Cause T‑443/08 e T‑455/08

Freistaat Sachsen e altri

contro

Commissione europea

«Aiuti di Stato — Aiuto a favore dell’aeroporto di Leipzig-Halle — Finanziamento degli investimenti relativi alla costruzione della nuova pista sud — Decisione che dichiara l’aiuto compatibile con il mercato comune — Ricorso di annullamento — Mancanza di interesse ad agire — Irricevibilità — Nozione di impresa — Nozione di attività economica — Infrastruttura aeroportuale»

Massime della sentenza

1.      Ricorso di annullamento — Interesse ad agire — Ricorso proposto dall’impresa beneficiaria di un aiuto di Stato avverso la decisione della Commissione che dichiara l’aiuto compatibile con il mercato comune — Decisione che non arreca pregiudizio all’impresa beneficiaria dell’aiuto

(Artt. 87, n. 1, CE, 88, n. 3, CE, 230 CE e 234 CE)

2.      Aiuti concessi dagli Stati — Progetti di aiuti — Concessione di un aiuto in violazione del divieto sancito dall’art. 88, n. 3, CE — Decisione successiva della Commissione che dichiara l’aiuto compatibile con il mercato comune — Obblighi del giudice nazionale cui sia stato chiesto di disporre la restituzione

(Art. 88, n. 3, CE)

3.      Concorrenza — Regole comunitarie — Destinatari — Imprese — Nozione — Esercizio di un’attività economica — Gestione delle infrastrutture aeroportuali — Costruzione o ampliamento delle piste — Inclusione

4.      Aiuti concessi dagli Stati — Nozione — Carattere giuridico — Interpretazione sulla base di elementi obiettivi — Possibilità per la Commissione di adottare orientamenti — Evoluzione economica e concorrenziale del settore aeroportuale considerato dagli orientamenti — Effetti

(Art. 87, n. 1, CE)

5.      Aiuti concessi dagli Stati — Disposizioni del Trattato — Ambito di applicazione — Imprese private o pubbliche — Applicabilità ai «veicoli pubblici di investimento»

(Artt. 86, n. 2, CE e 87 CE)

6.      Aiuti concessi dagli Stati — Nozione — Aiuti provenienti da risorse statali — Possibilità di qualificare un ente pubblico allo stesso tempo come erogatore e come beneficiario di aiuti di Stato

(Art. 87, n. 1, CE)

7.      Aiuti concessi dagli Stati — Aiuti esistenti e aiuti nuovi — Evoluzione del mercato comune — Nozione — Modifica del contesto economico e giuridico nel settore interessato dalla misura di cui trattasi

[Art. 88 CE; regolamento del Consiglio n. 659/1999, art. 1, lett. b), v)]

8.      Aiuti concessi dagli Stati — Ruolo conferito alla Commissione dal Trattato — Sindacato giurisdizionale

(Artt. 7, n. 1, secondo comma, CE, 87 CE e 88 CE)

9.      Atti delle istituzioni — Motivazione — Contraddizione — Effetti — Decisione della Commissione che dichiara un aiuto di Stato compatibile con il mercato comune — Contraddizione tra l’importo dell’aiuto indicato nel dispositivo della decisione e la motivazione di quest’ultima

(Art. 253 CE)

1.      Un ricorso di annullamento proposto da una persona fisica o giuridica è ricevibile solo in quanto il ricorrente abbia un interesse a che sia annullato l’atto impugnato. Tale interesse dev’essere esistente ed attuale e va valutato al giorno in cui il ricorso viene proposto.

Nel settore degli aiuti di Stato, il solo fatto che una decisione della Commissione dichiari l’aiuto compatibile con il mercato comune e non arrechi, in linea di principio, pregiudizio alle imprese beneficiarie dell’aiuto non dispensa il giudice dell’Unione dall’esaminare se la valutazione della Commissione produca effetti giuridici obbligatori idonei a incidere sugli interessi di tali imprese.

A tale riguardo, il fatto che la decisione della Commissione non corrisponda alla posizione espressa dai ricorrenti nel corso del procedimento amministrativo non produce, di per sé, effetti giuridici obbligatori tali da incidere sui loro interessi e non può pertanto, di per sé, stare a fondamento del loro interesse ad agire. Infatti, la procedura di controllo degli aiuti di Stato è, tenuto conto della sua economia generale, una procedura aperta nei confronti dello Stato membro responsabile della concessione dell’aiuto. Le imprese beneficiarie degli aiuti e le entità territoriali infrastatali che concedono gli aiuti sono considerate, allo stesso modo dei concorrenti dei beneficiari degli aiuti, solo come «interessate» in tale procedimento. Inoltre, siffatti ricorrenti non sono assolutamente privati di ogni effettiva tutela giurisdizionale contro la decisione della Commissione che qualifica un apporto di capitale come aiuto di Stato. Infatti, anche se il ricorso di annullamento è dichiarato irricevibile, nulla osta a che essi propongano al giudice nazionale, nell’ambito di una controversia dinanzi ad una giurisdizione nazionale, ove essi fossero eventualmente chiamati in causa al fine di assumere le conseguenze dell’asserita nullità dell’apporto di capitale che essi evocano, di procedere ad un rinvio pregiudiziale ai sensi dell’art. 234 CE, per rimettere in discussione la validità della decisione della Commissione in quanto constata che la misura di cui trattasi costituisce un aiuto.

Peraltro, un ricorrente non può far valere situazioni future ed incerte per giustificare il suo interesse a chiedere l’annullamento dell’atto impugnato. La circostanza che un ricorrente faccia riferimento a conseguenze «possibili» dell’asserita nullità di un apporto di capitale in materia di diritto delle società e di insolvenza, e non a conseguenze certe, è quindi insufficiente ai fini del riconoscimento di un simile interesse.

(v. punti 46, 49-50, 55, 58, 63)

2.      Qualora un aiuto sia stato concesso in violazione dell’art. 88, n. 3, ultima frase, CE, il giudice nazionale, su domanda di un altro operatore, può essere indotto a statuire, anche dopo che la Commissione abbia adottato una decisione positiva, sulla validità degli atti di esecuzione e sul recupero dei mezzi finanziari concessi. In un caso del genere, il diritto dell’Unione impone al giudice nazionale di disporre provvedimenti atti a rimediare concretamente agli effetti dell’illegalità, ma, anche in mancanza di circostanze eccezionali, non gli impone un obbligo di recupero integrale dell’aiuto illegittimo. Nello stesso caso, in forza del diritto dell’Unione, il giudice nazionale è tenuto ad ordinare al beneficiario dell’aiuto il pagamento degli interessi per il periodo d’illegalità. Nell’ambito del suo diritto nazionale, all’occorrenza, egli può inoltre ordinare il recupero dell’aiuto illegittimo, fermo restando il diritto dello Stato membro di dare ex novo esecuzione a quest’ultimo in un momento successivo. Egli può altresì essere indotto ad accogliere le domande di risarcimento dei danni causati a motivo dell’illegittimità dell’aiuto. Ne consegue che, nell’ipotesi di una messa ad esecuzione illegittima di un aiuto seguita da una decisione positiva della Commissione, il diritto dell’Unione non osta a che il beneficiario, da un lato, possa esigere il pagamento dell’aiuto dovuto per il futuro e, dall’altro, possa conservare la disponibilità dell’aiuto concesso precedentemente alla decisione positiva, salvo le conseguenze da trarre dall’illegittimità dell’aiuto prematuramente versato.

(v. punto 60)

3.      Nel contesto del diritto della concorrenza, la nozione di impresa comprende ogni entità che svolge un’attività economica, indipendentemente dallo statuto giuridico di tale entità e dalle sue modalità di finanziamento. Costituisce attività economica ogni attività che consiste nell’offrire beni o servizi su un determinato mercato.

La gestione delle infrastrutture aeroportuali costituisce attività economica, in particolare quando l’impresa offre servizi aeroportuali dietro remunerazione risultante da diritti aeroportuali, dovendosi questi ultimi intendere come la contropartita di servizi resi dal concessionario dell’aeroporto.

Il fatto che un’impresa gestisca un aeroporto regionale e non un aeroporto internazionale non può rimettere in discussione il carattere economico della sua attività, dal momento che questa consiste nell’offrire servizi dietro remunerazione sul mercato dei servizi aeroportuali regionali.

La gestione di una pista rientra nell’attività economica dell’impresa che la gestisce, in particolare quando essa è gestita per fini commerciali.

Ai fini dell’esame della natura economica dell’attività dell’impresa nel contesto del finanziamento pubblico dell’estensione di una pista, non si deve dissociare l’attività consistente nel costruire o nell’ampliare un’infrastruttura dal successivo utilizzo che ne viene fatto e il carattere economico o non del successivo utilizzo dell’infrastruttura costruita determina necessariamente il carattere dell’attività di ampliamento. Infatti, le piste di atterraggio e di decollo sono elementi essenziali per le attività economiche condotte da un gestore di aeroporti. La costruzione di piste di atterraggio e di decollo consente pertanto ad un aeroporto di svolgere la sua principale attività economica o, quando si tratta della costruzione di una pista supplementare o dell’estensione di una pista esistente, di svilupparla.

(v. punti 88-89, 93-96)

4.      La questione se un aiuto sia un aiuto di Stato ai sensi del Trattato deve essere risolta sulla base di elementi oggettivi, da valutare alla data alla quale la Commissione adotta la sua decisione. Se la Commissione è vincolata dalle discipline o dalle comunicazioni da essa emanate in materia di aiuti di Stato, lo è unicamente nei limiti in cui queste ultime non derogano ad una buona applicazione delle norme del Trattato, dato che esse non possono essere interpretate in modo tale da restringere la portata degli artt. 87 CE e 88 CE o contravvenire agli obiettivi da questi previsti.

Per quanto riguarda il settore aeroportuale, nella comunicazione relativa all’applicazione degli artt. 87 CE e 88 CE e dell’art. 61 dell’accordo sullo Spazio economico europeo agli aiuti di Stato nel settore dell’aviazione, la Commissione ha considerato, per il passato, che la realizzazione di progetti di infrastrutture costituiva una misura di politica generale che essa non poteva controllare a titolo delle regole del Trattato relative agli aiuti di Stato.

Orbene, il settore aeroportuale ha conosciuto evoluzioni riguardanti in particolare la sua organizzazione e la sua situazione economica e concorrenziale. Inoltre, la giurisprudenza derivante dalla sentenza 12 dicembre 2000, causa T‑128/98, Aéroports de Paris/Commissione, confermata dalla sentenza 24 ottobre 2002, causa C‑82/01 P, Aéroports de Paris/Commissione, ha riconosciuto, fin dal 2000, che i gestori di aeroporti svolgono in principio un’attività economica ai sensi dell’art. 87, n. 1, CE, che ricade sotto le disposizioni in materia di aiuti di Stato, come confermato dalla sentenza 17 dicembre 2008, causa T‑196/04, Ryanair/Commissione. Di conseguenza, a partire dal 2000, non è più possibile escludere, a priori, l’applicazione agli aeroporti della normativa sugli aiuti di Stato. La Commissione, all’atto dell’adozione di una decisione riguardante il settore aeroportuale, deve prendere in considerazione tale evoluzione e tale interpretazione, come pure le loro implicazioni circa l’applicazione dell’art. 87, n. 1, CE al finanziamento delle infrastrutture collegate con l’esercizio delle attività di gestione aeroportuale.

(v. punti 103-106)

5.      L’art. 87 CE abbraccia l’insieme delle imprese, pubbliche o private, e l’insieme delle produzioni di dette imprese, con l’unica riserva dell’art. 86, n. 2, CE. L’esistenza o meno di una personalità giuridica distinta da quella dello Stato attribuita dal diritto nazionale ad un organismo che esercita attività economiche è ininfluente sull’esistenza di relazioni finanziarie tra lo Stato e tale organismo, e quindi sulla possibilità per tale organismo di fruire di un aiuto di Stato ai sensi dell’art. 87, n. 1, CE.

Pertanto, così come non si può ammettere che il solo fatto di creare istituzioni autonome incaricate della distribuzione di aiuti consenta di eludere le regole relative agli aiuti di Stato, non si può tollerare che la sola circostanza di creare un veicolo pubblico di investimento («single purpose vehicle»), il cui unico obiettivo è la gestione e l’esercizio delle infrastrutture pubbliche di un aeroporto, possa sottrarlo alle suddette regole. Si deve infatti esaminare se tale entità svolga un’attività economica e possa pertanto qualificarsi come impresa e se abbia fruito di un trasferimento di risorse di Stato.

(v. punti 128-130)

6.      La qualificazione come beneficiario e quella come erogatore di un aiuto non sono, a priori, incompatibili. Infatti, un’impresa pubblica può essere beneficiaria di un aiuto di Stato, qualora si tratti di un’impresa attiva sul mercato. Tuttavia, nulla esclude che detta impresa possa egualmente, nell’ambito di una misura distinta, concedere un aiuto. Pertanto, un aiuto di Stato può essere concesso non solo direttamente dallo Stato, ma anche da organismi pubblici o privati che lo Stato istituisce o designa al fine di gestire l’aiuto. Lo Stato è infatti perfettamente in grado, con l’esercizio del suo potere dominante sulle imprese pubbliche, di orientare l’utilizzo delle loro risorse per finanziare, se del caso, vantaggi specifici a favore di altre imprese.

(v. punto 143)

7.      Il Trattato istituisce procedimenti distinti a seconda che gli aiuti siano esistenti o nuovi. Mentre gli aiuti nuovi debbono, conformemente all’art. 88, n. 3, CE, essere previamente notificati alla Commissione e ad essi non può essere data esecuzione prima che il procedimento si sia concluso con una decisione definitiva, gli aiuti esistenti possono, conformemente all’art. 88, n. 1, CE, essere regolarmente attuati fin tanto che la Commissione non avrà constatato la loro incompatibilità. Gli aiuti esistenti possono pertanto costituire solo l’oggetto, se del caso, di una decisione di incompatibilità che produce effetti per il futuro.

Conformemente all’art. 1, lett. b), v), del regolamento n. 659/1999, recante modalità di applicazione dell’articolo 88 CE, costituiscono aiuti esistenti gli aiuti per i quali possa «essere dimostrato che al momento della loro attuazione non costituivano aiuti, ma lo sono diventati successivamente a causa dell’evoluzione del mercato comune e senza aver subito modifiche da parte dello Stato membro». Tale nozione di «evoluzione del mercato comune» può essere intesa come una modifica del contesto economico e giuridico nel settore interessato dalla misura di cui trattasi. Una siffatta modifica può, in particolare, risultare dalla liberalizzazione di un mercato inizialmente chiuso alla concorrenza.

(v. punti 187-188)

8.      L’art. 7, n. 1, secondo comma, CE, esige che ciascuna istituzione agisca nei limiti delle attribuzioni che le sono conferite dal Trattato. Nel settore degli aiuti di Stato, il Trattato, nell’organizzare, all’art. 88 CE, l’esame permanente e il controllo degli aiuti da parte della Commissione, vuole che il riconoscimento dell’eventuale incompatibilità di un aiuto con il mercato comune risulti da un adeguato procedimento della cui attuazione è responsabile tale istituzione, sotto il controllo del Tribunale e della Corte. Gli artt. 87 CE e 88 CE riservano pertanto alla Commissione un ruolo centrale per il riconoscimento dell’eventuale incompatibilità di un aiuto.

(v. punti 201-202)

9.      Una contraddizione nella motivazione di una decisione integra inosservanza dell’obbligo ex art. 253 CE, tale da inficiare la validità dell’atto di cui trattasi, qualora risulti che, a causa di tale contraddizione, il destinatario dell’atto non è in grado di conoscere la reale motivazione della decisione, nel suo complesso o in parte, e che pertanto il dispositivo dell’atto è, in tutto o in parte, privo di qualsiasi fondamento giuridico. Inoltre, solo il dispositivo di un atto è idoneo a produrre effetti giuridici obbligatori.

Una decisione con la quale la Commissione dichiara un aiuto di Stato compatibile con il mercato comune è contraddittoria qualora, da un lato, riconosca che taluni costi interessati dall’apporto in capitale rientravano nell’esercizio di compiti di servizio pubblico e non potevano pertanto essere qualificati come aiuti di Stato ai sensi dell’art. 87, n. 1, CE e, dall’altro, la Commissione consideri che la totalità dell’apporto di capitale costituiva un aiuto di Stato.

Nessuna norma di diritto dell’Unione impone che la Commissione, all’atto di ordinare la restituzione di un aiuto dichiarato incompatibile con il mercato comune, determini l’importo esatto dell’aiuto da restituire. È sufficiente che la sua decisione contenga elementi che permettano al destinatario di determinare egli stesso, senza difficoltà eccessive, tale importo. Tuttavia, deve considerarsi che, nell’ipotesi in cui decida di indicare l’importo di un aiuto di Stato, ai sensi dell’art. 87, n. 1, CE, nel dispositivo di una decisione, la Commissione deve indicare l’esatto importo di detto aiuto.

Infatti, l’esattezza dell’importo di un aiuto illegittimo indicato dalla Commissione nel dispositivo di una decisione definitiva che constata la compatibilità del detto aiuto con il mercato comune ai sensi dell’art. 87 CE è di tanto maggiore importanza in quanto è tale da incidere sull’importo degli interessi che il beneficiario può essere chiamato a pagare per aver percepito l’aiuto prima che la Commissione abbia statuito al riguardo. In applicazione del diritto dell’Unione, il giudice nazionale eventualmente adito è tenuto ad ordinare al beneficiario dell’aiuto il pagamento di interessi a titolo del periodo di illegittimità. Orbene, l’importo di tali interessi dipenderà, in particolare, dall’importo dell’aiuto di Stato in quanto tale. È infatti sulla base dell’importo totale dell’aiuto di Stato ai sensi dell’art. 87, n. 1, CE, e non già su quello della sola quota dell’importo dell’aiuto illegittimo considerata come compatibile con il mercato comune, che vanno calcolati gli interessi di cui trattasi.

(v. punti 222-223, 226-229)