CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
presentate il 15 maggio 2019(1)
Causa C‑378/18
Landwirtschaftskammer Niedersachsen
contro
Reinhard Westphal
[domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Bundesverwaltungsgericht (Corte amministrativa federale, Germania)]
«Questione pregiudiziale – Politica agricola comune – Regimi di aiuto comunitari – Pagamenti per superficie – Recupero dei pagamenti indebitamente versati – Sanzioni – Prescrizione – Dies a quo del termine – Eventuale applicazione delle norme relative alla tutela degli interessi finanziari dell’Unione».
1. Negli anni 2001 e 2002 un agricoltore tedesco ha presentato domande di aiuto ai sensi del regolamento (CE) n. 1251/1999 (2) per talune superfici agricole. Ha ricevuto i pagamenti corrispondenti alcuni mesi dopo le rispettive domande, ma, nel 2006, la Landwirtschaftskammer Niedersachsen (Camera dell’agricoltura del Land Bassa Sassonia, Germania; in prosieguo: la «Camera dell’agricoltura») ha ritenuto che egli non avesse indicato correttamente le dimensioni dei suoi terreni e ha pertanto disposto la soppressione totale degli aiuti, quale sanzione adeguata a tale comportamento.
2. La controversia dinanzi agli organi giurisdizionali tedeschi è incentrata sul termine di prescrizione applicabile a tali fatti, questione connessa all’asserita retroattività in melius di determinate norme di diritto dell’Unione che avrebbero introdotto un regime sanzionatorio più favorevole.
I. Contesto normativo
A. Norme della politica agricola comune
1. Regolamento (CEE) n. 3887/92 (3)
3. Ai sensi dell’articolo 9, paragrafo 2:
«2. Qualora si constati che la superficie dichiarata in una domanda d’aiuto per superficie supera la superficie determinata, l’importo dell’aiuto viene calcolato in base alla superficie effettivamente determinata al momento del controllo. Tuttavia, salvo casi di forza maggiore, la superficie effettivamente determinata viene ridotta [...] di due volte l’eccedenza constatata, se quest’ultima supera del [3%] o di 2 ha, ma non più del 20%, la superficie determinata.
Qualora l’eccedenza constatata sia superiore al 20% della superficie determinata, non è concesso nessuno aiuto legato alla superficie.
(…)
Ai fini del presente articolo, si intende per “superficie determinata” la superficie conforme alle condizioni regolamentari (…)».
2. Regolamento (CE) n. 2419/2001 (4)
4. L’articolo 32, paragrafo 1, così recita:
«1. Quando in relazione a un gruppo di colture, la superficie dichiarata eccede la superficie determinata ai sensi dell’articolo 31, paragrafo 2 [(5)], l’importo dell’aiuto è calcolato sulla base della superficie determinata, ridotta di due volte l’eccedenza constatata, se questa è superiore al 3% o a due ettari, ma non è superiore al 20% della superficie determinata.
Se l’eccedenza constatata è superiore al 20% della superficie determinata, non è concesso alcun aiuto per superficie relativamente al gruppo di colture di cui trattasi».
5. L’articolo 49 («Ripetizione dell’indebito») prevede quanto segue:
«1. In caso di pagamento indebito, l’imprenditore ha l’obbligo di restituire il relativo importo, maggiorato di un interesse calcolato conformemente al paragrafo 3.
(…)
5. L’obbligo di restituzione di cui al paragrafo 1 non si applica se il periodo intercorso tra la data di pagamento dell’aiuto e quella in cui l’autorità competente ha notificato per la prima volta al beneficiario il carattere indebito del pagamento effettuato è superiore a dieci anni.
Tuttavia, il periodo di cui al comma precedente è ridotto a quattro anni se il beneficiario ha agito in buona fede.
6. Gli importi da recuperare a seguito dell’applicazione di riduzioni ed esclusioni ai sensi dell’articolo 13 e del titolo IV sono soggetti ad un periodo di prescrizione di quattro anni.
(…)».
6. L’articolo 52 bis, rubricato «Prescrizione riguardante le domande d’aiuto relative alle campagne di commercializzazione e ai periodi di premio che hanno avuto inizio anteriormente al 1o gennaio 2002», aggiunto dall’articolo 1, punto 13, del regolamento (CE) n. 118/2004 (6), così dispone:
«In deroga all’articolo 54, paragrafo 2, e fatte salve norme più favorevoli in materia di periodi di prescrizione applicate dagli Stati membri, l’articolo 49, paragrafo 5 si applica anche alle domande d’aiuto relative alle campagne di commercializzazione e ai periodi di premio iniziati anteriormente al 1o gennaio 2002, a meno che le autorità competenti abbiano già notificato al beneficiario, entro il 1o febbraio 2004, il carattere indebito del pagamento in questione».
7. Sebbene l’articolo 80, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 796/2004 (7) abbia abrogato il regolamento n. 2419/2001, le norme relative alla prescrizione sono state mantenute all’articolo 73, paragrafi 1, 5 e 6, del primo di detti regolamenti, fino alla sua abrogazione, in data 1o gennaio 2010, ad opera dell’articolo 86, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 1122/2009 (8). Quest’ultimo è stato sostituito a sua volta dal regolamento (UE) n. 640/2014 (9), in vigore dal 1o gennaio 2015.
B. Norme per la tutela degli interessi finanziari dell’Unione. Regolamento (CE, Euratom) n. 2988/95 (10)
8. Le norme che disciplinano la lotta alle frodi al fine di tutelare gli interessi finanziari dell’Unione sono contenute nel regolamento n. 2988/85, di carattere generale e sussidiario rispetto alle norme settoriali, in particolare nel settore dell’agricoltura.
9. Secondo il suo nono considerando:
«considerando che le misure e sanzioni comunitarie adottate nel quadro della realizzazione degli obiettivi della politica agricola comune costituiscono parte integrante dei regimi di aiuto; che esse hanno una finalità propria (…); che la loro efficacia deve essere garantita dall’applicazione immediata della norma comunitaria (…)».
10. L’articolo 1, paragrafo 2, compreso nel titolo I («Principi generali»), dispone quanto segue:
«2. Costituisce irregolarità qualsiasi violazione di una disposizione del diritto [dell’Unione] derivante da un’azione o un’omissione di un operatore economico che abbia o possa avere come conseguenza un pregiudizio al bilancio generale dell’[Unione] o ai bilanci da quest[a] gestiti, attraverso la diminuzione o la soppressione di entrate provenienti da risorse proprie percepite direttamente per conto [dell’Unione], ovvero una spesa indebita».
11. A norma dell’articolo 2, paragrafo 2:
«2. Nessuna sanzione amministrativa può essere irrogata se non è stata prevista da un atto comunitario precedente all’irregolarità. In caso di successiva modifica delle disposizioni relative a sanzioni amministrative contenute in una normativa comunitaria si applicano retroattivamente le disposizioni meno rigorose».
12. L’articolo 3 stabilisce quanto segue:
«1. Il termine di prescrizione delle azioni giudiziarie è di quattro anni a decorrere dall’esecuzione dell’irregolarità di cui all’articolo 1, paragrafo 1. (…)
Per le irregolarità permanenti o ripetute, il termine di prescrizione decorre dal giorno in cui cessa l’irregolarità. (…)
La prescrizione delle azioni giudiziarie è interrotta per effetto di qualsiasi atto dell’autorità competente, portato a conoscenza della persona interessata, che abbia natura istruttoria o che sia volto a perseguire l’irregolarità. Il termine di prescrizione decorre nuovamente dal momento di ciascuna interruzione.
(…)
2. Il termine di esecuzione della decisione che irroga sanzioni amministrative è di tre anni. (…)
I casi di interruzione e di sospensione sono disciplinati dalle pertinenti disposizioni di diritto nazionale.
3. Gli Stati membri mantengono la possibilità di applicare un termine più lungo di quello previsto rispettivamente al paragrafo 1 e al paragrafo 2».
II. Fatti all’origine del procedimento principale
13. Esporrò i fatti quali risultano dall’ordinanza di rinvio (di cui trascriverò in modo letterale taluni passaggi), pur dovendo segnalare la relativa oscurità di alcuni di essi.
14. Il sig. Westphal, agricoltore, chiedeva, nel maggio del 2000 e nel maggio del 2001 (11), pagamenti per superficie relativi ai corrispondenti periodi di premio, i conformemente al regime di sostegno a favore dei coltivatori di taluni seminativi.
15. La Camera dell’agricoltura approvava i pagamenti e li versava entro il rispettivo anno della presentazione della richiesta (12).
16. «Nel corso di un’ispezione in loco [del 12] gennaio 2006, la [Camera dell’agricoltura] rilevava talune irregolarità nei dati relativi alle superfici messe a riposo. Dopo aver sentito il [sig. Westphal], con decisione del 23 luglio 2007 annullava parzialmente (…) le decisioni di concessione per gli anni 2000 e 2001 ed esigeva la restituzione dei pagamenti in eccesso. Nel calcolo dei pagamenti medesimi, riteneva che, a titolo di sanzione per la dichiarazione in eccesso in relazione alle superfici messe a riposo, non dovesse essere concesso alcun aiuto» (13).
17. Il sig. Westphal proponeva ricorso avverso detta decisione. «Nel procedimento di impugnazione, egli accettava la revoca delle concessioni e le richieste di restituzione, nella parte in cui non si fondavano sulla sanzione. […] Per quanto riguarda la restante richiesta di recupero, fondata sulla sanzione, il giudice dell’appello annullava la decisione del 23 luglio 2007» (14).
18. Il giudice dell’appello deduceva i seguenti argomenti per giustificare la propria decisione (15):
– ricorrevano i requisiti sostanziali per imporre la sanzione previsti all’articolo 9, paragrafo 2, secondo comma, del regolamento (CEE) n. 3887/92. Nei due anni considerati, l’eccedenza fra la superficie messa a riposo e la superficie determinata era al 20% di quest’ultima;
– la sanzione era tuttavia prescritta;
– in forza del principio dell’applicazione retroattiva della norma sanzionatoria meno rigorosa (articolo 2, paragrafo 2, seconda frase, del regolamento 2988/95) doveva essere applicata la norma sulla prescrizione di cui all’articolo 49, paragrafi 5 e 6, del regolamento n. 2419/2001;
– ai sensi di tale disposizione, la sanzione era prescritta, giacché erano trascorsi più di quattro anni fra la data dei pagamenti degli aiuti e la data in cui l’autorità competente, in esito all’ispezione in loco, aveva notificato al ricorrente il carattere indebito dei pagamenti effettuati;
– tale disciplina della prescrizione è meno rigorosa rispetto a quella altrimenti applicabile ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 1, secondo comma, prima frase, del regolamento n. 2988/95, poiché, a norma di quest’ultima, il termine di prescrizione, nel caso di un’irregolarità ripetuta, come nella fattispecie, decorre solo dal giorno in cui cessi l’irregolarità.
19. La Camera dell’agricoltura ha impugnato tale sentenza dinanzi al giudice del rinvio.
III. Questioni pregiudiziali e procedimento dinanzi alla Corte
20. Il giudice del rinvio concorda con il giudice di merito sul fatto che ricorrevano tutti i presupposti per imporre la sanzione ai sensi del regolamento n. 3887/92, in particolare tenuto conto della differenza superiore al 20% tra la superficie dichiarata e quella determinata.
21. Esso nutre dubbi, invece, riguardo all’applicazione del criterio della sanzione più mite, rilevando che:
– il regolamento n. 3887/92 non conteneva norme sulla prescrizione delle sanzioni, per cui sarebbero applicabili quelle dell’articolo 3, paragrafo 1, primo e secondo comma, del regolamento n. 2988/95, secondo le quali il termine di prescrizione di quattro anni decorre dalla cessazione dell’irregolarità ripetuta (16);
– il legislatore tedesco non si è avvalso della possibilità di introdurre «un termine più lungo» prevista dall’articolo 3, paragrafo 3, del regolamento n. 2988/95;
– l’adozione, per la prima volta, all’articolo 49, paragrafi 5 e 6, del regolamento n. 2419/2001, di una disciplina settoriale relativa alla prescrizione delle sanzioni per il recupero dei pagamenti indebiti, inclusi i rimborsi a seguito di riduzioni o esclusioni, ha modificato il dies a quo del termine di prescrizione, prendendo a riferimento il pagamento dell’aiuto, sebbene sia stato il mantenuto termine di quattro anni.
22. Poiché l’articolo 49, paragrafo 6, del regolamento n. 2419/2001 non indica il dies a quo del termine di prescrizione per quanto riguarda gli importi da recuperare a seguito dell’applicazione di riduzioni ed esclusioni, il giudice del rinvio deve sapere:
– se si debba applicare il dies a quo stabilito dal paragrafo 5 di detto articolo (la data del pagamento dell’aiuto). Se così fosse, la prescrizione sarebbe intervenuta;
– se invece si dovesse colmare tale lacuna facendo riferimento all’articolo 3, paragrafo 1, secondo comma, del regolamento n. 2988/95, quale normativa generale sussidiaria, la prescrizione non sarebbe intervenuta.
23. Orbene, il principio dell’applicazione della norma sanzionatoria meno rigorosa (articolo 2, paragrafo 2, seconda frase, del regolamento n. 2988/95) risulterebbe applicabile nonostante il nuovo regime settoriale del regolamento n. 2419/2001 sia entrato in vigore il 1o gennaio 2002, vale a dire dopo il pagamento degli aiuti (17). Inoltre, quest’ultimo regolamento avrebbe lasciato inalterato il regime di aiuti e la sanzione, cosicché, conformemente alla giurisprudenza, il suddetto principio potrebbe essere fatto valere nonostante il diverso contesto normativo (18).
24. Resterebbe da chiarire se le nuove norme sulla prescrizione costituiscano disposizioni relative a sanzioni amministrative, ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 2, seconda frase, del regolamento n. 2988/95. Secondo il giudice del rinvio, i giudici penali tedeschi inquadrano la prescrizione dei reati nel diritto processuale, cosicché il principio dell’applicazione della legge più mite (19) si applica solo qualora, nel periodo intercorrente fra la perpetrazione del fatto e la decisione, la pena prevista venga inasprita e ciò comporti una modifica della prescrizione, ipotesi che non ricorre nella presente causa. In ogni caso, si dovrebbe tenere conto dell’equità e del fatto che l’introduzione di un nuovo termine di prescrizione comporta necessariamente una nuova valutazione del regime da parte del legislatore.
25. Se la norma meno rigorosa relativa al termine di prescrizione non fosse applicabile, verrebbe meno l’applicabilità dell’articolo 49, paragrafo 6, del regolamento n. 2419/2001. Si porrebbe allora la questione dell’eventuale applicazione per analogia del paragrafo 5 del medesimo articolo, ancorché il suo tenore letterale non la consenta. Al giudice del rinvio pare logico ritenere che alla formulazione dell’articolo 52 bis del regolamento (CE) n. 2419/2001 sia sottesa l’idea che, con riguardo all’articolo 49, paragrafo 6, una disciplina non è necessaria e che l’articolo 2, paragrafo 2, seconda frase, del regolamento (CE, EURATOM) n. 2988/95 assicura un sistema coerente. Esso chiede, pertanto, se sussista una lacuna normativa colmabile in via analogica.
26. In tale contesto, il Bundesverwaltungsgericht (Corte amministrativa federale, Germania) ha deciso di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
1) Se la prescrizione, prevista all’articolo 49, paragrafo 6, del regolamento (CE) n. 2419/2001, inizi a decorrere con il versamento dell’aiuto oppure se il dies a quo sia determinato ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 1, nella specie: dal secondo comma, prima frase, del regolamento (CE, EURATOM) n. 2988/95.
2) Se le disposizioni relative alla prescrizione di cui all’articolo 49, paragrafo 6, del regolamento (CE) n. 2419/2001 ovvero all’articolo 3, paragrafo 1, del regolamento (CE, EURATOM) n. 2988/95 costituiscano disposizioni relative a sanzioni amministrative ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 2, seconda frase, del regolamento (CE, EURATOM) n. 2988/95.
3) Se l’articolo 52 bis del regolamento (CE) n. 2419/2001, laddove prevede l’applicazione retroattiva della disciplina della prescrizione di cui all’articolo 49, paragrafo 5, del regolamento (CE) n. 2419/2001, possa essere applicato in via analogica anche all’articolo 49, paragrafo 6, del regolamento (CE) n. 2419/2001».
27. Il giudice del rinvio spiega che, qualora trovasse applicazione l’articolo 3, paragrafo 1, secondo comma, prima frase, del regolamento n. 2988/95 (prima questione), non occorrerebbe più rispondere alle altre questioni. Al contrario, se si dovesse rispondere alla seconda questione e la risposta fosse affermativa, non sarebbe necessario esaminare la terza.
28. L’ordinanza di rinvio è pervenuta nella cancelleria della Corte l’8 giugno 2018. Hanno presentato osservazioni scritte entro il termine a tal fine previsto la Camera dell’agricoltura e la Commissione europea. Non è stato ritenuto necessario lo svolgimento di un’udienza.
IV. Analisi giuridica
A. Sulla prima questione pregiudiziale
1. Le norme sulla prescrizione pertinenti
29. Dall’esposizione dei fatti contenuta nell’ordinanza di rinvio si evince che, con la decisione del 23 luglio 2007, la Camera dell’agricoltura ha irrogato al sig. Westphal una sanzione ai sensi dell’articolo 9, paragrafo 2, secondo comma, del regolamento n. 3887/92. La sanzione riguardava le domande di aiuto presentate nel maggio del 2000 e del 2001 per le campagne corrispondenti, aiuti che sono stati concessi negli stessi anni. L’Amministrazione competente è intervenuta per la prima volta solo allorché, nel gennaio 2006, ha svolto un controllo in loco rilevando la differenza di superfici, il che suscita dubbi in ordine alla prescrizione.
30. Le questioni pregiudiziali sembrano fondate sul presupposto che nel caso di specie sia applicabile il termine di prescrizione (quattro anni) indicato all’articolo 49, paragrafo 6, del regolamento n. 2419/2001. Tuttavia, per i motivi che esporrò nel prosieguo, ritengo che il menzionato paragrafo non sia pertinente al fine di rispondere a tali questioni.
31. Il motivo principale risiede nella natura delle riduzioni e delle esclusioni risultante, per quanto riguarda il termine di prescrizione, dall’articolo 49, paragrafo 6, del regolamento n. 2419/2001. Dalla lettura degli articoli 13 (sulle domande tardive), 32 (sulle riduzioni ed esclusioni in caso di dichiarazione eccessiva di superfici) (20) e 38 (sulle riduzioni ed esclusioni con riguardo alle differenze nel numero di capi di bestiame), di tale regolamento si evince che esso prevede vere e proprie sanzioni pecuniarie, vale a dire il pagamento di somme che vanno oltre un calcolo proporzionale tra l’eccesso dichiarato e l’importo recuperabile dall’Amministrazione.
32. Le riduzioni e le esclusioni si configurano, in effetti, come una sanzione ai sensi dell’articolo 5, paragrafo 1, lettera b), del regolamento n. 2988/95 (21), giacché impongono al richiedente di versare un importo superiore alle somme indebitamente percepite. La giurisprudenza della Corte ha confermato il carattere punitivo di tali disposizioni, che essa non esita a qualificare come sanzioni (22).
33. Gli importi da recuperare in conseguenza delle riduzioni e delle esclusioni sono calcolati, logicamente, nelle rispettive decisioni amministrative sanzionatorie. A decorrere dalla data di queste ultime, detti importi diventano esigibili. Così come la disciplina generale (articolo 3, paragrafo 2, primo comma, del regolamento n. 2988/95) indica un «termine [di tre anni per l’]esecuzione della decisione che irroga sanzioni amministrative», la norma settoriale (articolo 49, paragrafo 6, del regolamento n. 2419/2001) stabilisce un termine di prescrizione di quattro anni, che deve essere inteso come il periodo massimo entro il quale l’Amministrazione può riscuotere le somme recuperabili in forza della sanzione irrogata (23).
34. A mio avviso, tale interpretazione consente di evitare la situazione paradossale che deriverebbe dal fatto di fissare un termine di prescrizione di soli quattro anni per condotte che, a motivo del loro carattere marcatamente antigiuridico, comportano sanzioni (paragrafo 6) e, al contrario, un termine fino a dieci anni per altre condotte meno gravi (paragrafo 5) dalle quali deriva soltanto l’obbligo di restituzione. L’unica spiegazione che riesco a trovare è che si tratta di termini di natura diversa, e che il paragrafo 6 si riferisce, come ho appena esposto, all’esecuzione della sanzione stessa.
35. Orbene, non sembra che il presente procedimento verta sul termine di prescrizione per eseguire le sanzioni (riduzioni ed esclusioni) irrogate con la decisione della Camera dell’agricoltura del 23 luglio 2007 (24). La controversia è circoscritta alla prescrizione dell’obbligo di restituzione degli importi erogati all’agricoltore a titolo di aiuto per le campagne 2000 e 2001 e che quest’ultimo ha percepito indebitamente, in quanto corrispondenti a superfici diverse da quelle effettive.
36. Ritengo quindi che l’interpretazione dell’articolo 49, paragrafo 6, del regolamento n. 2419/2001 non sia pertinente nel caso di specie.
37. Il regolamento n. 1251/1999, sul quale si basavano le domande presentate dal sig. Westphal, non conteneva alcuna disposizione sulla prescrizione degli obblighi di restituzione derivanti da irregolarità come quelle del caso di specie. Non ne conteneva neppure il regolamento n. 3887/92, il cui articolo 9 ha costituito la base della decisione sanzionatoria del 23 luglio 2007 adottata dalla Camera dell’agricoltura.
38. In mancanza di norme specifiche, occorreva riferirsi alla disciplina generale (25), vale a dire l’articolo 3 del regolamento n. 2988/95, in vigore al momento della presentazione delle domande e del pagamento degli aiuti richiesti (rispettivamente nel 2000 e nel 2001) (26).
39. Tuttavia, nel 2001 è stata adottata una normativa specifica (relativa agli aiuti nel settore agricolo) che introduce regole proprie in materia di prescrizione. Il regime di prescrizione settoriale per la restituzione dei pagamenti indebiti di questo tipo di aiuti è stato definito nell’articolo 49 del regolamento n. 2419/2001 e parzialmente modificato nel 2004, con l’aggiunta a detto regolamento di un articolo 52 bis.
40. Il nuovo regime della prescrizione ha acquisito efficacia retroattiva per effetto della modifica, nel 2004, del regolamento n. 2419/2001: nello specifico, gli obblighi di restituzione relativi a domande di aiuto per campagne iniziate anteriormente al 1o gennaio 2002 potevano beneficiare del termine di prescrizione previsto dall’articolo 49, paragrafo 5, del regolamento n. 2419/2001 (27).
41. In base a questo nuovo sistema, applicabile retroattivamente, l’obbligo di restituzione si prescrive se sono decorsi dieci anni (senza buona fede) o quattro anni (con buona fede) «tra la data di pagamento dell’aiuto e quella in cui l’autorità competente ha notificato per la prima volta al beneficiario il carattere indebito del pagamento effettuato». Tale è, in sostanza, il tenore dell’articolo 49, paragrafo 5, del regolamento n. 2419/2001.
42. Con l’introduzione dell’articolo 52 bis, l’estensione dell’articolo 49, paragrafo 5, del regolamento n. 2419/2001 alle domande di aiuto precedenti al 1o gennaio 2002 (come nel caso di specie) è entrata in vigore il 25 gennaio 2004. Poiché a tale data era ancora in corso il termine (generale) di prescrizione di quattro anni ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 1, del regolamento n. 2988/95, non si pongono problemi sotto il profilo della certezza del diritto (28) per quanto riguarda le irregolarità commesse in buona fede: secondo entrambi i regimi (quello e generale e quello specifico), il termine di prescrizione era lo stesso, vale a dire quattro anni.
43. Maggiori problemi solleverebbe la retroattività dell’articolo 49, paragrafo 5, del regolamento n. 2419/2001 se si reputasse che il sig. Westphal non abbia agito in buona fede. In tal caso, il termine di prescrizione della nuova norma settoriale (dieci anni) sarebbe più gravoso di quello della norma generale (quattro anni). Ritengo, tuttavia, che siffatta applicazione retroattiva sia giuridicamente fondata.
44. Infatti, la giurisprudenza della Corte ha riconosciuto agli Stati membri, in materia di sanzioni, la facoltà di fissare termini di prescrizione più lunghi, di cui occorre tenere solo quando, alla data di entrata in vigore del nuovo termine, l’irregolarità non sia prescritta e sono rispettati i principi generali di diritto dell’Unione (29), in particolare i principi di certezza del diritto e di proporzionalità.
45. Non vedo alcun motivo per non estendere tali parametri giurisprudenziali alla normativa emanata dal legislatore europeo, che è soggetta ai medesimi criteri.
46. Orbene, nel caso di specie, il prolungamento del termine di prescrizione a dieci anni (articolo 49, paragrafo 5, del regolamento n. 2419/2001) risulta applicabile soltanto alle domande presentate in malafede rispetto alle quali il termine non sia ancora scaduto (30).
47. Per quanto riguarda la proporzionalità (31), un periodo di dieci anni potrebbe apparire eccessivo, ma tale impressione si attenua se si considerano gli importi impegnati ogni anno per i premi all’agricoltura e il fatto che essi sono ripartiti tra un elevato numero di domande, senza che le autorità degli Stati membri procedano al loro controllo esaustivo, limitandosi ad effettuare campionamenti.
2. Il dies a quo del termine di prescrizione
48. In virtù dell’applicabilità ratione temporis dell’articolo 49, paragrafo 5, del regolamento n. 2419/2001, è possibile desumere la data in cui ha iniziato a decorrere il termine di prescrizione dell’obbligo di restituzione a carico del sig. Westphal: la data di pagamento dell’aiuto, secondo il disposto del primo paragrafo di detto articolo.
49. Inoltre, a differenza del regolamento n. 2988/95, il cui articolo 3 fissa il dies a quo del termine di prescrizione alla data in cui avviene l’irregolarità (nel caso di specie si tratterebbe di una data del mese di maggio del 2000 e del 2001) (32), l’articolo 49, paragrafo 5, primo comma, del regolamento n. 2419/2001 fissa il dies a quo della prescrizione alla data di pagamento dell’aiuto.
50. Il regolamento n. 2419/2001, peraltro, non distingue tra irregolarità uniche e permanenti, a differenza del regolamento n. 2988/95. Il giudice del rinvio muove dalla premessa che si tratti di un’irregolarità permanente (33), in quanto comprende le due domande del 2000 e del 2001.
51. Questa tesi può essere avvalorata sia dalla lettura del regolamento n. 1251/1999 (34), che definisce una struttura delle domande di aiuto (come quelle del sig. Westphal) basata sul principio «prima la domanda e dopo il pagamento», sia dai fatti di causa, giacché le domande sono state presentate in due anni successivi, vale a dire a maggio del 2000 e del 2001, e i pagamenti sono stati effettuati negli ultimi mesi ciascun anno.
52. Orbene, secondo la giurisprudenza della Corte, in casi del genere, il dies a quo della prescrizione si colloca alla data in cui si verifica il pregiudizio economico al bilancio dell’Unione, vale a dire il pagamento, poiché esso è intervenuto dopo l’azione o l’omissione costitutiva di una violazione del diritto dell’Unione (35).
53. In definitiva, il criterio di cui all’articolo 49, paragrafo 5, del regolamento n. 2419/2001 per determinare il dies a quo del termine di prescrizione coincide con quello stabilito dalla Corte in relazione alle irregolarità permanenti. Entrambi conducono, nella presente controversia, allo stesso risultato: il dies a quo sarà quello del pagamento dell’aiuto concesso indebitamente.
54. È necessaria un’ultima puntualizzazione su quale dei due termini previsti all’articolo 49, paragrafo 5, del regolamento n. 2419/2001 sia applicabile, supponendo che in entrambi i casi l’Amministrazione sia rimasta inerte fino al 2006: il termine di dieci anni dal pagamento, senza alcun’altra condizione, o quello di quattro anni dal pagamento, subordinato alla condizione che il sig. Westphal fosse in buona fede.
55. Atteso che la valutazione della buona fede è una questione di fatto, spetta al giudice nazionale valutarla e, in funzione delle sue constatazioni (36), applicare l’alternativa corrispondente.
B. Sulla seconda questione pregiudiziale
56. Il giudice del rinvio ritiene necessario accertare se le norme sulla prescrizione di cui all’articolo 49, paragrafo 6, del regolamento n. 2419/2001 e all’articolo 3, paragrafo 1, del regolamento n. 2988/95 possano essere considerate disposizioni in materia di sanzioni amministrative.
57. Dalla risposta dipenderebbe, a suo avviso, l’applicazione del principio di retroattività in melius, tipico delle norme di natura sanzionatoria successive che comportino un trattamento più favorevole per l’interessato. La positivizzazione di tale principio è ravvisabile nell’articolo 2, paragrafo 2, del regolamento n. 2988/95 e nell’articolo 49, paragrafo 1, ultima frase, della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (37).
58. Poiché ritengo che l’articolo 49, paragrafo 6, del regolamento n. 2419/2001 non sia applicabile, mi pare superfluo rispondere a tale questione. Gli argomenti di seguito esposti hanno quindi carattere meramente sussidiario.
59. Su questo punto, occorre nuovamente prendere in considerazione la giurisprudenza della sentenza Taricco e a. (38), integrata da quella della sentenza M.A.S e M.B. (39) In quest’ultima, la risposta della Corte è stata data in considerazione del fatto che il giudice del rinvio sottolineava la «natura sostanziale delle norme sulla prescrizione stabilite nell’ordinamento giuridico italiano, la quale implica che dette norme siano ragionevolmente prevedibili per i soggetti dell’ordinamento al momento della commissione dei reati contestati senza poter essere modificate retroattivamente in peius» (40).
60. Orbene, nella sentenza M.A.S. e M.B. si legge che occorrerà valutare se, secondo le norme nazionali del giudice chiamato ad applicare il diritto dell’Unione, «i requisiti di prevedibilità, determinatezza e irretroattività inerenti al principio di legalità dei reati e delle pene si applicano (…) anche al regime di prescrizione relativo ai reati» (41).
61. Il giudice del rinvio ha confermato che, nel diritto tedesco, la prescrizione non si inquadra nel diritto sostanziale, bensì in quello processuale penale, cosicché alle norme che la disciplinano non sarebbe applicabile il principio di irretroattività (nemmeno, quindi, il principio di retroattività in melius). Nell’ordinanza di rinvio si afferma che il principio di legalità delle pene non incide sulla disciplina della prescrizione (42).
62. Ove così fosse, le norme che fissino termini più brevi per la prescrizione di infrazioni o di sanzioni amministrative non andrebbero applicate, necessariamente, in via prioritaria rispetto ad altre che, al momento dei fatti, avessero stabilito termini più lunghi. Inoltre, come ho già rilevato (43), nulla impedirebbe di procedere ad un prolungamento dei termini di prescrizione per le violazioni di questo tipo che non si siano ancora prescritte, come la Corte ha ammesso nella sentenza Glencore Céréales France (44).
63. Sotto un altro profilo, più incentrato sulle specifiche circostanze della controversia, la Camera dell’agricoltura rileva che l’importo della sanzione applicabile ai sensi della lex posterior (l’articolo 32 del regolamento n. 2419/2001) non era inferiore a quello risultante dall’applicazione della disposizione in base alla quale è stato sanzionato il sig. Westphal (l’articolo 9 del regolamento n. 3887/92).
64. Sebbene il principio di retroattività della norma sanzionatoria più favorevole sia applicabile allorché una disposizione dell’Unione modifichi a posteriori, riducendola, la sanzione prevista da un’altra norma precedente, nel caso di specie l’importo era il medesimo ai sensi di entrambe le disposizioni.
65. Affinché fosse applicabile la retroattività in melius, occorrerebbe che fosse intervenuto un «mutamento nella valutazione del legislatore comunitario in ordine all’adeguatezza delle sanzioni rispetto alla gravità dell’irregolarità in questione» (45). A tale mutamento di valutazione conseguirebbe che l’importo della sanzione, secondo la nuova norma, sarebbe inferiore a quello risultante dall’applicazione della norma precedente (46). Non pare che ciò sia accaduto nel caso di specie.
C. Sulla terza questione pregiudiziale
66. Con la terza questione pregiudiziale, il giudice del rinvio chiede se l’effetto retroattivo della norma sulla prescrizione di cui all’articolo 49, paragrafo 5, del regolamento n. 2419/2001 sia applicabile, per analogia, al paragrafo 6 del medesimo articolo.
67. Come per la seconda questione pregiudiziale, ritengo che non occorra rispondere nemmeno alla terza, dato che i riferimenti all’articolo 49, paragrafo 6, del regolamento n. 2419/2001 sono privi di utilità ai fini della risoluzione della presente controversia. Esaminerò tuttavia anche tale questione, in via meramente subordinata.
68. Le riduzioni e le esclusioni menzionate all’articolo 49, paragrafo 6, del regolamento n. 2419/2001 presuppongono l’intervento dell’autorità competente che le ha imposte. Come ho già osservato, tale circostanza è estranea all’inerzia dell’Amministrazione per dieci o quattro anni, che sono i termini di prescrizione fissati dall’articolo 49, paragrafo 5, del medesimo regolamento per gli obblighi di restituzione il cui adempimento non sia stato richiesto al beneficiario.
69. Se il legislatore del 2004 ha aggiunto un articolo 52 bis al regolamento n. 2419/2001, limitando la retroattività dei (nuovi) termini di prescrizione alle ipotesi di cui all’articolo 49, paragrafo 5, ed escludendo quelle di cui al paragrafo 6, ritengo che tale decisione normativa sia stata assunta al fine di differenziare, e non di assimilare, le une e le altre ipotesi, che non sono analoghe.
70. Inoltre, nei casi in cui il richiedente ha agito in buona fede, il termine di prescrizione previsto dall’articolo 49, paragrafo 5, secondo comma, del regolamento n. 2419/2001 coincide con quello di cui all’articolo 3, paragrafo 1, primo comma, del regolamento n. 2988/95, al quale, invero, si è sostituito nel settore degli aiuti in discussione.
71. Desumo da quanto precede che il legislatore, stabilendo in tal modo la retroattività dei termini di prescrizione (articolo 52 bis del regolamento n. 2419/2001), intendeva deliberatamente prolungare fino a dieci anni il termine di prescrizione degli obblighi di restituzione per tutte le dichiarazioni (domande) intenzionalmente erronee, comprese quelle delle campagne anteriori al 2002, e mantenere quello di quattro anni per le dichiarazioni senza malafede.
72. Peraltro, una volta che l’Amministrazione sia intervenuta per indicare l’importo recuperabile a seguito di riduzione e/o esclusione, mediante la decisione corrispondente, la buona o malafede del richiedente interessato è irrilevante, segnatamente ai fini della prescrizione.
73. In definitiva, non ricorrono i presupposti per estendere la retroattività della prescrizione di cui all’articolo 49, paragrafo 5, in combinato disposto con l’articolo 52 bis del regolamento n. 2419/2001, al paragrafo 6 del medesimo articolo 49.
V. Conclusione
74. Alla luce delle suesposte considerazioni, suggerisco alla Corte di rispondere nei termini seguenti alle questioni pregiudiziali sollevate dal Bundesverwaltungsgericht (Corte suprema amministrativa, Germania):
«In una situazione come quella del procedimento principale, in cui è stato sanzionato un agricoltore che ha presentato domande di aiuto relative a una superficie dichiarata superiore a quella determinata in seguito dall’autorità competente, l’articolo 49 del regolamento (CE) n. 2419/2001 della Commissione, dell’11 dicembre 2001, che fissa le modalità di applicazione del sistema integrato di gestione e di controllo relativo a taluni regimi di aiuti comunitari istituito dal regolamento (CEE) n. 3508/92 del Consiglio, deve essere interpretato nel senso che:
– ai sensi del paragrafo 5 del citato articolo 49, si può considerare prescritto l’obbligo di restituzione degli importi indebitamente percepiti, purché l’autorità competente non abbia compiuto alcun atto diretto all’esecuzione di detto obbligo, vuoi per il mero decorso di dieci anni dal giorno in cui è stato effettuato il pagamento, vuoi di quattro anni a decorrere da tale data, se il richiedente ha agito in buona fede. Spetta al giudice del rinvio valutare se l’interessato abbia presentato in buona fede le domande oggetto della controversia.
– Il paragrafo 6 di detto articolo 49 non è applicabile alla situazione del caso di specie.
– Le norme sulla prescrizione riguardante le domande di aiuto relative alle campagne di commercializzazione e ai periodi di premio che hanno avuto inizio anteriormente al 1o gennaio 2002, quali introdotte con l’articolo 52 bis del regolamento n. 2419/2001, non costituiscono “disposizioni relative a sanzioni amministrative” ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 2, del regolamento (CE, Euratom) n. 2988/85 del Consiglio, del 18 dicembre 1995, relativo alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità.
– I presupposti della prescrizione di cui all’articolo 49, paragrafo 5, sono diversi da quelli della prescrizione di cui all’articolo 49, paragrafo 6, e non può pertanto estendersi a quest’ultimo paragrafo, per analogia, la retroattività di cui al paragrafo 5, in combinato disposto con l’articolo 52 bis del regolamento n. 2419/2001».