WYROK SĄDU (dziewiąta izba)
z dnia 5 lutego 2015 r.(*)
Pomoc państwa – Irlandzki podatek od pasażerskiego transportu lotniczego – Obniżona stawka mająca zastosowanie w przypadku celów podróży znajdujących się maksymalnie 300 km od portu lotniczego w Dublinie – Decyzja uznająca pomoc za niezgodną z rynkiem wewnętrznym i nakazująca jej odzyskanie – Korzyść – Selektywny charakter – Ustalenie beneficjentów pomocy – Artykuł 14 rozporządzenia (WE) nr 659/1999 – Obowiązek uzasadnienia
W sprawie T‑473/12
Aer Lingus Ltd, z siedzibą w Dublinie (Irlandia), reprezentowana przez K. Bacon, D. Scannella, D. Baileya, barristers, oraz A. Burnside’a, solicitor,
strona skarżąca,
przeciwko
Komisji Europejskiej, reprezentowanej przez L. Flynna, D. Grespana oraz T. Maxiana Ruschego, działających w charakterze pełnomocników,
strona pozwana,
popieranej przez
Irlandię, reprezentowanej przez E. Creedon, A. Joyce’a oraz J. Quaney, działających w charakterze pełnomocników, wspieranych przez E. Regana, SC, oraz B. Doherty’ego, barrister,
interwenient,
mającej za przedmiot żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Komisji 2013/199/UE z dnia 25 lipca 2012 r. w sprawie pomocy państwa SA.29064 (11/C, ex 11/NN) – Zróżnicowane stawki podatku od transportu lotniczego wprowadzone przez Irlandię (Dz.U. 2013, L 119, s. 30),
SĄD (dziewiąta izba),
w składzie: G. Berardis (sprawozdawca), prezes, O. Czúcz i A. Popescu, sędziowie,
sekretarz: J. Plingers, administrator,
uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 4 czerwca 2014 r.,
wydaje następujący
Wyrok(1)
Okoliczności powstania sporu
1 Skarżąca, Aer Lingus Ltd, jest mającym siedzibę w Irlandii przedsiębiorstwem lotniczym prowadzącym działalność na terenie tego kraju (w portach lotniczych w Dublinie, Cork i Shannon) oraz w Zjednoczonym Królestwie (w portach lotniczych w Londynie Gatwick, Londynie Heathrow i Belfaście). Obsługuje ona irlandzkie połączenia krajowe, a także połączenia międzynarodowe pomiędzy Irlandią czy też Zjednoczonym Królestwem a 70 celami podróży znajdującymi się w tych krajach, Europie kontynentalnej i Stanach Zjednoczonych.
2 Punkt 55 Finance Act (no 2) 2008 (ustawy finansowej nr 2 z 2008 r., zwanej dalej „ustawą finansową”) wprowadza, począwszy od dnia 30 marca 2009 r., będącego datą wejścia w życie tej ustawy, podatek akcyzowy zwany Air travel tax (podatek od transportu lotniczego, zwany dalej „ATT”).
3 Ta ustawa finansowa stanowi, że ATT jest pobierany bezpośrednio od operatorów linii lotniczych za wszystkich pasażerów podróżujących samolotem wylatującym z portu lotniczego znajdującego się w Irlandii (z wyjątkiem portów lotniczych obsługujących mniej niż 10 000 pasażerów rocznie, a następnie, począwszy od dnia 3 czerwca 2009 r., 50 000 pasażerów rocznie) i staje się wymagalny w momencie, gdy pasażer odlatuje z portu lotniczego samolotem, który jest w stanie przewieźć więcej niż 20 pasażerów i nie jest wykorzystywany do celów państwowych ani wojskowych. Choć podatek ten ma być w zamierzeniu przerzucony ostatecznie na pasażera poprzez zawarcie go w cenie nabywanego przezeń biletu lotniczego, to operatorzy linii lotniczych są płatnikami odpowiedzialnymi za jego uiszczenie i zobowiązanymi do jego odprowadzania.
4 ATT w momencie jego wprowadzenia był obliczany na podstawie odległości między portem lotniczym wylotu a docelowym portem lotniczym i wynosił 2 EUR w przypadku podróży między irlandzkimi portami lotniczymi oddalonymi maksymalnie o 300 km od portu lotniczego w Dublinie oraz 10 EUR we wszystkich innych przypadkach.
5 W dniu 21 lipca 2009 r. Komisja Europejska zarejestrowała wniesione do niej przez konkurenta skarżącej dwie odrębne skargi, z których jedna miała za podstawę art. 20 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. [108 TFUE] (Dz.U. L 83, s. 1), a druga – art. 56 TFUE oraz rozporządzenie (WE) nr 1008/2008 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 24 września 2008 r. w sprawie wspólnych zasad wykonywania przewozów lotniczych na terenie Wspólnoty (wersja przekształcona) (Dz.U. L 293, s. 3), ale obie dotyczyły różnego rodzaju aspektów wprowadzonego przez Irlandię ATT.
6 Ustosunkowując się do drugiej z tych skarg, Komisja w pierwszej kolejności wszczęła dochodzenie w przedmiocie potencjalnego naruszenia art. 56 TFUE, dotyczącego swobody świadczenia usług, oraz rozporządzenia nr 1008/2008. W ramach tego dochodzenia w dniu 18 marca 2010 r. Komisja skierowała do władz irlandzkich wezwanie do usunięcia uchybienia (zwane dalej „wezwaniem do usunięcia uchybienia”). W efekcie skierowania tego wezwania do usunięcia uchybienia stawki podatku zmieniono w taki sposób, aby, począwszy od dnia 1 marca 2011 r., wszystkie odloty zostały jednolicie opodatkowane po stawce w wysokości 3 EUR, niezależnie od przebytej odległości. Prowadzone przez Komisję dochodzenie w przedmiocie naruszenia art. 56 TFUE i rozporządzenia nr 1008/2008 zostało więc zakończone.
7 Autor pierwszej ze skarg, opartej na zastosowaniu reguł w dziedzinie pomocy państwa, informował w szczególności o tym, że niższa stawka opodatkowania (2 EUR zamiast 10) uprzywilejowywała w istocie przedsiębiorstwa krajowe takie jak Aer Arann, które obsługiwały większość lotów do celów podróży znajdujących się maksymalnie 300 km od portu lotniczego w Dublinie. W tej samej skardze była również mowa o tym, że ze względu na swój ryczałtowy charakter podatek ten ma dyskryminacyjny charakter, gdyż w przypadku tanich linii lotniczych stanowi on istotniejszą część ceny niż ma to miejsce w przypadku tradycyjnych przedsiębiorstw lotniczych. Wreszcie autor skargi informował również o tym, że brak zastosowania ATT w przypadku pasażerów tranzytowych oraz pasażerów przesiadających się stanowi bezprawnie przyznaną pomoc państwa na rzecz przedsiębiorstw lotniczych Aer Lingus i Aer Arann ze względu na to, iż przewoźnicy ci obsługują względnie dużą ilość pasażerów i lotów należących do tych dwóch kategorii.
8 Pismem z dnia 13 lipca 2011 r. Komisja poinformowała Irlandię o wydaniu decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 108 ust. 2 TFUE w odniesieniu do niższej krajowej stawki podatku stosowanej w ramach ATT w odniesieniu do okresu pomiędzy 30 marca 2009 r. a 1 marca 2011 r. Komisja zwróciła się do władz irlandzkich o przekazanie beneficjentom pomocy kopii tej decyzji.
9 W wydanej po przeprowadzeniu wstępnego etapu postępowania wyjaśniającego decyzji z dnia 13 lipca 2011 r., której streszczenie zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej z dnia 18 października 2011 r. (Dz.U. C 306, s. 10), Komisja stwierdziła w szczególności, że niestosowanie ATT w przypadku pasażerów tranzytowych oraz pasażerów przesiadających się, a także stosowanie podatku o ryczałtowym charakterze nie stanowi pomocy państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE. Uznała ona natomiast, że niższa krajowa stawka podatku stosowana pomiędzy dniem 30 marca 2009 r. a dniem 1 marca 2011 r. może stanowić pomoc państwa, której zgodność ze wspólnym rynkiem budzi wątpliwości ze względu na to, iż uprzywilejowuje ona w bezprawny sposób, w porównaniu do lotów ponadgranicznych, loty krajowe. Instytucja ta wszczęła zatem formalne postępowanie wyjaśniające w przedmiocie tego ostatniego środka pomocowego, wzywając zainteresowane strony do przedstawienia uwag w jego przedmiocie.
10 Władze irlandzkie przekazały swe uwagi w dniu 15 września 2011 r. Skarżąca nie przedstawiła na tym etapie postępowania żadnych uwag.
11 W dniu 25 lipca 2012 r. Komisja wydała decyzję 2013/199/UE w sprawie pomocy państwa SA.29064 (11/C, ex 11/NN) – Zróżnicowane stawki podatku od transportu lotniczego wprowadzone przez Irlandię (Dz.U. 2013, L 119, s. 3, zwaną dalej „zaskarżoną decyzją”). Decyzja ta została podana do wiadomości skarżącej pismem irlandzkiego ministra finansów z dnia 23 sierpnia 2012 r., które dotarło do skarżącej w dniu 6 września 2012 r.
12 W art. 1 tej decyzji Komisja stwierdziła, że wynikająca z zastosowania ustawy finansowej pomoc państwa w formie niższej stawki podatku od transportu lotniczego mającej zastosowanie do wszystkich lotów obsługiwanych przez statek powietrzny będący w stanie przewieźć więcej niż 20 pasażerów i niewykorzystywany do celów państwowych ani wojskowych, odlatujący z portu lotniczego obsługującego więcej niż 10 000 pasażerów rocznie do portów lotniczych oddalonych maksymalnie o 300 km od portu lotniczego w Dublinie, która w okresie od 30 marca 2009 r. do 1 marca 2011 r. (zwanym dalej „rozpatrywanym okresem”) była stosowana przez Irlandię z naruszeniem art. 108 ust. 3 TFUE, jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym.
13 Artykuł 4 tej decyzji stanowi, że Irlandia odzyskuje od beneficjentów niezgodną z rynkiem wewnętrznym pomoc przyznaną w ramach programu, o którym mowa w art. 1. Zgodnie z motywem 70 zaskarżonej decyzji beneficjentami są przedsiębiorstwa Ryanair, Aer Lingus, Aer Arann oraz inni przewoźnicy lotniczy, których ma zidentyfikować Irlandia. W tym samym motywie wyjaśniono, że pomoc państwa jest równa różnicy między niższą stawką ATT a stawką podstawową w wysokości 10 EUR (tzn. 8 EUR) pobieraną za każdego pasażera.
Postępowanie i żądania stron
14 Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 1 listopada 2012 r. skarżąca wniosła niniejszą skargę.
15 Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 6 marca 2013 r. Irlandia wniosła o dopuszczenie jej do sprawy w charakterze interwenienta popierającego żądania Komisji. Postanowieniem z dnia 17 kwietnia 2013 r. prezes szóstej izby Sądu dopuścił Irlandię do postępowania w charakterze interwenienta.
16 Irlandia przedstawiła swe uwagi interwenienta w dniu 4 czerwca 2013 r. Pismem z dnia 17 czerwca 2013 r. Komisja poinformowała sekretariat Sądu, że nie zamierza przedstawiać żadnych uwag. Skarżąca przedstawiła swe uwagi w przedmiocie uwag interwenienta w dniu 24 lipca 2013 r.
17 Ze względu na zmianę składu izb Sądu sędzia sprawozdawca został przydzielony do dziewiątej izby, której w rezultacie przekazana została niniejsza sprawa.
18 Skarżąca wnosi do Sądu o:
– stwierdzenie całkowitej lub, tytułem żądania ewentualnego, częściowej nieważności zaskarżonej decyzji;
– obciążenie Komisji kosztami związanymi z postępowaniem.
19 Wspierana przez Irlandię Komisja wnosi do Sądu o:
– oddalenie skargi;
– obciążenie skarżącej kosztami związanymi z postępowaniem.
Co do prawa
[…]
W przedmiocie zarzutów trzeciego i czwartego, opartych na naruszeniu prawa i oczywistym błędzie w ocenie przy kwalifikacji i ilościowego określenia pomocy, wynikających z nieuwzględnienia przerzucenia ATT na pasażerów, oraz na naruszeniu w nakazie odzyskania pomocy art. 14 rozporządzenia nr 659/1999 oraz zasad proporcjonalności i równości traktowania
78 W trzecim zarzucie skarżąca zarzuca Komisji, że ta dopuściła się naruszenia prawa i oczywistego błędu w ocenie, wskazując jako beneficjentów rzekomej pomocy w kwocie 8 EUR za pasażera przewoźników lotniczych opodatkowanych niższą stawką ATT i nakazując odzyskanie pomocy na tej właśnie podstawie, mimo iż Komisja przyznała, że ciężar tego podatku mógł być przenoszony na pasażerów, którzy byli zatem głównymi beneficjentami niższej stawki opodatkowania.
79 Zdaniem skarżącej Komisja powinna była wziąć tę okoliczność pod uwagę przy kwalifikacji i ilościowym określaniu pomocy oraz szacowaniu korzyści, jaką w rzeczywistości odniosły przedsiębiorstwa lotnicze, które zapłaciły ATT w stawce 2 EUR i które w przeważającej części przeniosły tę stawkę na swych pasażerów. W zakresie, w jakim jakakolwiek część oszczędności w kwocie 8 EUR wynikającej z zapłaty podatku w niższej stawce została przerzucona na pasażerów, a nie zachowana przez przedsiębiorstwa lotnicze, decyzja Komisji nakazująca odzyskanie 8 EUR za pasażera skutkuje nałożeniem na opodatkowanych ATT w niższej stawce przewoźników lotniczych obowiązku zwrotu kwoty większej niż ta, którą w rzeczywistości otrzymali, i jest, co za tym idzie, niezgodna z prawem.
80 W zarzucie czwartym skarżąca podnosi ponadto, że niemożliwe jest odzyskanie a posteriori 8 EUR za pasażera od pasażerów, którzy skorzystali z tej niższej stawki opodatkowania, gdyż nakaz odzyskania działa w tych okolicznościach jak dodatkowe opodatkowanie danych linii lotniczych, a zatem jest równoznaczny raczej z niezgodnym z prawem ukaraniem tych linii lotniczych niż z przywróceniem sytuacji istniejącej przed przyznaniem domniemanej pomocy. Jest to nieproporcjonalne i stanowi naruszenie zasady równego traktowania, a zatem − naruszenie art. 14 rozporządzenia nr 659/1999.
81 Komisja podważa argumenty skarżącej w zakresie dotyczącym trzeciego zarzutu. W pierwszej kolejności instytucja ta twierdzi, że obowiązujące przepisy nie przewidywały obowiązku przenoszenia podatku na pasażerów. Przeciwnie, każde z przedsiębiorstw lotniczych miało swobodę zadecydowania, czy koszt podatku winien zostać w całości lub też części przerzucony na pasażerów. W drugiej kolejności Komisja podnosi, że nawet jeśli oszczędność wynikająca z zapłaty podatku w niższej kwocie została w całości przerzucona na pasażerów, stanowi to również korzyść dla opodatkowanych przedsiębiorstw lotniczych, ponieważ mogą one oferować swym klientom ceny bardziej atrakcyjne niż te, które byłyby stosowane w przypadku normalnej stawki 10 EUR. Bez większego znaczenia jest zatem kwestia, czy beneficjent pomocy postanowił przenieść korzyść na swych klientów, osiągając w ten sposób większe obroty, czy też odnieść korzyść bezpośrednią, stosując wyższe ceny biletów. Logiczną konsekwencją jest więc odzyskanie całości kwoty pomocy, czyli 8 EUR za pasażera, w odniesieniu do lotów opodatkowanych niższą stawką 2 EUR.
82 W odniesieniu do zarzutu czwartego Komisja odpiera, że odzyskanie pomocy, ze względu na to, iż ma ono za cel przywrócenie sytuacji istniejącej przed przyznaniem pomocy, nie może co do zasady zostać uznane za środek nieproporcjonalny do tego celu. Ponadto ze względu na fakt, że celem zwrotu jest przywrócenie sytuacji istniejącej przed przyznaniem pomocy, zwrotu tego nie można uznać za karę. Nie mamy zatem do czynienia z naruszeniem zasady równości traktowania, ponieważ obowiązek zwrotu przyznanej bezprawnie i niezgodnej ze wspólnym rynkiem pomocy dotyczy wszystkich jej beneficjentów.
83 Na wstępie należy przypomnieć, że celem nałożenia na państwo członkowskie obowiązku zniesienia pomocy uznanej przez Komisję za niezgodną ze wspólnym rynkiem jest przywrócenie sytuacji istniejącej przed przyznaniem tej pomocy. Cel ten jest osiągnięty wtedy, gdy beneficjenci zwrócili kwotę wypłaconą im z tytułu bezprawnie przyznanej pomocy, tracąc w ten sposób korzyść, którą uzyskali oni na rynku w porównaniu z podmiotami konkurującymi, efektem czego przywrócona zostaje sytuacja panująca na rynku przed wypłatą tej pomocy (zob. wyroki: z dnia 17 czerwca 1999 r., Belgia/Komisja, C‑75/97, Rec, EU:C:1999:311, pkt 64, 65 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 13 lutego 2012 r., Budapesti Erőmű/Komisja, T‑80/06 i T‑182/09, EU:T:2012:65, pkt 107).
84 Przypomnieć należy też, że żaden przepis prawa Unii nie wymaga od Komisji, aby przy nakazywaniu uzyskania zwrotu pomocy uznanej za niezgodną z rynkiem wewnętrznym określała ona dokładną kwotę pomocy, która ma zostać odzyskana. W tym zakresie wystarczy, by decyzja Komisji zawierała wskazówki pozwalające jej adresatowi na ustalenie tej kwoty samodzielnie i bez nadmiernych trudności (wyroki: z dnia 12 października 2000 r., Hiszpania/Komisja, C‑480/98, Rec, EU:C:2000:559, pkt 25; z dnia 12 maja 2005 r., C‑415/03 Komisja/Grecja, Zb.Orz., EU:C:2005:287, pkt 39). Ponadto rozstrzygnięcie aktu jest nierozerwalnie związane z jego uzasadnieniem, skutkiem czego w razie potrzeby powinien być on interpretowany z uwzględnieniem powodów jego wydania (wyroki: z dnia 15 maja 1997 r., TWD/Komisja, C‑355/95 P, EU:C:1997:241, pkt 21; z dnia 29 kwietnia 2004 r., Włochy/Komisja, C‑298/00 P, Rec, EU:C:2004:240, pkt 97).
85 Jeśli jednak Komisja podejmuje decyzję nakazującą odzyskanie określonej kwoty, musi ona, zgodnie z ciążącym na niej obowiązkiem starannego i bezstronnego badania akt sprawy w ramach art. 108 TFUE, określić, na tyle dokładnie, na ile umożliwiają to okoliczności sprawy, wartość pomocy, z jakiej skorzystało przedsiębiorstwo (zob. wyrok z dnia 29 marca 2007 r., Scott/Komisja, T‑366/00, Zb.Orz., EU:T:2007:99, pkt 95 i przytoczone tam orzecznictwo).
86 Przywracając sytuację panującą na rynku przed wypłatą pomocy, Komisja z jednej strony ma obowiązek upewnić się, że wyeliminowana została rzeczywista korzyść odniesiona wskutek przyznania pomocy, a zatem – nakazać odzyskanie całości tej pomocy. Nie może ona ze względu na wyrozumiałość dla beneficjenta pomocy nakazać odzyskania kwoty niższej niż wartość otrzymanej przez niego pomocy. Z drugiej strony Komisja nie ma uprawnień, aby, podkreślając swoją negatywną ocenę wagi bezprawności, nakazać odzyskanie sumy wyższej od wartości pomocy otrzymanej przez beneficjenta (ww. w pkt 85 wyrok Scott/Komisja, EU:T:2007:99, pkt 95).
87 Skarżąca nie kwestionuje, że nawet jeśli przyjąć, iż ATT został w całości przerzucony na pasażerów, to zastosowanie niższej stawki podatku może przysporzyć korzyści przedsiębiorstwu, na którym spoczywa obowiązek uiszczenia tego podatku. Kwestionuje ona jednak rozmiar tej pomocy, która została oszacowana w zaskarżonej decyzji na 8 EUR za pasażera.
88 W tym względzie należy przede wszystkim stwierdzić, że w pkt 55 ustawy finansowej ATT został zakwalifikowany jako „akcyza” (excise duty), czyli jako podatek, który należy nałożyć, pobrać i uiścić w odniesieniu do wszystkich pasażerów podróżujących na pokładzie samolotu wylatującego z portu lotniczego znajdującego się w Irlandii, co zostało zresztą potwierdzone przez to państwo członkowskie na rozprawie.
89 Podatek akcyzowy jest zaś z definicji podatkiem pośrednim pobieranym od konsumpcji poszczególnych towarów czy też usług – w odróżnieniu od podatków bezpośrednich takich jak podatki dochodowe czy podatki od zysku, ponoszone bezpośrednio przez przedsiębiorstwa.
90 W niniejszym przypadku strony są zgodne co do tego, że ustawa finansowa zobowiązywała przedsiębiorstwa lotnicze do stosowania ATT zgodnie ze stawką 2 EUR w odniesieniu do wszystkich lotów, do których miała ona zastosowanie. Zgadzają się one również co do tego, że zgodnie z art. 23 rozporządzenia nr 1008/2008 przedsiębiorstwa lotnicze mają obowiązek wskazania w cenie każdego ze sprzedanych pasażerom biletów odrębnie określonej kwoty ATT. W tym sensie przerzucenie ATT na cenę zapłaconego przez pasażera biletu za przelot zostało przewidziane w formalny sposób, jak wynika to z motywu 8 zaskarżonej decyzji.
91 Jak podnosi skarżąca, należy zatem wprowadzić rozróżnienie pomiędzy pojęciem przerzucenia w sensie formalnym czy też prawnym, dotyczącym sposobu, w jaki podatek jest zgodnie z prawem pobierany i stosowany, a pojęciem przerzucenia w sensie gospodarczym, które polega na ustaleniu, w jakim zakresie przedsiębiorstwa lotnicze poniosły gospodarczy koszt ATT poprzez ewentualne dostosowanie ceny biletu przed opodatkowaniem w zależności od stosowanej w rzeczywistości stawki tego podatku, czy też, w przypadku gdy zastosowana została obniżona stawka opodatkowania ATT wynosząca 2 EUR, w jakim zakresie rzeczywiście odniosły one korzyść gospodarczą wynikającą z zastosowania tej stawki obniżonej.
92 W motywie 53 zaskarżonej decyzji Komisja wyjaśniła, że przedsiębiorstwa lotnicze uiszczające podatek według obniżonej stawki wynoszącej 2 EUR „mają mniejszy koszt do przerzucenia na klientów lub do pokrycia samodzielnie”. Utożsamiła ona następnie ten koszt z zasobami, jakie mogą zostać zaoszczędzone przez przedsiębiorstwa lotnicze i które z tego względu poprawiają ich sytuację gospodarczą w porównaniu z sytuacją, w której znajdują się inne przedsiębiorstwa lotnicze.
93 W motywie 57 zaskarżonej decyzji Komisja ustosunkowała się do podniesionych przez władze irlandzkie argumentów, zgodnie z którymi przedsiębiorstwa lotnicze nie uzyskiwały żadnej korzyści ze względu na to, że rozpatrywany podatek był w istocie podatkiem konsumpcyjnym, którego ciężar miał być przenoszony na pasażerów. Opierając się na ww. w pkt 45 wyroku Adria‑Wien Pipeline i Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke (EU:C:2001:598), Komisja uznała, że nawet w sytuacjach, w których istnieje wymóg prawny przerzucenia danego podatku na pasażerów, obniżenie jego normalnej stawki może przyznawać selektywną korzyść przedsiębiorstwom lotniczym zobowiązanym do odprowadzania podatku naliczanego według stawki obniżonej.
94 W tym samym motywie 57 zaskarżonej decyzji Komisja przyznała, że w niniejszym przypadku ciężar gospodarczy podatku (the cost of the tax) może zostać przerzucony na pasażerów pomimo braku mechanizmu zapewniającego to przerzucenie, a decyzję dotyczącą tego, czy przenieść podatek na pasażerów, pozostawiono każdemu przedsiębiorstwu lotniczemu z osobna.
95 W podobnej sytuacji sam Trybunał zaś stwierdził, że skoro opłaty lotniskowe bezpośrednio i automatycznie wpływają na cenę podróży, to różnice w podatkach, które mają zapłacić pasażerowie, są automatycznie przenoszone na koszty transportu (ww. w pkt 59 wyrok Stylianakis, EU:C:2003:72, pkt 28).
96 Komisja stoi jednak na stanowisku, że nawet w przypadku przerzucenia ciężaru ATT przewoźnicy powietrzni odnieśli korzyść ze względu na to, iż mogli oni zaoferować swym klientom bardziej atrakcyjne ceny, co z kolei znalazło odzwierciedlenie w zwiększeniu osiąganych przez nich obrotów.
97 Należy zatem stwierdzić, że w sytuacji takiej jak ta rozpatrywana w niniejszym przypadku, w której ciężar ATT miał zostać przerzucony na pasażerów, podobnie jak wynikająca z zastosowania obniżonej stawki tego podatku korzyść ekonomiczna, Komisja nie może zakładać, że korzyść w rzeczywistości uzyskana i zachowana przez przedsiębiorstwa lotnicze wynosiła każdorazowo 8 EUR za pasażera.
98 W takim przypadku bowiem korzyść uzyskana w rzeczywistości przez przedsiębiorstwa lotnicze nie musi wcale odpowiadać różnicy pomiędzy dwiema stosowanymi stawkami, ale może się na nią składać również możliwość zaoferowania przez te przedsiębiorstwa ich klientom bardziej atrakcyjnych cen i co za tym idzie, zwiększenia osiąganych przez nie obrotów, co przyznała sama Komisja w motywie 57 zaskarżonej decyzji.
99 W przypadku przedsiębiorstw lotniczych takich jak skarżąca, które uiściły ATT według niższej stawki 2 EUR, Komisja, aby móc dokładnie określić liczbowo odniesioną przez nie w rzeczywistości korzyść, powinna zatem była ustalić, w jakim zakresie przedsiębiorstwa te przeniosły na swych pasażerów zysk odniesiony w wyniku zastosowania ATT według niższej stawki, skoro nie zdecydowała się ona, by powierzyć to zadanie wyposażonym przez nią w odpowiednie informacje władzom krajowym.
100 Zatem jedynie w przypadku systematycznego podnoszenia przez skarżącą ceny jej biletów przed opodatkowaniem o 8 EUR w przeliczeniu na bilet na loty, do których miała zastosowanie ATT według stawki w wysokości 2 EUR, można by było uznać, że korzyść gospodarcza wynikająca z zastosowania zróżnicowanych stawek wynosiła w przypadku skarżącej 8 EUR za pasażera, w przypadku gdy korzyść ta nie mogła była zostać przerzucona, choćby w części, na pasażerów.
101 Należy jednak stwierdzić, że Komisja w żadnym miejscu zaskarżonej decyzji ani też w ramach niniejszego sporu nie wyjaśniła powodów, dla których odpowiadająca takiej hipotezie sytuacja miałaby być bardziej normalna niż ta, w której przedsiębiorstwa lotnicze przerzucają korzyść na swych pasażerów, zgodnie z zadeklarowanym celem ATT, a ponadto przyznała nawet, że przerzucenie takie jest możliwe (zob. pkt 95 powyżej).
102 Komisja nie uwzględniła też w wystarczający sposób szczególnej sytuacji panującej na rozpatrywanym w niniejszym przypadku rynku oraz wywieranej na nim presji konkurencyjnej ze względu na to, że wszystkie przedsiębiorstwa lotnicze obsługujące rozpoczynające się w jednym z irlandzkich portów lotniczych loty o maksymalnym zasięgu 300 km (obliczanym od portu lotniczego w Dublinie) są opodatkowane ATT po stawce wynoszącej 2 EUR za pasażera. Komisja nie ustaliła bowiem, w jaki sposób przedsiębiorstwom lotniczym, których loty były opodatkowane ATT według obniżonej stawki wynoszącej 2 EUR, przysporzona została w takich okolicznościach korzyść odpowiadająca różnicy pomiędzy tymi dwiema stawkami ATT, czyli 8 EUR za pasażera.
103 Efektem tego Komisja dopuściła się błędu w ocenie oraz naruszenia prawa.
104 Jak słusznie bowiem podnosi skarżąca, odzyskiwanie korzyści winno ograniczać się do korzyści finansowych wynikających rzeczywiście z oddania pomocy do dyspozycji jej beneficjenta i musi być ono proporcjonalne do tych korzyści (zob. podobnie wyrok z dnia 22 stycznia 2013 r., Salzgitter/Komisja, T‑308/00 RENV, Zb.Orz., EU:T:2013:30, pkt 138).
105 Choć zatem korzyść wynikająca z zastosowania obniżonej stawki podatku może polegać na poprawie zajmowanej przez przedsiębiorstwa lotnicze pozycji konkurencyjnej ze względu na możliwość oferowania przez nie bardziej konkurencyjnych cen, to Komisja powinna była ograniczyć się do nakazania odzyskania kwot odpowiadających rzeczywiście tej korzyści, czy też, w przypadku gdy dokładne określenie tych kwot w decyzji okazałoby się niemożliwe, do powierzenia tego zadania władzom krajowym, którym należałoby dostarczyć odpowiednich informacji w tym względzie, zgodnie z ww. w pkt 85 orzecznictwem.
106 Komisja twierdzi, że, w przypadku przyjęcia twierdzenia skarżącej, byłaby ona, (czy też władze krajowe) zobowiązana do szacowania w każdym poszczególnym przypadku skutków, jakie pomoc pociąga dla jej beneficjentów, opierając się każdorazowo na dokonywanych przez nich subiektywnych wyborach, co byłoby sprzeczne z ww. w pkt 44 orzecznictwem oraz wyrokiem z dnia 15 grudnia 2005 r., Unicredito Italiano (C‑148/04, Zb.Orz., EU:C:2005:774).
107 W sprawie, w której Trybunał wydał ten wyrok, przypomniano bowiem, że zniesienie bezprawnie przyznanej pomocy poprzez żądanie jej zwrotu jest logiczną konsekwencją stwierdzenia jej bezprawnego charakteru. Odzyskania takiej pomocy w celu przywrócenia poprzedniej sytuacji nie można w zasadzie uznać za środek nieproporcjonalny do celów postanowień traktatu w dziedzinie pomocy państwa. Na skutek zwrotu pomocy beneficjent traci przewagę, jaką miał na rynku nad swoimi konkurentami, i zostaje przywrócona sytuacja istniejąca przed udzieleniem pomocy (zob. ww. w pkt 106 wyrok Unicredito Italiano, EU:C:2005:774, pkt 113 i przytoczone tam orzecznictwo).
108 Trybunał uznał bowiem, że kwoty podlegające zwrotowi nie mogą być określone przy uwzględnieniu innych operacji, które mogłyby zostać dokonane przez przedsiębiorstwa, jeśliby nie zdecydowały się one na wybór operacji, w związku z którymi udzielona została pomoc. Wybór ten został bowiem przez nie dokonany ze świadomością, że istnieje ryzyko zwrotu pomocy przyznanej bez zachowania procedury przewidzianej w art. 108 ust. 3 TFUE. Rzeczone przedsiębiorstwa mogłyby uniknąć tego ryzyka, gdyby natychmiast zdecydowały się na dokonanie inaczej zaprojektowanych operacji. Ponadto przywrócenie poprzedniej sytuacji oznacza powrót, w możliwym zakresie, do sytuacji, jaka miałaby miejsce, gdyby sporne operacje zostały zrealizowane bez przyznania obniżenia podatku (zob. podobnie ww. w pkt 106 wyrok Unicredito Italiano, EU:C:2005:774, pkt 114–117).
109 Zdaniem Trybunału przywrócenie poprzedniej sytuacji nie oznacza odtworzenia przeszłości na podstawie takich hipotetycznych okoliczności jak – często różnorodne – wybory, jakich mogły dokonać zainteresowane podmioty, zwłaszcza że wybory dokonane z uwzględnieniem pomocy mogą okazać się nieodwracalne. Przywrócenie poprzedniej sytuacji pozwala jedynie, aby na etapie odzyskiwania pomocy przez władze krajowe zostało w danym wypadku uwzględnione traktowanie podatkowe korzystniejsze aniżeli przewidują to ogólne przepisy prawa, które zostałoby zapewnione na mocy wewnętrznych przepisów zgodnych z prawem Unii w związku z rzeczywiście dokonaną operacją, w przypadku gdyby nie doszło do bezprawnego przyznania pomocy (ww. w pkt 106 wyrok Unicredito Italiano, EU:C:2005:774, pkt 118, 119).
110 Należy jednak podnieść, że w odróżnieniu od sprawy, w której wydano powołany przez Komisję ww. w pkt 106 wyrok Unicredito Italiano (EU:C:2005:774), w niniejszym przypadku przedsiębiorstwa będące beneficjentami pomocy nie mogły zdecydować się na wybór operacji innej niż ta, w związku z którą udzielona została pomoc. Zgodnie bowiem z mającymi zastosowanie w rozpatrywanym okresie przepisami krajowymi były one zobowiązane do stosowania ATT po stawce 2 EUR za pasażera w odniesieniu do wszystkich rozpoczynających się w jednym z irlandzkich portów lotniczych lotów o maksymalnym zasięgu 300 km, obliczanym od portu lotniczego w Dublinie. Z tych samych względów nie miały one prawnej możliwości pobierania od pasażerów tych lotów ATT po stawce wynoszącej 10 EUR.
111 Miały one wprawdzie możliwość zwiększenia ceny biletu przed opodatkowaniem, aby pozostawić sobie w ten sposób korzyść wynikającą z zastosowania ATT po obniżonej stawce 2 EUR, niemniej jednak Komisja nie mogła określić korzyści rzeczywiście odniesionej przez przedsiębiorstwa lotnicze, nie uwzględniając przy tym okoliczności danego przypadku. Biorąc zaś pod uwagę sposób, w jaki funkcjonuje mechanizm ATT, a także presję konkurencyjną, jakiej były poddane przedsiębiorstwa lotnicze w odniesieniu do lotów, do których miał zastosowanie ATT w stawce wynoszącej 2 EUR (zob. pkt 103 powyżej), Komisja nie mogła zakładać, że wynikająca z zastosowania obniżonej stawki ATT korzyść gospodarcza nie została w żaden sposób przerzucona na pasażerów.
112 Wynikająca z ww. w pkt 86 orzecznictwa konieczność liczbowego określenia w sposób tak dokładny, jak pozwalają na to okoliczności, korzyści, jaka została rzeczywiście przysporzona rozpatrywanym w niniejszym przypadku przedsiębiorstwom lotniczym ze względu na zastosowanie obniżonej stawki ATT, nie oznacza zatem odtworzenia przeszłości na podstawie takich hipotetycznych okoliczności jak – często różnorodne – wybory, jakich mogły dokonać zainteresowane podmioty, jak to podnosi Komisja, lecz, przeciwnie, ma za cel zapewnienie ni mniej, ni więcej, tylko utraty przez beneficjenta pomocy, z której skorzystał on na rynku w porównaniu ze swymi konkurentami, oraz przywrócenie sytuacji istniejącej przed udzieleniem pomocy.
113 Ponadto pomoc w sprawie zakończonej wydaniem ww. w pkt 106 wyroku Unicredito Italiano (EU:C:2005:774) była ulgą podatkową polegającą na obniżeniu stopy podatku dochodowego do 12,5% przez pięć kolejnych lat podatkowych dla banków, które dokonały, pod pewnymi warunkami, połączenia lub podobnej restrukturyzacji. Bezdyskusyjne jest, że podatek dochodowy stanowi obciążenie, które jest rzeczywiście i wyłącznie ponoszone przez opodatkowane nim przedsiębiorstwa, w odróżnieniu od rozpatrywanego w niniejszym przypadku ATT, który, jako podatek akcyzowy, jest pobierany wyłącznie przez przedsiębiorstwa lotnicze, lecz ostatecznie jest w rzeczywistości płacony przez pasażerów i – częściowo, jeśli nie w całości – stanowi ponoszony przez nich koszt.
114 Wreszcie Komisja w swej decyzji nie wykazała w wystarczający pod względem prawnym sposób, że odzyskanie 8 EUR za pasażera było konieczne do przywrócenia poprzedniej sytuacji, czyli powrotu, w możliwym zakresie, do sytuacji, jaka miałaby miejsce, gdyby sporne operacje zostały zrealizowane bez przyznania obniżenia podatku, czy też, innymi słowy, gdyby loty opodatkowane po stawce 2 EUR za pasażera zostały obciążone podatkiem wynoszącym 10 EUR za pasażera.
115 Odzyskanie od przedsiębiorstw lotniczych kwoty 8 EUR za pasażera nie pozwalałoby bowiem na zapewnienie, że przywrócona zostanie sytuacja, jaka miałaby miejsce, gdyby sporne operacje zostały zrealizowane bez przyznania rozpatrywanej pomocy, ponieważ w przypadku przedsiębiorstw lotniczych brak jest możliwości retroaktywnego odzyskania od ich klientów od nich 8 EUR za pasażera, które powinny były zostać pobrane. Odzyskanie od przedsiębiorstw lotniczych 8 EUR za pasażera nie jest więc konieczne do tego, aby wyeliminować zakłócenie konkurencji spowodowane przewagą konkurencyjną powstałą na skutek przyznania takiej pomocy (zob. podobnie wyrok z dnia 8 grudnia 2011 r., Residex Capital IV, C‑275/10, Zb.Orz., EU:C:2011:814, pkt 34 i przytoczone tam orzecznictwo). Przeciwnie, odzyskanie takiej kwoty rodzi, jak słusznie podnosi skarżąca, prawdopodobieństwo spowodowania dodatkowych zakłóceń konkurencji, gdyż może się zdarzyć, że w jego efekcie od przedsiębiorstw lotniczych zostanie odzyskana kwota większa od korzyści, która została im w rzeczywistości przysporzona.
116 Komisja powinna zatem była uwzględnić szczególne cechy ATT jako podatku akcyzowego, który z założenia miał być przerzucany przez przedsiębiorstwa lotnicze na pasażerów wszystkich lotów opodatkowanych w rozpatrywanym okresie według stawki wynoszącej 2 EUR. Ze względu na to, że korzyść gospodarcza wynikająca z zastosowania tej obniżonej stawki mogła, choćby nawet częściowo, zostać przerzucona na pasażerów, Komisja nie była uprawniona do uznania, że korzyść, jaką odnieśli przewoźnicy powietrzni, wynosiła we wszystkich przypadkach w automatyczny sposób 8 EUR za pasażera.
117 Komisja powołuje się w tym względzie na swą utrwaloną praktykę decyzyjną w dziedzinie pomocy związanej z podatkiem akcyzowym, zgodnie z którą zwolnienie z tego rodzaju obciążeń przysparza korzyści przedsiębiorstwom zobowiązanym do zapłaty tego podatku nawet w przypadku, gdy podatek ten może zostać przerzucony na konsumentów.
118 Należy jednak przypomnieć, że to, czy dany środek ma charakter pomocy państwa, należy oceniać jedynie w kontekście właściwych postanowień traktatowych oraz środków podjętych w celu jego wdrożenia, a nie z punktu widzenia ewentualnej wcześniejszej praktyki decyzyjnej Komisji (wyroki: z dnia 30 września 2003 r., Freistaat Sachsen i in./Komisja, C‑57/00 P i C‑61/00 P, Rec, EU:C:2003:510, pkt 52, 53; z dnia 15 czerwca 2005 r., Regione autonoma della Sardegna/Komisja, T‑171/02, Zb.Orz., EU:T:2005:219, pkt 177).
119 W każdym razie powołane przez Komisję decyzje, wskazane również w przypisie do pkt 57 zaskarżonej decyzji, nie dotyczą podatków obciążających przedsiębiorstwa lotnicze, jak wskazuje ta instytucja, tylko podatków od energii, w ramach których pewnym kategoriom przedsiębiorstw przyznano obniżoną stawkę tych podatków czy też całkowite z nich zwolnienie. We wszystkich tych sprawach będące beneficjentami pomocy przedsiębiorstwa nie miały przenosić ciężaru podatków na swych klientów. Te podatki akcyzowe obciążały bowiem nakłady (w tamtym przypadku – energię) wykorzystywane przez same te przedsiębiorstwa, a nie towary czy też usługi sprzedawane przez nie ich klientom, tak jak ma to miejsce w niniejszym przypadku. Należy wreszcie zauważyć, że w żadnej z tych spraw Komisja nie nakazała odzyskania pomocy od jej beneficjentów, lecz, przeciwnie, uznała tę pomoc za zgodną z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE.
120 Ponadto należy jeszcze zauważyć, że wspomniany przez Komisję w motywie 57 zaskarżonej decyzji i ww. w pkt 45 wyrok Adria‑Wien Pipeline i Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke (EU:C:2001:598) niewątpliwie pozwala na przyjęcie twierdzenia, zgodnie z którym stosowanie podatku według obniżonej stawki może przysparzać selektywnej korzyści opodatkowanym nim przedsiębiorstwom nawet wówczas, gdy prawo nakłada na nie obowiązek przerzucenia tego podatku na ich klientów, lecz nie przesądza on o tym, że w przypadku gdy mamy do czynienia z licznymi beneficjentami, kwota pomocy winna zostać w całości przypisana przedsiębiorstwom przerzucającym ten podatek na swych klientów.
121 Ponadto w sprawie zakończonej wydaniem tego wyroku Trybunał nie stwierdził, że pomoc należy odzyskać od dostawców energii, na których spoczywał bezpośredni obowiązek zapłaty podatku i przerzucenia go na swych klientów, jak ma to miejsce w przypadku przedsiębiorstw lotniczych; stwierdził on zaś, że należy go odzyskać od przedsiębiorstw będących ich klientami, w odniesieniu do których zostało dowiedzione, iż zajmują się one przede wszystkim wytwarzaniem dóbr materialnych i są uprawnione do uzyskania zwrotu zapłaconego podatku od energii.
122 Okoliczność polegająca na tym, że w niniejszym przypadku klienci przedsiębiorstw lotniczych opodatkowanych ATT nie są przedsiębiorstwami w rozumieniu prawa Unii, efektem czego nie można od nich odzyskać z tego względu żadnej pomocy, pozostaje bez wpływu na spoczywający na Komisji obowiązek dokładnego wskazania beneficjentów pomocy, czyli przedsiębiorstw, które rzeczywiście z niej skorzystały (wyrok z dnia 3 lipca 2003 r., Belgia/Komisja, C‑457/00, Rec, EU:C:2003:387, pkt 55), i ograniczenia odzyskiwania korzyści do korzyści finansowych rzeczywiście wynikających z oddania pomocy do ich dyspozycji (zob. podobnie ww. w pkt 104 wyrok Salzgitter/Komisja, EU:T:2013:30, pkt 138).
123 Należy zatem stwierdzić, że Komisja, po pierwsze, dopuściła się błędu w ocenie i naruszenia prawa, ustalając kwotę pomocy, jaką należy odzyskać od przedsiębiorstw lotniczych, na 8 EUR za pasażera, i po drugie, naruszyła art. 14 rozporządzenia nr 659/1999, nakazując odzyskanie od nich takiej właśnie kwoty.
124 Tak więc bez konieczności wydawania rozstrzygnięcia w przedmiocie podniesionego przez skarżącą ewentualnego naruszenia zasad proporcjonalności i równości traktowania należy uwzględnić trzeci i czwarty z podniesionych przez nią zarzutów i stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim Komisja oszacowała w niej kwotę pomocy, jaką należy odzyskać od przedsiębiorstw lotniczych, na 8 EUR za pasażera i w jakim nakaz odzyskania pomocy jest z tego względu również niezgodny z prawem.
125 W tym względzie należy zauważyć, że w art. 4 zaskarżonej decyzji przewidziano odzyskanie pomocy od tych jej beneficjentów, którzy zostali wskazani w motywie 70 tej samej decyzji, w kwocie wynoszącej 8 EUR za pasażera, która też została ustalona w tym samym motywie.
126 Zgodnie zaś z utrwalonym orzecznictwem przy wykładni rozstrzygnięcia zawartego w decyzji w przedmiocie pomocy państwa należy brać pod uwagę uzasadnienie tej decyzji (zob. wyrok z dnia 20 marca 2014 r., Rousse Industry/Komisja, C‑271/13 P, EU:C:2014:175, pkt 69 i przytoczone tam orzecznictwo).
127 Należy zatem stwierdzić nieważność art. 4 zaskarżonej decyzji w związku z motywem 70 tej decyzji w zakresie, w jakim Komisja nakazuje w nim odzyskanie pomocy oszacowanej na kwotę 8 EUR za pasażera od przedsiębiorstw lotniczych obsługujących w rozpatrywanym okresie loty opodatkowane ATT po obniżonej stawce 2 EUR, i oddalić skargę w pozostałym zakresie.
[…]
Z powyższych względów
SĄD (dziewiąta izba)
orzeka, co następuje:
1) Stwierdza się nieważność art. 4 decyzji Komisji 2013/199/UE z dnia 25 lipca 2012 r. w sprawie pomocy państwa SA.29064 (11/C, ex 11/NN) – Zróżnicowane stawki podatku od transportu lotniczego wprowadzone przez Irlandię w zakresie, w jakim Komisja nakazuje w nim odzyskanie od beneficjentów pomocy w kwocie określonej w motywie 70 tej decyzji na 8 EUR za pasażera.
2) W pozostałej części skarga zostaje oddalona.
3) Komisja Europejska pokrywa, poza własnymi kosztami, również połowę kosztów poniesionych przez Aer Lingus Ltd.
4) Aer Lingus ponosi połowę własnych kosztów.
5) Irlandia ponosi własne koszty.
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 5 lutego 2015 r.
Podpisy
1 – Poniżej zostały odtworzone jedynie te punkty wyroku, których publikację Sąd uznał za wskazaną.