobre 2019 (*)
« Fonction publique – Fonctionnaires – Agents temporaires – Rémunération – Allocations familiales – Allocation scolaire – Refus de rembourser les frais de scolarité – Article 3, paragraphe 1, de l’annexe VII du statut »
Dans l’affaire T‑632/18,
ZM,
ZN,
ZO,
représentés par Me N. de Montigny, avocate,
parties requérantes,
contre
Conseil de l’Union européenne, représenté par MM. R. Meyer et M. Alver, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
soutenu par
Parlement européen, représenté par Mmes E. Taneva et M. Windisch, en qualité d’agents,
partie intervenante,
ayant pour objet une demande fondée sur l’article 270 TFUE et tendant à l’annulation des décisions du Conseil de ne pas rembourser aux requérants les frais de scolarité pour l’année scolaire 2017/2018, qui se sont manifestées soit par le biais d’une décision individuelle, soit par une mention dans le système informatique interne Sysper/Ariane,
LE TRIBUNAL (huitième chambre),
composé, lors des délibérations, de MM. A. M. Collins, président, R. Barents (rapporteur) et J. Passer, juges,
greffier : M. E. Coulon,
rend le présent
Arrêt
Antécédents du litige
1 ZM a un enfant inscrit à l’École internationale Le Verseau à Bierges (Belgique). La cotisation demandée par l’association sans but lucratif Les Amis du Verseau pour l’année scolaire 2017/2018 s’élève à 4 500 euros. À ce titre, ZM a introduit une demande de remboursement des frais de scolarité, à laquelle il a reçu une réponse le 9 octobre 2017 l’informant du traitement de sa demande et de la modification de ses données personnelles en conséquence. La fiche de rémunération du mois de novembre 2017 ne mentionnait aucun remboursement, laissant ZM supposer que sa demande avait été rejetée.
2 ZN a deux enfants inscrits à l’École internationale Le Verseau. La cotisation demandée par l’association sans but lucratif Les Amis du Verseau pour l’année scolaire 2017/2018 s’élève à 8 312,50 euros. À ce titre, ZN a introduit une demande de remboursement des frais de scolarité le 6 novembre 2017, laquelle a été traitée le 21 novembre 2017. Aucun remboursement n’a eu lieu.
3 ZO a un enfant inscrit à l’école De l’Autre Côté de l’École à Auderghem (Belgique). La cotisation demandée par l’association sans but lucratif Les Amis de l’ACE pour l’année scolaire 2017/2018 s’élève à 1 800 euros. À ce titre, ZO a introduit une demande de remboursement des frais de scolarité le 20 novembre 2017. Le Conseil de l’Union européenne, en réponse à cette demande, a indiqué à ZO, le 21 novembre 2017, qu’il n’était plus en mesure de rembourser les cotisations versées à des associations sans but lucratif.
4 Les écoles Le Verseau et De l’Autre Côté de l’École font partie de la Fédération des établissements libres subventionnés indépendants (ci‑après le « réseau FELSI ») et sont subventionnées par la Communauté française de Belgique. Elles ne sont toutefois pas financées dans leur totalité par ces subventions, mais disposent également de ressources propres qui leur sont notamment fournies par les associations sans but lucratif de droit belge Les Amis du Verseau et Les Amis de l’ACE, dont les parents d’élèves sont membres et qui regroupent, informent, défendent et représentent les pouvoirs organisateurs de l’enseignement libre subventionné.
5 En effet, afin de trouver des moyens alternatifs de financement, les parents d’élèves s’associent, au sein de chaque établissement, de manière à créer un collectif de parents, au travers d’une association sans but lucratif, qui a pour objectif de récolter les fonds indispensables à la mise en place de projets et de spécificités pédagogiques qui ne sont pas subventionnés par la Communauté française.
6 À la suite des décisions de rejet de leur demande de remboursement des frais de scolarité, soit explicites, soit implicites au travers de leurs fiches de rémunération (ci-après les « décisions attaquées »), les requérants, ZM, ZN et ZO, ont chacun introduit, le 6 février 2018, une réclamation aux termes de l’article 90, paragraphe 2, du statut des fonctionnaires de l’Union européenne (ci-après le « statut »). Ces réclamations ont été rejetées par des décisions individuelles du secrétaire général du Conseil du 30 août 2018.
Procédure et conclusions des parties
7 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 23 octobre 2018, les requérants ont introduit le présent recours.
8 Le 10 janvier 2019, le Conseil a déposé un mémoire en défense.
9 Par acte déposé au greffe du Tribunal le 16 janvier 2019, le Parlement européen a demandé à intervenir au soutien des conclusions du Conseil.
10 Les requérants et le Conseil ont déposé leurs observations sur la demande d’intervention du Parlement respectivement le 29 janvier et le 12 février 2019.
11 Le 14 février 2019, le président de la huitième chambre du Tribunal a admis l’intervention du Parlement.
12 Le 1er mars 2019, les requérants ont déposé une réplique.
13 Le Parlement a déposé un mémoire en intervention le 26 mars 2019. Les requérants et le Conseil ont déposé leurs observations sur celui-ci respectivement le 10 et le 12 avril 2019.
14 Le 12 avril 2019, le Conseil a déposé une duplique.
15 Les requérants concluent à ce qu’il plaise au Tribunal :
– annuler les décisions attaquées ;
– condamner le Conseil aux dépens.
16 Le Conseil demande à ce qu’il plaise au Tribunal :
– rejeter le recours ;
– condamner les requérants aux dépens.
17 Le Parlement demande à ce qu’il plaise au Tribunal :
– rejeter le recours comme non fondé ;
– condamner les requérants aux dépens.
En droit
18 En vertu de l’article 106, paragraphe 3, du règlement de procédure du Tribunal, en l’absence d’une demande d’audience de plaidoiries, le Tribunal peut, s’il s’estime suffisamment éclairé par les pièces du dossier de l’affaire, décider de statuer sur le recours sans phase orale de la procédure.
19 En l’espèce, le Tribunal, s’estimant suffisamment éclairé par les pièces du dossier, décide de statuer sans ouvrir la phase orale de la procédure.
20 À l’appui de leur recours, les requérants invoquent quatre moyens, tirés, premièrement, de la violation de l’article 3, paragraphe 1, de l’annexe VII du statut et des principes des droits acquis, de protection de la confiance légitime, de sécurité juridique et de bonne administration, deuxièmement, de la violation des droits de l’enfant, du droit à la vie familiale et du droit à l’éducation, troisièmement, d’une exception d’illégalité de l’article 3, paragraphe 1, de l’annexe VII du statut en raison de la violation du principe d’égalité de traitement et de non-discrimination et, quatrièmement, de l’absence de mise en balance effective des intérêts des requérants et de l’absence du respect du principe de proportionnalité.
Sur le premier moyen, tiré de la violation de l’article 3, paragraphe 1, de l’annexe VII du statut et des principes des droits acquis, de protection de la confiance légitime, de sécurité juridique et de bonne administration
21 Selon les requérants, le Conseil a, par le passé, toujours interprété l’article 3 de l’annexe VII du statut de façon à inclure les frais d’inscription et de fréquentation des enfants inscrits dans une école faisant partie du réseau FELSI.
22 Actuellement, toujours selon les requérants, il convient d’interpréter, en l’absence de précision, les dispositions liées au paiement des allocations scolaires de manière autonome et quoique puisse prévoir la législation nationale, car elles visent à couvrir les frais de scolarité engagés par le fonctionnaire pour ses enfants à charge. Seraient en revanche exclus du remboursement les frais qui ne sont pas obligatoires en tant que tels parce qu’ils sont étrangers à l’activité d’enseignement et donc optionnels.
23 Les requérants soutiennent que les frais qu’ils ont exposés sont des frais d’inscription et de fréquentation au sens des dispositions générales d’exécution relatives aux allocations scolaires, car, s’ils ne sont pas payés, les enfants ne seront pas inscrits dans l’établissement dès lors que celui-ci ne disposera pas des ressources financières indispensables à son fonctionnement, et que, en outre, la fréquentation par les élèves sera rendue de facto impossible. Cette réalité économique, qui impliquerait d’ailleurs la tolérance des autorités nationales belges, serait démontrée par les communications faites aux parents par ces établissements qui insistent sur la solidarité indispensable au fonctionnement de ceux-ci et de leur programme. Ces frais payés par les parents ne seraient donc pas optionnels. Dans la réplique, les requérants ajoutent que, sans ces frais, ces établissements sont voués à fermer.
24 Les requérants prétendent que, le Conseil s’étant toujours plié à cette interprétation large de l’exception, les décisions attaquées sont contraires à l’interprétation qu’il conviendrait de donner aux dispositions statutaires et aux dispositions générales d’exécution applicables en l’espèce, interprétation modifiée depuis le prononcé de l’arrêt dans une affaire concernant le Parlement (arrêt du 28 avril 2017, Azoulay e.a./Parlement, T‑580/16, EU:T:2017:291).
25 Les requérants font également valoir que, à l’instar des frais assumés par les États membres dans le cadre de la mise en œuvre des écoles européennes, qui offrent un enseignement dans une des langues officielles de l’Union européenne et permettent aux parents d’y inscrire gratuitement leurs enfants, il ne revient en aucun cas aux parents d’assumer ces frais liés à la création, à la mise en pratique de certains programmes et à la gestion de ces écoles.
26 Par conséquent, les requérants soutiennent que, même si les frais qu’ils ont exposés sont liés majoritairement à la pédagogie mise en place par chacun des établissements, ces frais constituent bien, à tout le moins partiellement, des frais de scolarité qu’ils doivent obligatoirement payer afin de permettre à leurs enfants de suivre une scolarité dans ces établissements.
27 À titre subsidiaire, s’il fallait considérer la nouvelle interprétation donnée par le Conseil comme conforme au statut, les requérants soutiennent que ce dernier a soudainement décidé, alors que leurs enfants étaient déjà inscrits dans une école faisant partie du réseau FELSI, de revenir sur l’interprétation donnée de l’article 3, paragraphe 1, de l’annexe VII du statut et d’exclure les frais scolaires du remboursement.
28 Il y a dès lors, selon les requérants, violation du principe de sécurité juridique si le Conseil est autorisé à tout moment à changer l’interprétation des règles applicables et leur impose par-là même le paiement des frais indispensables liés à l’inscription de leurs enfants. Le Conseil aurait ainsi entraîné le fait générateur du dommage en modifiant sa propre pratique sans prévoir la moindre mesure transitoire.
29 Selon les requérants, il y a également violation des principes de sécurité juridique et de bonne administration, un tel changement étant intervenu sans avoir été discuté au préalable avec les représentants du personnel, sans la moindre mesure transitoire et sans informer le personnel dans un délai suffisamment raisonnable des changements à intervenir. Le Conseil n’aurait par ailleurs pas procédé à un retrait immédiat des bénéfices fondés sur une situation irrégulière, mais aurait délibérément différé l’effet à l’année scolaire suivante, de sorte que l’argument tiré du retrait du bénéfice immédiat fondé sur une situation irrégulière au regard du statut dont la prolongation aurait maintenu une pratique contraire ne saurait être invoqué. Le Conseil n’aurait pas alerté ses fonctionnaires de la problématique et des risques qui y seraient afférents et se serait contenté de régulariser une situation, non pas avant, mais postérieurement à l’inscription de leurs enfants pour une nouvelle année scolaire.
30 Dans la réplique, les requérants ajoutent que le Conseil a imposé sa nouvelle interprétation de l’article 3, paragraphe 1, de l’annexe VII du statut dès le prononcé de l’arrêt du 28 avril 2017, Azoulay e.a./Parlement (T‑580/16, EU:T:2017:291), et non pas seulement après l’arrêt rendu sur pourvoi (arrêt du 30 mai 2018, Azoulay e.a./Parlement, C‑390/17 P, EU:C:2018:347). Ainsi, l’information donnée aux requérants le 13 juin 2017 ne pourrait en aucun cas être considérée comme étant faite suffisamment à l’avance. Il serait donc également erroné de considérer que le Conseil s’est conformé aussi rapidement que possible à une application correcte des règles. Or, le principe de sécurité juridique requerrait que l’administration mette les intéressés en mesure de connaître, avec exactitude, l’étendue des obligations qui pesaient sur eux ou des droits dont ils disposaient.
31 Quant à la violation du principe de protection de la confiance légitime, l’illégalité alléguée de cette pratique n’est, selon les requérants, fondée que sur l’arrêt du 28 avril 2017, Azoulay e.a./Parlement (T‑580/16, EU:T:2017:291), de sorte qu’antérieurement ils avaient une confiance légitime quant à l’octroi de leurs allocations faute d’une quelconque indication ou mesure contraire de la part des institutions. Ils ajoutent, dans la réplique, que la réglementation n’a pas été modifiée et que la pratique n’était pas considérée comme étant illégale jusqu’en 2015. Au contraire, la nouvelle interprétation aurait été estimée contraire au principe de non-discrimination. Ainsi, le changement d’interprétation intervenu aurait modifié substantiellement des situations qui étaient « acquises » sous la législation en vigueur, dont les termes n’auraient pas été modifiés. Par ailleurs, ce changement d’interprétation n’aurait pas été prévisible.
32 Le Conseil et le Parlement contestent l’argumentation des requérants.
33 L’article 3, paragraphe 1, de l’annexe VII du statut prévoit notamment que, « [d]ans les conditions fixées par les dispositions générales d’exécution [dudit] article, le fonctionnaire bénéficie d’une allocation scolaire destinée à couvrir les frais de scolarité engagés par lui, dans la limite d’un plafond mensuel de 273,60 [euros], pour chaque enfant à charge […], âgé de cinq ans au moins et fréquentant régulièrement et à plein temps un établissement d’enseignement primaire ou secondaire payant ou un établissement d’enseignement supérieur ».
34 Il ressort de l’article 3, paragraphe 1, de l’annexe VII du statut que la notion de « frais de scolarité » concerne les frais liés à la fréquentation régulière et à plein temps par l’enfant à charge du fonctionnaire d’un « établissement d’enseignement primaire ou secondaire payant » (arrêt du 28 avril 2017, Azoulay e.a./Parlement, T‑580/16, EU:T:2017:291, point 20).
35 Tout d’abord, il convient de rappeler que, selon la législation applicable dans la Communauté française, l’enseignement obligatoire dans la Communauté française est gratuit et aucun minerval ne peut être demandé ou reçu, ce qui signifie notamment qu’un établissement scolaire ne peut pas conditionner une inscription au versement d’une somme d’argent, que ce soit à l’établissement lui-même ou à tout autre organisme (association sans but lucratif, amicale, association de fait) (arrêt du 28 avril 2017, Azoulay e.a./Parlement, T‑580/16, EU:T:2017:291, points 22 et 23).
36 Ensuite, il y a lieu de constater que les requérants n’ont pas dû payer à l’École internationale Le Verseau ou à l’école De l’Autre Côté de l’École ou à tout autre organisme des frais d’inscription ou de fréquentation pour leurs enfants à charge dans ces écoles.
37 En effet, il ressort des attestations versées par l’association sans but lucratif Les Amis du Verseau que « [l]a [c]otisation pour l’année 2017/2018 […] sera exclusivement affectée au maintien et au développement des projets pédagogiques de l’École internationale Le Verseau dans laquelle [sont] régulièrement inscrit[s les enfants à charge de ZM et de ZN] et qui ne sont pas subventionnés par la Communauté française ». L’association sans but lucratif Les Amis de l’ACE « certifie [qu’elle] est une [association sans but lucratif] dont la mission est de permettre à “De l’Autre Côté de l’École” […] d’exister en lui donnant les moyens financiers nécessaires à la mise en œuvre de ses objectifs pédagogiques spécifiques ».
38 Il s’ensuit que, dans le cas d’espèce, la condition d’un « établissement d’enseignement primaire ou secondaire payant » au sens de l’article 3, paragraphe 1, de l’annexe VII du statut n’est pas remplie et, partant, que les requérants ne sauraient bénéficier d’une allocation scolaire pour leurs enfants à charge inscrits à l’École internationale Le Verseau et à l’école De l’Autre Côté de l’École (voir, en ce sens, arrêt du 28 avril 2017, Azoulay e.a./Parlement, T‑580/16, EU:T:2017:291, point 26).
39 Cette conclusion n’est pas contredite par les arguments invoqués par les requérants.
40 Tout d’abord, les requérants font valoir que la notion de « frais de scolarité » porte sur les frais engagés par le fonctionnaire pour les enfants à sa charge dans les écoles proposant leur propre projet pédagogique, qu’ils comparent aux frais assumés par les États membres dans le cadre de la mise en œuvre des écoles européennes offrant un enseignement gratuit dans toutes les langues.
41 L’article 3 de la décision no 13/2014 du secrétaire général du Conseil, du 1er janvier 2014, portant adoption des dispositions générales d’exécution relatives à l’octroi de l’allocation scolaire (article 3 de l’annexe VII du statut) (ci-après les « DGE »), prévoit ce qui suit :
« Dans la limite des plafonds prévus au paragraphe 1, premier et troisième alinéas, de l’article 3 de l’annexe VII du statut, l’allocation scolaire B couvre :
a) les frais d’inscription et de fréquentation d’établissements d’enseignement [;]
b) les frais de transport [;]
à l’exclusion de tous autres frais, et notamment :
– des frais obligatoires tels que frais d’acquisition de livres, de matériel scolaire, d’un équipement sportif, couverture d’une assurance scolaire et de frais médicaux, frais d’examen, frais exposés pour des activités scolaires externes communes (telles que les excursions, visites et voyages scolaires, stages sportifs, etc.), ainsi que des autres frais relatifs à l’accomplissement du programme scolaire de l’établissement d’enseignement fréquenté,
– des frais résultant de la participation de l’enfant à des classes de neige, des classes de mer ou des classes de plein air, ainsi qu’à des activités similaires. »
42 Selon l’article 3 des DGE du Conseil, identique à l’article 3 des dispositions générales d’exécution du Parlement interprété par l’arrêt du 28 avril 2017, Azoulay e.a./Parlement (T‑580/16, EU:T:2017:291), les frais de scolarité recouvrent les « frais d’inscription et de fréquentation d’établissements d’enseignement ». Or, ainsi formulés, les frais de scolarité couvrent tant les frais permettant à un élève d’avoir accès à l’établissement d’enseignement (frais d’inscription) que les frais lui permettant de suivre les cours et de participer utilement aux programmes de ce même établissement (frais de fréquentation). Étant donné que l’enseignement scolaire ne peut être dispensé qu’au sein d’infrastructures adaptées nécessitant des frais de fonctionnement, les frais liés à ces infrastructures et à ce fonctionnement sont des frais permettant à un élève d’avoir d’abord accès à une école, puis de fréquenter celle-ci. De tels frais, qui correspondent à la participation aux fonds litigieux, sont ainsi, de par leur finalité et affectation, des frais de scolarité remboursables en vertu de l’article 3 de l’annexe VII du statut (arrêt du 8 septembre 2011, Bovagnet/Commission, F‑89/10, EU:F:2011:129, point 23).
43 Ainsi que le font valoir très justement les requérants, à l’instar des frais assumés par les États membres dans le cadre de la mise en œuvre des écoles européennes, qui offrent un enseignement dans une des langues officielles de l’Union et permettent aux parents d’y inscrire gratuitement leurs enfants, il ne reviendrait en aucun cas aux parents d’assumer les frais liés à la création, à la mise en pratique de certains programmes et à la gestion des écoles en cause.
44 Or, ainsi qu’il a déjà été constaté au point 36 ci-dessus, les parents n’ont pas versé de somme d’argent à l’École internationale Le Verseau, à l’école De l’Autre Côté de l’École ou à des organismes tiers en vue de l’inscription et de la fréquentation de leurs enfants à charge dans ces écoles, ce qui par ailleurs serait contraire à la législation applicable dans la Communauté française. Comme l’indiquent les requérants, les frais sont liés à la pédagogie mise en place par chacun de ces établissements et ne changent en rien la circonstance selon laquelle, en l’absence de frais d’inscription et de fréquentation, l’École internationale Le Verseau et l’école De l’Autre Côté de l’École ne sauraient être qualifiées d’« établissements d’enseignement primaire ou secondaire payants » au sens de l’article 3, paragraphe 1, de l’annexe VII du statut (voir, en ce sens, arrêt du 28 avril 2017, Azoulay e.a./Parlement, T‑580/16, EU:T:2017:291, point 34).
45 Ensuite, les requérants font observer que, étant donné que la notion de « frais de scolarité » est une notion autonome du droit de l’Union, consacrée par l’arrêt du 8 septembre 2011, Bovagnet/Commission (F‑89/10, EU:F:2011:129, point 22), le contenu de celle-ci ne pourrait pas dépendre des dénominations existantes ou des classifications opérées sur le plan national, mais seulement de la nature même de la dépense à rembourser et de ses éléments constitutifs.
46 C’est à juste titre que les requérants observent que la notion de « frais de scolarité » est une notion autonome du droit de l’Union et, partant, que les dénominations ou les classifications nationales en matière de frais de scolarité ne sont pas déterminantes. Toutefois, il s’ensuit également que la dénomination ou la classification des cotisations versées par les parents aux associations sans but lucratif concernées ne changent en rien la circonstance selon laquelle ni l’École internationale Le Verseau ni l’école De l’Autre Côté de l’École ne demandent de frais d’inscription ou de fréquentation. Il s’ensuit nécessairement que les cotisations demandées par lesdites associations sans but lucratif au titre de la participation des enfants au projet spécifique et de scolarité non subventionné de ces écoles ne peuvent pas non plus concerner des frais d’inscription et de fréquentation desdites écoles. Dès lors, les cotisations demandées en l’espèce par ces associations sans but lucratif ne sauraient en tout état de cause être qualifiées de « frais de scolarité » au sens de l’article 3, paragraphe 1, de l’annexe VII du statut (voir, en ce sens, arrêt du 28 avril 2017, Azoulay e.a./Parlement, T‑580/16, EU:T:2017:291, point 36).
47 Enfin, les requérants font valoir que les frais exclus du remboursement sont des frais étrangers à l’activité d’enseignement et donc en réalité optionnels, tandis que les frais liés aux fonds appelés par les associations sans but lucratif concernées sont des frais d’inscription et de fréquentation au sens des DGE, du fait que, s’ils ne sont pas payés, les enfants ne seront pas inscrits et la fréquentation de l’établissement par l’élève sera rendue, de facto, impossible.
48 À cet égard, il convient de rappeler que l’article 3 des DGE, identique à l’article 3 des dispositions générales d’exécution du Parlement interprété par l’arrêt du 28 avril 2017, Azoulay e.a./Parlement (T‑580/16, EU:T:2017:291), oppose « tous les autres frais », qu’il exclut de tout remboursement et dont il donne certains exemples, aux « frais d’inscription et de fréquentation d’établissements d’enseignement » ainsi qu’aux « frais de transport », pour lesquels un remboursement limité est possible. En outre, contrairement à ce que soutiennent les requérants, l’expression « tous les autres frais » ne porte pas uniquement sur des « frais étrangers à l’activité d’enseignement ». En effet, cette disposition vise expressément les « autres frais relatifs à l’accomplissement du programme scolaire de l’établissement d’enseignement fréquenté » (arrêt du 28 avril 2017, Azoulay e.a./Parlement, T‑580/16, EU:T:2017:291, point 38).
49 En ce qui concerne les arguments soulevés à titre subsidiaire, en premier lieu, s’agissant de la prétendue violation du principe des droits acquis, il convient de rappeler que, conformément à l’article 21 du statut de la Cour de justice de l’Union européenne et à l’article 76, sous d), du règlement de procédure, la requête introductive d’instance doit contenir un exposé sommaire des moyens invoqués. Cet exposé doit être suffisamment clair et précis pour permettre à la partie défenderesse de préparer sa défense et au Tribunal de statuer sur le recours, le cas échéant sans autre information à l’appui. La requête doit, de ce fait, expliciter en quoi consiste le moyen sur lequel le recours est fondé, de sorte que sa seule énonciation abstraite ne répond pas aux exigences du règlement de procédure. Des exigences analogues sont requises lorsqu’un argument est invoqué au soutien d’un moyen. En l’espèce, il y a lieu de constater que l’argument tiré de la violation d’un droit acquis n’est assorti d’aucune argumentation spécifique. Partant, faute d’avoir été explicité, il doit être écarté comme irrecevable (voir, en ce sens, arrêt du 7 juin 2018, Winkler/Commission, T‑369/17, non publié, EU:T:2018:334, point 53).
50 En deuxième lieu, le droit de réclamer la protection de la confiance légitime suppose la réunion de trois conditions. Premièrement, des assurances précises, inconditionnelles et concordantes, émanant de sources autorisées et fiables, doivent avoir été fournies à l’intéressé par l’administration de l’Union. Deuxièmement, ces assurances doivent être de nature à faire naître une attente légitime dans l’esprit de celui auquel elles s’adressent. Troisièmement, les assurances données doivent être conformes aux normes applicables (arrêt du 7 novembre 2002, G/Commission, T‑199/01, EU:T:2002:271, point 38).
51 En l’espèce, il suffit de relever que, même à supposer que des assurances précises, inconditionnelles et concordantes aient été données par le Conseil aux requérants quant au remboursement des cotisations versées par ceux-ci aux associations sans but lucratif concernées au titre de la participation de leurs enfants à charge au projet spécifique et de scolarité non subventionné des écoles en cause, de telles assurances n’auraient pas respecté les dispositions du statut comme cela a été indiqué aux points 33 à 38 ci-dessus. Partant, aucune violation du principe de protection de la confiance légitime ne saurait être constatée en l’espèce.
52 À titre surabondant, il convient de relever que les requérants n’avancent de toute manière aucun élément susceptible de démontrer que des assurances précises, inconditionnelles et concordantes leur auraient été données faisant naître une attente légitime quant au remboursement de l’intégralité des frais de scolarité.
53 En troisième lieu, quant à la violation du principe de bonne administration, il convient de rappeler que l’obligation d’observer un délai raisonnable dans la conduite des procédures administratives constitue un principe général du droit de l’Union dont le juge de l’Union assure le respect et qui est repris comme une composante du principe de bonne administration par l’article 41, paragraphe 1, de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la « Charte ») (arrêt du 11 avril 2006, Angeletti/Commission, T‑394/03, EU:T:2006:111, point 162).
54 Toutefois, la violation du principe de bonne administration ne justifie pas, en règle générale, l’annulation de la décision prise à l’issue d’une procédure administrative. En effet, ce n’est que lorsque l’écoulement excessif du temps est susceptible d’avoir une incidence sur le contenu même de la décision adoptée à l’issue de la procédure administrative que le non-respect du principe du délai raisonnable affecte la validité de la procédure administrative (arrêt du 28 avril 2017, Azoulay e.a./Parlement, T‑580/16, EU:T:2017:291, point 60).
55 En l’espèce, il découle de l’examen de la première partie du premier moyen (voir points 33 à 38 ci-dessus) que, même à supposer que le temps mis par le Conseil pour traiter les demandes de remboursement des requérants doive être considéré comme excessif, cela n’aurait pas eu d’incidence sur le contenu même des décisions attaquées.
56 Par ailleurs, quant à l’argument des requérants selon lequel les décisions attaquées sont intervenues postérieurement à l’inscription de leurs enfants pour une nouvelle année scolaire, il convient de relever que, en substance, cet argument est fondé sur la prémisse erronée selon laquelle, avant l’inscription de leurs enfants dans les écoles en cause, ils étaient en droit de compter sur le fait que ces frais de scolarité leur seraient remboursés. Or, ainsi que cela résulte des points 50 à 52 ci-dessus, il n’existe pas de fondement pour de telles attentes.
57 En quatrième lieu, quant à l’argument des requérants tiré de ce que le principe de sécurité juridique s’oppose à une mise en conformité, par le Conseil, de sa pratique avec les règles applicables sans l’introduction de mesures transitoires, il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante, le principe de sécurité juridique exige que tout acte de l’administration qui produit des effets juridiques soit clair, précis et porté à la connaissance de l’intéressé, de telle manière que celui-ci puisse connaître, avec certitude, le moment à partir duquel ledit acte existe et commence à produire ses effets juridiques, notamment au regard de l’ouverture des voies de recours prévues par les textes, en l’occurrence par le statut (voir ordonnance du 7 juin 1991, Weyrich/Commission, T‑14/91, EU:T:1991:28, point 48 et jurisprudence citée). À cet égard, les arguments présentés par les requérants et tirés d’un changement d’interprétation soudain sans prévoir la moindre mesure transitoire, sans en avoir discuté avec les représentants du personnel et sans avoir informé le personnel dans un délai raisonnable des répercussions d’un tel changement ne sont pas fondés. En effet, ainsi qu’il a été exposé ci-dessus, le Conseil n’a pas modifié sa pratique avec un effet rétroactif, ni même avec un effet immédiat, mais en a différé l’effet à l’année scolaire suivante après avoir communiqué son intention le 13 juin 2017, soit avant le commencement de la nouvelle année scolaire, de façon claire, précise et compréhensible.
58 Le premier moyen doit donc être rejeté.
Sur le deuxième moyen, tiré de la violation des droits de l’enfant, du droit à la vie familiale et du droit à l’éducation
59 Selon les requérants, la Charte garantit le droit de fonder une famille et de l’éduquer, tout en gardant à l’esprit que l’intérêt de l’enfant est primordial. Ainsi, l’enseignement, lorsqu’il est obligatoire, est gratuit. Il serait lié à l’âge et non pas au type d’enseignement. De ce fait, il n’y aurait pas lieu de limiter les droits garantis à l’article 14 de la Charte à l’enseignement public, surtout lorsque l’enseignement public financé par les États membres n’est pas en mesure de satisfaire les spécificités culturelles et linguistiques liées à l’engagement du personnel de l’Union, raison pour laquelle les requérants se seraient tournés vers des écoles faisant partie du réseau FELSI. En faisant supporter aux familles la lourde charge financière qui en résulte, le Conseil violerait les droits susmentionnés, en limitant le choix des établissements d’enseignement au détriment des enfants.
60 Par conséquent, toute interprétation d’une mesure financière doit, selon les requérants, se faire dans l’intérêt de l’enfant, même si cette mesure doit être interprétée restrictivement. Or, une telle interprétation existerait et serait conforme à la ratio legis des dispositions statutaires concernées et aux droits invoqués par les requérants dès lors qu’elle prévalait jusqu’à l’année scolaire 2016/2017 incluse.
61 Les requérants ajoutent qu’il n’est d’ailleurs pas exact de soutenir que le choix de l’école est un choix propre à chaque fonctionnaire et qui, en fait, ne dépendrait que de lui. Ainsi, les écoles européennes n’offriraient pas d’accompagnement spécialisé d’enfants atteints d’un trouble. Ceux-ci seraient redirigés vers les écoles du réseau FELSI et devraient donc aussi pouvoir bénéficier d’une scolarité gratuite.
62 Le Conseil et le Parlement contestent l’argumentation des requérants.
63 L’article 14, paragraphe 1, de la Charte, intitulé « Droit à l’éducation », prévoit ce qui suit : « Toute personne a droit à l’éducation, ainsi qu’à l’accès à la formation professionnelle et continue. »
64 Aux fins d’interpréter l’article 14 de la Charte, il convient de prendre en considération les explications relatives à celle-ci (JO 2007, C 303, p. 17), conformément à l’article 6, paragraphe 1, troisième alinéa, TUE et à l’article 52, paragraphe 7, de la Charte (voir, en ce sens, arrêt du 19 septembre 2013, Réexamen Commission/Strack, C‑579/12 RX‑II, EU:C:2013:570, point 27). Il ressort des explications afférentes à l’article 14 de la Charte que cet article est inspiré tant des traditions constitutionnelles communes aux États membres que de l’article 2 du protocole additionnel à la convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, signée à Rome le 4 novembre 1950, qui dispose ce qui suit :
« Nul ne peut se voir refuser le droit à l’instruction. L’État, dans l’exercice des fonctions qu’il assumera dans le domaine de l’éducation et de l’enseignement, respectera le droit des parents d’assurer cette éducation et cet enseignement conformément à leurs convictions religieuses et philosophiques. »
65 Contrairement à ce que laissent entendre les requérants, il ne saurait être déduit des dispositions mentionnées au point 64 ci-dessus une obligation positive, à la charge de l’Union, imposée par l’article 14 de la Charte, d’assurer à ses fonctionnaires et à ses agents les moyens financiers permettant aux enfants qui sont à leur charge de suivre une forme particulière d’enseignement, afin de garantir les droits de l’enfant et le droit à la vie familiale et à l’éducation.
66 Dès lors, il ne saurait être considéré que le droit à l’éducation consacré par l’article 14 de la Charte exige que l’octroi de l’allocation scolaire soit étendu au remboursement des frais entraînés par des exigences et des activités liées à l’accomplissement du programme scolaire, à savoir la participation des enfants à un projet spécifique et de scolarité non subventionné (voir, en ce sens, arrêt du 12 décembre 2018, SH/Commission, T‑283/17, EU:T:2018:917, point 77).
67 Certes, l’article 14, paragraphe 2, de la Charte garantit la faculté de suivre gratuitement l’enseignement obligatoire. Toutefois, comme il ressort des explications relatives à la Charte, cet article n’impose pas que les établissements privés qui dispensent un tel enseignement soient gratuits (arrêt du 25 octobre 2018, PO e.a./SEAE, T‑729/16, EU:T:2018:721, points 115 et 116).
68 En outre, il ne peut pas être déduit de l’article 14, paragraphe 2, de la Charte que l’Union est tenue de garantir un enseignement obligatoire, public ou privé, qui soit entièrement gratuit.
69 En tout état de cause, force est de constater que les enfants des requérants avaient accès à l’enseignement public gratuit en Belgique. La décision des parents, en raison de certaines convictions, d’inscrire leurs enfants dans un autre système éducatif, assumant par là-même d’éventuels frais supplémentaires, relève de leur propre choix.
70 Par ailleurs, quant à l’argument des requérants selon lequel les écoles européennes ne permettraient pas l’accès de tous les enfants de fonctionnaires ou ne correspondraient pas aux enfants nécessitant un accompagnement spécialisé, il n’est aucunement étayé. Il convient en tout état de cause de constater que l’accès aux écoles européennes est garanti et gratuit pour tous les enfants de fonctionnaires.
71 Il résulte de ce qui précède que l’argument selon lequel le Conseil, en appliquant le statut et en refusant le remboursement des frais de scolarité aux requérants, aurait, de cette manière, refusé l’accès à l’enseignement obligatoire ou imposé un enseignement obligatoire aux requérants et donc ainsi violé les droits de l’enfant, le droit à la vie familiale et le droit à l’éducation doit être rejeté.
72 Le deuxième moyen doit donc être rejeté comme étant non fondé.
Sur le troisième moyen, tiré de la violation du principe d’égalité de traitement et de non-discrimination
73 Les requérants soulèvent une exception d’illégalité de l’article 3, paragraphe 1, de l’annexe VII du statut, dès lors qu’il violerait le principe d’égalité de traitement entre eux et leurs collègues qui inscrivent leurs enfants dans des écoles privées ou publiques et qui se voient, légalement, octroyer des remboursements de frais. La nouvelle interprétation de l’article 3, paragraphe 1, de l’annexe VII du statut par le Conseil aboutirait à traiter maintenant de manière égalitaire l’enseignement officiel public entièrement financé et l’enseignement partiellement subventionné et imposerait un traitement différent entre l’enseignement partiellement subventionné et l’enseignement privé. Le Conseil créerait ainsi une différence de traitement entre les parents ayant inscrit leurs enfants dans les établissements à enseignement gratuit et ceux ayant inscrit leurs enfants dans les établissements à enseignement partiellement gratuit sans justification légitime autre que des dispositions de droit national belge non fondées et inopposables en l’espèce.
74 L’inégalité provient, selon les requérants, de l’article 3, paragraphe 1, de l’annexe VII du statut lui-même. En effet, ils se plaignent d’être traités de la même manière que les parents qui inscrivent leurs enfants dans des écoles publiques et totalement subventionnées et différemment des parents qui inscrivent leurs enfants dans des écoles privées. La comparaison se ferait donc entre des situations légales traitant de manière identique des situations pourtant distinctes.
75 Le Conseil et le Parlement contestent l’argumentation des requérants.
76 Il y a lieu de rappeler que le principe d’égalité de traitement appartient aux principes fondamentaux du droit de l’Union et qu’il est violé lorsque deux catégories de personnes, dont les situations factuelle et juridique ne présentent pas de différences essentielles, se voient appliquer un traitement différent. Ce principe exige, dès lors, que des situations comparables ne soient pas traitées de manière différente, à moins qu’une telle différenciation ne soit objectivement justifiée. Pour être admise, la différenciation doit être justifiée sur la base d’un critère objectif et raisonnable et être proportionnée au but poursuivi (arrêt du 28 avril 2017, Azoulay e.a./Parlement, T‑580/16, EU:T:2017:291, point 54).
77 En l’espèce, il convient de constater que les situations des requérants ayant inscrit leurs enfants dans des écoles partiellement subventionnées et celles des collègues qui inscrivent leurs enfants dans des écoles privées ou publiques entièrement subventionnées sont comparables et ne sont pas traitées de manière différente. En effet, tous les fonctionnaires et agents ayant des enfants scolarisés bénéficient du remboursement des frais de scolarité tel que prévu par l’article 3, paragraphe 1, de l’annexe VII du statut. Il y aurait inégalité de traitement si certains fonctionnaires se voyaient également attribuer le remboursement de frais entraînés par des exigences et des activités liées à l’accomplissement du programme scolaire, à savoir la participation des enfants au projet spécifique et de scolarité non subventionné des écoles en cause, qui doivent être considérés comme des « autres frais relatifs à l’accomplissement du programme scolaire de l’établissement d’enseignement fréquenté » et qui ne sont, au vu du premier moyen du présent arrêt et en application de l’arrêt du 28 avril 2017, Azoulaye.a./Parlement (T‑580/16, EU:T:2017:291), pas considérés comme étant des frais de scolarité.
78 Il s’ensuit que l’article 3, paragraphe 1, de l’annexe VII du statut ne viole pas le principe d’égalité de traitement et que l’exception d’illégalité doit être écartée.
79 Le troisième moyen doit dès lors également être rejeté.
Sur le quatrième moyen, tiré de l’absence de mise en balance effective des intérêts des requérants et de l’absence du respect du principe de proportionnalité
80 Selon les requérants, aucune mise en balance des intérêts du Conseil n’a été faite par rapport aux intérêts des fonctionnaires et des agents dont la situation individuelle et personnelle n’a pas été prise en compte dans le cadre de la nouvelle interprétation de l’article 3, paragraphe 1, de l’annexe VII du statut. Les États membres seraient responsables de ne pas avoir organisé l’enseignement de manière à ce qu’il puisse intégrer les enfants des requérants. Ce serait d’ailleurs en fonction du principe découlant du statut et selon lequel une institution doit s’efforcer de soutenir un enseignement multilingue et multiculturel pour les enfants du personnel afin de faciliter le recrutement sur une base géographique aussi large que possible que les écoles européennes ont été créées et que le remboursement de l’allocation scolaire a été inséré dans le statut.
81 Les requérants soutiennent que la suppression soudaine du remboursement des frais de scolarité est contraire aux principes défendus par le statut et la Charte sans toutefois qu’une dérogation à de tels principes réponde à un intérêt légitime, qui respecterait le principe de proportionnalité.
82 Le Conseil et le Parlement contestent l’argumentation des requérants.
83 En premier lieu, le Tribunal fait observer que rien n’indique que le Conseil n’a pas pris en compte les intérêts des requérants, dans la mesure où, à la suite de l’arrêt du 28 avril 2017, Azoulay e.a./Parlement (T‑580/16, EU:T:2017:291), l’attention de l’ensemble des fonctionnaires et des agents a été attirée sur les conséquences de cet arrêt par un article publié sur l’intranet le 13 juin 2017. Par ailleurs, le personnel du Conseil en a été informé par une note au personnel du secrétaire général en date du 26 juillet 2017, qui fait également référence à l’article du 13 juin 2017. La situation des requérants a dès lors bien été prise en considération. Par ailleurs, contrairement à ce que prétendent les requérants, les factures des associations sans but lucratif réclamant la cotisation pour l’année scolaire 2017/2018 sont datées des 17 et 20 septembre 2017, donc postérieurement à l’information donnée au personnel.
84 En second lieu, il y a lieu de rappeler que le principe de proportionnalité exige que les actes des institutions de l’Union ne dépassent pas les limites de ce qui est approprié et nécessaire à la réalisation des objectifs légitimes poursuivis par la réglementation en cause, étant entendu que, lorsqu’un choix s’offre entre plusieurs mesures appropriées, il convient de recourir à la moins contraignante et que les inconvénients causés ne doivent pas être démesurés par rapport aux buts visés (voir arrêt du 17 octobre 2013, Schaible, C‑101/12, EU:C:2013:661, point 29 et jurisprudence citée ; arrêt du 13 décembre 2018, Haeberlen/ENISA, T‑632/16, non publié, EU:T:2018:957, point 145).
85 Or, selon l’arrêt du 28 avril 2017, Azoulay e.a./Parlement (T‑580/16, EU:T:2017:291), les cotisations versées aux associations sans but lucratif concernées ne pouvant être qualifiées de frais de scolarité, elles constituent des frais entraînés par des exigences et des activités liées à l’accomplissement du programme scolaire, à savoir la participation des enfants au projet spécifique et de scolarité non subventionné des écoles en cause, et doivent être considérées comme des « autres frais relatifs à l’accomplissement du programme scolaire de l’établissement d’enseignement fréquenté » au sens de l’article 3, deuxième alinéa, des DGE, qui, selon la même disposition, ne sont pas couverts par l’allocation scolaire en cause.
86 En l’espèce, en ne remboursant plus aux requérants les frais de scolarité qu’ils ont exposés, le Conseil n’a pas dépassé les limites de ce qui est approprié et nécessaire à la réalisation des objectifs légitimes poursuivis par la réglementation et n’a dès lors pas porté atteinte de manière disproportionnée aux droits des requérants.
87 Quant aux affirmations relatives à la responsabilité des États de ne pas avoir organisé l’« enseignement européen » de manière à ce qu’il puisse intégrer les enfants des requérants, elles sont trop générales et n’ont pas été étayées par les requérants. Elles sont donc irrecevables.
88 Partant, aucun élément ne permet de conclure que le Conseil n’a pas pris en compte les intérêts des requérants ou a violé le principe de proportionnalité.
89 Le quatrième moyen doit dès lors également être rejeté.
90 Par conséquent, il y a lieu de rejeter les conclusions en annulation et le recours dans son intégralité.
Sur les dépens
91 Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens.
92 Il résulte de ce qui précède que les requérants ont succombé en leur recours. En outre, le Conseil a, dans ses conclusions, expressément demandé que les requérants soient condamnés aux dépens. Par conséquent, les requérants doivent être condamnés aux dépens.
93 Par ailleurs, en vertu de l’article 138, paragraphe 1, du règlement de procédure, les États membres et les institutions qui sont intervenus au litige supportent leurs propres dépens. Le Parlement supportera donc ses propres dépens.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (huitième chambre)
déclare et arrête :
1) Le recours est rejeté.
2) ZM, ZN et ZO sont condamnés aux dépens.
3) Le Parlement européen supportera ses propres dépens.
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 10 octobre 2019.
Signatures