ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (velkého senátu)
24. listopadu 2020(*)
„Řízení o předběžné otázce – Prostor svobody, bezpečnosti a práva – Vízový kodex Společenství – Nařízení (ES) č. 810/2009 – Článek 32 odst. 1 až 3 – Rozhodnutí o zamítnutí žádosti o udělení víza – Příloha VI – Standardní formulář – Odůvodnění – Hrozba pro veřejný pořádek, vnitřní bezpečnost nebo veřejné zdraví, či pro mezinárodní vztahy jednoho či několika členských států – Článek 22 – Postup předchozí konzultace ústředních orgánů jiných členských států – Námitka proti udělení víza – Odvolání proti rozhodnutí o zamítnutí žádosti o udělení víza – Rozsah soudního přezkumu – Článek 47 Listiny základních práv Evropské unie – Právo na účinný prostředek nápravy“
Ve spojených věcech C‑225/19 a C‑226/19,
jejichž předmětem jsou dvě žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce na základě článku 267 SFEU, podané rozhodnutími Rechtbank Den Haag zittingsplaats Haarlem (soud v Haagu, zasedající v Haarlemu, Nizozemsko) ze dne 5. března 2019, došlými Soudnímu dvoru dne 14. března 2019, v řízeních
R. N. N. S. (C‑225/19),
K. A. (C‑226/19)
proti
Minister van Buitenlandse Zaken
SOUDNÍ DVŮR (velký senát),
ve složení K. Lenaerts, předseda, R. Silva de Lapuerta (zpravodajka), místopředsedkyně, J.-C. Bonichot, A. Arabadžev, E. Regan, L. Bay Larsen, N. Piçarra a A. Kumin, předsedové senátů, T. von Danwitz, C. Toader, M. Safjan, D. Šváby, C. Lycourgos, P. G. Xuereb a I. Jarukaitis, soudci,
generální advokát: P. Pikamäe,
vedoucí soudní kanceláře: A. Calot Escobar,
s přihlédnutím k písemné části řízení,
s ohledem na vyjádření předložená:
– za R. N. N. S., E. Schoneveldem a I. Vennikem, advocaten,
– za nizozemskou vládu K. Bulterman, M. H. S. Gijzen a C. S. Schillemans, jako zmocněnkyněmi,
– za českou vládu M. Smolkem a J. Vláčilem, jakož i A. Brabcovou a A. Pagáčovou, jako zmocněnci,
– za německou vládu R. Kanitzem a J. Möllerem, jako zmocněnci,
– za italskou vládu G. Palmieri, jako zmocněnkyní, ve spolupráci s P. Pucciariellem, avvocato dello Stato,
– za litevskou vládu K. Dieninisem a K. Juodelytė, jako zmocněnci,
– za polskou vládu B. Majczynou, jako zmocněncem,
– za Evropskou komisi G. Wilsem a C. Cattabriga, jako zmocněnci,
po vyslechnutí stanoviska generálního advokáta na jednání konaném dne 9. září 2020,
vydává tento
Rozsudek
1 Žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce se týkají výkladu čl. 32 odst. 1 až 3 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 810/2009 ze dne 13. července 2009 o kodexu Společenství o vízech (Úř. věst. 2009, L 243, s. 1), ve znění nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 610/2013 ze dne 26. června 2013 (Úř. věst. 2013, L 182, s. 1) (dále jen „vízový kodex“), ve spojení s články 41 a 47 Listiny základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“).
2 Tyto žádosti byly předloženy v rámci dvou sporů, v nichž stojí R. N. N. S. (věc C‑225/19) a K. A. (věc C‑226/19) proti Minister van Buitenlandse Zaken (ministr zahraničních věcí, Nizozemsko, dále jen „ministr“) týkajících se zamítavého rozhodnutí posledně uvedeného udělit jim vízum.
Právní rámec
3 Bod 29 odůvodnění vízového kodexu uvádí:
„Toto nařízení respektuje základní práva a zachovává zásady uznané zejména [Evropskou] úmluvou o ochraně lidských práv a základních svobod Rady Evropy [podepsanou dne 4. listopadu 1950 v Římě] a [Listinou].“
4 Článek 1 odst. 1 tohoto kodexu zní:
„Toto nařízení stanoví postupy a podmínky udělování víz pro průjezd přes území členských států nebo předpokládané pobyty na tomto území nepřesahující 90 dnů během jakéhokoliv období 180 dnů.“
5 Článek 21 odst. 3 uvedeného kodexu stanoví:
„Během kontroly, zda žadatel splňuje podmínky pro vstup, konzulát ověří
[…]
d) že žadatel není považován za hrozbu pro veřejný pořádek, vnitřní bezpečnost, veřejné zdraví ve smyslu čl. 2 bodu 19 [nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 562/2006 ze dne 15. března 2006, kterým se stanoví kodex Společenství o pravidlech upravujících přeshraniční pohyb osob (Schengenský hraniční kodex) (Úř. věst. 2006, L. 105, p. 1)] nebo pro mezinárodní vztahy kteréhokoli z členských států, zejména pokud na něj ve vnitrostátních databázích členských států není veden záznam pro účely odepření vstupu ze stejných důvodů;
[…]“
6 Článek 22 téhož kodexu, nadepsaný „Předchozí konzultace ústředních orgánů jiných členských států“, stanoví:
„1. Členský stát může požadovat, aby ústřední orgány jiných členských států konzultovaly jeho ústřední orgány při posuzování žádostí podaných státními příslušníky určitých třetích zemí nebo určitými kategoriemi těchto státních příslušníků. Tyto konzultace se netýkají žádostí o udělení letištního průjezdního víza.
2. Ústřední orgány, které byly konzultovány, musí zaslat konečnou odpověď ve lhůtě sedmi kalendářních dnů od obdržení dotazu. Pokud odpověď v této lhůtě neposkytnou, má se za to, že proti udělení víza nemají námitky.
[…]“
7 Článek 25 vízového kodexu zní:
„1. Vízum s omezenou územní platností se uděluje výjimečně v těchto případech:
a) pokud členský stát považuje za nezbytné z humanitárních důvodů, z důvodů národního zájmu nebo vzhledem k mezinárodním závazkům
i) odchýlit se od zásady, že musí být splněny podmínky vstupu stanovené v čl. 5 odst. 1 písm. a), c), d) a e) Schengenského hraničního kodexu,
ii) udělit vízum, přestože má členský stát konzultovaný v souladu s článkem 22 proti udělení víza námitky, nebo
iii) z naléhavých důvodů vízum udělit, přestože nedošlo k předchozí konzultaci v souladu s článkem 22;
nebo
b) pokud z důvodů, které konzulát považuje za opodstatněné, udělí nové vízum pro pobyt ve stejném období 180 dnů žadateli, který již v tomto období 180 dnů využil jednotné vízum nebo vízum s omezenou územní platností, jež mu umožňuje pobyt v délce 90 dnů.
2. Vízum s omezenou územní platností je platné pro území členského státu, který je udělil. Ve výjimečných případech může být platné pro území více než jednoho členského státu, a to na základě souhlasu každého příslušného členského státu.
[…]“
8 Článek 32 tohoto kodexu, nadepsaný „Zamítnutí žádosti o udělení víza“, stanoví:
„1. Aniž je dotčen čl. 25 odst. 1, žádost o udělení víza se zamítne:
a) pokud žadatel:
[…]
vi) je považován za hrozbu pro veřejný pořádek, vnitřní bezpečnost, veřejné zdraví ve smyslu čl. 2 bodu 19 Schengenského hraničního kodexu nebo pro mezinárodní vztahy kteréhokoli z členských států, zejména pokud je na něj ve vnitrostátních databázích členských států veden záznam pro účely odepření vstupu ze stejných důvodů, […]
[…]
2. Rozhodnutí o zamítnutí a důvody, na nichž se zakládá, se oznámí žadateli prostřednictvím standardního formuláře uvedeného v příloze VI.
3. Žadatelé, kterým byla žádost o udělení víza zamítnuta, mají právo na odvolání. Odvolání se podává proti členskému státu, který přijal konečné rozhodnutí o žádosti, a v souladu s vnitrostátním právem tohoto členského státu. Členské státy poskytnou žadatelům informace týkající se postupu, který je třeba při odvolání dodržet, jak je stanoveno v příloze VI.
[…]
5. Informace o zamítnutých žádostech o udělení víza se zaznamenávají do [vízového informačního systému (VIS)] v souladu s článkem 12 [nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 767/2008 ze dne 9. července 2008 o Vízovém informačním systému (VIS) a o výměně údajů o krátkodobých vízech mezi členskými státy (nařízení o VIS) (Úř. věst. 2008, L 218, s. 60)].“
9 Přílohu VI vízového kodexu tvoří „Jednotný formulář pro oznamování a odůvodňování zamítnutí žádosti o udělení víza, prohlášení víza za neplatné nebo jeho zrušení“ (dále jen „standardní formulář“). Tento formulář obsahuje pod větou „Toto rozhodnutí se zakládá na tomto důvodu či těchto důvodech“ jedenáct políček, které jsou určeny k zaškrtnutí příslušným orgánem, přičemž u každého z nich je uveden jeden nebo více předem stanovených důvodů pro zamítnutí žádosti o udělení víza, prohlášení víza za neplatné nebo pro jeho zrušení. V šestém políčku jsou uvedeny následující důvody pro zamítnutí:
„Jeden nebo více členských států Vás považují za hrozbu pro veřejný pořádek, vnitřní bezpečnost, veřejné zdraví ve smyslu čl. 2 bodu 19 [nařízení č. 562/2006] nebo pro mezinárodní vztahy jednoho nebo více členských států.“
10 Standardní formulář obsahuje rovněž oddíl „Poznámky“, který poskytuje příslušnému orgánu prostor pro doplnění informací.
11 Nařízení č. 562/2006 bylo kodifikováno nařízením Evropského parlamentu a Rady (EU) 2016/399 ze dne 9. března 2016, kterým se stanoví kodex Unie o pravidlech upravujících přeshraniční pohyb osob (Schengenský hraniční kodex) (Úř. věst. 2016, L 77, s. 1), jak vyplývá z bodu 1 jeho odůvodnění. Článek 2 bod 19 nařízení č. 562/2006, uvedený v bodech 5, 8 a 9 tohoto rozsudku, se na základě této kodifikace stal čl. 2 bodem 21 Schengenského hraničního kodexu.
Spory v původních řízeních, předběžné otázky a řízení před Soudním dvorem
12 Žalobcem ve věci C‑225/19 je R. N. N. S., egyptský státní příslušník s bydlištěm v Egyptě. Dne 28. srpna 2017 uzavřel manželství s nizozemskou státní příslušnicí.
13 Dne 7. června 2017 podal R. N. N. S. u ministra žádost o vízum za účelem návštěvy rodičů své nastávající manželky, kteří pobývají v Nizozemsku.
14 Ministr tuto žádost zamítl rozhodnutím ze dne 19. června 2017 z důvodu, že jeden nebo více členských států jej považují za hrozbu pro veřejný pořádek, vnitřní bezpečnost nebo veřejné zdraví ve smyslu čl. 2 bodu 21 Schengenského hraničního kodexu nebo pro mezinárodní vztahy některého z členských států. V rámci postupu předchozí konzultace podle článku 22 vízového kodexu vzneslo totiž Maďarsko námitku proti udělení víza R. N. N. S.
15 Toto rozhodnutí bylo R. N. N. S. sděleno prostřednictvím standardního formuláře. V tomto formuláři bylo sice zaškrtnuto šesté políčko, avšak nebyl v něm označen členský stát, který vznesl námitku proti udělení víza, ani uvedeny důvody, na nichž je tato námitka založena.
16 Dne 30. června 2017 podal R. N. N. S. proti uvedenému rozhodnutí stížnost k ministrovi, který ji rozhodnutím ze dne 31. října 2017 zamítl.
17 Dne 22. listopadu 2017 podal R. N. N. S. proti posledně uvedenému rozhodnutí žalobu k předkládajícímu soudu, Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Haarlem (soud v Haagu, zasedající v Haarlemu, Nizozemsko), v níž zejména tvrdil, že mu není poskytnuta účinná právní ochrana, jelikož nemůže po věcné stránce zpochybnit rozhodnutí ministra ze dne 19. června 2017. Ministr tvrdí, že pokud některý členský stát vznese námitku proti udělení víza, nelze podle nizozemského práva meritorně přezkoumávat důvody, na nichž je tato námitka založena, a žadatel se musí za tímto účelem obrátit na soudy členského státu, který tuto námitku vznesl.
18 V rámci řízení u předkládajícího soudu sdělil ministr R. N. N. S. totožnost členského státu, který vznesl námitku proti udělení jeho víza. V průběhu roku 2018 se R. N. N. S. obrátil na diplomatické zástupce Maďarska v několika zemích s cílem zjistit důvody, na nichž se zakládala námitka vznesená tímto členským státem. Touto cestou nezískal žádné vysvětlení ani se nedozvěděl, který orgán v Maďarsku tuto námitku vznesl.
19 Žalobkyní ve věci C‑226/19 je K. A., syrská státní příslušnice, která má bydliště v Saúdské Arábii.
20 Dne 2. ledna 2018 podala K. A. k ministrovi žádost o udělení víza, aby mohla navštívit své děti, které pobývají v Nizozemsku.
21 Rozhodnutím ze dne 15. ledna 2018 ministr tuto žádost zamítl z důvodu, že ji jeden nebo více členských států považují za hrozbu pro veřejný pořádek, vnitřní bezpečnost nebo veřejné zdraví ve smyslu čl. 2 bodu 21 Schengenského hraničního kodexu nebo pro mezinárodní vztahy některého z členských států. V rámci postupu předchozí konzultace podle článku 22 vízového kodexu vznesla totiž Spolková republika Německo námitku proti vydání víza K. A.
22 Toto rozhodnutí bylo K. A. sděleno prostřednictvím standardního formuláře. V tomto formuláři bylo sice zaškrtnuto šesté políčko, avšak nebyl v něm označen členský stát, který vznesl námitku proti udělení víza, ani uvedeny důvody, na nichž je tato námitka založena.
23 Dne 23. ledna 2018 podala K. A. proti uvedenému rozhodnutí stížnost k ministrovi. Předpokládajíc, že námitku proti udělení víza vznesla Spolková republika, K. A. ve své stížnosti požádala ministra, aby se obrátil na německé orgány a zjistil důvod, proč byla považována za hrozbu pro veřejný pořádek, vnitřní bezpečnost nebo veřejné zdraví. Ministr tuto stížnost rozhodnutím ze dne 14. května 2018 zamítl.
24 Dne 28. května 2018 podala K. A. proti posledně uvedenému rozhodnutí žalobu k předkládajícímu soudu, v níž zejména tvrdila, že jí není poskytnuta účinná právní ochrana, jelikož nemůže po věcné stránce zpochybnit rozhodnutí ministra ze dne 15. ledna 2018. Zejména uvádí, že důvod pro zamítnutí víza uvedený v tomto rozhodnutí je formulován příliš obecně a že ministr měl požádat německé orgány, aby mu sdělily důvody, na nichž je založena jejich námitka proti udělení víza K. A. Podle tvrzení ministra mu vízový kodex neukládá povinnost dotázat se německých orgánů na důvody, z nichž vychází jejich námitka proti vydání víza K. A., ani jí tyto důvody sdělit.
25 Předkládající soud uvádí, že ohledně R. N. N. S. ani K. A. není ve VIS veden žádný záznam pro účely zamítnutí žádosti o udělení víza, takže nemohou podat odvolání nebo stížnost podle nařízení o VIS s cílem domoci se opravy či výmazu nesprávných údajů, které měly vliv na vyřízení jejich žádosti o udělení víza.
26 Tento soud rovněž uvádí, že R. N. N. S. ani K. A. nebyli seznámeni s rozhodnutím, které se jich týká v souvislosti s veřejným pořádkem, vnitřní bezpečností, veřejným zdravím nebo mezinárodními vztahy, přijatým příslušnými orgány členských států, které vznesly námitky proti tomu, aby jim byla udělena víza. Uvedený soud dále zdůrazňuje, že i kdyby byla taková rozhodnutí přijata, neexistují ve věcech v původních řízeních informace za účelem ověření, zda R. N. N. S. a K. A. měli v těchto členských státech proti těmto rozhodnutím k dispozici účinný prostředek nápravy.
27 Podle předkládajícího soudu neposkytl navíc ministr ve svých rozhodnutích ze dne 19. června 2017 a 15. ledna 2018 R. N. N. S. a K. A. žádnou informaci o možnosti podat proti těmto rozhodnutím opravný prostředek v členských státech, které vznesly námitky proti tomu, aby jim byla udělena víza.
28 V této souvislosti se předkládající soud táže, zda důvod pro zamítnutí uvedený v čl. 32 odst. 1 písm. a) bodu vi) vízového kodexu může být předmětem soudního přezkumu na základě odvolání podaného proti konečnému rozhodnutí o zamítnutí žádosti o udělení víza podle čl. 32 odst. 3 tohoto kodexu, a případně jakým způsobem musí být tento přezkum proveden, aby byly splněny požadavky vyplývající z článku 47 Listiny.
29 Kromě toho pro případ, že R. N. N. S. a K. A. měli podat opravný prostředek v členských státech, které vznesly námitky proti udělení víz, za účelem zpochybnění důvodu pro zamítnutí žádosti uvedeného v čl. 32 odst. 1 písm. a) bodu vi) vízového kodexu, si předkládající soud klade otázku, zda je třeba v rámci odvolání stanoveného v čl. 32 odst. 3 tohoto kodexu vyčkat na rozhodnutí o opravném prostředku případně podaném žadateli v uvedených členských státech.
30 Za těchto okolností se Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Haarlem (soud v Haagu, zasedající v Haarlemu), rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky, které mají v obou případech shodné znění:
„1) Je odvolání ve smyslu čl. 32 odst. 3 vízového kodexu proti konečnému rozhodnutí o zamítnutí žádosti o udělení víza podle čl. 32 odst. 1 písm. a) bodu vi) vízového kodexu účinnou právní ochranou ve smyslu článku 47 [Listiny], jestliže:
– v odůvodnění rozhodnutí členský stát pouze uvedl: ‚Jedním nebo několika členskými státy jste považován za hrozbu pro veřejný pořádek, vnitřní bezpečnost nebo veřejné zdraví ve smyslu čl. 2 bodu 19, nyní bodu 21 Schengenského hraničního kodexu nebo pro mezinárodní vztahy jednoho či několika členských států‘;
– v rozhodnutí ani v řízení o opravném prostředku členský stát nesdělí, který konkrétní důvod, resp. které konkrétní důvody ze čtyř důvodů uvedených v čl. 32 odst. 1 písm. a) bodě vi) vízového kodexu vůči žadateli uplatňuje;
– v řízení o opravném prostředku členský stát neposkytne bližší informace o obsahu nebo základu důvodu/důvodů, na nichž se zakládají námitky jiného členského státu (resp. jiných členských států)?
2) Je za okolnosti uvedených v první otázce dodrženo právo na řádnou správu ve smyslu článku 41 Listiny, zejména s ohledem na povinnost správních orgánů odůvodňovat svá rozhodnutí?
3) a) Bude odpověď na první a druhou otázku jiná, jestliže členský stát v konečném rozhodnutí o vízu upozorní na skutečně existující a dostatečně přesně popsanou možnost prostředku nápravy v jiném členském státě proti jmenovitě uvedenému příslušnému orgánu v tomto jiném členském státě (resp. v těchto jiných členských státech), který vznesl (resp. které vznesly) námitky uvedené v čl. 32 odst. 1 písm. a) bodě vi) vízového kodexu, a důvod zamítnutí lze v rámci tohoto prostředku právní nápravy přezkoumat?
b) Je pro kladnou odpověď na první otázku v souvislosti s otázkou 3a) nezbytné, aby bylo rozhodnutí v řízení o odvolání, které je vedeno v členském státě, jenž konečné rozhodnutí přijal a proti němuž je toto řízení vedeno, odloženo, dokud nebude mít žadatel příležitost uplatnit prostředek nápravy v tomto jiném členském státě (nebo v jiných členských státech), a jestliže jej žadatel uplatní, dokud nebude vydáno (konečné) rozhodnutí o tomto prostředku právní nápravy?
4) Má na odpověď na položené otázky vliv skutečnost, zda může být členskému státu (resp. členským státům) (nebo jeho či jejich orgánu), který podal (resp. které podaly) námitky proti udělení víza, poskytnuta možnost účastnit se řízení o odvolání proti konečnému rozhodnutí o žádosti o udělení víza jako druhá protistrana a má (resp. mají) v tomto svém postavení možnost objasnit, o jaký důvod, resp. o jaké důvody se opírají jeho (resp. jejich) námitky?“
31 Z důvodu zdravotní krize související se šířením koronaviru zrušil velký senát Soudního dvora rozhodnutím ze dne 28. dubna 2020 jednání k přednesu řečí, které bylo v projednávaných věcech původně plánováno, a přeměnil otázky, které byly sděleny účastníkům řízení a zúčastněným podle článku 23 statutu Soudního dvora Evropské unie, kteří předložili písemná vyjádření, na otázky k písemnému zodpovězení. R. N. N. S., K. A., nizozemská, německá a polská vláda, jakož i Evropská komise předaly Soudnímu dvoru odpovědi na tyto otázky.
K předběžným otázkám
32 Podstatou otázek předkládajícího soudu, které je třeba zkoumat společně, je, zda musí být čl. 32 odst. 2 a 3 vízového kodexu, ve spojení s článkem 47 Listiny, vykládán jednak v tom smyslu, že členskému státu, který přijal konečné rozhodnutí o zamítnutí žádosti o udělení víza na základě čl. 32 odst. 1 písm. a) bodu vi) tohoto kodexu z důvodu, že jiný členský stát vznesl námitku proti udělení víza, ukládá povinnost označit v tomto rozhodnutí členský stát, který tuto námitku vznesl, uvést konkrétní důvod pro zamítnutí zakládající se na této námitce, jakož i prostředky nápravy, které lze podat proti uvedené námitce, a jednak, že pokud je proti tomuto rozhodnutí podáno odvolání na základě čl. 32 odst. 3 tohoto kodexu, musí mít soudy členského státu, který toto rozhodnutí přijal, možnost zkoumat materiální legalitu námitky proti udělení víza, kterou vznesl jiný členský stát.
33 Úvodem je třeba konstatovat, že článek 41 Listiny, který uvádí předkládající soud, není relevantní pro poskytnutí odpovědi tomuto soudu v rámci sporů v původních řízeních. Ze znění tohoto ustanovení totiž jasně vyplývá, že není určeno členským státům, nýbrž výlučně orgánům, institucím a jiným subjektům Unie (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 26. března 2020, Hungeod a další, C‑496/18 a C‑497/18, EU:C:2020:240, bod 63, jakož i citovaná judikatura).
34 Pokud se však předkládající soud táže zejména na rozsah odůvodnění, které musí obsahovat konečné rozhodnutí o zamítnutí žádosti o udělení víza na základě čl. 32 odst. 1 písm. a) bodu vi) vízového kodexu, je třeba připomenout, že článek 41 Listiny vyjadřuje obecnou zásadu unijního práva, která se má použít na členské státy při uplatňování tohoto práva, podle níž právo na řádnou správu zahrnuje povinnost správních orgánů odůvodňovat svá rozhodnutí (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 8. května 2019, PI, C‑230/18, EU:C:2019:383, bod 57 a citovaná judikatura).
35 Za účelem odpovědi na položené otázky je třeba uvést, že systém zavedený vízovým kodexem předpokládá harmonizaci podmínek pro udělování jednotných víz, která vylučuje existenci rozdílů mezi členskými státy při stanovování důvodů pro zamítnutí žádostí o taková víza, což znamená, že příslušné orgány členských států nemohou zamítnout žádost o udělení jednotného víza na základě jiných důvodů, než které jsou upraveny v tomto kodexu (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 19. prosince 2013, Koushkaki, C‑84/12, EU:C:2013:862, body 45 a 47).
36 Podle čl. 32 odst. 1 písm. a) bodu vi) vízového kodexu se žádost o udělení víza zamítne, pokud je žadatel považován za hrozbu pro veřejný pořádek, vnitřní bezpečnost, veřejné zdraví ve smyslu čl. 2 bodu 21 Schengenského hraničního kodexu nebo pro mezinárodní vztahy kteréhokoli z členských států, zejména pokud je na něj ve vnitrostátních databázích členských států veden záznam pro účely odepření vstupu ze stejných důvodů. Ze samotného znění tohoto ustanovení týkajícího se hrozby pro některý z členských států vyplývá, že existence takové hrozby představuje důvod pro zamítnutí žádosti o udělení víza bez ohledu na to, zda se týká členského státu příslušného konzulátu nebo jiného členského státu.
37 Příslušný konzulát musí při zkoumání, zda žadatel splňuje podmínky pro vstup, především ověřit na základě čl. 21 odst. 3 písm. d) tohoto kodexu, že tento žadatel není za takovou hrozbu považován, a zejména, že ohledně jeho osoby nebyl ve vnitrostátních databázích členských států veden ze stejných důvodů záznam pro účely odepření vstupu. Za tímto účelem mohou být také ústřední orgány členského státu posuzující žádost o udělení víza nuceny vyžádat si v rámci postupu předchozí konzultace popsaného v čl. 22 odst. 1 a 2 uvedeného kodexu stanovisko od ústředních orgánů jiných členských států, aby jim umožnily vznést případné námitky proti udělení víza ze stejných důvodů.
38 Podle čl. 32 odst. 2 vízového kodexu se rozhodnutí o zamítnutí víza a důvody, na nichž se zakládá, oznámí žadateli prostřednictvím standardního formuláře. Jak vyplývá z bodu 9 tohoto rozsudku, standardní formulář obsahuje jedenáct políček, z nichž každé odpovídá jednomu nebo několika důvodům pro zamítnutí víza, prohlášení víza za neplatné nebo jeho zrušení, jež jsou stanoveny v uvedeném kodexu, a které příslušné vnitrostátní orgány zaškrtnou za účelem sdělení odůvodnění zamítavého rozhodnutí žadateli o vízum, které se týká jeho osoby.
39 Konkrétně v šestém políčku standardního formuláře je uvedeno, že „jeden nebo více členských států považují“ žadatele za hrozbu pro některý z důvodů zamítnutí žádosti uvedených v čl. 32 odst. 1 písm. a) bodě vi) vízového kodexu. Znění odůvodnění uvedené v tomto políčku sice nestanoví možnost příslušného vnitrostátního orgánu označit členský stát, který vznesl námitku proti udělení víza, ani blíže odůvodnit své rozhodnutí, zejména tím, že ze všech důvodů popsaných v tomto ustanovení bez rozlišení označí konkrétní důvod tohoto rozhodnutí, avšak tento orgán může takové upřesnění poskytnout v oddílu standardního formuláře, nazvaného „Poznámky“.
40 V této souvislosti podle čl. 32 odst. 3 vízového kodexu platí, že žadatelé, jejichž žádost o udělení víza byla zamítnuta, mohou podat proti tomuto rozhodnutí odvolání, které musí být podáno proti členskému státu, který přijal konečné rozhodnutí o žádosti o vízum, a v souladu s vnitrostátním právem tohoto členského státu.
41 Soudní dvůr rozhodl, že výklad ustanovení vízového kodexu, včetně práva na odvolání podle čl. 32 odst. 3 tohoto kodexu, musí být proveden, jak vyplývá z bodu 29 odůvodnění uvedeného kodexu, při dodržení základních práv a zásad uznaných Listinou, která se použije v případě, že členský stát přijme rozhodnutí o zamítnutí žádosti o udělení víza podle čl. 32 odst. 1 téhož kodexu (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 13. prosince 2017, El Hassani, C‑403/16, EU:C:2017:960, body 32 a 37, jakož i ze dne 29. července 2019, Vethanayagam a další, C‑680/17, EU:C:2019:627, bod 79).
42 Vlastnosti odvolání stanoveného v čl. 32 odst. 3 vízového kodexu se tedy musí řídit článkem 47 Listiny, podle něhož každý, jehož práva a svobody zaručené právem Unie byly porušeny, má za podmínek stanovených tímto článkem právo na účinné prostředky nápravy před soudem.
43 V této souvislosti z ustálené judikatury Soudního dvora vyplývá, že účinnost soudního přezkumu zaručeného článkem 47 Listiny předpokládá, že dotyčný bude mít možnost seznámit se s důvody přijatého rozhodnutí, které se ho týká, buď přečtením samotného rozhodnutí, nebo na základě sdělení těchto důvodů na jeho žádost – aniž je dotčena pravomoc příslušného soudu požadovat jejich sdělení od dotčeného orgánu – aby mu bylo umožněno hájit jeho práva za co nejpříznivějších podmínek a rozhodnout se s plnou znalostí věci, zda je účelné obrátit se na příslušný soud, jakož i k tomu, aby byl tento soud plně schopen provést přezkum legality dotčeného vnitrostátního aktu (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 15. října 1987, Heylens a další, 222/86, EU:C:1987:442, bod 15, jakož i ze dne 4. června 2013, ZZ, C‑300/11, EU:C:2013:363, bod 53).
44 V projednávané věci vyplývá ze spisů, které má Soudní dvůr k dispozici, že žádosti R. N. N. S. a K. A. o udělení víz zamítl ministr na základě čl. 32 odst. 1 písm. a) bodu vi) vízového kodexu v návaznosti na námitky Maďarska a Spolkové republiky Německo proti udělení těchto víz. Tato zamítavá rozhodnutí odůvodnil ministr prostřednictvím standardního formuláře zaškrtnutím jeho šestého políčka, v němž je obsaženo předem definované odůvodnění, že jeden nebo více členských států považuje žadatele za hrozbu pro veřejný pořádek, vnitřní bezpečnost nebo veřejné zdraví ve smyslu čl. 2 bodu 21 Schengenského hraničního kodexu nebo pro mezinárodní vztahy jednoho nebo více členských států.
45 S ohledem na judikaturu uvedenou v bodech 34 a 43 tohoto rozsudku je přitom nutno uvést, že právo na účinný prostředek nápravy zakotvené v článku 47 Listiny vyžaduje, aby se žadatel, jehož žádost o udělení víza byla zamítnuta proto, že určitý členský stát vznesl námitku z některého z důvodů uvedených v čl. 32 odst. 1 písm. a) bodě vi) vízového kodexu, mohl dozvědět konkrétní důvod pro zamítnutí, na němž je toto rozhodnutí založeno, jakož i to, který členský stát námitku proti udělení tohoto dokumentu vznesl.
46 Odůvodnění v šesté kolonce standardního formuláře je tedy sice předem definováno, jak vyplývá z bodu 39 tohoto rozsudku, avšak příslušný vnitrostátní orgán musí v případě použití důvodu pro zamítnutí žádosti uvedeného v čl. 32 odst. 1 písm. a) bodě vi) vízového kodexu v oddíle standardního formuláře nazvaném „Poznámky“ upřesnit totožnost členského státu nebo členských států, které vznesly námitku proti udělení víza, a uvést konkrétní důvod pro zamítnutí žádosti, který se zakládá na této námitce, spolu s případným opodstatněním důvodů uvedené námitky.
47 Jak navíc uvedl generální advokát v bodě 87 svého stanoviska, nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2019/1155 ze dne 20. června 2019, kterým se mění nařízení č. 810/2009 (Úř. věst. 2019, L 188, s. 25), stanoví nový standardní formulář, který musí příslušné orgány použít pro účely odůvodnění svých zamítavých rozhodnutí o udělení víz a ve kterém jsou nyní jednotlivé důvody pro zamítnutí žádosti uvedené v čl. 32 odst. 1 písm. a) bodě vi) vízového kodexu od sebe odlišeny.
48 Pokud jde o otázku rozsahu soudního přezkumu v rámci odvolání stanoveného v čl. 32 odst. 3 vízového kodexu, je třeba připomenout, že povinnost členských států zaručit právo na účinný prostředek nápravy ve smyslu článku 47 Listiny proti rozhodnutí o zamítnutí žádosti o udělení víza vyžaduje, aby se soudní přezkum tohoto rozhodnutí neomezoval na formální přezkum důvodů stanovených v čl. 32 odst. 1 vízového kodexu. Tento přezkum se tedy musí týkat rovněž legality uvedeného rozhodnutí, přičemž musí být zohledněny všechny skutečnosti uvedené ve spisu jak skutkové, tak právní povahy, na kterých příslušný vnitrostátní orgán toto rozhodnutí založil.
49 Příslušné vnitrostátní orgány mají při posuzování žádostí o udělení víza široký prostor pro uvážení, pokud jde o podmínky použití důvodů pro zamítnutí stanovených vízovým kodexem a hodnocení rozhodných skutečností (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 19. prosince 2013, Koushkaki, C‑84/12, EU:C:2013:862, bod 60, a ze dne 13. prosince 2017, El Hassani, C‑403/16, EU:C:2017:960, bod 36). Soudní přezkum tohoto prostoru pro uvážení se tedy omezuje na ověření toho, zda se napadené rozhodnutí opírá o dostatečně pevný skutkový základ, a na ujištění se, že není stiženo vadou zjevně nesprávného posouzení (obdobně viz rozsudek ze dne 4. dubna 2017, Fahimian, C‑544/15, EU:C:2017:255, body 45 a 46).
50 Je však třeba rozlišovat mezi přezkumem prováděným soudy členského státu, který přijal konečné rozhodnutí o zamítnutí žádosti o udělení víza, jehož předmětem je zkoumání legality tohoto rozhodnutí podle čl. 32 odst. 3 vízového kodexu, a přezkumem opodstatněnosti námitky proti udělení víza vznesené jiným členským státem v rámci postupu předchozí konzultace stanoveného v článku 22 tohoto kodexu, který vykonávají vnitrostátní soudy tohoto jiného členského státu nebo těchto jiných členských států.
51 V tomto ohledu musí mít soudy členského státu, který přijal konečné rozhodnutí o zamítnutí žádosti o udělení víza z důvodu vznesení námitky proti vydání tohoto dokumentu jiným členským státem nebo několika jinými členskými státy, možnost ujistit se o tom, že postup předchozí konzultace ústředních orgánů jiných členských států popsaný v článku 22 vízového kodexu byl použit správně, a zejména ověřit, zda byl žadatel správně označen jako osoba, na kterou se vztahuje dotyčná námitka, a že v projednávané věci byly dodrženy takové procesní záruky, jako je povinnost odůvodnění uvedená v bodě 46 tohoto rozsudku.
52 Naproti tomu uvedené soudy nemohou přezkoumávat materiální legalitu námitky vznesené určitým členským státem proti udělení víza. K tomu, aby bylo dotyčnému žadateli o vízum umožněno využít práva na prostředek nápravy proti takové námitce v souladu s článkem 47 Listiny, musí příslušné orgány členského státu, který přijal konečné rozhodnutí o zamítnutí víza, označit orgán, na který se žadatel o vízum může obrátit, aby rozhodl o prostředcích nápravy, které jsou k tomuto účelu k dispozici v tomto jiném členském státě.
53 Je třeba ještě uvést, že unijní zákonodárce ponechal na členských státech, aby rozhodly o povaze a konkrétním režimu prostředků nápravy, jichž mohou využít žadatelé o vízum, avšak za podmínky, že dodrží zásady rovnocennosti a efektivity (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 13. prosince 2017, El Hassani, C‑403/16, EU:C:2017:960, body 25 a 26).
54 Členský stát, který přijme konečné rozhodnutí o zamítnutí žádosti o udělení víza, musí tedy stanovit taková procesní pravidla, která přispívají k zajištění dodržování práva na obhajobu a práva na účinný prostředek nápravy žadatelů o vízum, jako je žádost o poskytnutí informací určená příslušným orgánům členských států, které vznesly námitku proti udělení víza, nebo také možnost jejich účasti v řízení o odvolání podaném podle čl. 32 odst. 3 vízového kodexu anebo jakýkoli jiný mechanismus zajišťující, aby odvolání těchto žadatelů nemohlo být s konečnou platností zamítnuto, aniž měli konkrétní možnost uplatnit svá práva.
55 Je třeba dodat, že dotyčný členský stát může každopádně udělit vízum s omezenou územní platností v souladu s článkem 25 vízového kodexu.
56 S ohledem na všechny výše uvedené úvahy je třeba na položené otázky odpovědět tak, že čl. 32 odst. 2 a 3 vízového kodexu, ve spojení s článkem 47 Listiny, musí být vykládán jednak v tom smyslu, že členskému státu, který přijal konečné rozhodnutí o zamítnutí žádosti o udělení víza na základě čl. 32 odst. 1 písm. a) bodu vi) tohoto kodexu z důvodu, že jiný členský stát vznesl námitku proti udělení víza, ukládá povinnost označit v tomto rozhodnutí členský stát, který tuto námitku vznesl, a uvést konkrétní důvod pro zamítnutí zakládající se na této námitce, spolu s případným opodstatněním důvodů uvedené námitky, jakož i orgán, u kterého může žadatel podat prostředek nápravy, který má k dispozici v tomto jiném členském státě, a jednak, že pokud je proti témuž rozhodnutí podáno odvolání na základě čl. 32 odst. 3 tohoto kodexu, nemohou soudy členského státu, který toto rozhodnutí přijal, zkoumat materiální legalitu námitky proti udělení víza, kterou vznesl jiný členský stát.
K nákladům řízení
57 Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (velký senát) rozhodl takto:
Článek 32 odst. 2 a 3 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 810/2009 ze dne 13. července 2009 o kodexu Společenství o vízech, ve znění nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 610/2013 ze dne 26. června 2013, ve spojení s článkem 47 Listiny základních práv Evropské unie, musí být vykládán jednak v tom smyslu, že členskému státu, který přijal konečné rozhodnutí o zamítnutí žádosti o udělení víza na základě čl. 32 odst. 1 písm. a) bodu vi) nařízení č. 810/2009, ve znění nařízení č. 610/2013, z důvodu, že jiný členský stát vznesl námitku proti udělení víza, ukládá povinnost označit v tomto rozhodnutí členský stát, který tuto námitku vznesl, a uvést konkrétní důvod pro zamítnutí zakládající se na této námitce, spolu s případným opodstatněním důvodů uvedené námitky, jakož i orgán, u kterého může žadatel podat prostředek nápravy, který má k dispozici v tomto jiném členském státě, a jednak, že pokud je proti témuž rozhodnutí podáno odvolání na základě čl. 32 odst. 3 nařízení č. 810/2009, ve znění nařízení č. 610/2013, nemohou soudy členského státu, který toto rozhodnutí přijal, zkoumat materiální legalitu námitky proti udělení víza, kterou vznesl jiný členský stát.
Podpisy.