MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ‑BORDONA
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2021. január 14.(1)
C‑551/19. P. és C‑552/19. P. sz. egyesített ügyek
ABLV Bank AS (C‑551/19 P)
Ernests Bernis,
Oļegs Fiļs,
OF Holding SIA,
Cassandra Holding Company SIA (C‑552/19 P)
kontra
Európai Központi Bank (EKB)
„Fellebbezés – Bankunió – Hitelintézetek és bizonyos befektetési vállalkozások egységes szanálási mechanizmusa (ESZM) – 806/2014/EU rendelet – Valamely intézmény fizetésképtelensége vagy valószínűleg fizetésképtelenné válása esetén lefolytatandó szanálási eljárás – Anyavállalat és leányvállalat – Biztos vagy valószínű fizetésképtelenség állapotának az EKB általi megállapítása – Előkészítő aktusok – Keresettel nem megtámadható jogi aktusok – Elfogadhatatlanság”
1. 2018. február 23‑án az Európai Központi Bank (a továbbiakban: EKB) – amely ellátta az ABLV Bank AS (a továbbiakban: ABLV Bank) felügyeletét, mivel „jelentős” pénzügyi vállalkozásról volt szó – megállapította, hogy e pénzügyi vállalkozás, valamint az ABLV Luxembourg SA (a továbbiakban: ABLV Luxembourg) a 806/2014/EU rendelet(2) 18. cikkének (1) bekezdése értelmében vett „fizetésképtelenség vagy valószínűleg fizetésképtelenné válás állapotában van”.
2. Az ABLV Bank és egyes – közvetlen vagy közvetett – részvényesei keresetet nyújtottak be az EKB e megállapításával szemben a Törvényszékhez, amely a T‑281/18.(3) és T‑283/18. sz.(4) ügyekben hozott két végzésben(5) elfogadhatatlannak nyilvánította az érintett, megsemmisítés iránti kereseteket.
3. A Törvényszék előtti eljárás felperesei most fellebbezés keretében vitatják e két végzést.
4. E fellebbezések elbírálása keretében a Bíróság számára lehetőség nyílik arra, hogy – ha nem tévedek – első alkalommal foglaljon állást az Egységes Felügyeleti Mechanizmus (a továbbiakban: EFM) hatálya alá tartozó pénzügyi vállalkozások „szanálási rendszereinek” elfogadására vonatkozó eljárással kapcsolatban, amelyet az Egységes Szanálási Testületnek (a továbbiakban: ESZT) kell lefolytatnia az Egységes Szanálási Mechanizmus (a továbbiakban: ESZM) keretében.
5. Az említett eljárás egyik szakasza az EKB beavatkozását foglalja magában, amely a hitelintézet „biztos vagy valószínű fizetésképtelenségét” értékeli.
6. A jogvita annak tisztázásra összpontosul, hogy benyújtható‑e megsemmisítés iránti kereset az EKB ezen értékelésével szemben. Az egymással ellentétes két álláspont ellentétes megközelítésekből érvel:
– önálló létjogosultsággal bíró kötelező aktusról van szó, amely – mivel joghatásokat vált ki – megsemmisítés iránti kereset tárgyát képezheti (a fellebbezők álláspontja);
– mivel egy, pusztán az ESZT hatáskörébe tartozó végleges határozatot előkészítő aktusról van szó, az keresettel nem támadható meg. A Törvényszék előtt csak az ESZT által hozott határozat elleni keresetnek van helye (az Európai Bizottság által támogatott EKB álláspontja).
I. Jogi keret: ESZM‑rendelet
7. A (24) és a (26) preambulumbekezdése szerint:
„(24) Mivel csak uniós intézmények hozhatnak létre uniós szanálási politikát, és mivel valamennyi konkrét szanálási rendszer elfogadása tekintetében fennáll bizonyos mérlegelési jogkör, rendelkezni kell a Tanács és a Bizottság mint olyan intézmények megfelelő bevonásáról, amelyek az EUMSZ 291. cikkével összhangban végrehajtási hatásköröket gyakorolhatnak. A Testület által hozott szanálási határozatok diszkrecionális vonatkozásait a Bizottságnak kell értékelnie. Tekintettel a szanálási határozatoknak a tagállamok pénzügyi stabilitására és az Unióra mint olyanra, valamint a tagállamok költségvetési szuverenitására gyakorolt jelentős hatására, fontos végrehajtási hatáskört ruházni a Tanácsra a szanálással kapcsolatos bizonyos határozatok tekintetében. Ezért a Bizottság javaslatára a Tanácsnak kell ténylegesen ellenőriznie a Testületet, amennyiben az megvizsgálja, hogy közérdek esete áll‑e fenn, valamint értékelnie az [Egységes Szanálási] Alap összegének valamely konkrét szanálási intézkedés céljából történő lényeges módosításait. Továbbá a Bizottságot fel kell hatalmazni arra, hogy felhatalmazáson alapuló jogi aktusokat fogadjon el a Testület által különböző hatásköreinek gyakorlása közben figyelembe veendő további kritériumok vagy feltételek meghatározása érdekében. A szanálási feladatok ilyetén átruházása semmiképpen nem akadályozhatja a pénzügyi szolgáltatások belső piacának működését. Az EBH [Európai Bankhatóság] ezért megtartja szerepét és megőrzi jelenlegi hatásköreit és feladatait: az EBH‑nak kell kidolgoznia az összes tagállamra alkalmazandó uniós szabályozást és hozzá kell járulnia annak következetes végrehajtásához, illetve erősítenie kell a szanálási gyakorlatok konvergenciáját az Unió egészében.
(26) Az EKB‑nak – mint az egységes felügyeleti rendszer felügyeleti szervének – és a Testületnek fel kell tudnia mérni, hogy az intézmény csődközeli helyzetben van‑e vagy valószínűsíthetően fizetésképtelenné válik, illetve van‑e reális kilátás arra, hogy egy alternatív magánszektori vagy felügyeleti beavatkozás észszerű időn belül megakadályozza a csődöt. Amennyiben a Testület megállapítja, hogy a szanálás alá vonásához kapcsolódó valamennyi kritérium teljesül, el kell fogadnia a szanálási rendszert. A szanálási rendszer elfogadásához kapcsolódó eljárás – amely a Bizottság és a Tanács bevonásával történik – erősíti a Testület működési függetlenségét, miközben tiszteletben tartja a hatáskörök ügynökségekre ruházásának az Európai Unió Bíróságának (Bíróság) értelmezése szerinti elvét. Ezért ez a rendelet előírja, hogy a Testület által elfogadott szanálási rendszer csak akkor lép hatályba, ha a Testület által történő elfogadását követő 24 órában a Tanács vagy a Bizottság nem emel kifogást, illetve ha a Bizottság jóváhagyja a szanálási rendszert. Azon indokok köre, amelyek alapján a Tanács a Bizottság javaslatára kifogást emelhet a Testület szanálási rendszerével szemben, szigorúan a közérdek fennállásának esetére és arra az esetre kell korlátozódnia, ha a Bizottság lényegesen módosítja az [Egységes Szanálási] Alap Testület által javasolt felhasználásának összegét.
[…]”.
8. A 18. cikk („Szanálási eljárás”) megjegyzi:
„(1) A Testület csak akkor fogad el a (6) bekezdés szerint szanálási programot a 7. cikk (2) bekezdésében említett szervezetek és csoportok, valamint – amennyiben az e bekezdésekben foglalt feltételek teljesülnek – a 7. cikk (4) bekezdésének b) pontjában és (5) bekezdésében említett szervezetek és csoportok vonatkozásában, ha a negyedik albekezdés szerinti tájékoztatás kézhezvétele esetén vagy saját kezdeményezésére az ügyvezetői testülete úgy értékeli, hogy az alábbi feltételek teljesülnek.
a) a szervezet fizetésképtelen, vagy valószínűleg fizetésképtelenné válik;
b) az időzítést és más releváns körülményeket is figyelembe véve észszerűen nem várható, hogy a szervezet vonatkozásában hozott bármilyen alternatív magánszektorbeli intézkedéssel – ideértve […] az intézményvédelmi rendszerben hozott intézkedéseket – vagy felügyeleti intézkedéssel (beleértve a korai beavatkozási intézkedéseket vagy a releváns tőkeinstrumentumoknak a 21. cikk bekezdése szerinti leírását vagy átalakítását) észszerű időn belül megelőzhető lenne a szervezet csődje;
c) a szanálási intézkedésre az (5) bekezdés szerint, közérdekből van szükség.
Az első albekezdés a) pontjában említett feltétel teljesülését a Testülettel folytatott konzultációt követően az EKB értékeli. A Testület ügyvezetői testülete csak abban az esetben fogadhat el ilyen megállapítást, ha tájékoztatta az EKB‑t szándékáról, és az EKB e tájékoztatás kézhezvételét követő három naptári napon belül nem tesz ilyen értékelést. Az EKB minden olyan releváns információt késedelem nélkül a Testület rendelkezésére bocsát, amelyet a Testület az értékelése megalapozása érdekében bekér.
Amennyiben az EKB megállapítja, hogy az első albekezdés a) pontjában említett feltétel valamely, az első albekezdésben említett szervezet vagy csoport tekintetében teljesül, erről az értékelésről haladéktalanul tájékoztatnia kell a Bizottságot és a Testületet.
Az első albekezdés b) pontjában említett feltétel teljesülését az EKB‑val szoros együttműködésben a Testület vezetői testülete, illetve adott esetben a nemzeti szanálási hatóságok értékelik. Az EKB is tájékoztathatja a Testületet vagy az érintett nemzeti szanálási hatóságokat arról, hogy véleménye szerint a b) pontban foglalt feltétel teljesül.
[…]
(4) Az (1) bekezdés a) pontja alkalmazásában akkor tekintendő úgy, hogy a szervezet fizetésképtelen vagy valószínűleg fizetésképtelenné válik, ha a következő körülmények közül egy vagy több fennáll:
a) többek között, de nem kizárólagosan abban az esetben, ha teljes szavatolótőkéjének vagy szavatolótőkéje jelentős részének elvesztésével járó veszteségek elszenvedése vagy valószínűsíthető elszenvedése miatt a szervezet megsérti a működési engedélye fenntartásának a feltételét képező követelményeket, vagy objektív tényezők támasztják alá azt a megállapítást, hogy a közeljövőben valószínűsíthetően megsérti e követelményeket, és mindez indokolná a működési engedélynek az EKB általi visszavonását;
b) a szervezet eszközeinek értéke alacsonyabb a forrásai [helyesen: kötelezettségei] értékénél, vagy objektív tényezők támasztják alá azt a megállapítást, hogy a közeljövőben valószínűsíthetően kevesebb lesz a forrásokénál [helyesen: a kötelezettségei értékénél];
c) a szervezet képtelen megfizetni az esedékessé váló tartozásait vagy egyéb kötelezettségeit, vagy objektív tényezők alapján megállapítható, hogy a közeljövőben valószínűsíthetően képtelen lesz erre;
d) a szervezet rendkívüli állami pénzügyi támogatást igényel, […]
(5) Az e cikk (1) bekezdése c) pontjának alkalmazásában egy szanálási intézkedés akkor szolgálja a közérdeket, ha szükséges a 12. [helyesen: 14.] cikkben említett egy vagy több szanálási cél megvalósításához és azokkal arányos, továbbá a szervezet rendes fizetésképtelenségi eljárás keretében történő felszámolása révén ezek a szanálási célok nem valósulnának meg ugyanolyan mértékben.
(6) Abban az esetben, ha az (1) bekezdésben meghatározott feltételek teljesülnek, a Testület szanálási programot fogad el. A szanálási program:
a) szanálás alá vonja a szervezetet;
b) meghatározza a 22. cikk (2) bekezdésében említett szanálási eszközök szanálás alatt álló intézményre történő alkalmazását, különösen a hitelezői feltőkésítés alkalmazásából való, a 27. cikk (5) és (14) bekezdésével összhangban történő bármely kizárást;
c) meghatározza az [Egységes Szanálási] Alapnak a szanálási intézkedés támogatása céljából történő igénybevételét, összhangban a 76. cikkel és a Bizottságnak a 19. cikkel összhangban hozott határozatával.
[…]”.
9. A 86. cikk („Kereset benyújtása a Bírósághoz”) a következőket állapítja meg:
„(1) A fellebbviteli testület határozatai, illetőleg – ha a fellebbviteli testület nem jogosult jogorvoslatot gyakorolni – a Testület határozatai az EUMSZ 263. cikkével összhangban indított keresettel megtámadhatók a Bíróság előtt.
(2) A tagállamok és az uniós intézmények, valamint bármely természetes vagy jogi személy az EUMSZ 263. cikkével összhangban keresetet indíthatnak a Bíróságnál a Testület határozatai ellen.
(3) Abban az esetben, ha a Testület köteles eljárni és elmulasztja a döntéshozatalt, az EUMSZ 265. cikkével összhangban mulasztás miatti kereset indítható a Bíróságnál.
(4) A Testület meghozza a Bíróság ítéletének betartásához szükséges intézkedéseket.”
II. A jogvita előzményei(6)
10. Az ABLV Bank egy Lettországban székhellyel rendelkező hitelintézet, az ABLV‑csoport anyavállalata.
11. Az ABLV Luxembourg egy Luxemburgban székhellyel rendelkező hitelintézet. Az ABLV‑csoport egyik leányvállalata, amelynek az ABLV Bank az egyetlen részvényese.
12. Ernest Bernis, Oļegs Fiļs, az OF Holding SIA és a Cassandra Holding Company SIA(7) az ABLV Bank közvetlen és közvetett részvényesei.
13. Az ABLV Bankot „jelentős intézménynek” minősítették, e címen pedig az EFM keretében az EKB által végzett felügyelet alá tartozik.
14. Az Amerikai Egyesült Államok pénzügyminisztériuma 2018. február 13‑án közzétette az arra irányuló szándékát, hogy különleges intézkedéseket fogadjon el annak megakadályozása céljából, hogy az ABLV‑csoport amerikai dollárban férjen hozzá a pénzügyi rendszerhez.
15. Az EKB 2018. február 22‑én közölte az ESZT‑vel az ABLV Bank és az ABLV Luxembourg biztos vagy valószínű fizetésképtelenségére vonatkozó értékelésének tervezetét abból a célból, hogy az ESZM‑rendelet 18. cikke (1) bekezdésének második albekezdésével összhangban konzultációt folytasson vele.
16. 2018. február 23‑án az EKB megállapította, hogy az ABLV Bank és az ABLV Luxembourg az ESZM‑rendelet 18. cikkének (1) bekezdése értelmében fizetésképtelen vagy valószínűleg fizetésképtelenné válik (failing or likely to fail). Az ABLV Bank és az ABLV Luxembourg helyzetére vonatkozó értékelést ugyanezen a napon közölték az ESZT‑vel.
17. Az ESZT 2018. február 23‑án két határozatot bocsátott ki (SRB/EES/2018/09 és SRB/EES/2018/10), az elsőt az ABLV Bankra, a másodikat pedig az ABLV Luxembourgra vonatkozóan. Az ESZT mindkét említett határozatban jóváhagyta az ESZM‑rendelet 18. cikke (1) bekezdésének a) pontja értelmében vett fizetésképtelenségre vagy valószínűleg fizetésképtelenné válásra vonatkozó értékeléseket, viszont úgy ítélte meg, hogy az említett két intézmény egyedi sajátosságait, valamint a pénzügyi és gazdasági helyzetüket figyelembe véve nincs szükség arra, hogy velük szemben közérdekből szanálási intézkedést rendeljenek el.
18. Ugyanezen a napon, 2018. február 23‑án, az ESZT két határozatát közölték Lettország és Luxemburg nemzeti szanálási testületeivel (a továbbiakban: NSZT), azaz a Finanšu un kapitāla tirgus komisijával (pénz‑ és tőkepiaci bizottság, Lettország) és a Commission de surveillance du secteur financier‑vel (a pénzügyi ágazat felügyeleti bizottsága, Luxemburg).
19. Az ABLV Bank, valamint a közvetlen és a közvetett részvényesek egyaránt keresetet nyújtottak be a Törvényszékhez az EKB 2018. február 23‑i megállapításaival szemben. Az ABLV Bank keresetét a T‑281/18. számon, a közvetlen és a közvetett részvényesek keresetét pedig a T‑283/18. számon vették nyilvántartásba.
20. Ezzel párhuzamosan az ABLV Bank, valamint közvetlen és közvetett részvényesei megsemmisítés iránti kereseteket (T‑280/18., illetve T‑282/18. sz.) nyújtottak be a Törvényszékhez az ESZT 2018. február 23‑i határozataival szemben.(8)
21. 2018. február 26‑án az ABLV Bank részvényesei olyan eljárást indítottak, amely lehetővé tette az ABLV Bank számára a saját végelszámolásának lefolytatását, és a végelszámolási terv jóváhagyása iránti kérelmet nyújtottak be a lett NSZT‑hez.
22. 2018. július 11‑én az EKB a lett NSZT javaslatára visszavonta az ABLV Bank működési engedélyét.
III. A Törvényszék előtti eljárás és a megtámadott végzések
23. Az ABLV Bank (a T‑281/18. sz. ügyben benyújtott kereset), valamint a közvetlen és közvetett részvényesek (a T‑283/18. sz. ügyben benyújtott kereset) a Törvényszék előtt egyaránt ugyanarra a tíz megsemmisítési jogalapra hivatkoztak.
24. Az EKB mindkét keresetet illetően számos elfogadhatatlansági kifogást hozott fel a Törvényszék eljárási szabályzata 130. cikkének (1) bekezdése alapján, amely lehetővé teszi, hogy az alperes kérje, hogy a Törvényszék az ügy érdemét nem érintve döntsön az elfogadhatatlanság tárgyában.
25. Az első elfogadhatatlansági kifogása keretében az EKB összefoglalva arra hivatkozott, hogy „a megtámadott jogi aktusok olyan előkészítő intézkedések, amelyek kötelező joghatás kifejtése nélkül mutatják be a tényállás értékelését, továbbá hogy e jogi aktusokat nem az érintett hitelintézettel, hanem az ESZT‑vel közölték, valamint hogy e jogi aktusok nem képezhetik megsemmisítés iránti kereset tárgyát, hanem annak szolgálnak alapjául, hogy az ESZT szanálási programot vagy olyan határozatot fogadjon el, amely megállapítja, hogy a közérdek nem követel meg szanálást”.(9)
26. A Törvényszék helyt adott az EKB által felhozott első kifogásnak, anélkül, hogy szükséges lett volna állást foglalni a többi kifogásról.
IV. A Bíróság előtti eljárás és a felek érvei
27. Az ABLV Bank (C‑551/19. P. sz. ügy), illetve a közvetlen és közvetett részvényesei (C‑552/19. P. sz. ügy) által előterjesztett két fellebbezés tartalma nagyon hasonló, így a Bíróság egyesítette azokat.
28. Mindkét fellebbezés esetében a következőket kérik a Bíróságtól fellebbezők:
– a Törvényszék azon végzéseinek hatályon kívül helyezését, amelyek a megsemmisítés iránti kereseteiket elfogadhatatlanná nyilvánítják;
– a megsemmisítés iránti keresetek elfogadhatóvá nyilvánítását;
– az ügyeknek a Törvényszék elé történő visszautalását, hogy utóbbi érdemben határozzon a keresetekről;
– az EKB kötelezését a költségek viselésére.
29. Az EKB azt kéri, hogy a Bíróság utasítsa el fellebbezéseket, mivel azok nyilvánvalóan elfogadhatatlanok, vagy pedig amiatt, mert azok részben elfogadhatatlanok, részben pedig megalapozatlanok. Az EKB ezen túlmenően a fellebbezőknek a költségek viselésére kötelezését kéri.
30. A Bíróság engedélyezte, hogy a Bizottság az EKB álláspontjának támogatása végett beavatkozzon. A Bizottság a fellebbezések elutasítását kéri azok megalapozatlansága miatt, és azt kéri, hogy a Bíróság a megtámadott végzések 34. pontjában foglalt indokolást a sajátjával helyettesítse.
31. A 2020. október 22‑én tartott tárgyaláson az ABLV Bank, a közvetlen és közvetett részvényesek, az EKB és a Bizottság vett részt.
V. Elemzés
A. Elfogadhatóság
32. Az EKB szerint a fellebbezési jogalapok azon alapulnak, hogy az EKB által végzett, a pénzügyi vállalkozás – biztos vagy valószínű – fizetésképtelenségére vonatkozó értékelés nem köti az ESZT‑t. Ez az érvelés azonban nem képezte a Törvényszék által a megtámadott végzésekben elfogadott megoldás alapját, ami miatt a fellebbezési jogalapok hatástalanok.
33. Az EKB kifogásának nem lehet helyt adni.
34. Kétségtelen, hogy a Bíróság a megsemmisítés iránti kereseteket mint elfogadhatatlanokat arra hivatkozva utasította el, hogy az EKB‑nak a fizetésképtelenségre vonatkozó értékelései előkészítő jellegűek a pénzügyi vállalkozások szanálására irányuló eljárásban.
35. Márpedig a Törvényszék e megállapításhoz egy olyan értelmezéssel jut, hogy az ESZM‑rendelet 18. cikke szerint az EKB értékelése „semmilyen módon nem köti az ESZT‑t”, valamint hogy az EKB‑nak a „szanálási program elfogadására vonatkozóan kialakított jogszabályi keretben […] nincs semmilyen határozathozatali jogköre”.(10)
36. Ezzel az indokolással a Törvényszék megállapítja, hogy az EKB értékelései olyan előkészítő aktusok, amelyek nem tudják módosítani a fellebbezők jogi helyzetét, mert nincs jogi kötőerejük a banki szanálási eljárás keretében.
37. A Törvényszék így hangsúlyozza, hogy véleménye szerint az, hogy az EKB értékelései (az ESZT számára) nem kötelezőek, a megtámadott végzések rendelkező részéhez vezető indokolás kulcsát jelenti. Ezért a fellebbezők azt vitathatják.
38. Ami a Bizottságnak a megtámadott végzések 34. pontjának a Bíróság saját indokolásával való helyettesítésére vonatkozó kérelmét illeti, emlékeztetni kell arra, hogy ezen intézmény az EKB kérelmeinek támogatása végett beavatkozó félként vesz részt a fellebbezési eljárásban. E kérelmek között nem szerepel az e végzések 34. pontja tartalmának a Bíróság saját indokolásával való helyettesítésére vonatkozó kérelem.
39. A Bíróság alapokmányának 40. cikke, valamint az eljárási szabályzatának 129. és 132. cikke – amelyek az eljárási szabályzat 190. cikke értelmében a fellebbezésekre alkalmazandók – kimondja, hogy a beavatkozásnak nem lehet más célja, mint hogy részben vagy egészben támogassa valamelyik fél kérelmeit. Mivel az EKB csak a fellebbezések elutasítását (valamint a fellebbezőknek a költségek viselésére történő kötelezését) kéri, a Bizottság kérelme túllép azon, amit a beavatkozásában kérhet, ami miatt e kérelemnek nem lehet helyt adni.(11)
B. Az ügy érdeméről
40. A fellebbezők két fellebbezési jogalapra hivatkoznak:
– a Törvényszék tévesen alkalmazta a jogot, és ezáltal megsértette az EUMSZ 263. cikket, amikor a megtámadott végzéseket nem az EKB által ténylegesen elfogadott határozatra alapította;
– a Törvényszék tévesen értelmezi az ESZM‑rendelet 18. cikkének (1) bekezdését.
1. Első fellebbezési jogalap: az EUMSZ 263. cikk megsértése
a) A felek érvei
41. Még ha az első fellebbezési jogalap első olvasata alapján nem is egyértelműek a fellebbezők érvei, úgy vélem, hogy azokban azonosíthatók a megtámadott végzések azon elemei, amelyek helyességét vitatják.
42. Ha jól értettem, az első fellebbezési jogalap keretében amellett szóló érveket adnak elő, hogy a Törvényszék tévesen alkalmazta a jogot, amikor a megsemmisítés iránti kereseteket azon határozatok alapján nyilvánította elfogadhatatlannak, amelyeket az EKB‑nak el kellett volna fogadnia (az ESZM‑rendelet 18. cikkének a Törvényszék általi értelmezése szerint), nem pedig az ABLV Bank biztos vagy valószínű fizetésképtelenségét illetően ténylegesen elfogadott határozatok alapján.
43. A fellebbezők szerint a Törvényszék álláspontja téves, mivel az EKB‑nak a biztos vagy valószínű fizetésképtelenségre vonatkozó megállapítása – amelynek elfogadására az ABLV Bankkal összefüggésben került sor – szerintük jogi kötőerővel rendelkező aktusnak minősül, amelynek közvetlen következményei vannak a fellebbezők jogi helyzetére.
44. Ezen előfeltevésből kiindulva a fellebbezők azt róják fel a Törvényszéknek, hogy tévesen alkalmazta a jogot és megsértette az EUMSZ 263. cikket azáltal, hogy a végzését nem az EKB által ténylegesen elfogadott határozatra alapította. A megsemmisítés iránti kereseteknek ennélfogva helyt kellett volna adni, és – érdemi kérdésként – meg kell vizsgálni az EKB eljárásának jogszerűségét.
45. Az ESZM‑rendelet 18. cikkének értelmezésén kívül a fellebbezők számos tényezőre hivatkoznak az álláspontjuk alátámasztása végett. Konkrétan, megjegyzik, hogy az EKB a fizetésképtelenségre vonatkozó értékelését közölte az ABLV Bankkal és az ABLV Luxembourggal; hogy az EKB az értékeléseket közzétette az internetes oldalán, és feltüntette, hogy az ESZM‑rendelet 18. cikke (1) bekezdésének a) pontja értelmében vett, biztos vagy valószínű fizetésképtelenségre vonatkozó értékelésekről van szó; valamint hogy az EKB nem szorítkozott arra, hogy ténybeli adatokat közöljön a bankok pénzügyi helyzetéről.
46. Az EKB szerint a fellebbezők nem azonosítják egyértelműen azt a téves jogalkalmazást, amelyet a Törvényszék az EUMSZ 263. cikket megsértve követett el. Ezenkívül, az EKB és a Bizottság vitatja a fellebbezők érveit.
b) Értékelés
47. Véleményem szerint a Bíróságnak el kell fogadnia e fellebbezési jogalapot, bár az éppenséggel nem az egyértelműségével tűnik ki. Az értelmezése – amely nem könnyű – segít azonosítani a Törvényszéknek felrótt téves jogalkalmazást, azaz azt, hogy utóbbi a végzéseit nem az EKB által ténylegesen elfogadott határozatokra alapította.
48. Ami e jogalap érdemét illeti, úgy vélem, hogy e fellebbezési jogalapot el kell utasítani.
49. A Törvényszék nem azokat a határozatokat vette absztrakt módon alapul, amelyeket az EKB‑nak el kellett volna fogadnia az ABLV Bank életképességével kapcsolatban. Ellenkezőleg, az EKB által ténylegesen és valóban elfogadott határozatokat vette figyelembe, amelyekkel kapcsolatban – téves jogalkalmazás nélkül – a Bíróságnak a megsemmisítés iránti keresetek elfogadhatóságával kapcsolatos ítélkezési gyakorlatát alkalmazta.
50. A Törvényszék – ismétlem – figyelembe vette a Bíróságnak az EUMSZ 263. cikk szerinti megsemmisítési keresetek elfogadhatóságával kapcsolatos ítélkezési gyakorlatát.(12) Ezen ítélkezési gyakorlat szerint:
– valamely természetes vagy jogi személy az EUMSZ 263. cikk negyedik bekezdése alapján kizárólag az olyan kötelező joghatásokat kiváltó aktusokat támadhatja meg, amelyek képesek érinteni a felperes érdekeit, annak jogi helyzetét jelentős mértékben módosítva;(13)
– olyan jogi aktusok esetén, amelyek egy több szakaszból álló belső eljárásba illeszkednek, főszabály szerint csak azok minősülnek megtámadható jogi aktusoknak, amelyek az eljárás végén véglegesen rögzítik az intézmény álláspontját; nem tartoznak e körbe azon közbenső intézkedések, amelyek a végleges határozat előkészítésére irányulnak, és amelyek jogellenességére a végleges határozattal szemben indított kereset keretében lehet eredményesen hivatkozni;(14)
– egy közbenső jogi aktus akkor sem támadható meg, ha bizonyított, „hogy az e jogi aktushoz kapcsolódó jogellenességre azon végleges aktus elleni kereset alátámasztása érdekében hivatkozni lehet, amelynek előkészítő aktusát képezi. E körülmények között az eljárást lezáró határozattal szemben előterjesztett kereset megfelelő szintű bírói jogvédelmet biztosít”;(15)
– más a helyzet akkor, ha az előkészítő eljárás során hozott jogi aktusok vagy határozatok önmagukban is végleges lezárását jelentenék egy, az intézményt érdemi döntésre feljogosító eljárástól különböző eljárásnak.(16)
51. A Törvényszék – miután emlékeztetett ezen ítélkezési gyakorlatra, amelyet a fellebbezők nem vitatnak – megvizsgálta, hogy az EKB‑nak a fizetésképtelenségre vonatkozó értékelései a jelen ügyben – azok lényegi tartalmára tekintettel – gyakorolnak‑e hatást a felperesek jogi helyzetére, vagy ellenkezőleg, azok pusztán az ESZT‑nek egy szanálási program alkalmazására vagy alkalmazásának mellőzésére vonatkozó végleges határozatát készítették‑e elő.(17)
52. A Törvényszék szerint az EKB‑nak a fizetésképtelenségre vonatkozó értékelései előkészítő intézkedéseknek minősülnek az annak lehetővé tételére irányuló eljárásban, hogy az ESZT határozatot fogadjon el a két hitelintézet szanálásával kapcsolatban, ami miatt azok nem képezhetik megsemmisítés iránti közvetlen kereset tárgyát.
53. A Törvényszék – az ESZM‑rendelet 18. cikke (1) bekezdésének értelmezése során – úgy vélte, hogy az ESZT feladata az arról szóló határozat meghozatala, hogy egy szanálási program alkalmazása releváns‑e, vagy sem, valamint hogy az EKB a hitelintézet – biztos vagy valószínű – fizetésképtelenségre vonatkozó értékelésének közlésére szorítkozott. E tekintetben emlékeztetett arra, hogy a felperesek a T‑280/18. és T‑282/18. sz. ügyekben az ESZT határozataival szemben is benyújtottak megsemmisítés iránti kereseteket.
54. Nem látok semmilyen hibát a Törvényszék ezen indokolásában, amely véleményem szerint figyelembe veszi a Bíróság ítélkezési gyakorlatát.
55. A fellebbezők különböző érveket hoznak fel – amelyek nagy részét a Törvényszék már megvizsgálta és elutasította – annak bizonyítására, hogy az EKB‑nak a fizetésképtelenségre vonatkozó értékelései valóban kötelező erejűek, és az ő érdekeiket nagymértékben érintették azáltal, hogy a jogi helyzetüket jelentős mértékben módosították.
56. Ezen érvek közül néhány közel áll a tények elferdítésére való hivatkozáshoz,(18) bár a fellebbezők ezt nem róják fel a Törvényszéknek.(19) Mindenesetre az ezen első jogalapban bemutatott érveket érdemes elemezni a fellebbezési eljárásban,(20) mivel azok nem pusztán a Törvényszék előtt már kifejtettek megismétlésére vagy szó szerinti átvételére szorítkoznak.(21)
57. Először is azzal érvelnek, hogy fennáll egy olyan vélelem, hogy valamely hatóság mindennemű értékelése kötelező erejű, kivéve ha az említett hatóság kifejezetten az ellenkezőjét állítja.
58. Ez az állítás nem fogadható el. Ha fennállna hasonló vélelem, akkor nem lenne értelme a Bíróság azon ítélkezési gyakorlatának, amely előírja az uniós intézmények jogi aktusai tartalmának és jellegének elemzését annak meghatározásához, hogy ezen aktus kötelező erejű‑e, vagy sem. Ha követjük a fellebbezők érvelését, akkor az uniós intézmények, szervek és hivatalok valamennyi jogi aktusa kötelező erejű lenne, kivéve ha kifejezetten az ellenkezőjéről rendelkeznek, amely körülmény kizárólag annak akaratától függene, aki e jogi aktusokat meghozza. Egyértelmű, hogy ez nem így van.
59. Másodszor, a fellebbezők azt állítják, hogy az EKB‑nak a fizetésképtelenségre vonatkozó értékelései arányossági elemzést végeznek el, és ennélfogva azok kötelező jellegűek.
60. Kétségtelen, hogy az uniós intézmények, szervek és hivatalok számos kötelező erejű jogi aktusa tartalmaz arányossági elemzést a bennük foglalt intézkedésekkel kapcsolatban. Ebből azonban nem lehet azt a következtetést levonni, hogy minden olyan jogi aktus, amely arányossági elemzést foglal magában, kötelező erejű. Mindenesetre e fellebbezési jogalap nem mutatja be azokat az okokat, amelyek miatt az EKB által a fizetésképtelenségre vonatkozó értékeléseiben az arányossággal kapcsolatban állítólagosan elvégzett elemzés kötelező erővel ruházná fel ezen értékeléseket, ami érintené az érintett bankok jogi helyzetét.
61. Harmadszor, a fellebbezők azzal érvelnek, hogy az EKB‑nak a fizetésképtelenségre vonatkozó értékelései kötelező tartalommal bíró jogi aktusok, mert az EKB az értékelését nyilvánosan bejelentette, és azt az érintett bankokkal közölte.
62. Ennek az érvnek sem lehet helyt adni. Egyfelől ez egy olyan tényértékelést vesz alapul, amely a fellebbezés szakaszában nem vizsgálható felül: a Törvényszék megállapította, hogy „a megtámadott jogi aktusok nem képezték közzététel tárgyát, hanem az EKB két olyan közleményt tett közzé, amelyek semmilyen módon nem minősülnek a megtámadott jogi aktusoknak”.(22)
63. Másfelől, a fizetésképtelenségre vonatkozó értékeléssel kapcsolatban két sajtóközlemény közzététele nem foglalja magában azt, hogy az EKB ezen értékeléseknek kötelező erőt kívánt tulajdonítani, vagy hogy azok maguk is rendelkeznek ezzel. Erre később vissza fogok térni.
64. Negyedszer, a fellebbezők szerint az EKB fizetésképtelenségre vonatkozó értékeléseinek kötelező jellege abból ered, hogy az EKB és az ESZT maguk jelentették ki, hogy az ABLV Bank és luxemburgi leányvállalatának felszámolása elkerülhetetlen.
65. E következtetés nem megalapozott. A fizetésképtelenségre vonatkozó értékelések tartalmának nem volt célja, hogy megállapítsa a két bank szanálását a lett és a luxemburgi jog alapján, és ez nem állt az EKB szándékában sem, amikor elfogadta azokat. Ezen eshetőség annak következménye volt, hogy az ESZT úgy határozott, hogy nem szolgálja a közérdeket, ha mindkét hitelintézettel szemben szanálási programokat alkalmaznak az ESZM‑rendelettel összhangban.
66. Végül a fellebbezők kifogásolják azt, hogy a Törvényszék a tribunal d’arrondissement de Luxembourg (luxembourgi kerületi bíróság, Luxemburg) 2018. március 9‑i ítéletének azon pontjára hivatkozott, amelyben az áll, hogy „a felek egyetértenek abban, hogy az EKB és az ESZT által a Rendelet keretében kifejtett értékelések és megállapítások nem kötelezőek a jelen kérelem tárgyában eljáró bíróságra”.(23)
67. E kifogás elutasításához elegendő annyit megjegyezni, hogy a Törvényszék e hivatkozással csak a fő érvelését támasztotta alá. Mivel az említett pont átvétele tehát nem a Törvényszék végzésének ratio decidendijét testesíti meg, a fellebbezési jogalapban foglalt kapcsolódó kifogás hatástalanná válik.
68. Összességében azt javaslom a Bíróságnak, hogy utasítsa el ezen első fellebbezési jogalapot.
2. A második fellebbezési jogalap: az ESZM‑rendelet 18. cikke (1) bekezdésének téves értelmezése
69. A második fellebbezési jogalapban azt róják fel a Törvényszéknek, hogy utóbbi tévesen alkalmazta a jogot, ami abban állt, hogy szigorúan értelmezte az ESZM‑rendelet 18. cikkének (1) bekezdését annak alátámasztása érdekében, hogy az EKB‑nak a fizetésképtelenséggel kapcsolatos értékelései nem megtámadható jogi aktusok.
70. A fellebbezők arra hivatkoznak továbbá, hogy a Törvényszék tévesen alkalmazta a jogot, amikor megállapította, hogy az EKB‑nak a fizetésképtelenségre vonatkozó értékelései nem módosították az ABLV Bank és az ABLV Luxembourg helyzetét.
a) A jogalap első része: az ESZM‑rendelet 18. cikkének téves értelmezése
1) A felek érvei
71. A fellebbezők szerint az ESZM‑rendelet 18. cikke (1) bekezdésének második albekezdése nem értelmezhető úgy, ahogyan azt a Törvényszék értelmezte (azaz, hogy az csak az információknak az EKB által az ESZF részére történő, nem kötelező közlését írja elő, amely utóbbi rendelkezik egyedül hatáskörrel arra, hogy szanálási programot fogadjon el).
72. A fellebbezők véleménye szerint a biztos vagy valószínű fizetésképtelenség értékeléséhez jogi elemzés és ugyanilyen jellegű következtetés szükséges. Az ESZM‑rendelet 18. cikke (1) bekezdésének második albekezdése az EKB számára biztosítja annak lehetőségét, hogy úgy foglaljon állást, hogy az az ESZT‑re nézve kötelező erejű.
73. A Törvényszék ezenkívül veszélyeztette a prudenciális felügyeleti rendszer és a hitelintézetek szanálására vonatkozó rendszer közötti kapcsolatok koherenciáját. E rendszerrel összhangban a felügyeleti hatóság (a jelen esetben az EKB) meghatározza, hogy egy bank esetében biztos vagy valószínű fizetésképtelenség áll‑e fenn, és az értékelése köti a szanálási hatóságot.
74. Végül, a fellebbezők azt állítják, hogy a Törvényszék nem értékelte megfelelően a biztos vagy valószínű fizetésképtelenségre vonatkozó értékelés, valamint a banki engedély visszavonása közötti funkcionális egyenértékűséget.
75. Az EKB és a Bizottság vitatja ezeket az érveket.
2) Értékelés
76. Úgy vélem – ahogyan a Törvényszék –, hogy az EKB‑nak a biztos vagy valószínű fizetésképtelenségre vonatkozó értékeléseit előkészítő aktusoknak kell tekinteni a hitelintézetek szanálására irányuló eljárás keretében. Bár a megtámadott végzésekben az e minősítés érdekében alkalmazott érvelések némelyike árnyalható, lényegében úgy vélem, hogy azok nem alapulnak semmilyen téves jogalkalmazáson.
77. E következtetés levonásához először a szanálási programok elfogadására irányuló összetett közigazgatási eljárást vizsgálom meg. Másodszor, az EFM és az ESZM közötti kapcsolatok koherenciájára térek ki. Harmadszor, a fizetésképtelenség értékelése és a banki engedély visszavonása közötti lehetséges funkcionális egyenértékűséget fogom elemezni.
i) A szanálási programok elfogadására irányuló, az ESZM‑rendelet 18. cikke szerinti összetett közigazgatási eljárás
78. A hitelintézetekre vonatkozó szanálási programok jóváhagyásának nagyon jelentős gazdasági és jogi következményei vannak. Ezért az ESZM‑rendelet egy olyan eljárást hozott létre, amelybe számos uniós intézmény és egy uniós ügynökség is be van vonva, illetve abban részt vehet.
79. A legnagyobb döntéshozó jogkör az ESZT kezében összpontosul. Az EKB kezdeményezési jogkörrel rendelkezik – bár az nem kizárólagos –, a Bizottságnak és az Európai Unió Tanácsának pedig végső kifogásolási jogköre van, különösen azokban az esetekben, amikor az Egységes Szanálási Alap részéről összegek mozgósítására van szükség.(24)
80. Az eljárás összetettségéhez hozzáadódik a gyorsaság, amellyel ezen uniós intézményeknek és ügynökségeknek meg kell hozniuk a határozataikat annak elkerülése érdekében, hogy a hitelintézet szanálása negatív hatást gyakoroljon a pénzügyi piacokra. E gyorsaság az említett intézményeket és ügynökségeket ezenkívül de facto arra kötelezi, hogy „bekészítve” tartsák a határozatukat az eljárás megindítása előtt, amely általában egy hétvége alatt lezajlik, kihasználva azt, hogy az értékpapírpiacok zárva vannak.
81. A döntéshozatali eljárás összetettsége abból ered, hogy abba a következők vannak bevonva, illetve vehetnek benne részt:
– a felügyeleti hatóság (EKB), amely azon bank felügyeletéért volt felelős, amelynél fizetőképességi probléma áll fenn;
– a szanálási hatóság (ESZT), amelynek feladata annak eldöntése, hogy a hitelintézettel szemben kell‑e szanálási programot alkalmazni;
– a Bizottság és a Tanács, amelynek beavatkozása azért szükséges, mert az ESZT egy korlátozott jogkörökkel megbízott uniós ügynökség, és mert van egy Egységes Szanálási Alap egy kormányközi elemmel a 2024‑es végleges egységesítéséig.(25)
82. Ebben az összetett eljárásban pontosítani szükséges, hogy melyek a pusztán előkészítő (keresettel nem megtámadható) aktusok annak érdekében, hogy azokat meg lehessen különböztetni a Törvényszék előtt megsemmisítés iránti keresettel megtámadható végleges határozatoktól.
83. A szanálási eljárás(26) a hitelintézet biztos vagy valószínű fizetésképtelenségének megállapításával kezdődik.(27) E megállapítás valamilyen módon véget vet a felügyeletnek, és figyelmeztet arra a pénzügyi stabilitást fenyegető veszélyre, amelyet az intézmény fizetésképtelensége jelent, miáltal a szanálási hatóság fellépése pontosítható.
84. Elsősorban az EKB felelős annak értékeléséért, hogy a felügyelete alá tartozó valamely bank fizetésképtelen‑e, vagy valószínűleg fizetésképtelenné válik‑e, bár előzetesen konzultálnia kell az ESZT‑vel.(28) Ha az értékelésének eredménye pozitív, az EKB arról haladéktalanul tájékoztatja a Bizottságot és az ESZT‑t.(29)
85. Logikus, hogy a fizetésképtelenség értékeléséért elsősorban az EKB a felelős, mivel egy sor olyan elemet kell mérlegelni, amelyekről az EKB‑nak mint az EFM keretében eljáró felügyeleti hatóságnak van közvetlen tudomása.(30)
86. Mindazonáltal az EKB nem monopolizálja a fizetésképtelenségre vonatkozó értékelést.(31) Az ESZT bevonása másodlagos jellegű, mivel ilyen értékelést csak abban az esetben adhat, ha tájékoztatta az EKB‑t a szándékáról, és az EKB az e tájékoztatás kézhezvételét követő három naptári napon belül nem tesz ilyen értékelést. Ebben az esetben az EKB minden olyan releváns információt késedelem nélkül az ESZT rendelkezésére bocsát, amelyet az ESZT az értékelése megalapozása érdekében bekér.(32)
87. A biztos vagy valószínű fizetésképtelenségnek az EKB (vagy másodlagosan az ESZT) által történő értékelését követően az ESZT feladata annak eldöntése, hogy szanálási programot fogad‑e el, vagy sem. E program elfogadásához elengedhetetlen, hogy fennálljon az a három feltétel, amelyet az ESZM‑rendelet 18. cikkének (1) bekezdése határoz meg konkrétan:
– annak megerősítése, hogy az intézmény fizetésképtelen, vagy valószínűleg fizetésképtelenné válik;
– az időzítést és más releváns körülményeket is figyelembe véve észszerűen nem várható, hogy bármilyen alternatív magánszektorbeli intézkedéssel észszerű időn belül megelőzhető lenne az intézmény csődje;
– a szanálásra közérdekből van szükség.(33)
88. Ha az ESZT meggyőződik arról, hogy e három feltétel teljesül, az ESZM‑rendelet 18. cikkének (6) bekezdése alapján szanálási programot fogad el, amely a) az intézményt szanálási eljárás alá vonja; b) meghatározza azon szanálási eszközök alkalmazását, amelyekre a 22. cikk (2) bekezdése hivatkozik; és c) „meghatározza az [Egységes Szanálási] Alapnak a szanálási intézkedés támogatása céljából történő igénybevételét, összhangban a 76. cikkel és a Bizottságnak a 19. cikkel összhangban hozott határozatával”.
89. E leírásból az következik, hogy az ESZT‑nek a szanálási program elfogadásáról szóló határozata (vagy az a határozat, amely a szanálási program alkalmazásának mellőzéséről szól, és a nemzeti jogra hivatkozik a hitelintézet felszámolása tekintetében) a valódi végleges aktus az eljárásban. Ha a Bizottság vagy a Tanács bevonására került volna sor, ezen intézmények határozatai ugyanilyen jellegűek lennének.(34)
90. Mivel tehát a szanálási eljárásban az ESZT határozata a végleges jogi aktus, a biztos vagy valószínű fizetésképtelenségre vonatkozó értékelés, amely az EKB feladata, előkészítő aktus jellegét ölti ebben az eljárásban, ahogyan azt a Törvényszék a végzéseiben helyesen megállapította.(35)
91. Mindazonáltal fel kell tenni a kérdést, hogy annak ellenére, hogy előkészítő aktusról van szó, az EKB értékelése fejthet‑e ki konkrét joghatásokat (a jogi helyzetük megváltozása) az érintett bankok tekintetében, ami azzal a következménnyel jár, hogy az utóbbiak vagy azok részvényesei megsemmisítés iránti kérelmet terjeszthetnek elő közvetlenül e jogi aktussal szemben.
92. Az e kérdésre adandó válasznak nemlegesnek kell lennie. Az érintett bankok jogi helyzetére gyakorolt hatás, amely adott esetben a Törvényszék előtti megsemmisítés iránti kereset elfogadhatóságát alapozhatja meg,(36) adott esetben az ESZT határozatainak, és nem az EKB megállapításainak tulajdonítható.
93. A tárgyaláson a fellebbezők fenntartották a bírói jogvédelem hiányával kapcsolatos érvelésüket, arra az esetre, ha a Bíróság elfogadja a megtámadott végzések álláspontját. Úgy vélem azonban, hogy a bírói jogvédelem e hiánya nem áll fenn, mivel az EKB által készített értékelések tartalmának (állítólagos) jogszerűtlenségére az ESZT határozatai ellen benyújtott kereset alátámasztása érdekében lehet hivatkozni, amely határozatok magukban foglalják e tartalmat, és lezárják az eljárást.
94. Ez az ESZT határozatai ellen benyújtott kereset elegendő bírói jogvédelmet biztosít azoknak, akik az EKB előkészítő aktusainak esetlegesen felmerülő hibáira kívánnak rávilágítani, amely aktusok értékelései az ESZT számára a saját határozatai meghozatalához szolgálnak alapul.
95. A nemleges választ alátámasztja, hogy a szanálási programok ellen nem lehet az előkészítő aktusokkal szemben benyújtott „szükségtelen” keresetekkel küzdeni, amikor ezen előkészítő aktusok esetleges jogszerűtlensége fenntartások nélkül támadható meg az ESZT végleges aktusa ellen benyújtott, megsemmisítés iránti keresetek keretében, biztosítva ezáltal az érintettek bírói jogvédelmét.
96. Annak elismerése, hogy egyidejű keresetek párhuzamos sorozata állhat fenn (egyes keresetek az EKB‑nak a fizetésképtelenségre vonatkozó értékelései ellen, más keresetek pedig az ESZT ugyanazon időpontban hozott határozatai ellen irányulnak, nem eredményez megfelelő igazságszolgáltatást, és pergazdaságossági szempontból kevéssé tűnik megfelelőnek. Az EKB értékeléseinek jogszerűsége – ismétlem – vizsgálható az ESZT határozatai ellen benyújtott keresetekben, anélkül hogy más, konkrétan az EKB által a fizetésképtelenséggel kapcsolatban tett megállapítások vitatására irányuló (egymást átfedő) egyéb keresetekre lenne szükség.
97. Az EKB‑nak a fizetésképtelenséggel kapcsolatban tett megállapításai ellen benyújtott keresetek elfogadhatatlansága ezenkívül összhangban áll a Bíróság által a Berlusconi és Fininvest ítéletben meghatározott, az Iccrea Banca ítéletben pedig megismételt kritériumokkal.(37)
98. Ezen ítélkezési gyakorlat – még akkor is, ha az főszabály szerint azon vertikális típusú összetett közigazgatási eljárásokra alkalmazandó, amelyekbe nemzeti hatóságok, valamint uniós intézmények, szervek vagy hivatalok (mint például az EKB és az ESZT) avatkoznak be – kiterjeszthető egy olyan uniós eljárásra, amelyben számos uniós intézmény vagy szerv vesz részt.
99. Ezen ítéletekkel összhangban, az eljárás során hozott végleges határozatnak kell a bírósági felülvizsgálat tárgyát képeznie. Az előkészítő aktusok jogszerűtlenségével kapcsolatos esetleges kifogásokat az e végleges jogi aktusok ellen benyújtott keresetet elbíráló bíróságnak kell megvizsgálnia, kivéve ha ezen aktusok kötik a végleges döntéshozatali jogkört gyakorló intézményt.
100. A szanálási program elfogadására irányuló eljárásban – ahogyan azt kifejtettem – a végleges határozat meghozatala az ESZT feladata.(38) Az egyetlen kérdés, amelyet még tisztázni kell, az, hogy az EKB‑nak a fizetésképtelenségre vonatkozó értékelése köti‑e az ESZT‑t. Amennyiben ez így van, felmerülhet a kérdés, hogy speciális keresetre van‑e szükség az EKB ezen aktusával szemben, mivel az tartalmilag önálló, és a magánszemélyek jogait érinti.
101. Az EKB megindíthatja a valamely bank szanálására irányuló eljárást azáltal, hogy értékeli a fizetésképtelenséget, és az értékelést megküldi az ESZT‑nek. Ha azt állapítja meg, hogy a hitelintézet nem jutott csődbe, semmit nem kell átadnia az ESZT‑nek, és az értékelése semmilyen hatást nem gyakorol e hitelintézetre. Ebben az esetben – mivel nem indul el az ESZM‑rendelet 18. cikke szerinti eljárás – nincs helye semmilyen megsemmisítés iránti keresetnek az EKB‑val szemben (mulasztási keresetnek sem, mivel az értékelés elkészült, azonban annak eredménye nem mutat rá a fizetésképtelenség veszélyére).
102. Amennyiben – ezzel ellentétben – az EKB a biztos vagy valószínű fizetésképtelenségre vonatkozó értékelését átadja, az ESZT‑nek döntenie kell arról, hogy szanálási programot fogad‑e el, vagy az intézményt a nemzeti jog alapján fel kell számolni.
103. Márpedig a bankra gyakorolt jogi hatások nem jelentkeznek mindaddig, amíg az ESZT nem értékeli az ESZM‑rendelet 18. cikkének (1) bekezdésében foglalt, fent jelzett három feltétel fennállását. Önmagában az EKB értékelése nem fejt ki jogi kötőerőt (az általam az alábbiakban kifejtettek fenntartásával), mivel – ismétlem – a szanálási program alkalmazása érdekében szükség van arra, hogy az ESZT az említett három feltétel fennállásával kapcsolatban határozzon.
104. A biztos vagy valószínű fizetésképtelenség EKB általi megállapítása esetén az ESZT nem tartózkodhat a határozathozataltól: ha – az EKB állításával ellentétben – úgy véli, hogy az intézmény nem fizetésképtelen, illetve valószínűleg nem válik fizetésképtelenné, az ESZT‑nek magának kell elvetnie a szanálási program alkalmazását. E határozat lesz tehát a végleges megtámadható jogi aktus: az EKB értékelése előkészítő aktus jellegű, amelynek jogszerűsége az ESZT végleges határozatával szemben benyújtott kereset keretében vitatható.
105. Ugyanebben az értelemben, az ESZM‑rendelet 86. cikkének (1) bekezdése csak az ESZT (vagy – amennyiben eljár – a fellebbviteli testület) határozatai tekintetében tartalmazza a megsemmisítés iránti kereset előterjesztésének lehetőségét, azonban nem tesz említést az EKB‑nak a biztos vagy valószínű fizetésképtelenségre vonatkozó értékeléseiről.
106. Az EKB‑nak a fizetésképtelenségre vonatkozó értékelése arra kötelezi az ESZT‑t, hogy végleges határozatot hozzon egy szanálási program elfogadásáról, azonban annak tartalmát nem köti feltételhez: az ESZT a biztos vagy valószínű fizetésképtelenséget is értékelheti a döntéshozatal során.
107. Az EKB jogköre összességében az eljárás megindítására korlátozódik. Bár nehezen képzelhető el megközelítésbeli különbség a felügyeleti hatóság és a szanálási hatóság között a bankok fizetésképtelenségét illetően (az ESZM‑rendelet 18. cikke a két hatóság közötti együttműködést szorgalmazza), azok feladatai és felelősségei eltérőek.(39)
108. A Törvényszék azt állítja, hogy a fizetésképtelenség EKB általi megállapítása „csupán [egy] értékelés[…], amely semmilyen módon nem köti az ESZT‑t”. Ezt a megtámadott végzések 34. pontjának összefüggésében érthető és helyes állítást árnyalni kell.
109. Valójában az ESZT az a szerv, amely a szanálási eljárásban a végleges határozat meghozatalára jogosult, nem pedig az EKB. Ez utóbbi azonban megindíthatja az említett eljárást, és ilyen formában határozathozatalra „kötelezheti” az ESZT‑t, miután közölte vele a fizetésképtelenségről szóló értékelésének eredményét. Az EKB által tett megállapítás csak ebben az értelemben bír kötelező erővel az ESZT számára, azonban ez eljárási jellegű, és nem az értékelés érdemére vonatkozik, amelytől az ESZT eltérhet.
110. A tárgyaláson a Bizottság hangsúlyozta, hogy a fizetésképtelenség EKB általi megállapítása „tekintélyt” élvez, amely abból ered, hogy az EKB tájékozottabb a felügyelete alá tartozó bankok helyzetét illetően, azonban a Bizottság nem állította, hogy annak tartalma olyan mértékben kötné az ESZT‑t, hogy minden szempontból előre meghatározza az utóbbi által ezt követően hozott határozat tartalmát.
111. Készséggel állítom, hogy az EKB értékelésének lehet auctoritasa a szó klasszikus értelmében, valamint hogy az ESZT nem mellőzheti annak figyelembevételét, és a tartalmát sem utasíthatja el kritika nélkül. Ugyanakkor ez nem foglalja magában azt, hogy az ezenkívül a jogi határozatokban rejlő potestasszal rendelkezik, amely határozatok kötelezőek az intézmények közötti kapcsolatokban, amennyiben az egyik intézmény az érdemet tekintve nem térhet el attól, amit a másik intézmény elfogadott vagy eldöntött.(40) A kapcsolat éppen ebben nyilvánul meg.
ii) A prudenciális felügyeleti rendszer és a hitelintézetek szanálási rendszere közötti kapcsolatok koherenciája
112. A fellebbezők nem túl pontos kifejezésekkel úgy vélik, hogy a Törvényszék által elfogadott megoldás téves jogalkalmazást valósít meg, mert az ellentétes az EFM és az ESZM közötti kapcsolatok megfelelő meghatározásával.
113. Véleményük szerint egy hitelintézet biztos vagy valószínű fizetésképtelenségének értékelése minden esetben kötelező jelleggel a felügyeleti hatóság (a jelen esetben az EKB) feladata kell, hogy legyen, és illogikus lenne megengedni az ESZT által a felügyeleti hatóság véleményével ellentétben elfogadott banki szanálást.
114. Ez az érv figyelmen kívül hagyja, hogy az ESZT másodlagos jogkörrel rendelkezik a fizetésképtelenség értékelésének közvetlen elvégzésére, amennyiben az EKB azt nem tette meg.
115. Az ESZM‑rendelet 18. cikke (1) bekezdésének második albekezdése kimondja, hogy az ESZT ügyvezetői testülete csak abban az esetben fogadhat el ilyen megállapítást, ha tájékoztatta az EKB‑t a szándékáról, és az EKB e tájékoztatás kézhezvételét követő három naptári napon belül nem tesz ilyen értékelést. Az EKB minden olyan releváns információt késedelem nélkül az ESZT rendelkezésére bocsát, amelyet az ESZT az értékelése megalapozása érdekében bekér.
116. Bár nem szokásos, hogy ilyen helyzet előfordul (felügyeleti hatóságként az EKB az, aki az értékelés szempontjából megfelelő információkat kezeli), az ESZM‑rendelet lehetővé teszi, hogy az ESZT a szanálási eljárást az EKB értékelése nélkül indítsa meg.
117. A fellebbezők által a második fellebbezési jogalap e részében kifejtett érvelést tehát el kell utasítani.
iii) A biztos vagy valószínű fizetésképtelenségre vonatkozó értékelés, valamint a banki engedély visszavonása közötti lehetséges funkcionális egyenértékűség
118. A fellebbezők a fellebbezés során újból felvetik, hogy a biztos vagy valószínű fizetésképtelenségre vonatkozó értékelés, valamint a banki engedély visszavonása között egyenértékűség áll fenn.
119. A Törvényszék a megtámadott végzésekben már megfelelő választ adott a fellebbezőknek. Azt állította, hogy „jóllehet igaz, hogy az ilyen értékelés alapulhat azon tény mérlegelésén, hogy [az ESZM‑]rendelet 18. cikke (4) bekezdésének a) pontja értelmében a továbbiakban már nem teljesülnek a működési engedély fenntartásának feltételei, e két jogi aktus semmiképpen nem egyenértékű egymással. E tekintetben elegendő megállapítani, hogy a működési engedély visszavonásának a […] 2013/36/EU […] irányelv[(41)] […] 18. cikkében felsorolt feltételei nyilvánvalóan eltérnek a fizetésképtelenségre vagy valószínűleg fizetésképtelenné válásra vonatkozó értékelés alapjául szolgáló, [az ESZM‑]rendelet 18. cikkének (4) bekezdésében kifejtett megfontolásoktól”.(42)
120. A fellebbezők ezen a ponton megismétlik a Törvényszék előtt előadott érveiket anélkül, hogy azokhoz más releváns érveket fűznének, ami miatt a fellebbezési jogalap e része nem fogadható el.
121. Mindenesetre a Törvényszék érvelése helyes: a valamely hitelintézet biztos vagy valószínű fizetésképtelenségére vonatkozó értékelés eltér a működési engedély visszavonásáról szóló határozat elfogadásától.
122. Még kevésbé lehet arra következtetni – ahogyan azt a fellebbezők teszik –, hogy a visszavonásról szóló határozatnak a felügyeleti hatóság által történő elfogadása azzal jár, hogy kizárólag e hatóságnak kell elvégeznie a fizetésképtelenségre vonatkozó értékelést.
123. Végeredményben a második fellebbezési jogalap e részét is el kell utasítani.
b) A második fellebbezési jogalap második része: az ABLV Bank és az ABLV Luxembourg jogi helyzetének megváltozása
1) A felek érvei
124. Az ESZM‑rendelet 18. cikkének téves értelmezésén kívül a fellebbezők azt kifogásolják, amit a Törvényszék részéről a jogi helyzetük megváltozásával kapcsolatban előadott téves érveknek minősítenek, amely változás az EKB fizetésképtelenségre vonatkozó értékelésének eredményeként következett be.
125. Először is azt állítják, hogy a jogi helyzetüket megváltoztatta az, hogy az EKB közzétette a biztos vagy valószínű fizetésképtelenségre vonatkozó értékeléseit, ez pedig megtámadhatóvá teszi azokat.
126. Másodszor azt állítják, hogy a Törvényszék tévedett a végzéseinek 47. pontjában, amikor úgy értelmezte, hogy a releváns szöveg az EKB által az ESZT‑vel belsőleg közölt szöveg, az EKB által történő közzétételtől függetlenül.
127. Harmadszor azt állítják, hogy a Törvényszék újból tévesen alkalmazta a jogot, amikor a határozatát az általa annak alátámasztása érdekében hivatkozott ítélkezési gyakorlatra(43) alapította, hogy az EKB‑nak a fizetésképtelenségre vonatkozó értékelése nem megtámadható jogi aktus.
128. Az EKB és a Bizottság vitatja ezeket az érveket.
2) Értékelés
129. Mivel a fellebbezők a második fellebbezési jogalap e részében a korábbi részekben már előadott érveket ismétlik meg, azokra az vonatkozik, amit a jelen indítvány más pontjaiban fejtettem ki.
130. Számomra érdemesnek tűnik megjegyezni, hogy a fellebbezők csak a fizetésképtelenséggel kapcsolatban az EKB által tett megállapítások jogi hatásaira (azaz a jogi helyzetükre gyakorolt hatásokra) hivatkoznak. E megállapításoknak az érintett hitelintézetek gazdasági helyzetére gyakorolt esetleges hatása nem vitatott.
131. Márpedig a Törvényszék által a tárgyaláson feltett kérdésekre adott válaszukban a fellebbezők nem tudtak semmilyen olyan jogszabályt azonosítani, amelyből az következne, hogy az EKB‑nak a fizetésképtelenségre vonatkozó megállapítása önmagában alkalmas a fellebbezők jogi helyzetének megváltoztatására.
i) A fizetésképtelenségre vonatkozó megállapítás közzététele
132. Az EKB‑nak a fizetésképtelenségre vonatkozó értékeléseit, valamint az ESZT‑nek az ABLV Bankkal és az ABLV Luxembourggal kapcsolatos határozatait ugyanazon a napon, 2018. február 24‑én tették közzé.
133. Az ESZT határozatait azért teszik közzé hivatalosan, mert az eljárásban a végleges aktusnak tekinthetők, amely egyértelműen befolyásolja az általa érintett intézmények jogi helyzetét. Ugyanakkor az EKB értékelése egy puszta sajtóközlemény tárgyát képezte.(44)
134. A bankok jogi helyzetének esetleges megváltozása adott esetben az ESZT végleges határozatából ered, amelyet hivatalosan közzétettek. Az EKB‑nak a két hitelintézet fizetésképtelenségére vonatkozó értékelését tartalmazó sajtóközleményét azért adták ki, mert az ESZT elfogadta és közzétette a végleges határozatát.
135. Ahogyan azt az EKB a viszonválaszában megjegyzi,(45) ha az ESZT nem fogad el semmilyen végleges határozatot az eljárásban, az EKB‑nak a fizetésképtelenségre vonatkozó értékelését nem teszik közzé, annak érdekében, hogy az ne járjon kedvezőtlen gazdasági következményekkel a vizsgált hitelintézetek számára.
136. Természetesen az EKB nem közli az értékelését azelőtt sem, hogy az ESZT közzétenné a végleges határozatát, abból a célból, hogy semlegesítse e kedvezőtlen gazdasági következményeket. Az ezidáig követett gyakorlatban – amelyet a jelen ügyben is követtek – az ESZT határozatának, valamint az EKB sajtóközleményének a közzétételére egyidejűleg kerül sor.
137. Az EKB elméletileg közzéteheti a valamely hitelintézet fizetésképtelenségére vonatkozó megállapítását anélkül, hogy az ESZT elfogadta volna a végleges határozatot az ESZM‑rendelet 18. cikke szerinti szanálási eljárásban. Mivel ez a jelen ügyben nem történt meg, nem szükséges megvizsgálni e magatartásnak az érintett hitelintézet helyzetére gyakorolt hatásait.
138. A fentiek összességére tekintettel a fellebbezőknek a második fellebbezési jogalap e második részében előadott első érvét el kell utasítani.
ii) A fizetésképtelenségre vonatkozó megállapítás és az EKB által közzétett közlemény közötti különbségek
139. A fellebbezési jogalap e részének második érvét ugyancsak el kell utasítani, mivel az a megtámadott végzések 47. pontjának nem megfelelő értelmezésén alapul.
140. E pontban a Törvényszék – emlékeztetve a fenti 32–36. pontban tett megfontolásokra – azt a következtetést vonta le, hogy „a megtámadott jogi aktusok lényegi tartalmából az következik, hogy semmiképpen sem határozatokról, hanem előkészítő intézkedésekről van szó”.
141. Márpedig ezzel az érveléssel (amelynek helyességét tartalmi szempontból már elemeztem) megcáfolta a megsemmisítés iránti eljárásban a fellebbezők által megfogalmazott azon kifogást, hogy a fizetésképtelenségre vonatkozó megállapítás eltér attól, amit az EKB internetes oldalán közzétettek.
142. A releváns minden esetben az volt, hogy az EKB‑nak a kereset tárgyát képező aktusa (a fizetésképtelenségre vonatkozó megállapítás) önállóan nem támadható meg a Törvényszék előtt.
iii) A megtámadott végzésekben hivatkozott ítélkezési gyakorlat
143. A fellebbezési jogalap e részének harmadik és utolsó érve önmagába visszatérő jellegű, és azt ugyancsak el kell utasítani. A fellebbezők azt állítják, hogy a Törvényszék által hivatkozott ítélkezési gyakorlat olyan esetekre vonatkozik, amelyekben kétségek voltak valamely aktus megsemmisítés iránti keresettel történő megtámadásának lehetőségével kapcsolatban, amely körülmény – véleményük szerint – a jelen ügyben nem áll fenn.
144. Ahogyan azt már kifejtettem, a jogvita annak lehetőségére vonatkozik, hogy az EKB által elfogadott, valamely fizetésképtelenségre vonatkozó értékelés megsemmisítését közvetlenül, az ESZT‑nek egy banki szanálási eljárásban hozott végleges határozatával szemben indított keresettől függetlenül lehet‑e kérni.
145. Márpedig a Törvényszék által hivatkozott ítélkezési gyakorlat releváns volt a fellebbezők által benyújtott e konkrét kereset elfogadhatóságának megítélése tekintetében. Ezen ítélkezési gyakorlat olyan szempontokat ad, amelyek lehetővé teszik annak megállapítását, hogy mikor lehet megtámadni az uniós intézmények által elfogadott, egymást követő aktusokat olyan összetett közigazgatási eljárásokban, mint amely a jelen ügyben elemzés tárgyát képezi.
146. Végeredményben, a második fellebbezési jogalap második részét a fellebbezés többi részéhez hasonlóan el kell utasítani.
VI. Költségek
147. A Bíróság eljárási szabályzata 138. cikkének (1) bekezdése alapján, amelyet ugyanezen szabályzat 184. cikke (1) bekezdése értelmében a fellebbezési eljárásban is alkalmazni kell, a Bíróság a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte.
148. Az említett szabályzat 184. cikkének (1) bekezdése alapján, összefüggésben a 140. cikkének (1) bekezdésével, a Bizottság mint beavatkozó fél maga viseli saját költségeit.
VII. Végkövetkeztetés
149. A fenti megfontolásokra tekintettel a következőket indítványozom a Bíróságnak:
1) Utasítsa el a fellebbezéseket mint részben elfogadhatatlanokat és mint részben megalapozatlanokat.
2) A C‑551/19. P. sz. ügyben az ABLV Bank AS‑t, a C‑552/19. P. sz. ügyben pedig Ernests Bernist, Oļegs Fiļst, az OF Holding SIA‑t és a Cassandra Holding Company SIA‑t kötelezze a költségek viselésére.
3) Az Európai Bizottságot kötelezze saját költségeinek viselésére.