OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
NIILA JÄÄSKINENA
przedstawiona w dniu 13 grudnia 2012 r.(1)
Sprawa C‑627/10
Komisja Europejska
przeciwko
Republice Słowenii
Skarga o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego – Dyrektywa 91/440/EWG – Rozwój kolei wspólnotowych – Dyrektywa 2001/14/WE – Alokacja zdolności przepustowej infrastruktury kolejowej – Artykuł 6 ust. 3 dyrektywy 91/440 i załącznik II do niej – Artykuł 14 ust. 2 dyrektywy 2001/14 – Zarządca infrastruktury – Udział zarządcy infrastruktury, który sam jest przedsiębiorstwem kolejowym, w ustalaniu rozkładów jazdy pociągów – Zarządzanie ruchem kolejowym – Artykuł 6 ust. 2–5 dyrektywy 2001/14 – Brak środków stwarzających zarządcom zachętę do zmniejszania kosztów zapewniania infrastruktury i wielkości opłat za dostęp – Artykuł 7 ust. 3 i art. 8 ust. 1 dyrektywy 2001/14 – Koszty ponoszone bezpośrednio w związku z wykonywaniem przewozów kolejowych – Opłaty pobierane za minimalny pakiet dostępu i dostęp do torów w celu obsługi urządzeń – Uwzględnienie opłat z innych rodzajów transportu – Artykuł 11 dyrektywy 2001/14 – Brak planu poprawy wydajności mającego na celu zachęcenie przedsiębiorstw kolejowych oraz zarządcy do zminimalizowania zakłóceń i poprawy warunków eksploatacyjnych infrastruktury
I – Wprowadzenie
1. W niniejszej skardze o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego Komisja Europejska wnosi do Trybunału o stwierdzenie, że Republika Słowenii uchybiła zobowiązaniom, które ciążą na niej na mocy art. 6 ust. 3 dyrektywy 91/440/EWG(2), zmienionej dyrektywą 2001/12/WE(3) (zwanej dalej „dyrektywą 91/440”), oraz załącznika II do niej, art. 14 ust. 2 dyrektywy 2001/14/WE(4), art. 6 ust. 2–5, art. 7 ust. 3 oraz art. 11 tej samej dyrektywy(5). Republika Słowenii wnosi o oddalenie skargi Komisji.
2. Niniejsza sprawa należy do serii skarg o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego(6) wniesionych przez Komisję w latach 2010–2011 i dotyczących stosowania przez państwa członkowskie dyrektyw 91/440 i 2001/14, których podstawowym celem jest zapewnienie sprawiedliwego i niedyskryminującego dostępu przedsiębiorstw kolejowych do infrastruktury, czyli do sieci kolejowej. Skargi te są bezprecedensowe, ponieważ Trybunał po raz pierwszy ma możliwość zbadania zagadnienia liberalizacji kolei w Unii Europejskiej, a w szczególności dokonania wykładni aktów prawnych z tzw. pierwszego pakietu kolejowego.
3. W dniu 6 września 2012 r. przedstawiłem już opinie w ww. sprawie Komisja przeciwko Portugalii, zakończonej wyrokiem, a także w ww. sprawach: Komisja przeciwko Węgrom; Komisja przeciwko Hiszpanii; Komisja przeciwko Austrii; Komisja przeciwko Niemcom. W dniu dzisiejszym oprócz niniejszej opinii przedstawiam także opinie w ww. sprawach: Komisja przeciwko Polsce; Komisja przeciwko Republice Czeskiej; Komisja przeciwko Francji oraz Komisja przeciwko Luksemburgowi. W zakresie, w jakim niniejsza sprawa dotyczy zarzutów podobnych do tych, które miałem już okazję analizować w ww. opiniach, ograniczę się do przywołania istotnych punktów tych opinii, bez powtarzania w całości zawartych tam argumentów.
II – Ramy prawne
A – Przepisy Unii
1. Dyrektywa 91/440
4. Zgodnie z art. 6 ust. 3 dyrektywy 91/440:
„Państwa członkowskie podejmują środki niezbędne do zapewnienia, aby funkcje wyznaczania równoważnego i niedyskryminującego dostępu do infrastruktury wymienionej w załączniku II były powierzane organom lub [przedsiębiorstwom], które same nie świadczą żadnych kolejowych usług transportowych. Niezależnie od struktur organizacyjnych istnieje obowiązek wykazania, że cel ten został osiągnięty.
Państwa członkowskie mogą jednakże nadać przedsiębiorstwom kolejowym lub każdemu innemu [podmiotowi] prawo do pobierania opłat oraz odpowiedzialność za zarządzanie infrastrukturą kolejową, tj. inwestycje, utrzymanie oraz fundusze”.
5. Załącznik II do dyrektywy 91/440 wymienia „podstawow[e] funkcj[e] określon[e] w art. 6 ust. 3”:
„[…]
– podejmowanie decyzji związanych z przydzielaniem tras, w tym zarówno określanie, jak i ocena dostępności, a także przydzielanie poszczególnych tras pociągów,
– podejmowanie decyzji związanych z pobieraniem opłat za infrastrukturę,
– […]”.
2. Dyrektywa 2001/14
6. Artykuł 6 ust. 2–5 dyrektywy 2001/14 stanowi:
„2. Zarządcy infrastruktury będą mieli, przy poświęceniu należytej uwagi bezpieczeństwu oraz utrzymaniu i poprawianiu jakości usług w zakresie infrastruktury, stwarzane zachęty do zmniejszania kosztów zapewniania infrastruktury i wielkości opłat za dostęp.
3. Państwa członkowskie zapewnią, żeby stwarzanie zachęt, określonych w ust. 2, było [realizowane] albo w drodze umowy zawartej między kompetentnym organem władzy a zarządcą infrastruktury, obejmujące[j] okres nie krótszy niż trzy lata, która przewiduje finansowanie ze strony państwa, albo w drodze ustalenia stosownych środków kontrolnych z odpowiednimi upoważnieniami.
4. W przypadku zawarcia umowy warunki takiej umowy i struktura wpłat w celu zapewnienia finansowania zarządcy infrastruktury będ[ą] uzgodnion[e] z góry, obejmując cały okres umowy.
5. Metoda rozliczenia kosztów zostanie ustalona. Państwa członkowskie mogą wymagać uprzedniego zatwierdzenia w tej sprawie. Metoda ta powinna być [okresowo] uaktualniana stosownie do najlepszej praktyki międzynarodowej”.
7. Artykuł 7 ust. 3 tej dyrektywy stanowi:
„Bez uszczerbku dla przepisów ust. 4 lub 5 lub art. 8 opłaty za minimalny pakiet dostępu i dostęp do torów w celu obsługi urządzeń zostaną ustalone po koszcie, który jest bezpośrednio ponoszony jako rezultat wykonywania przewozów pociągami”.
8. Artykuł 8 ust. 1 dyrektywy 2001/14 stanowi:
„W celu uzyskania pełnego [pokrycia] kosztów poniesionych przez zarządcę infrastruktury dane państwo członkowskie może, jeżeli rynek [jest na to gotowy], dokonywać podwyżek na podstawie efektywnych, przejrzystych i niedyskryminujących zasad, gwarantując jednak optymalną konkurencyjność, zwłaszcza w międzynarodowych kolejowych przewozach towarowych. System pobierania opłat będzie respektować osiągnięte wzrosty produktywności przez przedsiębiorstwa kolejowe.
Poziom opłat nie może jednak wykluczać użytkowania infrastruktury przez segmenty rynku, które mogą [pokryć] przynajmniej koszty ponoszone bezpośrednio w wyniku prowadzenia przewozów kolejowych, powiększone o pewną stopę zwrotu, [jeśli rynek jest na to gotowy]”.
9. Zgodnie z art. 11 ust. 1 tej dyrektywy:
„Systemy pobierania opłat za infrastrukturę będą, za pomocą [planu poprawy wydajności], zachęcać przedsiębiorstwa kolejowe i zarządcę infrastruktury do minimalizowania zakłóceń i poprawy osiąganych wyników sieci kolejowej. Może to obejmować kary za działania, które zakłócają eksploatację sieci, rekompensaty dla przedsiębiorstw, które zostały dotknięte skutkami zakłóceń, i premie jako nagrody za lepsze wykonanie od planowanego”.
10. Artykuł 14 ust. 2 dyrektywy 2001/14 przewiduje:
„Jeżeli zarządca infrastruktury pod względem prawnym, organizacyjnym lub w zakresie podejmowania decyzji nie jest niezależny od któregokolwiek przedsiębiorstwa kolejowego, [funkcje, o których mowa w ust. 1 i opisane w niniejszym rozdziale,] będą wykonywane przez organ alokujący, [który jest niezależny pod względem prawnym, organizacyjnym lub w zakresie podejmowania decyzji] od któregokolwiek przedsiębiorstwa kolejowego”.
B – Przepisy krajowe
1. Ustawa o transporcie kolejowym
11. Artykuł 21 Zakon o železniškem prometu (ustawy o transporcie kolejowym), z późniejszymi zmianami(7), stanowi:
„1. Do celów wykonywania funkcji, o których mowa w niniejszym artykule, rząd tworzy agencję publiczną transportu kolejowego [zwaną dalej »agencją transportu kolejowego« lub »agencją«].
[…]
3. Agencja sprawuje swoje funkcje w sposób gwarantujący niedyskryminujący dostęp do infrastruktury kolejowej, w tym:
– przydzielanie tras pociągów;
[…]
– ustalanie rozkładu jazdy pociągów dla sieci”.
12. Zgodnie z art. 11 ww. ustawy:
„1. Utrzymanie publicznej infrastruktury kolejowej i zarządzanie transportem kolejowym prowadzonym na tej infrastrukturze należy do obowiązków polegających na świadczeniu usług publicznych.
2. Zarządca wypełnia obowiązki w zakresie świadczenia usług publicznych wymienione w ustępie poprzedzającym zgodnie z umową o świadczenie usług publicznych.
[…]
4. Zarządzanie transportem kolejowym prowadzonym na publicznej infrastrukturze kolejowej obejmuje głównie:
– zarządzanie ruchem pociągów;
– opracowywanie i realizowanie rozkładu jazdy pociągów;
– […]”.
2. Dekret w sprawie przydzielania tras pociągów oraz opłat za użytkowanie publicznej infrastruktury kolejowej
13. Zgodnie z art. 9 Uredba o dodeljevanju vlakovnih poti in uporabnini na javni železniški infrastrukturi (dekretu z dnia 18 kwietnia 2008 r. w sprawie przydzielania tras pociągów oraz opłat za użytkowanie publicznej infrastruktury kolejowej, zwanego dalej „dekretem z dnia 18 kwietnia 2008 r.”)(8):
„1. W ramach procesu konstrukcji rozkładu jazdy i przydzielania tras pociągów agencja, zarządca i wnioskodawca przestrzegają następujących zasad i terminów:
[…]
– zarządca opracowuje projekt nowego sieciowego rozkładu jazdy oraz nowych liniowych rozkładów jazdy pociągów najpóźniej pięć miesięcy przed wejściem w życie nowego rozkładu jazdy pociągów i przekazuje go agencji;
– przy opracowywaniu tego projektu zarządca konsultuje się z zainteresowanymi podmiotami oraz ze wszystkimi, którzy chcą przedstawić uwagi na temat wpływu, jaki rozkład jazdy pociągów może mieć na ich zdolność do świadczenia usług kolejowych w okresie obowiązywania rozkładu jazdy;
– agencja przesyła projekt nowego rozkładu jazdy pociągów wnioskodawcom, którzy występowali o przydzielenie trasy pociągu, oraz innym zainteresowanym stronom, które chcą przedstawić uwagi na temat wpływu, jaki rozkład jazdy pociągów może mieć na ich zdolność do świadczenia usług kolejowych w okresie obowiązywania rozkładu jazdy, wyznaczając im na przekazanie ewentualnych uwag termin nie krótszy niż miesiąc”.
14. Artykuł 20 ust. 2 i 5 ww. dekretu stanowi:
„2. Zarządcy infrastruktury będą mieli, przy przestrzeganiu wymogów bezpieczeństwa oraz utrzymując i poprawiając jakość usług w zakresie infrastruktury, zachęcani do zmniejszania kosztów zapewniania infrastruktury i wielkości opłat za dostęp. W tym celu trzyletnia umowa zawierana pomiędzy agencją a zarządcą przewiduje, że część nadwyżek wypracowanych z innych rodzajów działalności gospodarczej zarządcy w rozumieniu ustępu poprzedzającego nie jest uwzględniania do kalkulacji opłat, lecz zarządca ma prawo ją zatrzymać tytułem zachęty.
[…]
5. Metoda kalkulacji opłat uwzględnia również wszystkie dane dotyczące systemu pobierania opłat, a także odpowiednie informacje na temat cen usług, o których mowa w art. 23 i 24, jeśli są one oferowane tylko przez jednego usługodawcę. Metoda uwzględnia, oprócz informacji o obowiązującym systemie pobierania opłat, także informacje związane z prawdopodobnymi zmianami opłat spodziewanymi w ciągu trzech następnych lat. Bierze się również pod uwagę środki mające na celu motywowanie przedsiębiorstw kolejowych i zarządcy do zminimalizowania zakłóceń i poprawy warunków eksploatacyjnych infrastruktury.
Może to obejmować kary za działania, które zakłócają eksploatację sieci, rekompensaty dla przedsiębiorstw kolejowych, które zostały dotknięte skutkami zakłóceń, i premie jako nagrody za lepsze wykonanie od planowanego”.
15. Zgodnie z art. 21 tego samego dekretu:
„1. W celu ustalenia wysokości opłat agencja stosuje kryteria określone w ustawie.
2. Do oceny kryteriów, o których mowa w ustępie poprzedzającym, agencja bierze pod uwagę koszty eksploatacji określonego typu pociągu, które wynikają w szczególności z kosztów utrzymania linii, infrastruktury związanej z ruchem pociągu oraz zarządzaniem transportem kolejowym.
3. Agencja zapewnia, żeby opłaty dla wszystkich przedsiębiorstw kolejowych, które wykonują przewozy o równoważnym charakterze na podobnej części rynku, były obiektywnie równoważne i niedyskryminujące”.
III – Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi i przebieg postępowania przed Trybunałem
16. W dniu 10 maja 2007 r. służby Komisji skierowały do władz słoweńskich kwestionariusz celem weryfikacji wdrożenia przez Republikę Słowenii dyrektyw z pierwszego pakietu kolejowego. Władze słoweńskie udzieliły odpowiedzi w dniu 11 lipca 2007 r. W piśmie z dnia 21 listopada 2007 r. Komisja zwróciła się z prośbą o dodatkowe wyjaśnienia do Republiki Słowenii, która odpowiedziała pismem z dnia 16 stycznia 2008 r.
17. W dniu 26 czerwca 2008 r. Komisja skierowała do Republiki Słowenii wezwanie do usunięcia uchybienia, wskazując, iż w świetle informacji przekazanych Komisji pierwszy pakiet kolejowy nie został transponowany do krajowego porządku prawnego w zakresie niezależności podstawowych funkcji zarządcy infrastruktury, pobierania opłat za dostęp do infrastruktury kolejowej oraz organu inspekcji kolejowej.
18. Republika Słowenii w dniu 22 sierpnia 2008 r. udzieliła odpowiedzi na to skierowane przez Komisję wezwanie. Następnie przekazała Komisji informacje uzupełniające w pismach z dnia 16 marca i 8 lipca 2009 r.
19. Ponieważ Komisja uznała, iż Republika Słowenii nie podjęła działań koniecznych do należytego transponowania dyrektyw z pierwszego pakietu kolejowego, w dniu 9 października 2009 r. skierowała do tego państwa członkowskiego uzasadnioną opinię.
20. W piśmie z dnia 8 grudnia 2009 r. Republika Słowenii wskazała, iż przyjęła ona do wiadomości naruszenia zarzucane jej w uzasadnionej opinii, i poinformowała o zamiarze ich wyeliminowania. W swojej odpowiedzi na uzasadnioną opinię datowanej na dzień 8 marca 2010 r. Republika Słowenii powtórzyła wszystkie wyjaśnienia, które przedstawiła w piśmie z dnia 8 grudnia 2009 r.
21. W dniu 29 grudnia 2010 r. Komisja wniosła niniejszą skargę o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.
22. Postanowieniem prezesa Trybunału z dnia 14 czerwca 2011 r. Republika Czeska i Królestwo Hiszpanii zostały dopuszczone do udziału w sprawie w charakterze interwenientów popierających żądania Republiki Słowenii.
23. Komisja, Republika Słowenii, Republika Czeska oraz Królestwo Hiszpanii były reprezentowane na rozprawie, która odbyła się w dniu 20 września 2012 r.
IV – Analiza skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego
A – W przedmiocie zarzutu pierwszego, opartego na braku niezależności zarządcy infrastruktury przy wykonywaniu podstawowych funkcji
1. Argumentacja stron
24. Komisja utrzymuje, że Republika Słowenii uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 6 ust. 3 dyrektywy 91/440 oraz załącznika II do tego aktu, a także art. 14 ust. 2 dyrektywy 2001/14, ponieważ zarządca infrastruktury, który sam świadczy kolejowe usługi transportowe, po pierwsze, uczestniczy w ustalaniu rozkładu jazdy pociągów, oraz po drugie, prowadzi ruch pociągów, a w konsekwencji uczestniczy w wykonywaniu funkcji wydawania decyzji związanych z przydzielaniem tras pociągów lub z alokacją zdolności przepustowej infrastruktury.
25. Komisja twierdzi w tym względzie, że wprawdzie art. 21 ustawy o transporcie kolejowym zadanie przydzielania tras pociągów powierza agencji transportu kolejowego, jednak zarządca infrastruktury, a mianowicie koleje słoweńskie, uczestniczy w wydawaniu decyzji związanych z przydzielaniem tras pociągów lub z alokacją zdolności przepustowej infrastruktury na podstawie art. 11 ust. 4 tej ustawy.
26. Komisja zaznacza ponadto, że koleje słoweńskie nadal uczestniczą w ustalaniu rozkładów jazdy pociągów, ponieważ art. 9 dekretu z dnia 18 kwietnia 2008 r. przewiduje, iż zarządca opracowuje projekt nowego rozkładu jazdy pociągów i konsultuje się w jego sprawie z zainteresowanymi podmiotami przed przekazaniem go agencji, która wysyła projekt nowego rozkładu jazdy do wnioskodawców ubiegających się o przydzielenie tras, a następnie wydaje ostateczną decyzję o przydziale.
27. Komisja twierdzi ponadto, że zarządca infrastruktury jest także odpowiedzialny za prowadzenie ruchu pociągów, ponieważ art. 11 ust. 4 ustawy o transporcie kolejowym stanowi, iż zarządzanie ruchem pociągów wchodzi w zakres zarządzania transportem kolejowym prowadzonym na publicznej infrastrukturze kolejowej.
28. Z kolei Republika Słowenii utrzymuje, że zarzuty Komisji są bezpodstawne. W szczególności twierdzi ona, że art. 3 Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o železniškem prometu (ustawy o zmianie ustawy o transporcie kolejowym, zwanej dalej „ustawą z dnia 27 grudnia 2010 r.”)(9) odebrał zarządcy infrastruktury wszelkie kompetencje do ustalania sieciowych rozkładów jazdy pociągów i że kompetencje w tym zakresie zostały przeniesione na publiczną agencję transportu kolejowego Republiki Słowenii.
29. Republika Słowenii utrzymuje ponadto, iż zarządzanie ruchem pociągów nie znajduje się wśród „podstawowych funkcji” wymienionych w załączniku II do dyrektywy 91/440. Państwo członkowskie twierdzi, iż rozkłady jazdy są ustalane przez agencję transportu kolejowego, zarządca zaś ma dostęp – jako zarządzający ruchem – tylko do faktycznej kontroli biegu pociągów, a do tego celu otrzymuje jedynie dane, jakie pozostałe przedsiębiorstwa kolejowe mogą uzyskać na podstawie sieciowych rozkładów jazdy.
2. Badanie zarzutu pierwszego
30. Republika Słowenii kwestionuje pierwszą część zarzutu pierwszego Komisji, powołując przepisy ustawowe i wykonawcze wydane po upływie terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii, a mianowicie ustawę o zmianie ustawy o transporcie kolejowym oraz ustawę o przedsiębiorstwie kolei słoweńskich(10). Republika Słowenii uściśliła na rozprawie, że przy nowelizacji ustawy o transporcie kolejowym, która miała miejsce w 2007 r., funkcja przydzielania tras pociągów została przekazana niezależnej agencji, ale ustalanie sieciowych rozkładów jazdy pociągów zostało przekazane tej agencji dopiero przy okazji wydania dekretu uzupełniającego w roku 2011.
31. W tym względzie wystarczy przypomnieć, iż Trybunał wielokrotnie już orzekał, że istnienie uchybienia należy oceniać w zależności od sytuacji państwa członkowskiego w chwili upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii i że późniejsze zmiany sytuacji nie mogą być uwzględnione przez Trybunał(11). Zatem to przepisy prawne obowiązujące w momencie upływu terminu dwóch miesięcy wyznaczonego w uzasadnionej opinii z dnia 9 października 2009 r. mają decydujące znaczenie dla potrzeb badania pierwszej części zarzutu pierwszego.
32. W Słowenii historycznemu przewoźnikowi powierzono wykonywanie – pod nadzorem niezależnego organu odpowiedzialnego za podstawowe funkcje – zadań w zakresie alokacji zdolności przepustowej i przydzielania poszczególnych tras pociągów(12), polegających na opracowywaniu „projekt[u] nowego sieciowego rozkładu jazdy oraz nowych liniowych rozkładów jazdy pociągów” dla Republiki Słowenii(13).
33. Zgodnie z art. 6 ust. 3 dyrektywy 91/440 funkcje wymienione w załączniku II mogą być powierzane wyłącznie „organom lub [przedsiębiorstwom], które same nie świadczą żadnych kolejowych usług transportowych”. W rzeczonym załączniku II wymienia się między innymi „podejmowanie decyzji związanych z przydzielaniem tras, w tym zarówno określanie, jak i ocen[ę] dostępności, a także przydzielanie poszczególnych tras pociągów”. Z treści dyrektywy wynika zatem, iż „określanie […] i ocena dostępności” zaliczają się do kompetencji organu odpowiedzialnego za podstawową funkcję w zakresie alokacji zdolności przepustowej i przydzielania poszczególnych tras pociągów.
34. Z tego względu uważam, iż ani niezależny od przedsiębiorstw kolejowych zarządca infrastruktury, ani też organ alokujący nie mogą powierzać takiemu przedsiębiorstwu wszystkich prac przygotowawczych poprzedzających wydanie decyzji. W związku z tym okoliczność, iż koleje słoweńskie działają na rzecz agencji transportu kolejowego, która zachowuje pełne kompetencje do ustalania rozkładu jazdy i przydzielania poszczególnych tras pociągów, nie wystarczy do zapewnienia zgodności tego systemu z wymogami prawa unijnego.
35. W rzeczywistości to właśnie historyczny przewoźnik, to jest koleje słoweńskie, zarządza infrastrukturą kolejową. Wprawdzie utworzono nowy podmiot, a mianowicie agencję transportu kolejowego, i powierzono jej zadanie alokacji zdolności przepustowej i przydzielania poszczególnych tras pociągów, jednakże z art. 9 dekretu z dnia 18 kwietnia 2008 r. wynika, iż to zarządca – inaczej mówiąc, koleje słoweńskie – opracowuje projekt nowego sieciowego rozkładu jazdy oraz nowych liniowych rozkładów jazdy pociągów i przekazuje go agencji. Przy opracowywaniu tego projektu zarządca ma obowiązek przeprowadzić konsultacje z zainteresowanymi stronami oraz ze wszystkimi, którzy chcą przedstawić uwagi.
36. Przypominam również, iż zgodnie z art. 14 ust. 2 dyrektywy 2001/14, jeżeli zarządca infrastruktury nie jest niezależny od któregokolwiek przedsiębiorstwa kolejowego – jak to ma miejsce w przypadku Słowenii – funkcję alokacji zdolności przepustowej infrastruktury powierza się organowi alokującemu, który jest niezależny pod względem prawnym, organizacyjnym lub w zakresie podejmowania decyzji od któregokolwiek przedsiębiorstwa przewozowego. W tym zakresie Komisja słusznie stwierdza, iż koleje słoweńskie nadal uczestniczą w ustalaniu rozkładów jazdy pociągów, a w konsekwencji w wykonywaniu funkcji przydzielania tras pociągów lub alokacji zdolności przepustowej infrastruktury.
37. Według mnie organ odpowiedzialny za podstawową funkcję alokacji zdolności przepustowej i przydzielania tras pociągów powinien przeprowadzać cały proces przydziału. Zatem do uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego dochodzi wówczas, gdy zarządca infrastruktury będący przedsiębiorstwem zajmującym się transportem kolejowym uczestniczy w wykonywaniu jednej z podstawowych funkcji.
38. Druga część zarzutu pierwszego Komisji jest oparta na okoliczności, iż w Słowenii zarządca infrastruktury, który sam świadczy kolejowe usługi transportowe, zajmuje się zarządzaniem ruchem pociągów.
39. Na wstępie zaznaczam, iż ta część zarzutu jest co do istoty identyczna z zarzutem pierwszym w ww. sprawie Komisja przeciwko Węgrom (zob. pkt 49–70 mojej opinii). Z tego powodu należy wykorzystać rozumowanie prawne zastosowane w opinii przedstawionej w tamtej sprawie. Jednakże we wdrożeniu regulacji słoweńskich widać różnice w porównaniu z sytuacją występującą na Węgrzech. W konsekwencji badanie w celu ustalenia, czy zarzut jest zasadny, musi uwzględniać konkretną sytuację, z jaką mamy do czynienia w Słowenii.
40. Republika Słowenii utrzymuje, że zarządzanie ruchem pociągów nie znajduje się wśród „podstawowych funkcji” wymienionych w załączniku II do dyrektywy 91/440. Również i ja doszedłem do takiego właśnie wniosku w opinii w ww. sprawie Komisja przeciwko Węgrom.
41. Na rozprawie, jak się wydaje, Komisja zgodziła się z tą oceną. Jednakże twierdzi ona, że w Słowenii przydzielanie tras pociągów odbywa się w ramach zarządzania ruchem kolejowym. W replice Komisja powołuje się na instrukcję sieciową Republiki Słowenii w celu poparcia swojego twierdzenia, że w razie zakłócenia w ruchu wyłącznie zarządca może przydzielić zastępczą trasę. Według ww. instrukcji w razie wystąpienia takiej potrzeby lub w przypadku czasowych zamknięć torowych zarządca może tymczasowo odmówić korzystania z przydzielonych tras na czas konieczny do przywrócenia normalnych warunków eksploatacyjnych. Co więcej, w razie wystąpienia nadzwyczajnych okoliczności powodujących konieczność zmiany przydzielonych tras zarządca ma prawo, po uzgodnieniu z przewoźnikiem, dostosować trasę w sposób możliwie jak najlepiej zapewniający skomunikowanie pociągów ustalone pierwotnie. Republika Słowenii nie podważyła tych twierdzeń.
42. Jednakże w skardze Komisja twierdziła, że zarządzanie ruchem pociągów powinno być powierzone organowi, który sam nie świadczy kolejowych usług transportowych, w żaden sposób nie wspominając o wycofywaniu lub ponownym przydzielaniu tras pociągów w przypadku zakłóceń w ruchu kolejowym.
43. Na tej podstawie wnioskuję, iż w replice Komisja rozszerzyła zakres przedmiotowy skargi albo przynajmniej wprowadziła nowy element do uzasadnienia zarzucanego uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, ponieważ zajęła się kwestią zarządzania ruchem kolejowym w przypadku zakłóceń eksploatacyjnych. Zatem skarga Komisji, w zakresie, w jakim opiera się na tym rozumowaniu, powinna zostać uznana za niedopuszczalną. Natomiast uzasadnienie zarzutu związanego z zasadami zarządzania ruchem kolejowym przedstawione w skardze należy uznać za błędne z powodów przedstawionych w mojej opinii w ww. sprawie Komisja przeciwko Węgrom.
44. Natomiast gdyby Trybunał uznał za dopuszczalne elementy uzasadnienia wywiedzione na podstawie kompetencji zarządcy infrastruktury w przypadku zakłóceń eksploatacyjnych, przypominam, iż w mojej opinii w ww. sprawie Komisja przeciwko Węgrom doszedłem do wniosku, że zarządca, który nie jest niezależny, ale jest odpowiedzialny za zarządzanie ruchem kolejowym, może zostać upoważniony do wycofania przydzielonych tras pociągów w razie zakłóceń w ruchu kolejowym, ale ponowne przydzielenie tras pociągów powinno być uważane za część składową zastrzeżonych funkcji podstawowych, które może wykonywać wyłącznie niezależny zarządca lub organ alokujący.
45. W Słowenii – w odróżnieniu od Węgier – zarządca, który nie jest niezależny, może decydować o modyfikacjach zamkniętych tras. Gdyby druga część zarzutu była dopuszczalna, musiałaby zostać uznana za zasadną, ponieważ dotyczy pozostawionej zarządcy, który nie jest niezależny, możliwości decydowania o ponownym przydzieleniu tras pociągów w przypadku zakłóceń eksploatacyjnych.
46. Z powyższych względów proponuję, żeby pierwszą część zarzutu pierwszego Komisji uznać za zasadną, ponieważ opiera się ona na udziale zarządcy infrastruktury, który nie jest niezależny, w przydzielaniu tras pociągów. Druga część zarzutu pierwszego powinna zostać uznana częściowo za niezasadną, a częściowo za niedopuszczalną w zakresie dotyczącym zarządzania ruchem kolejowym przez zarządcę. Natomiast gdyby ta ostatnia część zarzutu w całości została uznana za dopuszczalną, byłaby zasadna w zakresie, w jakim odnosi się ona do pozostawionej zarządcy, który nie jest niezależny, możliwości decydowania o ponownym przydzieleniu tras pociągów w przypadku zakłóceń eksploatacyjnych.
B – W przedmiocie zarzutu drugiego, opartego na braku systemu zachęt
1. Argumenty stron
47. Komisja utrzymuje, że Republika Słowenii, nie wprowadzając mechanizmu przeznaczonego do motywowania zarządców infrastruktury do obniżania kosztów zapewnienia infrastruktury i wysokości opłat za dostęp, uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 6 ust. 2–5 dyrektywy 2001/14.
48. Republika Słowenii twierdzi, iż art. 10 ustawy z dnia 27 grudnia 2010 r. przewiduje, że zachęty motywują zarządcę infrastruktury do zmniejszania kosztów zapewnienia infrastruktury, a także wysokości opłat.
2. Analiza zarzutu drugiego
49. Na wstępie muszę stwierdzić, iż z powodów przedstawionych powyżej obrona Republiki Słowenii jest nieskuteczna, ponieważ opiera się na zmianach przepisów wprowadzonych przez ustawę z dnia 27 grudnia 2010 r. Tymczasem zasadność zarzutu powinna być badana na podstawie przepisów art. 20 ust. 2 dekretu z dnia 18 kwietnia 2008 r.
50. Ponadto zwracam uwagę, iż zarzut drugi Komisji, oparty na braku zachęt do zmniejszania kosztów zapewnienia infrastruktury i wysokości opłat za dostęp, jest co do istoty identyczny z zarzutem trzecim w ww. sprawie Komisja przeciwko Polsce (zob. pkt 74–84 mojej opinii), z zarzutem drugim w ww. sprawie Komisja przeciwko Republice Czeskiej (zob. pkt 47–55 mojej opinii), z zarzutem trzecim w ww. sprawie Komisja przeciwko Niemcom (zob. pkt 93–104 mojej opinii), a także z drugą częścią zarzutu drugiego w ww. sprawie Komisja przeciwko Francji (zob. pkt 63–69 mojej opinii).
51. Z tego powodu należy odwołać się do rozumowania prawnego zastosowanego w opiniach przedstawionych w tamtych sprawach. Jednakże regulacje słoweńskie oraz ich wdrożenie prezentują pewne cechy szczególne w porównaniu z sytuacją występującą w ww. państwach członkowskich. W konsekwencji badanie w celu ustalenia, czy zarzut jest zasadny, musi uwzględniać konkretną sytuację, z jaką mamy do czynienia w Słowenii.
52. Komisja słusznie zwróciła uwagę, iż art. 20 ust. 2 dekretu z dnia 18 kwietnia 2008 r. ograniczał się do przytoczenia treści art. 6 ust. 2 i 3 dyrektywy 2001/14. Wprawdzie regulacja słoweńska upoważnia władze do podejmowania środków przewidzianych przez prawodawcę unijnego, aby umożliwić zachęcanie zarządców infrastruktury do obniżania kosztów zapewnienia infrastruktury i wysokości opłat za dostęp, niemniej jednak do chwili upływu terminu określonego w uzasadnionej opinii żadna umowa wieloletnia ani żaden środek kontrolny w rodzaju tych, o których mowa w art. 6 ust. 3 tejże dyrektywy, nie zostały zastosowane. W konsekwencji przy braku zachęt przewidzianych w art. 6 ust. 2 i 3 wskazanej dyrektywy nie istnieje żaden przepis lub środek zapewniający transpozycję ust. 4 i 5 tego artykułu.
53. Z powyższych względów zarzut drugi Komisji należy uznać za zasadny.
C – W przedmiocie zarzutu trzeciego, opartego na braku planu poprawy wydajności
1. Argumentacja stron
54. Komisja utrzymuje, że Republika Słowenii, nie wprowadzając planu poprawy wydajności mającego zachęcać przedsiębiorstwa kolejowe i zarządcę infrastruktury do ograniczenia zakłóceń i poprawy warunków eksploatacyjnych infrastruktury, uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 11 dyrektywy 2001/14.
55. Republika Słowenii odpowiada, że art. 11 dyrektywy 2001/14 został transponowany do ustawodawstwa krajowego przez ustawę z dnia 27 grudnia 2010 r., która dodaje dwa nowe ustępy do art. 15d ustawy o transporcie kolejowym, zapewniając podstawę prawną do wydania przepisów wykonawczych, które umożliwią opracowanie przyszłego planu poprawy wydajności.
2. Analiza zarzutu trzeciego
56. Należy po raz kolejny stwierdzić, iż z powodów przedstawionych w pkt 49 niniejszej opinii obrona Republiki Słowenii jest nieskuteczna, ponieważ odnosi się do zmian przepisów wprowadzonych przez ustawę z dnia 27 grudnia 2010 r. Zarzut należy zatem zbadać wyłącznie w świetle przepisów art. 20 ust. 5 dekretu z dnia 18 kwietnia 2008 r.
57. Należy przypomnieć, iż zarzut trzeci Komisji, oparty na braku środków zachęcających przedsiębiorstwa kolejowe i zarządcę infrastruktury do minimalizowania zakłóceń eksploatacyjnych oraz poprawiania wydajności sieci kolejowej poprzez opracowanie „planu poprawy wydajności”, jest co do istoty identyczny z zarzutem drugim w ww. sprawie Komisja przeciwko Hiszpanii (zob. pkt 67–72 mojej opinii), z zarzutem czwartym w ww. sprawie Komisja przeciwko Republice Czeskiej (zob. pkt 90–93 mojej opinii), a także z pierwszą częścią zarzutu drugiego w ww. sprawie Komisja przeciwko Francji (zob. pkt 61 i 62 mojej opinii).
58. Z tego powodu należy wykorzystać rozumowanie prawne zastosowane w opiniach przedstawionych w tamtych sprawach. Jednakże regulacje słoweńskie oraz ich wdrożenie prezentują pewne cechy szczególne w porównaniu z sytuacją występującą w ww. państwach członkowskich. W konsekwencji badanie w celu ustalenia, czy zarzut jest zasadny, musi uwzględniać konkretną sytuację, z jaką mamy do czynienia w Słowenii.
59. Komisja słusznie wskazała, iż art. 20 ust. 5 dekretu z dnia 18 kwietnia 2008 r. przytacza treść art. 11 dyrektywy 2001/14. Wprawdzie regulacja słoweńska od grudnia 2009 r. upoważnia władze do podejmowania środków przewidzianych przez prawodawcę unijnego w celu określenia i sporządzenia planu poprawy wydajności w rozumieniu art. 11 wskazanej dyrektywy, niemniej jednak do chwili upływu terminu przewidzianego w uzasadnionej opinii nie wprowadzono żadnego konkretnego środka lub przepisu w ramach tego upoważnienia.
60. Z powyższych względów zarzut trzeci Komisji należy uznać za zasadny.
D – W przedmiocie zarzutu czwartego, opartego na okoliczności, iż metoda kalkulacji opłat pobieranych za minimalny pakiet dostępu i dostęp do torów w celu obsługi urządzeń uwzględnia nie tylko koszty bezpośrednio ponoszone jako rezultat wykonywania przewozów pociągami
1. Argumentacja stron
61. Komisja twierdzi, iż Republika Słowenii, nie zapewniając metody kalkulacji opłat pobieranych za minimalny pakiet dostępu i dostęp do torów w celu obsługi urządzeń wyłącznie na podstawie kosztów bezpośrednio ponoszonych jako rezultat wykonywania przewozów pociągami, uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 7 ust. 3 dyrektywy 2001/14.
62. Komisja zarzuca także Republice Słowenii uchybienie zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 8 ust. 1 dyrektywy 2001/14 przez niezapewnienie w swoim ustawodawstwie przepisów, na podstawie których można sprawdzić, czy każdy z segmentów rynku rzeczywiście może wytrzymać podwyżki wprowadzane w celu uzyskania pełnego odzysku kosztów poniesionych przez zarządcę infrastruktury.
63. Republika Słowenii twierdzi z kolei, że art. 15d ust. 3 ustawy o transporcie kolejowym został uzupełniony przez ustawę z dnia 27 grudnia 2010 r. przepisem, na podstawie którego wysokość opłaty pobieranej za minimalny pakiet dostępu i dostęp do torów w celu obsługi urządzeń jest naliczana po koszcie bezpośrednio ponoszonym jako rezultat wykonywania przewozów pociągami. Ponadto właśnie trwają prace nad zmianą rozporządzenia w sprawie przydzielania tras pociągów oraz opłat za użytkowanie publicznej infrastruktury kolejowej i planuje się dodanie przepisu określającego sposób, w jaki powinno się sprawdzać, czy określony segment rynku rzeczywiście może wytrzymać podwyżki wprowadzane w celu uzyskania pełnego odzysku kosztów poniesionych przez zarządcę infrastruktury.
2. Analiza zarzutu czwartego
64. Na wstępie muszę stwierdzić, iż z powodów przedstawionych powyżej w pkt 49 niniejszej opinii obrona Republiki Słowenii jest nieskuteczna w zakresie, w jakim odnosi się do zmian przepisów wprowadzonych przez ustawę z dnia 27 grudnia 2010 r. To samo dotyczy drugiego aktu powołanego przez władze słoweńskie, a mianowicie rozporządzenia w sprawie przydzielania tras pociągów oraz opłat za użytkowanie publicznej infrastruktury kolejowej(14). Wobec tego zarzut należy zbadać wyłącznie w świetle przepisów art. 21 ust. 2 dekretu z dnia 18 kwietnia 2008 r.
65. Przypominam przede wszystkim, iż wykładnię pojęcia „koszty bezpośrednio ponoszone jako rezultat wykonywania przewozów pociągami” analizowałem w opinii w ww. sprawie Komisja przeciwko Republice Czeskiej (zob. pkt 66 i nast. mojej opinii), która zostanie przedstawiona w tym samym czasie co niniejsza opinia. Odsyłam zatem do analizy zawartej w tamtej opinii, aby uniknąć powtórzeń(15).
66. Jeśli chodzi o wykładnię pojęcia „koszty bezpośrednio ponoszone jako rezultat wykonywania przewozów pociągami”, zaproponowałem w tamtej opinii, aby ze względu, po pierwsze, na nieprecyzyjność dyrektywy 2001/14, i po drugie, na brak dokładnej definicji tego pojęcia, a także brak przepisu prawa unijnego, który wyliczałby szczegółowo koszty wchodzące w skład tego pojęcia, Trybunał uznał, iż państwom członkowskim przysługuje pewien margines swobody w ocenie ekonomicznej do celów transponowania i stosowania omawianego pojęcia. Tym niemniej, nawet jeśli nie wydaje mi się możliwe, żeby przez enumeratywne wyliczenie określić, co obejmuje albo czego nie obejmuje pojęcie „koszty bezpośrednio ponoszone jako rezultat wykonywania przewozów pociągami”, nie zmienia to faktu, iż państwa członkowskie mogą w niektórych przypadkach uwzględniać koszty, które w oczywisty sposób wykraczają poza granice pojęcia użytego w dyrektywie. W ramach postępowania o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego należy zatem zbadać, czy uregulowanie państwa członkowskiego pozwala włączyć do kalkulacji opłat pobieranych za minimalny pakiet dostępu oraz dostęp do torów w celu obsługi urządzeń, pozycje kosztów, które w oczywisty sposób nie są bezpośrednio ponoszone jako rezultat wykonywania przewozów pociągami.
67. Uważam, iż art. 21 ust. 2 dekretu z dnia 18 kwietnia 2008 r. sam w sobie umożliwia władzom słoweńskim ustalenie ogólnych ram pobierania opłat odpowiadających wymogom art. 7 ust. 3 oraz art. 8 ust. 1 dyrektywy 2001/14.
68. Natomiast do wejścia w życie ustawy z dnia 27 grudnia 2010 r. drugi ustęp art. 15d ustawy o transporcie kolejowym pozwalał na naliczanie opłaty za dostęp do infrastruktury według kryterium zwanego opłatą za infrastrukturę przewozową w innych podsystemach, w szczególności w transporcie drogowym(16). Wprawdzie państwo członkowskie zaprzecza, że stosowało to kryterium, niemniej jednak jego przepisy ustawowe pozwalały na uwzględnianie tych kosztów z naruszeniem właściwych przepisów dyrektywy 2001/14.
69. Moim zdaniem wystarcza to do uwzględnienia zarzutu czwartego Komisji, pomimo nieporozumień widocznych w polemice stron związanej z tym zarzutem.
V – W przedmiocie kosztów
70. Zgodnie z art. 138 § 2 regulaminu postępowania przed Trybunałem(17) w razie częściowego tylko uwzględnienia żądań każdej ze stron każda z nich pokrywa własne koszty. Ponieważ żądania Komisji i Republiki Słowenii zostały tylko częściowo uwzględnione, proponuję, aby każda ze stron pokryła własne koszty.
71. Zgodnie z art. 140 § 1 akapit pierwszy regulaminu postępowania przed Trybunałem Republika Czeska i Królestwo Hiszpanii, dopuszczone do niniejszej sprawy w charakterze interwenientów, pokrywają własne koszty.
VI – Wnioski
72. W świetle powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał orzekł, co następuje:
1) Republika Słowenii uchybiła zobowiązaniom, które ciążą na niej:
– na mocy art. 6 ust. 3 dyrektywy Rady 91/440/EWG z dnia 29 lipca 1991 r. w sprawie rozwoju kolei wspólnotowych, w brzmieniu zmienionym dyrektywą 2001/12/WE, oraz załącznika II do niej, art. 14 ust. 2 dyrektywy 2001/14/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 lutego 2001 r. w sprawie alokacji zdolności przepustowej infrastruktury kolejowej i pobierania opłat za użytkowanie infrastruktury kolejowej oraz przyznawanie świadectw bezpieczeństwa, ponieważ zarządca infrastruktury, który sam świadczy kolejowe usługi transportowe, uczestniczy w ustalaniu rozkładów jazdy pociągów, a w konsekwencji uczestniczy w wykonywaniu funkcji wydawania decyzji związanych z przydzielaniem tras pociągów lub z alokacją zdolności przepustowej infrastruktury;
– na mocy art. 6 ust. 2–5 dyrektywy 2001/14, nie przyjmując środków zachęcających zarządców infrastruktury kolejowej do zmniejszenia kosztów zapewnienia infrastruktury i wielkości opłat za dostęp do niej;
– na mocy art. 11 dyrektywy 2001/14, nie wprowadzając planu poprawy wydajności mającego na celu zachęcenie przedsiębiorstw kolejowych oraz zarządcy infrastruktury do zminimalizowania zakłóceń i poprawy warunków eksploatacyjnych infrastruktury;
– na mocy art. 7 ust. 3 dyrektywy 2001/14, ponieważ słoweńskie przepisy umożliwiły uwzględnienie w kalkulacji opłat pobieranych za minimalny pakiet dostępu i dostęp do torów w celu obsługi urządzeń także opłaty za infrastrukturę przewozową w innych podsystemach, w szczególności w transporcie drogowym.
2) W pozostałym zakresie skarga zostaje oddalona.
3) Komisja, Republika Słowenii, Republika Czeska i Królestwo Hiszpanii pokrywają własne koszty.