SODBA SPLOŠNEGA SODIŠČA (deveti senat)
z dne 15. novembra 2023(*)
„Državne pomoči – Državni ukrep za podaljšanje dovoljenj za igre na srečo, ki jih je izdala Nizozemska – Sklep o ugotovitvi neobstoja državne pomoči – Neobstoj začetka formalnega postopka preiskave – Resne težave – Procesne pravice zainteresiranih strank“
V zadevi T‑167/21,
European Gaming and Betting Association s sedežem v Etterbeeku (Belgija), ki jo zastopajo T. De Meese, K. Bourgeois in M. Van Nieuwenborgh, odvetniki,
tožeča stranka,
proti
Evropski komisiji, ki jo zastopata B. Stromsky in J. Carpi Badía, agenta,
tožena stranka,
ob intervenciji
Kraljevine Nizozemske, ki jo zastopajo M. Bulterman, J. Langer in C. Schillemans, agenti,
intervenientka,
SPLOŠNO SODIŠČE (deveti senat),
v sestavi L. Truchot, predsednik, H. Kanninen, sodnik, in T. Perišin (poročevalka), sodnica,
sodni tajnik: A. Marghelis, administrator,
na podlagi pisnega dela postopka,
na podlagi obravnave z dne 1. marca 2023
izreka naslednjo
Sodbo
1 Združenje European Gaming and Betting Association s tožbo na podlagi člena 263 PDEU predlaga razglasitev ničnosti Sklepa Komisije C(2020) 8965 final z dne 18. decembra 2020 v zadevi SA.44830 (2016/FC) – Nizozemska – Podaljšanje dovoljenj za igre na srečo na Nizozemskem (v nadaljevanju: izpodbijani sklep), ki je naveden v Uradnem listu Evropske unije z dne 15. januarja 2021 (UL 2021, C 17, str. 1).
Dejansko stanje
2 Nizozemska ureditev iger na srečo temelji na sistemu izključnih dovoljenj ali licenc, v skladu s katerim je prirejanje iger na srečo ali spodbujanje k sodelovanju v njih prepovedano, razen če je bilo za to izdano upravno dovoljenje.
3 Tožeča stranka je nepridobitna organizacija, katere člani so evropski ponudniki spletnih iger in stav. Pri Evropski komisiji je 8. marca 2016 vložila pritožbo na podlagi člena 24 Uredbe Sveta (EU) 2015/1589 z dne 13. julija 2015 o določitvi podrobnih pravil za uporabo člena 108 PDEU (UL 2015, L 248, str. 9) v zvezi z domnevno nezakonito in z notranjim trgom nezdružljivo pomočjo, ki naj bi jo Kraljevina Nizozemska dodelila več ponudnikom loterij in stav ter drugih iger na srečo v tej državi članici.
4 Pritožba se je nanašala, prvič, na splošno politično pravilo, ki ga je nizozemski državni sekretar za varnost in pravosodje sprejel 7. oktobra 2014 v zvezi s podaljšanjem dovoljenj za športne stave, stave na konjske dirke, loterije in igralnice njihovim imetnikom do 1. januarja 2017, in drugič, na odločitve, ki jih je 25. novembra 2014 na podlagi tega pravila sprejel Nederlandse Kansspelautoriteit (nizozemski organ za igre na srečo, Nizozemska) in s katerimi je bilo obnovljenih šest dovoljenj, ki so potekla za dobrodelne loterije, stave na športne dogodke, ekspres loterijo, loto in stave na konjske dirke (v nadaljevanju skupaj: sporni ukrep).
5 Tožeča stranka je v pritožbi v bistvu trdila, da so nizozemski organi s spornim ukrepom imetnikom teh dovoljenj dodelili državno pomoč. Trdila je, da je bila navedena pomoč dodeljena v obliki podaljšanja obstoječih dovoljenj na izključni podlagi, ne da bi nizozemski organi zahtevali plačilo nadomestila po tržni ceni in ne da bi organizirali odprt, pregleden in nediskriminatoren postopek dodelitve dovoljenj.
6 Komisija je 30. marca 2016 nizozemskim organom poslala nezaupno različico pritožbe, ti pa so nanjo odgovorili z dopisom z dne 22. julija 2016. Komisija je nato z dopisom z dne 16. avgusta 2016 nizozemskim organom poslala zahtevo za pojasnila, na katero so ti odgovorili z dopisom z dne 11. oktobra 2016.
7 Tožeča stranka je 4. maja, 28. junija in 17. novembra 2016 Komisiji predložila dodatne pripombe.
8 Komisija je 30. maja 2017 tožečo stranko obvestila o rezultatu svoje predhodne ocene. Menila je, da pri podaljšanju dovoljenj imetnikom dovoljenj na izključni podlagi ni šlo za prenos državnih sredstev. Zato je menila, da sporni ukrep ni državna pomoč v smislu člena 107(1) PDEU. Vendar je bilo izrecno navedeno, da to stališče ni dokončno stališče Komisije, ampak le prvo mnenje služb generalnega direktorata za konkurenco, ki temelji na razpoložljivih informacijah v pričakovanju preostalih dodatnih pripomb, ki bi jih tožeča stranka morda želela predložiti.
9 Tožeča stranka je odgovorila z dopisom z dne 30. junija 2017, v katerem je izpodbijala presojo Komisije in predložila dodatne informacije.
10 Komisija je 1. septembra 2017 nizozemskim organom poslala zahtevo za dodatna pojasnila, ki so ji bila predložena 7. decembra 2017.
11 Komisija je 9. novembra 2018 od nizozemskih organov zahtevala informacije o potekajoči reformi zakonodaje o igrah na srečo na Nizozemskem.
12 Nizozemski parlament je 19. februarja 2019 sprejel nov zakon o igrah na srečo, ki je začel veljati 1. aprila 2021.
13 Komisija je 1. marca 2019 tožečo stranko pozvala, naj poda mnenje o nedavnem razvoju zakonodaje, ki ureja sektor iger na srečo na Nizozemskem.
14 Tožeča stranka je z dopisom z dne 5. aprila 2019 sporočila svoje pripombe glede sprejetja novega zakona o igrah na srečo. V tem dopisu je trdila, da sprejetje tega zakona na nezakonitost državne pomoči, na katero se nanaša pritožba, ni vplivalo ali je odpravilo.
15 Komisija je z dopisom z dne 27. junija 2019 tožečo stranko obvestila o svoji predhodni ugotovitvi, da obstoječi gospodarski subjekti zaradi podaljšanja zadevnih izključnih dovoljenj niso bili deležni prednosti in da zato sporni ukrep ne pomeni državne pomoči v smislu člena 107(1) PDEU.
16 Tožeča stranka je 22. avgusta 2019 pisala Komisiji, da bi jo obvestila, da vztraja pri svojem stališču, da sporni ukrep pomeni državno pomoč.
17 Komisija je z dopisoma z dne 2. decembra 2019 in 16. junija 2020 nizozemskim organom poslala zahtevi za pojasnila, na kateri so ti odgovorili z dopisoma z dne 7. februarja in 18. septembra 2020.
18 Postopek se je končal s sprejetjem izpodbijanega sklepa.
19 Komisija je v tem sklepu ugotovila, da je bila ponudba iger na srečo na Nizozemskem v skladu s členom 1(1)(a) wet houdende nadere regelen met betrekking tot kansspelen (zakon o dopolnitvi ureditve na področju iger na srečo) z dne 10. decembra 1964 (Stb. 1964, št. 483) prepovedana, če za to ni bilo izdano dovoljenje na podlagi tega zakona. V skladu s členom 3 navedenega zakona se ta dovoljenja lahko izdajo le, če so bili prihodki iz dejavnosti iger nakazani organizacijam, ki delujejo v splošnem interesu.
20 Komisija je poleg tega ugotovila, da je člen 2(b) besluit tot vaststelling van de algemene maatregel van bestuur, bedoeld in artikel 6 van de Wet op de kansspelen (Kansspelenbesluit) (odlok o določitvi splošnega upravnega ukrepa iz člena 6 zakona o igrah na srečah (odlok o igrah na srečah)) z dne 1. decembra 1997 (Stb. 1997, št. 616) med drugim določal, da so morali prireditelji iger na srečo, ki so pridobili dovoljenje na podlagi nizozemskega zakona o igrah na srečo, prihodke od prodaj srečk nakazati upravičencem, določenim v dovoljenju. To nakazilo je moralo znašati vsaj 50 % nominalne vrednosti prodanih srečk.
21 Komisija je menila, da se s tem ukrepom – če je država članica gospodarskemu subjektu podelila ali podaljšala izključno pravico in mu ni omogočila, da bi prejel več kot minimalni donos, potreben za kritje stroškov poslovanja in naložb, povezanih z uveljavljanjem te pravice, in razumen dobiček – upravičencu ne daje prednosti. V takih okoliščinah ni bilo mogoče šteti, da je imel upravičenec do izključne pravice prednost, ki je v običajnih tržnih razmerah ne bi mogel pridobiti.
22 Komisija je ugotovila, da morajo imetniki dovoljenj subjektom, ki delujejo v splošnem interesu, nakazati celoten prihodek iz svojih dejavnosti iger na srečo, in sicer prihodke po odbitku izdatkov v zvezi s podeljenimi nagradami in razumnih stroškov, ter da zato ti subjekti niso mogli ustvariti dobička oziroma so lahko ustvarili le dobiček, ki ni bil višji od razumnega dobička. Komisija je poleg tega menila, da finančni podatki imetnikov dovoljenj za obdobje od 2015 do 2016, ki so jih predložili nizozemski organi, potrjujejo to analizo.
23 Zato je Komisija ugotovila, da sporni ukrep upravičencem ne daje prednosti in torej ne pomeni državne pomoči v smislu člena 107(1) PDEU.
Predlogi strank
24 Tožeča stranka Splošnemu sodišču predlaga, naj:
– izpodbijani sklep razglasi za ničen;
– Komisiji naloži plačilo stroškov.
25 Komisija ob podpori Kraljevine Nizozemske Splošnemu sodišču predlaga, naj:
– tožbo zavrne;
– tožeči stranki naloži plačilo stroškov.
Pravo
26 Tožeča stranka v utemeljitev tožbe navaja dva tožbena razloga, pri čemer se prvi nanaša na kršitev njenih procesnih pravic zaradi zavrnitve Komisije, da začne formalni postopek preiskave iz člena 108(2) PDEU (v nadaljevanju: formalni postopek preiskave), čeprav na podlagi predhodne preučitve v smislu člena 108(3) PDEU (v nadaljevanju: predhodna preučitev) ni bilo mogoče odpraviti vseh dvomov o obstoju pomoči, drugi pa na očitno napako pri presoji, ker je Komisija ugotovila, da se s spornim ukrepom imetnikom dovoljenj ne daje prednosti v smislu člena 107(1) PDEU.
27 Najprej je treba preizkusiti prvi tožbeni razlog.
28 Tožeča stranka s prvim tožbenim razlogom trdi, da je Komisija kršila njene procesne pravice, ker ni začela formalnega postopka preiskave, čeprav na podlagi predhodne preučitve ni bilo mogoče odpraviti vseh dvomov o obstoju pomoči. Ta tožbeni razlog je razdeljen na tri dele; prvi del se nanaša na trajanje in okoliščine predhodne preučitve, drugi na bistveno spremembo analize, ki jo je Komisija opravila med predhodno preučitvijo, tretji pa na to, da je Komisija v izpodbijanem sklepu napačno ugotovila, da ni nobenega dvoma o tem, ali je bila imetnikom dovoljenj s spornim ukrepom podeljena prednost.
Upoštevna načela
29 V skladu s sodno prakso je zakonitost sklepa o nenasprotovanju, ki temelji na členu 4(3) Uredbe št. 2015/1589, odvisna od vprašanja, ali bi presoja informacij in elementov, ki jih je Komisija imela v fazi predhodne preučitve priglašenega ukrepa, morala objektivno povzročiti dvome o združljivosti ukrepa pomoči z notranjim trgom, ker je treba ob takih dvomih začeti formalni postopek preiskave, v katerem lahko sodelujejo zainteresirane stranke iz člena 1(h) te uredbe (glej v tem smislu in po analogiji sodbo z dne 2. septembra 2021, Komisija/Tempus Energy in Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, točka 38 in navedena sodna praksa).
30 Ta obveznost je potrjena s členom 4(4) Uredbe 2015/1589, v skladu s katerim mora Komisija začeti formalni postopek preiskave, če obstajajo dvomi o združljivosti zadevnega ukrepa z notranjim trgom, ne da bi pri tem imela diskrecijsko pravico (glej v tem smislu in po analogiji sodbo z dne 22. decembra 2008, British Aggregates/Komisija, C‑487/06 P, EU:C:2008:757, točki 113 in 185 in navedena sodna praksa; sklep z dne 25. junija 2019, Fred Olsen/Naviera Armas, C‑319/18 P, neobjavljen, EU:C:2019:542, točka 30, in sodbo z dne 20. junija 2019, a&o hostel and hotel Berlin/Komisija, T‑578/17, neobjavljena, EU:T:2019:437, točka 57).
31 Kadar tožeča stranka predlaga razglasitev ničnosti sklepa o nenasprotovanju, izpodbija predvsem to, da je Komisija sklep glede zadevne pomoči sprejela, ne da bi začela formalni postopek preiskave, s čimer je kršila njene procesne pravice. Da bi bilo predlogu tožeče stranke za razglasitev ničnosti ugodeno, lahko ta navede kateri koli tožbeni razlog, s katerim se lahko dokaže, da bi presoja informacij in elementov, ki jih je Komisija imela v fazi predhodne preučitve priglašenega ukrepa, morala povzročiti dvome o združljivosti tega ukrepa z notranjim trgom. Vendar uporaba takih trditev ne more povzročiti niti spremembe predmeta tožbe niti spremembe pogojev njene dopustnosti. Nasprotno je prav obstoj dvomov o tej združljivosti dokaz, ki ga je treba predložiti, da bi se dokazalo, da bi Komisija morala začeti formalni postopek preiskave iz člena 108(2) PDEU (sodba z dne 2. septembra 2021, Komisija/Tempus Energy in Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, C‑817/19 P, EU:C:2020:663, točka 39 in navedena sodna praksa).
32 Dokaz o obstoju dvomov o združljivosti zadevne pomoči z notranjim trgom, ki ga je treba iskati tako v okoliščinah sprejetja sklepa o nenasprotovanju kot tudi v njegovi vsebini, mora predložiti predlagatelj razglasitve ničnosti tega sklepa, in sicer na podlagi sklenjenega kroga indicev (sodba z dne 2. septembra 2021, Komisija/Tempus Energy in Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, C‑817/19 P, EU:C:2020:663, točka 40 in navedena sodna praksa).
33 Zlasti nezadostna ali nepopolna preučitev, ki jo opravi Komisija med postopkom predhodne preučitve, kaže na obstoj resnih težav pri presoji zadevnega ukrepa, zaradi katerih mora Komisija začeti formalni postopek preiskave (glej sodbo z dne 2. septembra 2021, Komisija/Tempus Energy in Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, točka 41 in navedena sodna praksa).
34 Poleg tega mora sodišče Unije zakonitost sklepa o nenasprotovanju, sprejetega ob koncu postopka predhodne preučitve, presojati ne le glede na informacije, ki jih je Komisija imela ob njegovem sprejetju, ampak tudi glede na informacije, ki bi jih lahko imela (sodba z dne 29. aprila 2021, Achemos Grupė in Achema/Komisija, C‑847/19 P, neobjavljena, EU:C:2021:663, točka 42).
35 Informacije, ki jih je Komisija „lahko imela“, pa vključujejo tiste, ki so se izkazale za upoštevne za presojo, ki jo je treba opraviti v skladu s sodno prakso, navedeno v točki 38 te sodbe, in ki bi jih lahko na svojo zahtevo pridobila med upravnim postopkom (sodba z dne 2. septembra 2021, Komisija/Tempus Energy in Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, točka 43 in navedena sodna praksa).
36 Komisija mora namreč postopek preučitve zadevnih ukrepov voditi skrbno in nepristransko, da bi tako imela ob sprejetju končnega sklepa o ugotovitvi obstoja pomoči in po potrebi njene nezdružljivosti ali nezakonitosti na voljo najpopolnejše in najzanesljivejše elemente (glej sodbo z dne 2. septembra 2021, Komisija/Tempus Energy in Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, točka 44 in navedena sodna praksa).
37 Vendar, čeprav je Sodišče razsodilo, da je pri preučitvi obstoja in zakonitosti državne pomoči lahko potrebno, da Komisija glede na okoliščine primera preseže zgolj preučitev dejanskih in pravnih okoliščin, s katerimi je bila seznanjena, iz te sodne prakse ni mogoče sklepati, da mora Komisija na lastno pobudo, in tudi če ni nobenega indica v tem smislu, poiskati vse informacije, ki bi bile lahko povezane z zadevo, o kateri odloča, tudi če bi bile takšne informacije javno dostopne (glej sodbo z dne 2. septembra 2021, Komisija/Tempus Energy in Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, točka 45 in navedena sodna praksa).
38 Iz tega izhaja, da se nadzor Splošnega sodišča nad zakonitostjo sklepa, da se ne uvede formalni postopek preiskave, ker ni resnih težav, ne more omejiti na iskanje očitne napake pri presoji. Sklep, ki ga je sprejela Komisija, ne da bi začela formalni postopek preiskave, se lahko razglasi za ničen, ker ni opravila kontradiktorne in poglobljene preučitve, določene v členu 108(2) PDEU, tudi če ni dokazano, da je Komisija pri vsebinski presoji napačno uporabila pravo ali napačno ugotovila dejansko stanje (glej v tem smislu sodbo z dne 15. oktobra 2020, První novinová společnost/Komisija, T‑316/18, neobjavljena, EU:T:2020:489, točke 88, 90 in 91 ter navedena sodna praksa). Nadzor Splošnega sodišča torej ni omejen (glej v tem smislu sodbo z dne 20. junija 2019, a&o hostel and hotel Berlin/Komisija, T‑578/17, neobjavljena, EU:T:2019:437, točka 66).
39 Trditve tožeče stranke, s katerimi želi dokazati obstoj dvomov, zaradi katerih bi morala Komisija začeti formalni postopek preiskave, je treba preučiti ob upoštevanju teh načel sodne prakse in teh ugotovitev.
40 Splošno sodišče meni, da je treba najprej preučiti tretji del prvega tožbenega razloga.
Tretji del prvega tožbenega razloga: obstoj prednosti, podeljene imetnikom dovoljenj
41 Tožeča stranka s tretjim delom prvega tožbenega razloga v bistvu trdi, da je Komisija v izpodbijanem sklepu napačno ugotovila, da ni nobenega dvoma glede tega, ali se s spornim ukrepom njegovim upravičencem daje prednost. V tem delu sta v bistvu dva očitka; prvi se nanaša na prednost, ki naj bi bila podeljena imetnikom dovoljenj, drugi pa na neobstoj presoje vprašanja, ali zadevna dovoljenja subjektom, ki jim morajo imetniki navedenih dovoljenj nakazati del svojih prihodkov, ustvarjenih z igrami na srečo, ne dajejo posredne prednosti.
42 Glede drugega očitka tožeča stranka meni, da je Komisija razpolagala z informacijami in elementi, na podlagi katerih je bilo mogoče sumiti o obstoju posredne prednosti v korist organizacijam, ki jim morajo imetniki dovoljenj nakazati del svojih prihodkov, ustvarjenih z igrami na srečo. Ker Komisija te okoliščine ni preučila, naj namreč ne bi mogla odpraviti vseh dvomov o obstoju državne pomoči, in to še toliko bolj, ker se je v izpodbijanemu sklepu pretežno oprla na obveznost imetnikov dovoljenj, da del prihodkov iz dejavnosti iger na srečo nakažejo zadevnim dobrodelnim organizacijam, da je prišla do sklepa, da se imetnikom dovoljenj ne daje prednosti. Tožeča stranka meni, da to, da so te dobrodelne organizacije nepridobitne organizacije, ni ovira, da se jih obravnava kot posredne prejemnike pomoči, saj lahko tudi nepridobitni subjekti ponujajo blago in storitve na trgu in jih je torej mogoče šteti za podjetja.
43 Komisija to trditev izpodbija, ker zadevnih organizacij ni mogoče šteti za podjetja, ki delujejo na naslednjih stopnjah dejavnosti po stopnji dejavnosti imetnikov dovoljenj za igre na srečo, v smislu točke 115 Obvestila Komisije o pojmu državne pomoči po členu 107(1) [PDEU] (UL 2016, C 262, str. 1). Poleg tega meni, da trditve tožeče stranke v zvezi s tem očitkom niso bile navedene v njeni pritožbi ali v okviru njenih poznejših pripomb. Komisija v tem okviru trdi, da ji ni bilo treba na lastno pobudo in brez kakršnega koli indica v zvezi s tem iskati vseh informacij, ki bi lahko bile povezane z zadevo, ki ji je bila predložena, tudi če bi bile take informacije javno dostopne.
44 V zvezi s tem je treba poudariti, kot je bilo med drugim ugotovljeno v točkah 19 in 20 zgoraj, da je iz nizozemske ureditve iger na srečo, ki je predmet presoje Komisije, razvidno, da morajo imetniki dovoljenj del prihodkov, ustvarjenih z igrami na srečo, nakazati izključno subjektom, ki delujejo v splošnem interesu, kot so določeni v dovoljenjih. V teh okoliščinah Komisija ni mogla prezreti obstoja take obveznosti v zadevni nizozemski ureditvi.
45 Poleg tega je treba ugotoviti, da je Komisija v izpodbijanem sklepu analizo neobstoja prednosti za imetnike dovoljenj oprla prav na njihovo obveznost, da del svojih prihodkov nakažejo subjektom, ki delujejo v splošnem interesu, kot to izhaja zlasti iz točk 49 in od 54 do 57 obrazložitve izpodbijanega sklepa. Komisija je namreč v točki 49 obrazložitve izpodbijanega sklepa menila, da lahko podelitev posebnih ali izključnih pravic brez ustreznega nadomestila v skladu s tržnimi cenami pomeni okrnitev državnih prihodkov in podelitev prednosti. Poleg tega je iz točke 54 obrazložitve izpodbijanega sklepa razvidno, da Komisija meni, da se s tem, da sporni ukrep podelitev dovoljenj za opravljanje dejavnosti iger na srečo pogojuje z obveznostjo imetnikov teh dovoljenj, da del prihodkov iz teh dejavnosti nakažejo izključno subjektom, ki delujejo v splošnem interesu, zagotavlja, da navedeni imetniki ne bodo prejeli več kot najmanjšega dobička, potrebnega za kritje njihovih stroškov, in razumnega dobička. Zato je Komisija ob upoštevanju obveznosti imetnikov dovoljenj, da del svojih prihodkov nakažejo subjektom, ki delujejo v splošnem interesu, ugotovila, da se s spornim ukrepom ne podeljuje prednost in zato ne pomeni državne pomoči v smislu člena 107(1) PDEU (točki 56 in 57 obrazložitve izpodbijanega sklepa).
46 Komisija je pri sprejetju izpodbijanega sklepa torej razpolagala z informacijami o spornem ukrepu, na podlagi katerih bi se morala vprašati, ali nizozemska ureditev iger na srečo ni bila zasnovana tako, da je nakazilo prihodkov, ustvarjenih z dejavnostjo zadevnih imetnikov dovoljenj, usmerila predvsem na subjekte, ki delujejo v splošnem interesu, določene v teh dovoljenjih.
47 Spomniti je namreč treba, da je bilo že razsojeno, da lahko Komisija pri preučitvi nekega ukrepa preveri, ali se za prednost lahko šteje, da je bila posredno dodeljena subjektom, ki niso neposredni prejemniki prenesenih državnih sredstev. V zvezi s tem sta sodišči Unije tudi priznali, da lahko prednost, ki je neposredno dodeljena nekaterim fizičnim ali pravnim osebam, pomeni posredno prednost in zato državno pomoč za druge pravne osebe, ki so podjetja (glej sodbo z dne 13. maja 2020, Germanwings/Komisija, T‑716/17, EU:T:2020:181, točka 75 in navedena sodna praksa).
48 Glede tega je treba poudariti tudi, da je v točki 115 Obvestila Komisije o pojmu državne pomoči pojasnjeno, da se lahko posredna prednost zagotovi drugemu podjetju, kot je tisto, na katero so bila državna sredstva neposredno prenesena. Poleg tega je v točki 116 navedenega obvestila določeno, da pojem „posredna prednost“ zajema položaj, v katerem je ukrep zasnovan tako, da so njegovi sekundarni učinki usmerjeni v določljiva podjetja ali skupine podjetij. Zato bi se morala Komisija vprašati, ali sporni ukrep subjektom, ki delujejo v splošnem interesu, ne daje posredne prednosti.
49 Ugotoviti pa je treba, da kljub temu, da je bila Komisija o tem delu nizozemske ureditve iger na srečo obveščena, v izpodbijanem sklepu ni bilo ničesar o tem vprašanju.
50 Poleg tega je treba v zvezi s trditvijo Komisije, da nizozemski organi s tem, da od imetnikov dovoljenj zahtevajo, da del svojih prihodkov nakažejo subjektom, ki delujejo v splošnem interesu, sledijo ciljem, ki so neposredno povezani z javnim redom in javno moralo, poudariti, da Komisija v izpodbijanem sklepu ni preučila, ali so subjekti, povezani s spornim ukrepom, podjetja ali pa so to subjekti, ki opravljajo naloge javne službe.
51 Zato je treba ugotoviti, da Komisija pri sprejemanju izpodbijanega sklepa ni preučila vprašanja, ali sporni ukrep subjektom, ki jim morajo imetniki dovoljenj nakazati del svojih prihodkov, ne daje posredne prednosti. S tem je brez dodatnih pojasnil izključila možnost, da bi to vprašanje lahko povzročilo resne težave pri opredelitvi spornega ukrepa kot državne pomoči, ki bi ga bilo mogoče razjasniti le v formalnem postopku preiskave. Ker pa Komisija v fazi predhodne preučitve sploh ni ustrezno preučila vprašanja, ali se s spornim ukrepom tem subjektom daje posredna prednost, in to kljub temu, da je bilo nakazilo dela prihodkov, ustvarjenih z dejavnostjo imetnikov dovoljenj, subjektom, ki delujejo v splošnem interesu, določenim v teh dovoljenjih, ena od glavnih značilnosti sporne ureditve, zaradi nepreučitve tega vprašanja v izpodbijanem sklepu ni mogoče izključiti obstoja resnih težav v zvezi z njim.
52 V teh okoliščinah je treba tretjemu delu prvega tožbenega razloga ugoditi v delu, v katerem se nanaša na očitek v zvezi s posredno prednostjo, podeljeno subjektom, ki jim morajo imetniki dovoljenj nakazati del svojih prihodkov, ustvarjenih z igrami na srečo, ne da bi bilo treba preučiti druge trditve, ki jih je tožeča stranka navedla v okviru prvega in drugega dela.
53 Izpodbijani sklep je zato treba razglasiti za ničen, ne da bi bilo treba preizkusiti drugi tožbeni razlog.
Stroški
54 V skladu s členom 134(1) Poslovnika Splošnega sodišča se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki. Ker Komisija ni uspela, se ji v skladu s predlogi tožeče stranke naloži, da poleg svojih stroškov nosi tudi stroške tožeče stranke.
55 Poleg tega države članice in institucije, ki so intervenirale v postopku, v skladu s členom 138(1) Poslovnika nosijo svoje stroške.
56 Zato je treba odločiti, da Kraljevina Nizozemska nosi svoje stroške.
Iz teh razlogov je
SPLOŠNO SODIŠČE (deveti senat)
razsodilo:
1. Sklep Komisije C(2020) 8965 final z dne 18. decembra 2020 v zadevi SA.44830 (2016/FC) – Nizozemska – Podaljšanje dovoljenj za igre na srečo na Nizozemskem se razglasi za ničen.
2. Evropski komisiji se naloži, da poleg svojih stroškov nosi tudi stroške združenja European Gaming and Betting Association.
3. Kraljevina Nizozemska nosi svoje stroške.
Razglašeno na javni obravnavi v Luxembourgu, 15. novembra 2023.
Podpisi