ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (prvního senátu)
11. července 2013(*)
„Nesplnění povinnosti státem – Doprava – Směrnice 91/440/EHS – Rozvoj železnic Společenství – Směrnice 2001/14/ES – Přidělování kapacity železniční infrastruktury – Článek 6 odst. 3 a příloha II směrnice 91/440 – Článek 14 odst. 2 směrnice 2001/14 – Provozovatel infrastruktury – Účast na sestavování jízdního řádu – Řízení dopravy – Článek 6 odst. 2 až 5 směrnice 2001/14 – Neexistence opatření povzbuzujících provozovatele infrastruktury ke snižování nákladů na zajištění infrastruktury a výše poplatků za přístup – Článek 7 odst. 3 a čl. 8 odst. 1 směrnice 2001/14 – Náklady přímo vynaložené na provoz – Článek 11 směrnice 2001/14 – Systém odměňování výkonu“
Ve věci C‑627/10,
jejímž předmětem je žaloba pro nesplnění povinnosti na základě článku 258 SFEU, podaná dne 29. prosince 2010,
Evropská komise, zastoupená H. Støvlbækem, D. Kukovecem a M. Žebrem, jako zmocněnci, s adresou pro účely doručování v Lucemburku,
žalobkyně,
proti
Republice Slovinsko, zastoupené N. Pintar Gosenca, A. Vran a J. Kampoš, jako zmocněnkyněmi,
žalované,
podporované
Českou republikou, zastoupenou M. Smolkem a T. Müllerem, jako zmocněnci,
Španělským královstvím, zastoupeným S. Centeno Huerta, jako zmocněnkyní,
vedlejšími účastníky řízení,
SOUDNÍ DVŮR (první senát),
ve složení A. Tizzano, předseda senátu, A. Borg Barthet (zpravodaj), E. Levits, J.‑J. Kasel a M. Berger, soudci,
generální advokát: N. Jääskinen,
vedoucí soudní kanceláře: A. Impellizzeri, rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 20. září 2012,
po vyslechnutí stanoviska generálního advokáta na jednání konaném dne 13. prosince 2012,
vydává tento
Rozsudek
1 Svou žalobou se Evropská komise domáhá, aby Soudní dvůr určil, že Republika Slovinsko tím, že nepřijala opatření nezbytná k dosažení souladu:
– s čl. 6 odst. 3 a s přílohou II směrnice Rady 91/440/EHS ze dne 29. července 1991 o rozvoji železnic Společenství (Úř. věst. L 237, s. 25; Zvl. vyd. 07/01, s. 341), ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/51/ES ze dne 29. dubna 2004 (Úř. věst. L 164, s. 164; Zvl. vyd. 07/08, s. 251, dále jen „směrnice 91/440“), jakož i s čl. 14 odst. 2 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2001/14/ES ze dne 26. února 2001 o přidělování kapacity železniční infrastruktury a zpoplatnění železniční infrastruktury (Úř. věst. L 75, s. 29; Zvl. vyd. 07/05, s. 404), ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/49/ES ze dne 29. dubna 2004 (Úř. věst. L 164, s. 44; Zvl. vyd. 07/08, s. 227, dále jen „směrnice 2001/14“);
– s čl. 6 odst. 2 až 5, čl. 7 odst. 3, čl. 8 odst. 1, jakož i článkem 11 směrnice 2001/14, a
– s čl. 30 odst. 1 směrnice 2001/14,
nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z uvedených ustanovení.
Právní rámec
Unijní právo
Směrnice 91/440
2 Podle čl. 6 odst. 3 směrnice 91/440:
„Členské státy přijmou opatření nezbytná k zajištění toho, že funkce, na kterých závisí nestranný a nediskriminační přístup k železniční infrastruktuře uvedené v příloze II jsou svěřeny subjektům nebo podnikům, které samy neprovozují železniční dopravu. Bez ohledu na organizační struktury musí být tento cíl prokazatelně dosažen.
Členské státy mohou nicméně pověřit železniční podniky nebo jiné subjekty vybíráním poplatků a přenést na ně odpovědnost za správu železniční infrastruktury, včetně investic, údržby a financování.“
3 Příloha II uvedené směrnice stanoví následující „[s]eznam hlavních funkcí uvedených v čl. 6 odst. 3:
– příprava a rozhodování související s udělováním licencí železničním podnikům včetně udělování individuálních licencí,
– rozhodování související s přidělováním trasy včetně definice a posouzení dostupnosti a přidělování individuálních tras vlaků,
– rozhodování související se stanovením poplatků za infrastrukturu,
– sledování dodržování povinností [spojených s poskytováním veřejných služeb] vyžadovaných při provozování některých služeb.“
Směrnice 2001/14
4 Článek 6 odst. 2 až 5 směrnice 2001/14 stanovil:
„2. S řádným ohledem na bezpečnost a na udržení a zvyšování kvality služeb infrastruktury se provozovatelům infrastruktury poskytují podněty ke snižování nákladů na zajištění infrastruktury a výše poplatků za přístup.
3. Členské státy zajistí provedení odstavce 2 buď smluvním ujednáním mezi příslušným orgánem a provozovatelem infrastruktury na dobu nejméně tří let, v němž se stanoví státní dotace, nebo zavedením vhodných regulačních opatření s přiměřenými pravomocemi.
4. V případě smluvního ujednání se podmínky smlouvy a systém plateb dohodnutých pro poskytování dotace provozovateli infrastruktury dohodnou předem na celé smluvní období.
5. Stanoví se metoda rozdělení nákladů. Členské státy mohou požadovat její předchozí schválení. Tato metoda by měla být čas od času upravena podle nejlepších mezinárodních zkušeností.“
5 Článek 7 odst. 3 uvedené směrnice zněl:
„Aniž jsou dotčeny odstavce 4 a 5 a článek 8, stanoví se poplatky za minimální přístupový balík a přístup k dopravním zařízením po železnici ve výši nákladů přímo vynaložených za provoz železniční dopravy.“
6 Článek 8 odst. 1 směrnice 2001/14 stanovil:
„Za účelem dosažení úplné náhrady nákladů vynaložených provozovatelem infrastruktury může členský stát, pokud to trh unese, zvýšit poplatky na základě účinných, transparentních a nediskriminačních zásad, při zaručení optimální konkurenceschopnosti zejména v mezinárodní železniční nákladní dopravě. Systém zpoplatnění bere ohled na zvýšenou produktivitu dosahovanou železničními podniky.
Úroveň poplatků nicméně nesmí vylučovat využití infrastruktury segmenty trhu, které mohou zaplatit přinejmenším náklady přímo vynaložené na provoz železniční dopravy, navýšené o přiměřený zisk, který trh unese.“
7 Článek 11 odst. 1 uvedené směrnice zněl následovně:
„Systémy zpoplatnění použití infrastruktury povzbuzují železniční podniky a provozovatele infrastruktury v minimalizaci závad a zvyšování výkonu železniční sítě pomocí systému odměňování výkonu. Tento systém může zahrnovat pokuty za činnosti narušující provoz sítě, kompenzace pro podniky trpící závadami a odměny za přesáhnutí plánovaného výkonu.“
8 Článek 14 odst. 1 a 2 téže směrnice stanovil:
„Členské státy mohou stanovit rámec pro přidělování kapacity infrastruktury, při respektování nezávislosti vedení podniku stanovené v článku 4 směrnice 91/440/EHS. Stanoví se specifická pravidla pro přidělování kapacity. Provozovatel infrastruktury zajistí provedení přidělení kapacity. Provozovatel infrastruktury zajistí zejména přidělení kapacity infrastruktury na řádném a nediskriminačním základě a v souladu s právem Společenství.
2. Pokud provozovatel infrastruktury není z hlediska své právní formy, organizace nebo rozhodovacích funkcí nezávislý na železničním podniku, vykonává funkce podle odstavce 1 a popsané v této kapitole přidělující subjekt, jenž je z hlediska své právní formy, organizace a rozhodování na železničním podniku nezávislý.“
Slovinské právo
Zákon o železniční dopravě
9 Zákon o železniční dopravě (zakon o železniškem prometu) ze dne 26. dubna 2007 (Uradni list RS, č. 44/2007) ve znění použitelném na projednávaný spor (Uradni list RS, č. 58/2009, dále jen „zákon o železniční dopravě“) stanoví v článku 21:
„(1) Pro účely plnění úkolů stanovených tímto článkem zřídí vláda veřejnou agenturu pro železniční dopravu [dále jen „agentura pro železniční dopravu“].
[…]
(3) Agentura [pro železniční dopravu] plní uvedené úkoly tak, aby zajistila nediskriminační přístup k železniční infrastruktuře včetně:
– přidělování tras;
[…]
– přijetí jízdního řádu sítě.“
10 Podle článku 11 uvedeného zákona:
„(1) Údržba veřejné železniční infrastruktury a správa železniční dopravy v rámci této infrastruktury představuje povinnosti veřejné služby.
(2) Provozovatel plní povinnosti veřejné služby uvedené v předchozím ustanovení v souladu se smlouvou o veřejné službě.
[…]
(4) Regulace železniční dopravy v rámci veřejné železniční infrastruktury zahrnuje zejména:
– řízení provozu vlaků;
– sestavování a používání jízdního řádu;
– […]“
Nařízení ze dne 10. dubna 2008
11 Nařízení o přidělování trasy a o poplatcích za využívání veřejné železniční infrastruktury (uredba o dodeljevanju vlakovnih poti in uporabnini na javni železniški infrastrukturi) ze dne 10. dubna 2008 (Uradni list RS, č. 38/08, dále jen „nařízení ze dne 10. dubna 2008“), uvádí v článku 9:
„(1) Agentura [pro železniční dopravu], provozovatel a žadatel dodržují v rámci postupu budování a přidělování trasy následující lhůty a zásady:
[…]
– provozovatel vypracuje nejpozději pět měsíců před vstupem v platnost nového jízdního řádu návrh nového jízdního řádu a nové provozní doby vlaků a předá je agentuře [pro železniční dopravu];
– při sestavování uvedeného návrhu provozovatel projedná se zúčastněnými stranami a se všemi zainteresovanými subjekty jejich připomínky k [tomu, jaký] dopad by jízdní řád mohl mít na jejich schopnost provozovat železniční dopravu během období platnosti jízdního řádu,
– agentura [pro železniční dopravu] předá návrh nového jízdního řádu žadatelům, kteří požádali o přidělení trasy vlaku a jiným zúčastněným stranám, které chtějí formulovat připomínky [k tomu, jaký] dopad by jízdní řád mohl mít na jejich schopnost provozovat železniční dopravu během období platnosti jízdního řádu, a poskytne jim lhůtu nejméně jednoho měsíce k vyjádření jejich případných připomínek.“
12 Článek 20 odst. 2 a 5 nařízení ze dne 10. dubna 2008 stanoví:
„(2) S řádným ohledem na bezpečnost a na udržení a zvyšování kvality služeb infrastruktury se provozovatelům infrastruktury poskytují podněty ke snižování nákladů na zajištění infrastruktury a výše poplatků za přístup. Za tímto účelem stanoví Smlouva uzavřená na tři roky mezi agenturou [pro železniční dopravu] a provozovatelem, že část zisků z ostatních obchodních činností provozovatele ve smyslu předchozího ustanovení se v rámci výpočtu poplatků nezohlední, ale přenechá se provozovateli jakožto pobídka.
[…]
(5) Metoda výpočtu poplatků dále musí vzít v úvahu veškeré údaje týkající se systému zpoplatnění, jakož i dostatečné informace o cenách služeb stanovených v článku 23 a v článku 24, pokud jsou nabízeny pouze jedním poskytovatelem. Metoda nebere v úvahu pouze informace o platném systému zpoplatnění, ale i údaje týkající se očekávaných změn poplatků na tři nadcházející léta. Zohlední rovněž opatření povzbuzující železniční podniky a provozovatele k minimalizaci závad a lepšímu využívání infrastruktury.
Tento systém může zahrnovat pokuty za činnosti narušující provoz sítě, kompenzace pro podniky trpící závadami a odměny za přesáhnutí plánovaného výkonu.“
13 Podle článku 21 téhož nařízení:
„(1) Agentura [pro železniční dopravu] dodržuje kritéria stanovená zákonem pro stanovení částky poplatků.
(2) Pro účely posouzení kritérií stanovených v předchozím ustanovení zohlední agentura [pro železniční dopravu] provozní náklady určitého typu vlaku, potvrzené zejména náklady na údržbu tratí, na infrastrukturu související s jízdou vlaku a na provoz železniční dopravy.
(3) Agentura [pro železniční dopravu] zajistí, aby všechny železniční podniky poskytující služby stejné povahy v podobné části trhu podléhaly poplatkům, které jsou objektivně rovnocenné a nediskriminační.“
Postup před zahájením soudního řízení
14 Dne 10. května 2007 Komise zaslala Republice Slovinsko dotazník, aby se ujistila, že tento členský stát správně provedl směrnici 91/440, ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2001/12/ES ze dne 26. února 2001, kterou se mění směrnice 91/440 (Úř. věst. L 75, s. 1), směrnici Evropského parlamentu a Rady 2001/13/ES ze dne 26. února 2001, kterou se mění směrnice Rady 95/18/ES o vydávání licencí železničním podnikům (Úř. věst. L 75, s. 26), a směrnici 2001/14 (dále jen společně „první železniční balíček“) do svého vnitrostátního právního řádu. Slovinské orgány odpověděly na tento dotazník dopisem ze dne 11. července 2007.
15 Dne 21. listopadu 2007 Komise požádala o dodatečné vysvětlení, které jí Republika Slovinsko poskytla dopisem ze dne 16. ledna 2008.
16 Dne 26. června 2008 Komise na základě informací, které jí Republika Slovinsko sdělila, tento členský stát vyzvala, aby vyhověl ustanovením směrnic prvního železničního balíčku. Základní nesrovnalosti, na něž bylo poukázáno, se týkaly nedostatečné nezávislosti provozovatele infrastruktury, zpoplatnění přístupu k železniční infrastruktuře a regulačního subjektu v oblasti železniční dopravy.
17 Republika Slovinsko odpověděla na uvedenou výzvu Komise dne 22. srpna 2008. Tento členský stát dále Komisi zaslal dodatečné vysvětlení dopisy ze dne 16. března a 8. července 2009.
18 Dopisem ze dne 9. října 2009 zaslala Komise Republice Slovinsko odůvodněné stanovisko, ve kterém jí vytýkala, že do svého vnitrostátního právního řádu neprovedla směrnice prvního železničního balíčku a dále tento členský stát vyzvala k přijetí nezbytných opatření, aby uvedenému odůvodněnému stanovisku vyhověl ve dvouměsíční lhůtě od jeho obdržení.
19 V dopise ze dne 8. prosince 2009 uvedla Republika Slovinsko, že vzala na vědomí porušení, která jí byla vytýkána v odůvodněném stanovisku, a projevila vůli tato porušení odstranit.
20 V odpovědi na odůvodněné stanovisko ze dne 8. března 2010 Republika Slovinsko zopakovala ve všech bodech své úvahy, které vyjádřila v dopise ze dne 8. prosince 2009 a upřesnila, že zákony a prováděcí předpisy určené k nápravě vytýkaných nedostatků budou brzy přijaty.
21 Za těchto podmínek Komise podala projednávanou žalobu.
Řízení před Soudním dvorem
22 Usnesením předsedy Soudního dvora ze dne 14. června 2011 bylo povoleno vedlejší účastenství České republiky a Španělského království na podporu návrhových žádání Republiky Slovinska.
23 Podáním došlým kanceláři Soudního dvora dne 1. února 2012 Komise Soudnímu dvoru oznámila, že na základě dopisu ze dne 10. února 2011, kterým Republika Slovinsko Komisi oznámila opatření, jímž do svého vnitrostátního právního řádu provedla povinnosti, které pro ni vyplývají ze čl. 30 odst. 1 směrnice 2001/14, bere zpět žalobní důvod své žaloby vycházející z porušení tohoto ustanovení.
K žalobě
K prvnímu žalobnímu důvodu týkajícímu se nezávislosti subjektu vykonávajícího hlavní funkce vyjmenované v příloze II směrnice 91/440
Argumentace účastníků řízení
24 Komise tvrdí, že Republika Slovinsko nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 6 odst. 3 a z přílohy II směrnice 91/440, jakož i z čl. 14 odst. 2 směrnice 2001/14 v rozsahu, v němž se provozovatel infrastruktury, který sám poskytuje služby železniční dopravy, podílí na sestavování jízdního řádu a krom toho řídí provoz vlaků. Tento provozovatel se tak podílí na rozhodování o přidělování trasy nebo přidělování kapacity infrastruktury.
25 Komise v tomto ohledu tvrdí, že třebaže článek 21 zákona o železniční dopravě svěřuje přidělování trasy agentuře pro železniční dopravu, provozovatel infrastruktury, tedy Slovinské dráhy, se podílí na rozhodování souvisejícím s přidělováním trasy nebo s přidělováním kapacity infrastruktury v rozsahu, v němž spadá do jeho pravomoci v souladu s čl. 11 odst. 4 tohoto zákona sestavování a používání jízdního řádu.
26 Komise dále konstatuje, že Slovinské dráhy se nadále účastní sestavování jízdního řádu, neboť článek 9 nařízení ze dne 10. dubna 2008 stanoví, že provozovatel infrastruktury vypracuje návrh nového jízdního řádu a projedná jej se zúčastněnými stranami, načež návrh předá železniční agentuře, která zašle návrh nového jízdního řádu žadatelům a následně přijme své konečné rozhodnutí o přidělování.
27 Komise dále tvrdí, že provozovatel infrastruktury rovněž odpovídá za řízení provozu vlaků v rozsahu, v němž čl. 11 odst. 4 zákona o železniční dopravě stanoví, že správa provozu vlaků spadá pod správu železniční dopravy v rámci veřejné železniční infrastruktury.
28 Republika Slovinsko tvrdí, že tvrzení Komise jsou neopodstatněná. Uvádí zejména to, že článek 3 zákona, kterým se mění zákon o železniční dopravě (zakon o spremembah in dopolnitvah zakona o železniškem prometu) ze dne 16. prosince 2010 (Uradni list RS, č. 106/2010, dále jen „zákon ze dne 16. prosince 2010“), zrušil příslušnost provozovatele infrastruktury k sestavování jízdního řádu sítě a že tato příslušnost byla v celém rozsahu převedena na agenturu pro železniční dopravu.
29 Republika Slovinsko kromě toho tvrdí, že správa provozu vlaků není uvedena mezi „hlavními funkcemi“ vyjmenovanými v příloze II směrnice 91/440. Tento členský stát tvrdí, že jízdní řád stanoví agentura pro železniční dopravu, neboť provozovatel infrastruktury má jakožto provozovatel dopravy pouze přístup k účinné kontrole trati, a obdrží tak pouze údaje, které při nahlédnutí do jízdního řádu sítě mohou obdržet i jiné železniční podniky.
Závěry Soudního dvora
30 V první části svého žalobního důvodu Komise tvrdí, že Republika Slovinsko nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 6 odst. 3 směrnice 91/440 ve spojení s přílohou II této směrnice a z čl. 14 odst. 2 směrnice 2001/14 v rozsahu, v němž se provozovatel infrastruktury, který poskytuje i služby železniční dopravy, podílí na sestavování jízdního řádu, a tudíž na funkci přidělování trasy nebo kapacity infrastruktury.
31 V tomto ohledu je nejprve nutné konstatovat, že zákon ze dne 16. prosince 2010, o němž Republika Slovinsko tvrdí, že zrušil příslušnost provozovatele infrastruktury k sestavování jízdního řádu sítě a že převedl tuto příslušnost v celém rozsahu na agenturu pro železniční dopravu, byl přijat až po uplynutí lhůty, kterou Komise stanovila tomuto členskému státu ve svém odůvodněném stanovisku ze dne 9. října 2009 k přijetí opatření nezbytných k dosažení souladu s uvedeným odůvodněným stanoviskem.
32 Podle ustálené judikatury Soudního dvora se existence nesplnění povinnosti musí nicméně posuzovat vzhledem ke stavu, v němž se členský stát nacházel v době, kdy uplynula lhůta stanovená v odůvodněném stanovisku, a změny, ke kterým došlo následně, nemohou být Soudním dvorem brány v úvahu (viz zejména rozsudek ze dne 5. května 2011, Komise v. Německo, C‑206/10, Sb. rozh. s. I‑3573, bod 25 a citovaná judikatura).
33 Zákon ze dne 16. prosince 2010 tudíž nemůže být Soudním dvorem zohledněn v rámci posouzení opodstatněnosti této žaloby pro nesplnění povinnosti.
34 Dále je nutné připomenout, že směrnice 91/440 dala impuls k liberalizaci železniční dopravy zavedením práva na nestranný a nediskriminační přístup železničních podniků k infrastruktuře. Pro zajištění tohoto přístupu čl. 6 odst. 3 první pododstavec této směrnice stanovil zásadu nezávislosti subjektu pověřeného základními funkcemi vyjmenovanými v příloze II této směrnice (rozsudek ze dne 28. února 2013, Komise v. Maďarsko, C‑473/10, bod 44).
35 Podle této přílohy II se za hlavní funkce ve smyslu zmíněného čl. 6 odst. 3 považují zejména rozhodování související s přidělováním trasy včetně definice a posouzení dostupnosti. V důsledku toho nelze železniční podnik pověřit určováním a posuzováním dostupnosti pro účely rozhodování souvisejícího s přidělováním trasy.
36 V projednávaném případě článek 9 nařízení ze dne 10. dubna 2008 svěřuje příslušnost k sestavení návrhu nového jízdního řádu a nového jízdního řádu vlaků provozovateli infrastruktury, tedy Slovinským drahám. Z tohoto ustanovení kromě toho vyplývá, že při sestavování uvedeného návrhu provozovatel infrastruktury projedná se zúčastněnými stranami a se všemi zainteresovanými subjekty jejich připomínky k tomu, jaký dopad by jízdní řád mohl mít na jejich schopnost provozovat železniční dopravu během období platnosti jízdního řádu.
37 Je pravdou, že Slovinské dráhy působí pod dohledem agentury pro železniční dopravu, která má výlučnou pravomoc přijmout jízdní řád a přidělovat individuální trasy. Vzhledem ke znění přílohy II směrnice 91/440, která mezi hlavní funkce výslovně zahrnuje „definici a posouzení dostupnosti“, však nelze železničnímu podniku svěřit veškeré přípravné práce související s přijetím rozhodnutí spadajících mezi hlavní funkce.
38 Konečně z čl. 14 odst. 2 směrnice 2001/14 vyplývá, že pokud provozovatel infrastruktury není nezávislý na železničním podniku, jak je tomu ve Slovinsku, vykonává funkci přidělování kapacity infrastruktury přidělující subjekt, který je z hlediska své právní formy, organizace a rozhodování na železničním podniku nezávislý.
39 Jak nicméně správně konstatuje Komise, pokračují Slovinské dráhy v účasti na sestavování jízdního řádu, a tudíž na funkci přidělování trasy nebo přidělování kapacity infrastruktury.
40 Z výše uvedených úvah vyplývá, že první část prvního žalobního důvodu Komise je třeba považovat za opodstatněnou.
41 V druhé části svého prvního žalobního důvodu Komise vytýká Republice Slovinsko, že nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 6 odst. 3 směrnice 91/440 ve spojení s přílohou II této směrnice, a z čl. 14 odst. 2 směrnice 2001/14 v rozsahu, v němž je provozovatel infrastruktury pověřen řízením provozu vlaků podle čl. 11 odst. 4 zákona o železniční dopravě.
42 Komise ve své replice kromě toho tvrdí, že v případě narušení dopravy je provozovatel infrastruktury pověřen přistoupit k novému přidělení tras. Komise v tomto ohledu odkazuje na program sítě Republiky Slovinsko z roku 2011, podle kterého „[v] případě potřeby nebo pokud je infrastruktura dočasně mimo provoz, může provozovatel dočasně odmítnout používání přidělené trasy po dobu, která je nezbytná k opětovnému zprovoznění systému.“ Tentýž program kromě toho stanoví, že „[v] případě výjimečných okolností, které mají za následek zrušení přidělených tras, může provozovatel po předběžné poradě s dopravcem upravit trasy tak, aby zaručovaly nejlepším možným způsobem původně určené spojení“.
43 V tomto ohledu je zaprvé třeba připomenout, že řízení dopravy nelze považovat za hlavní funkci, jež musí být svěřena nezávislému subjektu (výše uvedený rozsudek Komise v. Maďarsko, bod 55). Jak nicméně vyplývá z čl. 6 odst. 3 druhého pododstavce směrnice 91/440, odpovědnost za řízení infrastruktur může být kromě hlavních funkcí svěřena železničním podnikům. Řízení dopravy může tedy být svěřeno provozovateli infrastruktury, který je současně železničním podnikem, jako je tomu ve Slovinsku.
44 Zadruhé, pokud jde o argumentaci Komise, podle které je provozovatel infrastruktury ve Slovinsku pověřen přistoupit k novému přidělení tras v případě narušení dopravy, je nutné připomenout, že účastník řízení nemůže v průběhu řízení měnit samotný předmět sporu, takže opodstatněnost žaloby je třeba přezkoumat pouze z hlediska návrhových žádání obsažených v žalobě nebo jiném návrhu, kterým se zahajuje řízení (rozsudek ze dne 11. listopadu 2010, Komise v. Portugalsko, C‑543/08, Sb. rozh. s. I‑11241, bod 20 a citovaná judikatura).
45 Je rovněž nutné připomenout, že podle čl. 21 prvního pododstavce statutu Soudního dvora Evropské unie a čl. 120 písm. c) jednacího řádu Soudního dvora Evropské unie musí Komise v každé žalobě podané podle článku 258 SFEU uvést specifické žalobní důvody, o kterých má Soudní dvůr rozhodnout (viz rozsudek ze dne 30. září 2010, Komise v. Belgie, C‑132/09, Sb. rozh. s. I‑8695, bod 36 a citovaná judikatura).
46 Tato návrhová žádání musí být formulována jednoznačným způsobem tak, aby bylo zabráněno tomu, že Soudní dvůr rozhodne ultra petita nebo opomene rozhodnout o některém žalobním důvodu (viz výše uvedený rozsudek Komise v. Belgie, bod 37 a citovaná judikatura).
47 V projednávaném případě je nutné podotknout, že Komise ve své žalobě uvedla, že správa provozu vlaků měla být svěřena subjektu, který sám neposkytuje služby železniční dopravy, aniž by se nicméně dovolávala nového přidělení tras v případě narušení dopravy, jak učinila ve své replice.
48 V důsledku toho je nutné konstatovat, že Komise rozšířila předmět uvedené žaloby v rozsahu, v němž poukazuje na nové přidělení tras v případě narušení dopravy.
49 V rozsahu, v němž se druhá část prvního žalobního důvodu namítaného Komisí zakládá na této argumentaci, je tedy nutné ji odmítnout jako nepřípustnou.
50 S ohledem na výše uvedené úvahy je nutné konstatovat, že první část prvního žalobního důvodu Komise je opodstatněná, a dále je třeba konstatovat, že druhá část tohoto žalobního důvodu je zčásti neopodstatněná a zčásti nepřípustná.
K druhému a třetímu žalobnímu důvodu, které vycházejí z neexistence opatření povzbuzujících provozovatele infrastruktury ke snižování nákladů na zajištění infrastruktury a výše poplatků za přístup, jakož i z neexistence systému odměňování výkonu
Argumentace účastníků řízení
51 Komise tvrdí, že Republika Slovinsko tím, že nestanovila mechanismus povzbuzující provozovatele infrastruktury ke snižování nákladů na zajištění infrastruktury a výše poplatků za přístup k uvedené infrastruktuře, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 6 odst. 2 až 5 směrnice 2001/14.
52 Komise dále tvrdí, že tento členský stát tím, že nezavedl žádný systém odměňování výkonu povzbuzující železniční podniky a provozovatele infrastruktury v minimalizaci závad a zvyšování výkonu železniční sítě, nesplnil povinnosti, které pro něj vyplývají z článku 11 směrnice 2001/14.
53 Republika Slovinsko tvrdí, že pokud jde o žalobní důvod týkající se čl. 6 odst. 2 až 5 směrnice 2001/14, stanoví článek 10 zákona ze dne 16. prosince 2010, že provozovatel infrastruktury je povzbuzován ke snižování nákladů na zabezpečení infrastruktury, jakož i úrovně poplatků pobídkovými opatřeními s ohledem na požadavky v oblasti bezpečnosti, údržby a zvyšování kvality služeb infrastruktury.
54 Tento členský stát dodává, že restrukturalizace Slovinských drah, která přeměnila tuto společnost na tři dceřiné společnosti, které se zabývají osobní dopravou, nákladní dopravou a výkonem funkcí provozovatele infrastruktury, poskytne provozovateli železniční infrastruktury značně větší obchodní samostatnost, takže podmínky vyžadované k zajištění účinnosti systému pobídek budou splněny.
55 Pokud jde o žalobní důvod vycházející z nesprávného provedení článku 11 směrnice 2001/14, tvrdí Republika Slovinsko, že zákon ze dne 16. prosince 2010 vložil do článku 15d zákona o železniční dopravě dva nové odstavce, které se staly právním základem pro přijetí ustanovení nařízení, jež umožní stanovit systém odměňování výkonu, který jej nahradí.
Závěry Soudního dvora
56 Je nutné připomenout, že podle ustálené judikatury, tak jak byla připomenuta v bodě 32 tohoto rozsudku vyplývá, že se existence nesplnění povinnosti musí posuzovat vzhledem ke stavu, v němž se členský stát nacházel v době, kdy uplynula lhůta stanovená v odůvodněném stanovisku, a že následné změny nemůže Soudní dvůr vzít v úvahu.
57 V projednávaném případě je nicméně nutné konstatovat, že argumenty namítané Republikou Slovinsko se zakládají výlučně na změnách vnitrostátní právní úpravy provedených po uplynutí lhůty stanovené v odůvodněném stanovisku Komise, zaslaném tomuto členskému státu dne 9. října 2009.
58 Za těchto podmínek je nutné konstatovat, že druhý a třetí žalobní důvod, které Komise namítá na podporu své žaloby, jsou opodstatněné.
Ke čtvrtému žalobnímu důvodu vycházejícímu z výpočtu poplatku za minimální přístup k železniční infrastruktuře
Argumentace účastníků řízení
59 Komise tvrdí, že Slovinská republika tím, že nestanovila metodu výpočtu zajišťující, že poplatky za minimální přístupový balík a přístup k dopravním zařízením po železnici odpovídají výši nákladů přímo vynaložených za provoz železniční dopravy, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 7 odst. 3 směrnice 2001/14/ES.
60 Komise dále vytýká Republice Slovinsko, že tím, že nestanovila pravidla, na základě kterých by bylo možné ověřit, že každý segment trhu může skutečně unést zvýšení poplatků za účelem dosažení úplné náhrady nákladů vynaložených provozovatelem infrastruktury, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 8 odst. 1 uvedené směrnice.
61 Republika Slovinsko uplatňuje argument, že čl. 15d odst. 3 zákona o železniční dopravě byl doplněn zákonem ze dne 16. prosince 2010 o ustanovení, podle kterého se částka poplatku za minimální přístupový balík a přístup k dopravním zařízením po železnici rovná nákladům přímo vynaloženým na provoz železniční dopravy.
62 Tento členský stát dodává, že podle nařízení o přidělování trasy a o poplatcích za využívání veřejné železniční infrastruktury (uredba o dodeljevanju vlakovnih poti in uporabnini na javni železniški infrastrukturi) ze dne 24. prosince 2009 (Uradni list RS, č. 113/09) je výše poplatků stanovena na základě provozních nákladů určitého typu vlaku, potvrzených zejména náklady na údržbu tratí, jakož i náklady souvisejícími s provozem vlaků a s řízením dopravy.
63 Konečně Republika Slovinsko tvrdí, že probíhá novelizace uvedeného nařízení a že se předpokládá, že do tohoto nařízení bude doplněno ustanovení týkající se způsobu, jakým bude třeba ověřit, zda segment trhu může skutečně unést zvýšení poplatků za účelem dosažení úplné náhrady nákladů vynaložených provozovatelem infrastruktury.
Závěry Soudního dvora
64 V souladu s ustálenou judikaturou Soudního dvora uvedenou v bodě 32 tohoto rozsudku platí, že se existence nesplnění povinnosti musí posuzovat vzhledem ke stavu, v němž se členský stát nacházel v době, kdy uplynula lhůta stanovená v odůvodněném stanovisku, a že následné změny nemůže Soudní dvůr vzít v úvahu.
65 V projednávaném případě Republika Slovinsko uvádí na podporu své argumentace novelizaci zákonů a nařízení provedenou po uplynutí lhůty stanovené v odůvodněném stanovisku zaslaném tomuto členskému státu Komisí dne 9. října 2009, a proto nemůže být taková argumentace přijata.
66 Mimoto je třeba připomenout, že v souladu s čl. 7 odst. 3 směrnice 2001/14 musí být poplatky za minimální přístupový balík a přístup k dopravním zařízením po železnici stanoveny ve výši nákladů přímo vynaložených za provoz železniční dopravy, aniž jsou dotčeny odstavce 4 a 5 tohoto článku 7 a článek 8 uvedené směrnice.
67 V tomto ohledu je nutné konstatovat, že čl. 21 odst. 2 nařízení ze dne 10. dubna 2008 odpovídá v rozsahu, v němž stanoví, že částka poplatků se vypočítá na základě nákladů vynaložených na provoz železničních služeb, požadavkům čl. 7 odst. 3 směrnice 2001/14.
68 Nebylo však zpochybněno, že článek 15 zákona o železniční dopravě umožňoval až do vstupu v platnost zákona ze dne 16. prosince 2010 vypočítat poplatky za přístup k infrastruktuře na základě kritéria nazvaného „poplatek z dopravní infrastruktury v jiných podsystémech, zejména silniční dopravy“. Takové kritérium však zjevně přímo nesouvisí s provozem železniční dopravy.
69 První část čtvrtého žalobního důvodu Komise, vycházející z porušení čl. 7 odst. 3 směrnice 2001/14, je tedy třeba shledat opodstatněnou.
70 Pokud jde konečně o druhou část čtvrtého žalobního důvodu vycházející z porušení čl. 8 odst. 1 směrnice 2001/14, je nutné připomenout, že toto ustanovení stanoví, že za účelem dosažení úplné náhrady nákladů vynaložených provozovatelem infrastruktury mohou členské státy, pokud to trh unese, zvýšit poplatky. Členské státy naopak podle tohoto ustanovení nejsou povinny stanovit ve svých vnitrostátních právních předpisech pravidla, podle nichž má provozovatel infrastruktury určovat únosnost případných přirážek k nákladům na jednotlivých segmentech trhu a okolnosti, za kterých tak má činit (rozsudek ze dne 28. února 2013, Komise v. Německo, C‑556/10, bod 89).
71 V projednávaném případě je nesporné, že po uplynutí lhůty, kterou stanovila Komise Republice Slovinsko ve svém odůvodněném stanovisku ze dne 9. října 2009, nestanovilo žádné ustanovení slovinského práva, že za účelem dosažení úplné náhrady nákladů vynaložených provozovatelem infrastruktury je nutné ověřit, že každý segment trhu může skutečně unést zvýšení poplatků.
72 V důsledku toho je nutné duhou část čtvrtého žalobního důvodu Komise, vycházející z porušení čl. 8 odst. 1 směrnice 2001/14, rovněž považovat za opodstatněnou.
73 S ohledem na všechny předcházející úvahy je třeba zaprvé konstatovat, že Republika Slovinsko tím, že nepřijala opatření nezbytná k dosažení souladu:
– s čl. 6 odst. 3 a s přílohou II směrnice 91/440, jakož i s čl. 14 odst. 2 směrnice 2001/14, a
– s čl. 6 odst. 2 až 5, čl. 7 odst. 3, čl. 8 odst. 1, jakož i s článkem 11 směrnice 2001/14,
nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z uvedených ustanovení a zadruhé, že ve zbývající části se žaloba Komise zamítá.
K nákladům řízení
74 Článek 138 odst. 3 jednacího řádu stanoví, že pokud měli účastníci řízení ve věci částečně úspěch i neúspěch, ponese každý z nich vlastní náklady řízení. Vzhledem k tomu, že Komise a Republika Slovinsko měly ve věci částečně úspěch i neúspěch, je důvodné rozhodnout, že obě ponesou vlastní náklady řízení.
75 V souladu s čl. 140 odst. 1 jednacího řádu, jenž stanoví, že členské státy, které vstoupily do řízení jako vedlejší účastníci, nesou vlastní náklady, ponesou Česká republika a Španělské království vlastní náklady řízení.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (první senát) rozhodl takto:
1) Republika Slovinsko tím, že nepřijala opatření nezbytná k dosažení souladu:
– s čl. 6 odst. 3 a s přílohou II směrnice Rady 91/440/EHS ze dne 29. července 1991 o rozvoji železnic Společenství ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/51/ES ze dne 29. dubna 2004, jakož i s čl. 14 odst. 2 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2001/14/ES ze dne 26. února 2001 o přidělování kapacity železniční infrastruktury, zpoplatnění železniční infrastruktury a o vydávání osvědčení o bezpečnosti ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/49/ES ze dne 29. dubna 2004, a
– s čl. 6 odst. 2 až 5, čl. 7 odst. 3, čl. 8 odst. 1, jakož i článkem 11 směrnice 2001/14 ve znění směrnice 2004/49,
nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z uvedených ustanovení.
2) Ve zbývající části se žaloba zamítá.
3) Evropská komise, Republika Slovinsko, Česká republika a Španělské království ponesou vlastní náklady řízení.
Podpisy.