OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
MANUELA CAMPOSA SÁNCHEZA-BORDONY
przedstawiona w dniu 15 maja 2019 r.(1)
Sprawa C‑378/18
Landwirtschaftskammer Niedersachsen
przeciwko
Reinhardowi Westphalowi
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Bundesverwaltungsgericht (federalny sąd administracyjny, Niemcy)]
Odesłanie prejudycjalne – Wspólna polityka rolna – Wspólnotowe systemy pomocy – Płatności obszarowe – Zwrot nienależnych płatności – Sankcje – Przedawnienie – Początek biegu terminu – Ewentualne zastosowanie przepisów dotyczących ochrony interesów finansowych Unii
1. W latach 2001 i 2002 niemiecki rolnik wnioskował o przyznanie pomocy na grunty rolne na podstawie rozporządzenia (WE) nr 1251/1999(2). Kilka miesięcy później otrzymał wnioskowane płatności, ale w roku 2006 Landwirtschaftskammer Niedersachsen (izba ds. rolnictwa Saksonii Dolnej, zwana dalej „izbą ds. rolnictwa”) uznała, że w sposób nieprawidłowy podał on obszar swoich działek i z tego względu postanowiła cofnąć pomoc w całości tytułem sankcji adekwatnej do takiego postępowania.
2. Postępowanie przed sądami niemieckimi koncentrowało się na terminie przedawnienia mającym zastosowanie do tego stanu faktycznego, kwestii związanej z domniemaną mocą wsteczną in melius [na korzyść] określonych przepisów prawa Unii, które ustanawiałyby korzystniejszy system kar.
I. Ramy prawne
A. Przepisy z zakresu wspólnej polityki rolnej
1. Rozporządzenie (EWG) nr 3887/92(3)
3. Zgodnie z brzmieniem art. 9 ust. 2:
„2. Jeżeli zostanie stwierdzone, że obszar gruntów zadeklarowany we wniosku o pomoc »obszarową« jest większy niż obszar ustalony, to kwota pomocy obliczana jest na podstawie obszaru faktycznie ustalonego w trakcie kontroli. Jednakże z wyjątkiem przypadku siły wyższej obszar faktycznie ustalony pomniejsza się o dwukrotność stwierdzonej nadwyżki, jeżeli jest ona większa niż 3% lub dwa hektary i nie większa niż 20% ustalonego obszaru.
Jeżeli stwierdzona nadwyżka jest większa niż 20% ustalonego obszaru, pomoc obszarowa nie jest przyznawana.
[…]
W rozumieniu tego przepisu »ustalony obszar« oznacza obszar, dla którego spełnione zostały wszystkie określone w przepisach warunki […]”.
2. Rozporządzenie (WE) nr 2419/2001(4)
4. Artykuł 32 ust. 1 stanowi:
„1. Jeżeli w odniesieniu do danej grupy upraw obszar zadeklarowany przekracza obszar ustalony zgodnie z art. 31 ust. 2[(5)], pomoc obliczana jest na podstawie obszaru ustalonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeśli różnica jest większa niż 3% lub dwa hektary, lecz nie więcej niż 20% ustalonego obszaru.
Jeśli różnica jest większa niż 20% obszaru ustalonego, pomoc obszarowa nie jest przyznawana dla danej grupy upraw”.
5. Artykuł 49 („Zwrot nienależnych płatności”) wskazuje:
„1. W przypadku dokonania nienależnej płatności rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 3.
[…]
5. Obowiązek zwrotu, określony w ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat.
Jednakże jeśli beneficjent działał w dobrej wierze, okres wskazany w akapicie pierwszym jest ograniczony do czterech lat.
6. Kwoty podlegające zwrotowi na skutek zastosowania obniżek i wyłączeń na podstawie art. 13 i tytułu IV są objęte okresem [terminem] przedawnienia wynoszącym cztery lata.
[…]”.
6. Artykuł 52a zatytułowany „Przedawnienie w odniesieniu [do] wniosków o przyznanie pomocy odnoszące się do lat gospodarczych i okresów premiowych, które rozpoczęły się przed dniem 1 stycznia 2002 r.” dodany przez art. 1 pkt 13 rozporządzenia (WE) nr 118/2004(6), stanowi:
„W drodze odstępstwa od przepisów art. 54 ust. 2 oraz bez uszczerbku dla bardziej korzystnych przepisów w sprawie okresów przedawnienia przewidzianych w państwach członkowskich, art. 49 ust. 5 stosuje się do wniosków o pomoc odnoszących się do lat gospodarczych i okresów premiowych, które rozpoczęły się przed dniem 1 stycznia 2002 r., chyba że beneficjent został już poinformowany przez właściwy organ o rodzaju danych nienależnych płatności przed dniem 1 lutego 2004 r.”.
7. Chociaż rozporządzenie nr 2419/2001 zostało uchylone przez art. 80 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 796/2004(7), przepisy dotyczące przedawnienia zawarte w art. 73 ust. 1, 5 i 6 tego drugiego rozporządzenia zostały utrzymane w mocy do momentu ich uchylenia w dniu 1 stycznia 2010 r. przez art. 86 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1122/2009(8). Z kolei to ostatnie rozporządzenie zostało zastąpione, z dniem 1 stycznia 2015 r., rozporządzeniem (UE) nr 640/2014(9).
B. Przepisy dotyczące ochrony interesów finansowych Unii. Rozporządzenie (WE, Euratom) nr 2988/95(10)
8. Przepisy dotyczące zwalczania oszustw w celu ochrony interesów finansowych Unii znajdują się w rozporządzeniu nr 2988/95, które ma charakter ogólny i jest pomocnicze w stosunku do zasad sektorowych, w szczególności w dziedzinie rolnictwa.
9. Zgodnie z motywem dziewiątym:
„[mając na uwadze, że] środki wspólnotowe i kary ustanowione zgodnie z celami wspólnej polityki rolnej stanowią integralną część programów pomocy; mają one własny cel […]; ich skuteczność musi być zapewniona przez nadanie natychmiastowej skuteczności zasadom Wspólnoty […]”.
10. Artykuł 1 ust. 2 zawarty w tytule I („Zasady ogólne”) przewiduje:
„2. Nieprawidłowość oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa [Unii] wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez [Unię], albo poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów, które pochodzą ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu [Unii], albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem”.
11. Zgodnie z art. 2 ust. 2:
„2. Sankcji administracyjnej nie nakłada się, jeżeli nie zostało to przewidziane w akcie prawnym Wspólnoty obowiązującym przed datą dopuszczenia się nieprawidłowości. Jeśli po dokonaniu nieprawidłowości nastąpi zmiana przepisów nakładających kary administracyjne i zawartych w zasadach Wspólnoty, stosowane będą z mocą wsteczną mniej surowe przepisy”.
12. Artykuł 3 stanowi:
„1. Okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. […]
W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. […]
Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo.
[…]
2. Okres wykonania decyzji nakładającej karę administracyjną wynosi trzy lata. […]
Przypadki przerwania i zawieszenia okresu przedawnienia zostaną uregulowane we właściwych przepisach prawa krajowego.
3. Państwa członkowskie zachowują możliwość stosowania dłuższego okresu niż okres przewidziany odpowiednio w ust. 1 i 2”.
II. Stan faktyczny i przebieg postępowania głównego
13. Stan faktyczny przedstawię zgodnie z postanowieniem odsyłającym (którego kilka fragmentów przepiszę dosłownie), wskazując na pewne niejasności, które w kilku z nich się pojawiają.
14. W maju 2000 r. i w maju 2001 r.(11) R. Westphal, rolnik, wnioskował o płatności obszarowe w odniesieniu do tych lat gospodarczych na podstawie systemu wsparcia producentów niektórych roślin uprawnych.
15. Izba ds. rolnictwa przyznała płatności i wypłaciła je już w poszczególnych latach złożenia wniosku(12).
16. „W trakcie kontroli przeprowadzonej na miejscu [w dniu 12 stycznia] 2006 r. [izba ds. rolnictwa] stwierdziła nieprawidłowości w danych dotyczących gruntów odłogowanych. Po wysłuchaniu [R. Westphala] częściowo uchyliła ona decyzją z dnia 23 lipca 2007 r. decyzje w sprawie przyznania pomocy na lata 2000 i 2001 i zażądała zwrotu nadpłat. Przy jej obliczaniu wyszła ona z założenia, że nie należy w ogóle przyznawać pomocy tytułem sankcji za zawyżone zgłoszenie gruntów odłogowanych”(13).
17. Reinhard Westphal wniósł skargę na powyższą decyzję. „W postępowaniu odwoławczym zaakceptował cofnięcie przyznania pomocy i żądania zwrotu, o ile nie są one wymagane tytułem sankcji. […] Odnośnie do pozostałego żądania zwrotu wymaganego tytułem sankcji sąd odwoławczy uchylił decyzję z dnia 23 lipca 2007 r.”(14).
18. Sąd odwoławczy uzasadnił swoje orzeczenie w następujący sposób(15):
– Spełnione zostały materialne przesłanki niezbędne do nałożenia sankcji przewidzianej w art. 9 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia nr 3887/92. Odnośnie do dwóch lat, których dotyczy sprawa, różnica pomiędzy zadeklarowanym obszarem gruntów odłogowanych a obszarem faktycznie ustalonym przekraczała 20% ustalonego obszaru.
– Sankcja uległa jednak przedawnieniu.
– Zasada stosowania z mocą wsteczną mniej surowych przepisów (art. 2 ust. 2 zdanie drugie rozporządzenia nr 2988/95) wymaga zastosowania przepisu dotyczącego przedawnienia zawartego w art. 49 ust. 5 i 6 rozporządzenia nr 2419/2001.
– Zgodnie z tym przepisem sankcja uległa przedawnieniu, ponieważ pomiędzy zapłatą pomocy a dniem, w którym skarżący dowiedział się od właściwych organów po kontroli przeprowadzonej na miejscu, że pomoc została przyznana niesłusznie, upłynęło więcej niż cztery lata.
– Te zasady przedawnienia są łagodniejsze w porównaniu z mającymi zastosowanie w pozostałych przypadkach (czyli w porównaniu z art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie pierwsze rozporządzenia nr 2988/95), ponieważ zgodnie z tym ostatnim przepisem w przypadku powtarzającej się nieprawidłowości – jak to ma miejsce w niniejszej sprawie – termin przedawnienia rozpoczyna bieg dopiero w dniu, w którym nieprawidłowość ustała.
19. Izba ds. rolnictwa zaskarżyła ten wyrok przed sądem odsyłającym.
III. Pytania prejudycjalne i postępowanie przed Trybunałem
20. Sąd odsyłający podziela zdanie sądu pierwszej instancji, że spełnione zostały wymogi nałożenia sankcji zgodnie z rozporządzeniem nr 3887/92, w szczególności ze względu na przekraczającą 20% różnicę pomiędzy obszarem zadeklarowanym a ustalonym.
21. Ma on natomiast wątpliwości co do zastosowania kryterium korzystniejszej sankcji, podnosząc, że:
– Rozporządzenie nr 3887/92 nie zawierało zasad przedawnienia sankcji, a co za tym idzie zastosowanie ma art. 3 ust. 1 akapity pierwszy i drugi rozporządzenia nr 2988/95, zgodnie z którym czteroletni okres przedawnienia biegnie od ustania powtarzających się nieprawidłowości(16).
– Prawo niemieckie nie skorzystało z możliwości ustanowienia „dłuższego okresu”, o którym mowa w art. 3 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95.
– Przyjęcie, po raz pierwszy, w art. 49 ust. 5 i 6 rozporządzenia nr 2419/2001, przepisu sektorowego dotyczącego przedawnienia sankcji polegających na zwrocie nienależnej płatności, w tym obniżek i wyłączeń, zmieniło początek biegu terminu przedawnienia, powołując się na płatność pomocy, chociaż okres czteroletni został utrzymany.
22. Ponieważ art. 49 ust. 6 rozporządzenia nr 2419/2001 nie wskazuje początku biegu terminu przedawnienia kwot podlegających zwrotowi na skutek zastosowania obniżek i wyłączeń, sąd odsyłający zmierza do ustalenia:
– czy należy zastosować dies a quo wskazany w ust. 5 tego artykułu (data płatności pomocy) – w takim przypadku miałoby miejsce przedawnienie;
– czy też przeciwnie, lukę tę należałoby wypełnić odwołując się do art. 3 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 2988/95, jako przepisu ogólnego o charakterze uzupełniającym, a wówczas do przedawnienia by nie doszło.
23. Zasada zastosowania mniej surowych przepisów (art. 2 ust. 2 zdanie drugie rozporządzenia nr 2988/95) miałaby jednak zastosowanie, pomimo wejścia w życie nowego przepisu sektorowego z rozporządzenia nr 2419/2001 w dniu 1 stycznia 2002 r., czyli po płatności pomocy(17). To ostatnie rozporządzenie pozostawiło ponadto niezmieniony system pomocy i sankcji, a co za tym idzie, zgodnie z orzecznictwem, można powołać się na tę zasadę pomimo odmiennego kontekstu uregulowań(18).
24. Do rozstrzygnięcia pozostałaby kwestia, czy nowe przepisy dotyczące przedawnienia stanowią przepisy nakładające kary administracyjne dla celów stosowania art. 2 ust. 2 zdanie drugie rozporządzenia nr 2988/95. Niemieckie sądy karne, według sądu odsyłającego, obejmują przedawnienie przestępstw prawem procesowym, tak że zasada zastosowania najłagodniejszej ustawy(19) wchodzi tylko wtedy w rachubę, gdy między popełnieniem czynu a orzeczeniem zostanie zaostrzona grożąca wysokość kary i przez to zmieni się termin przedawnienia, co nie ma miejsca w niniejszej sprawie. W każdym wypadku należy mieć na uwadze względy słuszności i to, że wprowadzenie nowych przepisów dotyczących przedawnienia wymaga od ustawodawcy przeprowadzenia ponownej oceny przepisów.
25. Gdyby mniej surowe przepisy dotyczące przedawnienia nie miały zastosowania, bezprzedmiotowe stałoby się stosowanie art. 49 ust. 6 rozporządzenia nr 2419/2001. Pojawiłaby się zatem możliwość ewentualnego zastosowania ust. 5 tego artykułu, chociaż nie pozwala na to jego dosłowne brzmienie. Zdaniem sądu odsyłającego logiczne wydaje się, że brzmienie art. 52a rozporządzenia nr 2419/2001 opiera się na założeniu, iż art. 49 ust. 6 nie wymaga szczególnego przepisu, gdyż już art. 2 ust. 2 zdanie drugie rozporządzenia nr 2988/95 zapewnia spójny system. Sąd odsyłający chciałby zatem ustalić, czy istnieje luka w przepisach, którą mógłby wypełnić w drodze analogii.
26. W tym kontekście Bundesverwaltungsgericht (federalny sąd administracyjny, Niemcy) postanowił zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1) Czy przedawnienie w rozumieniu art. 49 ust. 6 rozporządzenia nr 2419/2001 rozpoczyna bieg wraz z zapłatą pomocy lub czy początek przedawnienia następuje zgodnie z art. 3 ust. 1, tu: akapit drugi zdanie pierwsze rozporządzenia nr 2988/95?
2) Czy przepisy dotyczące przedawnienia zawarte w art. 49 ust. 6 rozporządzenia nr 2419/2001 bądź w art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 są przepisami nakładającymi kary administracyjne w rozumieniu art. 2 ust. 2 zdanie drugie rozporządzenia nr 2988/95?
3) Czy art. 52a rozporządzenia nr 2419/2001, który przewiduje stosowanie z mocą wsteczną przepisu dotyczącego przedawnienia zawartego w art. 49 ust. 5 rozporządzenia nr 2419/2001, może być także analogicznie stosowany do art. 49 ust. 6 rozporządzenia nr 2419/2001?”.
27. Sąd odsyłający wskazał, że jeśli zastosowanie znajduje art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie pierwsze rozporządzenia nr 2988/95 (pytanie pierwsze), pozostałe pytania nie wymagałyby odpowiedzi. Natomiast jeśli należałoby udzielić odpowiedzi na pytanie drugie i byłaby to odpowiedź twierdząca, bezprzedmiotowe stałoby się pytanie trzecie.
28. Postanowienie odsyłające wpłynęło do Trybunału w dniu 8 czerwca 2018 r., a uwagi na piśmie wniosły w terminie izba ds. rolnictwa i Komisja Europejska. Nie uznano za konieczne przeprowadzenia rozprawy.
IV. Analiza prawna
A. W przedmiocie pytania pierwszego
1. Zasady dotyczące przedawnienia mające znaczenie w sprawie
29. Z okoliczności faktycznych opisanych w postanowieniu odsyłającym wynika, że decyzją z dnia 23 lipca 2007 r. izba ds. rolnictwa nałożyła na R. Westphala sankcję w rozumieniu art. 9 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia nr 3887/92. Sankcja dotyczyła wniosków o pomoc złożonych w maju 2000 r. i w maju 2001 r. w odniesieniu do odpowiednich lat gospodarczych, która została w tych samych latach przyznana. Właściwe organy administracji nie podejmowały interwencji, aż do momentu gdy w styczniu 2006 r. przeprowadziły kontrolę na miejscu i ujawniły różnicę w obszarach, co wywołało wątpliwości odnośnie do przedawnienia.
30. Wydaje się, że w pytaniach prejudycjalnych przyjęto założenie, iż termin przedawnienia (cztery lata) określony w art. 49 ust. 6 rozporządzenia nr 2419/2001 ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Nie sądzę jednak, z powodów, które następnie przedstawię, że ustęp ten ma znaczenie dla jej rozstrzygnięcia.
31. Podstawowy powód leży w naturze obniżek i wyłączeń, którą określa w zakresie przedawnienia art. 49 ust. 6 rozporządzenia nr 2419/2001. Z lektury art. 13 (w odniesieniu do wniosków złożonych po terminie), 32 (w odniesieniu do obniżek i wyłączeń w przypadku zawyżonych zgłoszeń)(20) i 38 (w odniesieniu do obniżek i wyłączeń w przypadku różnic w pogłowiu bydła) tego rozporządzenia wynika, że przewidują one rzeczywiste sankcje pieniężne, czyli zapłatę kwot wykraczających poza obliczenie proporcjonalne między zadeklarowaną nadwyżką a kwotą podlegającą zwrotowi organom administracji.
32. Obniżki i wyłączenia są ukształtowane w istocie jako sankcje w rozumieniu art. 5 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 2988/95(21), gdyż zobowiązują wnioskodawcę do zapłaty kwoty przewyższającej niesłusznie otrzymane sumy. Trybunał w swoim orzecznictwie poparł represyjny charakter tych przepisów i nie ma wątpliwości co do zakwalifikowania ich jako sankcji(22).
33. Kwoty podlegające zwrotowi na skutek zastosowania obniżek i wyłączeń są obliczane, logicznie, w odpowiednich decyzjach administracyjnych nakładających sankcję. Od dnia wydania tych decyzji wspomniane kwoty stają się wymagalne. I w ten sam sposób jak w przepisach ogólnych (art. 3 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 2988/95) wyznaczony jest „okres wykonania decyzji nakładającej karę administracyjną[, który] wynosi trzy lata”, tak przepis sektorowy (art. 49 ust. 6 rozporządzenia nr 2419/2001) ustanawia czteroletni termin przedawnienia jako maksymalny okres, w którym organy administracji mogą pobrać kwoty podlegające zwrotowi na mocy nałożonej sankcji(23).
34. Interpretacja ta pozwala, moim zdaniem, uniknąć absurdu, którym byłoby objęcie jedynie czteroletnim terminem przedawnienia czynów, które ze względu na ich wyraźnie bezprawny charakter pociągają za sobą stosowne sankcje (ust. 6), a z kolei czynów mniej poważnych (ust. 5), które skutkują jedynie obowiązkiem zwrotu, terminem do lat dziesięciu. Znajduję na to tylko jedno wyjaśnienie, a mianowicie że chodzi o terminy o odmiennym charakterze, a termin z ust. 6 odnosi się, jak wskazałem wyżej, do wykonania samej sankcji.
35. W niniejszej sprawie kwestią sporną nie wydaje się być jednak termin przedawnienia dotyczący wykonania sankcji (obniżek i wyłączeń) nałożonych decyzją izby ds. rolnictwa z dnia 23 lipca 2007 r.(24). Spór ogranicza się do przedawnienia obowiązku zwrotu kwot przekazanych rolnikowi w formie pomocy na lata gospodarcze 2000 i 2001, a które otrzymał nienależnie na obszar inny niż rzeczywisty.
36. Z tego względu uważam, że wykładnia art. 49 ust. 6 rozporządzenia nr 2419/2001 nie ma w niniejszej sprawie znaczenia.
37. Rozporządzenie nr 1251/1999, będące podstawą wniosków złożonych przez R. Westphala, nie zawierało żadnego przepisu dotyczącego przedawnienia obowiązku zwrotu wynikającego z nieprawidłowości, takich jak będące przedmiotem niniejszej sprawy. Takiego przepisu nie zawierało również rozporządzenie nr 3887/92, którego art. 9 stanowił podstawę wydania przez izbę ds. rolnictwa decyzji nakładającej sankcję z dnia 23 lipca 2007 r.
38. Wobec braku przepisów szczególnych należało powołać się na przepisy ogólne(25), czyli na art. 3 rozporządzenia nr 2988/95 obowiązującego w momencie złożenia wniosków i wypłaty wnioskowanych kwot pomocy (odpowiednio w latach 2000 i 2001)(26).
39. W roku 2001 przyjęto jednak przepisy szczególne (dla pomocy w sektorze rolnym), które wprowadziły własne zasady w przedmiocie przedawnienia. Sektorowe regulacje dotyczące przedawnienia w zakresie zwrotu nienależnych płatności tego rodzaju pomocy znalazły się w art. 49 rozporządzenia nr 2419/2001, a w roku 2004 zostały częściowo zmienione poprzez dodanie art. 52a w tym rozporządzeniu.
40. Nowym zasadom przedawnienia nadano moc wsteczną w wyniku zmiany, w roku 2004, rozporządzenia nr 2419/2001: w szczególności obowiązek zwrotu związany z wnioskami o pomoc odnoszącymi się do lat gospodarczych, które rozpoczęły się przed dniem 1 stycznia 2002 r., może korzystać z terminu przedawnienia określonego w art. 49 ust. 5 rozporządzenia nr 2419/2001(27).
41. Zgodnie z tymi nowymi, mającymi wsteczne zastosowanie zasadami, obowiązek zwrotu ulega przedawnieniu, jeżeli „między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności” upłynęło dziesięć lat (bez dobrej wiary) lub cztery lata (w dobrej wierze). Takie jest ostatecznie brzmienie art. 49 ust. 5 rozporządzenia nr 2419/2001.
42. Wraz z wprowadzeniem art. 52a rozszerzenie zakresu stosowania art. 49 ust. 5 rozporządzenia nr 2419/2001 na wnioski o pomoc złożone przed dniem 1 stycznia 2002 r. (jak w niniejszej sprawie) weszło w życie w dniu 25 stycznia 2004 r. Ponieważ w tym czasie nadal obowiązywał czteroletni termin (ogólny) przedawnienia, zgodnie z art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95, nie pojawił się problem związany z pewnością prawa(28) w odniesieniu do nieprawidłowości zaistniałych w wyniku działania w dobrej wierze: obie regulacje (ogólna i szczególna) przewidywały taki sam, czteroletni, okres przedawnienia.
43. Gdyby uznać, że R. Westphal nie działał w dobrej wierze, to moc wsteczna art. 49 ust. 5 rozporządzenia nr 2419/2001 przedstawia większy problem. W takim przypadku termin przedawnienia wynikający z nowego przepisu sektorowego (dziesięć lat) jest surowszy niż ten wynikający z przepisu ogólnego (cztery lata). Uważam jednak, że to zastosowanie z mocą wsteczną jest prawnie chronione.
44. Orzecznictwo Trybunału przyznało bowiem państwom członkowskim możliwość ustalania dłuższych terminów przedawnienia w dziedzinie obejmującej nakładanie kar, co należy uwzględniać tylko wtedy, gdy w dniu wejścia w życie nowego terminu przedawnienia nieprawidłowości jeszcze nie przedawniły się oraz są przestrzegane ogólne zasady prawa Unii, w szczególności zasady pewności prawa i proporcjonalności(29).
45. Nie widzę żadnego powodu, dla którego tych wynikających z orzecznictwa wskazówek nie można by zastosować do przepisów stanowionych przez ustawodawcę europejskiego, które podlegają tym samym kryteriom.
46. W związku z powyższym w niniejszym przypadku wydłużenie okresu przedawnienia do dziesięciu lat (art. 49 ust. 5 rozporządzenia nr 2419/2001) miałoby zastosowanie jedynie do wniosków złożonych w złej wierze, w przypadku których termin przedawnienia jeszcze nie upłynął(30).
47. Odnośnie do zasady proporcjonalności(31), chociaż termin dziesięciu lat może wydawać się nazbyt długi, wrażenie to staje się relatywne przy uwzględnieniu kwot wykorzystywanych każdego roku na dotacje dla rolnictwa i fakt, że są one rozdzielane między dużą liczbę wniosków, nad którymi nie jest sprawowana szczegółowa kontrola przez organy państw członkowskich, które ograniczają się jedynie do kontroli wyrywkowej.
2. Dzień, od którego rozpoczyna się bieg przedawnienia
48. Zastosowanie ratione temporis art. 49 ust. 5 rozporządzenia nr 2419/2001 umożliwia wyciągnięcie wniosku co do dnia, w którym rozpoczął się bieg przedawnienia obowiązku zwrotu przez R. Westphala: jest to data płatności pomocy, jak stanowi akapit pierwszy tego przepisu.
49. W przeciwieństwie bowiem do rozporządzenia nr 2988/95, którego art. 3 wyznacza dzień, od którego rozpoczyna się bieg przedawnienia, na dzień dopuszczenia się nieprawidłowości (w niniejszej sprawie byłby to któryś dzień maja roku 2000 i maja roku 2001)(32), art. 49 ust. 5 akapit pierwszy wyznacza początek biegu przedawnienia na datę płatności pomocy.
50. Ponadto rozporządzenie nr 2419/2001 nie dokonuje rozróżnienia pomiędzy nieprawidłowościami pojedynczymi lub ciągłymi, jak to ma miejsce w rozporządzeniu nr 2988/95. Sąd odsyłający zakłada, że chodzi o jedną nieprawidłowość ciągłą(33), gdyż dotyczy dwóch wniosków z lat 2000 i 2001.
51. Kwalifikacja ta może znaleźć oparcie zarówno w lekturze rozporządzenia nr 1251/1999(34), które wprowadza strukturę wniosków o pomoc (jak te R. Westphala) według wzoru „najpierw wniosek, później płatność”, jak i w stanie faktycznym sprawy, gdyż wnioski zostały złożone w dwóch kolejnych latach, to znaczy w maju roku 2000 i w maju roku 2001, a płatności zostały dokonane w ostatnich miesiącach każdego z tych lat.
52. Tymczasem z orzecznictwa Trybunału wynika, że w takich przypadkach termin przedawnienia rozpoczyna swój bieg w dniu wystąpienia szkody finansowej w budżecie Unii, czyli płatności, gdyż dokonana ona została po działaniu lub zaniechaniu stanowiącym naruszenie prawa Unii(35).
53. Podsumowując, kryterium ustalenia początku obliczenia terminu przedawnienia z art. 49 ust. 5 rozporządzenia nr 2419/2001 odpowiada terminowi ustalonemu przez Trybunał dla nieprawidłowości ciągłych. Zarówno jedno, jak i drugie prowadzą w tej sprawie do tego samego wniosku – dniem rozpoczęcia biegu przedawnienia będzie dzień płatności nienależnie przyznanej pomocy.
54. Pozostaje ostatnia kwestia co do tego, który z dwóch terminów przewidzianych w art. 49 ust. 5 rozporządzenia nr 2419/2001 ma zastosowanie, zakładając uprzednią bezczynność organów administracji w obu przypadkach do 2006 r. – termin dziesięciu lat od daty płatności, bez żadnego innego warunku, czy termin czteroletni, przy założeniu, że R. Westphal działał w dobrej wierze.
55. Ponieważ ocena dobrej wiary jest okolicznością faktyczną, powinien zbadać ją sąd krajowy i w zależności od poczynionych ustaleń(36) zastosować odpowiednie rozwiązanie.
B. W przedmiocie drugiego pytania prejudycjalnego
56. Sąd odsyłający zmierza do ustalenia, czy zasady przedawnienia zawarte w art. 49 ust. 6 rozporządzenia nr 2419/2001 i art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 mogą zostać zakwalifikowane jako przepisy nakładające kary administracyjne.
57. Jego zdaniem od odpowiedzi na to pytanie będzie zależało zastosowanie zasady działania prawa wstecz in melius, właściwej dla późniejszych przepisów o charakterze karnym, które przewidują łagodniejsze traktowanie osoby, której one dotyczą. Zasada ta pojawia się w prawie pozytywnym w art. 2 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95 i w art. 49 ust. 1 zdanie ostatnie Karty praw podstawowych Unii Europejskiej(37).
58. Ponieważ uznaję art. 49 ust. 6 rozporządzenia nr 2419/2001 za niemający zastosowania, uważam, że udzielenie odpowiedzi na to pytanie nie jest potrzebne. Wywód, który następnie przedstawiam, ma zatem charakter jedynie pomocniczy.
59. Należy w tym miejscu ponownie przywołać wnioski płynące z wyroku Taricco i in.(38), uzupełnione wnioskami wypływającymi z wyroku M.A.S. i M.B.(39). W tym ostatnim wyroku Trybunał udzielił odpowiedzi, biorąc pod uwagę podniesiony przez sąd odsyłający „materialny charakter zasad przedawnienia przewidzianych we włoskim porządku prawnym, co oznacza, że te zasady są racjonalnie przewidywalne dla podmiotów prawa w chwili popełnienia zarzucanych przestępstw, bez możliwości wstecznego reformationis in peius”(40).
60. Otóż z wyroku M.A.S. i M.B. wynika, że należy brać pod uwagę, czy zgodnie z przepisami krajowymi sądu, który ma stosować prawo Unii, „wymogi przewidywalności, precyzji i niedziałania wstecz nieodłączne zasadzie ustawowej określoności czynów zabronionych i kar […] mają zastosowanie także do systemu przedawnienia przestępstw”(41).
61. Sąd odsyłający potwierdził, że przedawnienie w prawie niemieckim nie jest włączone do prawa materialnego, lecz do postępowania karnego, stąd też do regulujących je przepisów nie ma zastosowania zasada niedziałania prawa wstecz (ani także zasada działania prawa wstecz in melius). W postanowieniu odsyłającym twierdził, że zasada legalności kar nie obejmuje przepisów dotyczących przedawnienia(42).
62. W takim wypadku przepisy ustalające krótsze okresy przedawnienia przestępstw lub kar administracyjnych niekoniecznie muszą mieć zastosowanie, w przeciwieństwie do tych, które, w momencie popełnienia czynu, ustanowiły terminy dłuższe. Ponadto, jak już wskazałem(43), nic nie stoi na przeszkodzie przedłużeniu terminu przedawnienia przestępstw tego rodzaju, które jeszcze się nie przedawniły, jak przyznał Trybunał w wyroku Glencore Céréales France(44).
63. Z innego punktu widzenia, skoncentrowanego bardziej na szczególnych okolicznościach sprawy, izba ds. rolnictwa wskazuje, że kwota sankcji wynikająca z lex posterior (art. 32 rozporządzenia nr 2419/2001) nie była niższa od wynikającej z zastosowania przepisu, na mocy którego R. Westphal został ukarany (art. 9 rozporządzenia nr 3887/92).
64. Chociaż zasada działania wstecz łagodniejszego przepisu karnego ma zastosowanie, kiedy przepis Unii zmienia sankcję zawartą w innym, poprzednim przepisie a posteriori, zmniejszając ją, w niniejszej sprawie kwota była w obu przepisach jednakowa.
65. Aby moc wsteczna in melius mogła mieć zastosowanie, konieczna jest „zmian[a] oceny prawodawcy wspólnotowego, jeżeli chodzi o odpowiedni charakter kar w stosunku do wagi danej nieprawidłowości”(45). Z tej zmiany oceny wynikałoby, że kwota sankcji, zgodnie z nowym przepisem, jest niższa niż wynikająca z zastosowania poprzedniego przepisu(46). Taka sytuacja raczej nie ma miejsca w niniejszej sprawie.
C. W przedmiocie trzeciego pytania prejudycjalnego
66. Poprzez trzecie pytanie prejudycjalne sąd odsyłający dąży do ustalenia, czy skutek wsteczny przepisu o przedawnieniu z art. 49 ust. 5 rozporządzenia nr 2419/2001 może zostać analogicznie zastosowany do ust. 6 tego samego artykułu.
67. Tak samo jak w przypadku drugiego pytania prejudycjalnego nie wydaje mi się konieczne udzielanie odpowiedzi na pytanie trzecie, gdyż odesłania do art. 49 ust. 6 rozporządzenia nr 2419/2001 nie są przydatne do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Wypowiem się jednak w przedmiocie tego pytania w sposób czysto pomocniczy.
68. Obniżki i wyłączenia, do których odnosi się art. 49 ust. 6 rozporządzenia nr 2419/2001, zakładają działanie właściwego organu, który je nałożył. Jak już wspomniałem, okoliczność ta nie odnosi się do bezczynności organów administracji przez dziesięć lat lub cztery lata, które stanowią terminy przedawnienia wskazane w art. 49 ust. 5 tego rozporządzenia dla obowiązku zwrotu, do którego beneficjent nie został wezwany.
69. Uważam, że jeśli ustawodawca w roku 2004 dodał art. 52a do rozporządzenia nr 2419/2001, ograniczając moc wsteczną (nowych) terminów przedawnienia do przypadków z art. 49 ust. 5, a pomijając przypadki określone w ust. 6, to ta decyzja legislacyjna została podjęta w celu zróżnicowania, a nie zrównania, jednych i drugich przypadków, które nie są podobne.
70. Ponadto dla przypadków, w których wnioskodawca działał w dobrej wierze, termin przedawnienia z art. 49 ust. 5 akapit drugi rozporządzenia nr 2419/2001 odpowiada terminowi z art. 3 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 2988/95, które w rzeczywistości zostało zastąpione w dziedzinie rozpatrywanej pomocy.
71. Z powyższego wnoszę, że ustawodawca, określając w taki sposób moc wsteczną terminów przedawnienia (art. 52a rozporządzenia nr 2419/2001), celowo chciał wydłużyć okres przedawnienia obowiązku zwrotu do lat dziesięciu we wszystkich przypadkach deklaracji (wniosków) w sposób zamierzony błędnych, włączając w to lata gospodarcze wcześniejsze niż rok 2002, oraz utrzymać okres czteroletni dla deklaracji złożonych w dobrej wierze.
72. Ponadto po podjęciu przez organy administracji działania w celu wskazania kwoty podlegającej zwrotowi ze względu na obniżenie lub wyłączenie w drodze właściwej decyzji, dobra lub zła wiara wnioskodawcy nie ma znaczenia, w szczególności dla określenia terminu przedawnienia.
73. Nie są zatem spełnione warunki konieczne do rozszerzenia mocy wstecznej przedawnienia z art. 49 ust. 5 w związku z art. 52a rozporządzenia nr 2419/2001 na art. 49 ust. 6.
V. Wnioski
74. W świetle powyższych rozważań proponuję, by na pytanie prejudycjalne przedłożone przez Bundesverwaltungsgericht (federalny sąd administracyjny, Niemcy) Trybunał udzielił następującej odpowiedzi:
W sytuacji takiej, jak w postępowaniu głównym, w której została nałożona sankcja na rolnika, który przedłożył wnioski o pomoc na zadeklarowany obszar większy niż następnie ustalony przez właściwy organ, art. 49 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92 należy interpretować w ten sposób, że:
– Na podstawie ust. 5 wspomnianego artykułu można uznać, że obowiązek zwrotu kwot nienależnie otrzymanych uległ przedawnieniu, pod warunkiem że właściwy organ nie wykonał żadnego działania zmierzającego do żądania ich zwrotu, czy to w wyniku samego upływu dziesięciu lat od dnia, w którym nastąpiła płatność, czy też czterech lat od tego samego dnia, jeśli wnioskodawca działał w dobrej wierze. Ustalenie, czy wnioski będące przedmiotem postępowania zostały złożone przez zainteresowanego w dobrej wierze, należy do sądu odsyłającego.
– Ustęp 6 wspomnianego artykułu nie ma zastosowania do niniejszej sytuacji.
– Przepisy dotyczące przedawnienia wniosków o pomoc odnoszących się do lat gospodarczych lub okresów premiowych rozpoczynających się od dnia 1 stycznia 2002 r., tak jak zostały określone w art. 52a rozporządzenia nr 2419/2001, nie są »przepisami nakładającymi kary administracyjne« w rozumieniu art. 2 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich.
– Warunki przedawnienia z art. 49 ust. 5 różnią się od warunków stanowiących podstawę przedawnienia z art. 49 ust. 6, wobec czego nie należy rozszerzać, w drodze analogii, mocy wstecznej ust. 5 w związku z art. 52a rozporządzenia nr 2419/2001 na wspomniany ust. 6.