NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
NICHOLAS EMILIOU
prednesené 2. marca 2023(1)
Vec C‑601/21
Európska komisia
proti
Poľskej republike
„Nesplnenie povinnosti členským štátom – Verejné obstarávanie – Článok 15 ods. 2 a 3 smernice 2014/24/EÚ – Výnimky – Zhotovovanie dokladov totožnosti a iných úradných dokumentov – Ochrana základných bezpečnostných záujmov členských štátov – Menej rušivé opatrenia“
I. Úvod
1. Potreba chrániť integritu verejných listín (ako sú pasy, hlasovacie lístky alebo služobné preukazy príslušníkov policajného zboru, armády a spravodajských služieb) a dôveru verejnosti v tieto listiny spôsobuje orgánom verejnej moci v Európskej únii aj mimo nej značné obavy spojené s bezpečnosťou. Obzvlášť v súčasnom svete, kde môžu jednoducho a rýchlo cestovať ľudia a ešte jednoduchšie a rýchlejšie sa môžu presúvať údaje, tieto orgány vedú nikdy sa nekončiaci boj s páchateľmi trestných činov a usilujú sa vyvíjať materiál a techniky, ktoré zabezpečia, aby bolo falšovanie verejných listín a neoprávnené manipulovanie s nimi čo najťažšie.
2. Článok 15 ods. 2 a 3 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2014/24/EÚ z 26. februára 2014 o verejnom obstarávaní a o zrušení smernice 2004/18/ES(2) a článok 346 ods. 1 ZFEÚ členským štátom v podstate umožňujú vylúčiť určité verejné zákazky z pôsobnosti postupov, ktoré sa v danej smernici stanovujú, ak by mohlo dôjsť k narušeniu ochrany ich základných bezpečnostných záujmov a ak neexistujú menej obmedzujúce opatrenia.
3. Aké verejné záujmy možno na tento účel považovať za „základné bezpečnostné záujmy“? Aký manévrovací priestor majú členské štáty v tejto súvislosti? Je členský štát oprávnený zvoliť si úroveň ochrany, akú vo vzťahu k týmto záujmom považuje za najprimeranejšiu? Ako ďaleko siaha povinnosť členského štátu zvážiť a v prípade potreby prijať opatrenia, ktoré môžu byť menej obmedzujúce?
4. Toto sú v skratke hlavné právne otázky, ktoré vznikajú v tomto konaní a ktoré sa pokúsim objasniť v rámci týchto návrhov.
II. Právny rámec
A. Právo Európskej únie
5. Článok 346 ods. 1 ZFEÚ stanovuje:
„Ustanovenia zmlúv nebránia použitiu nasledujúcich pravidiel:
a) žiaden členský štát nie je povinný poskytovať informácie, ktorých sprístupnenie odporuje podľa jeho názoru základným záujmom jeho bezpečnosti;
…“
6. Článok 1 ods. 1 a 3 v súčasnosti účinnej smernice 2014/24 v znení zmien, ktorý sa týka predmetu úpravy a rozsahu pôsobnosti danej smernice, stanovuje:
„1. Touto smernicou sa ustanovujú pravidlá postupov obstarávania vykonávaných verejnými obstarávateľmi, pokiaľ ide o verejné zákazky…, ktorých predpokladaná hodnota nie je nižšia ako finančný limit stanovený v článku 4.
…
3. Na uplatňovanie tejto smernice sa vzťahuje článok 346 ZFEÚ.“
7. Článok 2 ods. 1 bod 9 smernice 2014/24 vymedzuje „verejné zákazky na poskytnutie služieb“ ako „verejné zákazky, ktorých predmetom je poskytnutie iných služieb, než služieb uvedených v bode 6“(3).
8. Článok 15 ods. 2 a 3 tej istej smernice, ktorý sa týka „obrany a bezpečnosti“, stanovuje:
„2. Táto smernica sa nevzťahuje na verejné zákazky…, ktoré inak nie sú vyňaté z jej rozsahu pôsobnosti podľa odseku 1, pokiaľ ochrana základných bezpečnostných záujmov členského štátu nemôže byť zaručená menej rušivými opatreniami, napríklad stanovením požiadaviek zameraných na ochranu dôverného charakteru informácií, ktoré verejný obstarávateľ sprístupňuje v rámci postupu zadávania zákazky, ako sa stanovuje v tejto smernici.
Okrem toho v súlade s článkom 346 ods. 1 písm. a) ZFEÚ sa táto smernica neuplatňuje na verejné zákazky…, ktoré inak nie sú vyňaté z jej rozsahu pôsobnosti podľa odseku 1 tohto článku, pokiaľ uplatňovanie tejto smernice by členský štát zaväzovalo poskytovať informácie, ktorých zverejnenie považuje za rozpor so základnými záujmami svojej bezpečnosti.
3. Ak sa obstarávanie [Ak sa zadanie – neoficiálny preklad] a plnenie verejnej zákazky… vyhlásia za tajné alebo ich musia sprevádzať osobitné bezpečnostné opatrenia v súlade so zákonmi, inými právnymi predpismi alebo správnymi opatreniami, ktoré sú platné v členskom štáte, táto smernica sa neuplatňuje, ak členský štát určil, že dotknuté základné záujmy nemožno zaručiť menej rušivými opatreniami, akými sú opatrenia uvedené v odseku 2 prvom pododseku.“
B. Poľské právo
9. Článok 11 ods. 4 ustawa z dnia 11 września 2019 r. – Prawo zamówień publicznych (zákon z 11. septembra 2019 o verejnom obstarávaní, ďalej len „Pzp z roku 2019“) stanovuje:
„Ustanovenia tohto zákona sa neuplatňujú na zákazky na výrobu:
(1) nevyplnených verejných listín uvedených v článku 5 ods. 2 zákona z 22. novembra 2018 o verejných listinách…, ako aj na ich personalizáciu alebo individualizáciu;
(2) kolkových známok;
(3) zákonných označení a kontrolných nálepiek podľa zákona z 20. júna 1997 o cestnej premávke …;
(4) hlasovacích lístkov a hlasovacích lístkov v Braillovom písme uvedených v článku 40 § 1, resp. článku 40a § 1 zákona z 5. januára 2011 o volebnom kódexe…, a článku 20 zákona zo 14. marca 2003 o národnom referende…;
(5) holografických znakov na osvedčeniach o hlasovacom práve uvedených v článku 32 § 1 zákona z 5. januára 2011 o volebnom kódexe;
(6) mikroprocesorových systémov so softvérom na správu verejných listín, počítačových systémov a databáz potrebných na používanie verejných listín uvedených v článku 5 ods. 2 zákona z 22. novembra 2018 o verejných listinách, ktoré obsahujú elektronický čip, v súlade s ich účelom.“
10. Článok 5 ods. 2 zákona z 22. novembra 2018 o verejných listinách obsahuje tento zoznam verejných listín: (1) preukazy totožnosti; (2) cestovné pasy; (3) námornícke knižky uvedené v článku 10 ods. 1 zákona z 5. augusta 2015 o práci na mori; (4) dokumenty vydávané podľa článku 44 ods. 1 a článku 83 ods. 1 zákona z 28. novembra 2014 o matrikách; (5) dokumenty vydávané cudzincom podľa článkov 37 a 226 zákona z 12. decembra 2013 o cudzincoch; (6) dokumenty vydávané členom diplomatických misií a konzulárnych úradov cudzích štátov alebo osobám, ktoré s nimi majú rovnocenné postavenie na základe zákonov, dohovorov alebo medzinárodného obyčajového práva, ako aj dokumenty vydávané ich rodinným príslušníkom, ktorí s nimi žijú v spoločnej domácnosti, podľa článku 61 zákona z 12. decembra 2013 o cudzincoch; (7) dokument vydávaný občanom EÚ podľa článku 48 ods. 1 zákona zo 14. júla 2006 o vstupe na územie Poľskej republiky, pobyte na tomto území a jeho opustení v prípade štátnych príslušníkov členských štátov EÚ a ich rodinných príslušníkov; (8) dokumenty vydávané rodinným príslušníkom občanov EÚ podľa článku 30 ods. 1 a článku 48 ods. 2 uvedeného zákona zo 14. júla 2006; (9) dokumenty vydávané cudzincom podľa článku 55 ods. 1 a článku 89i ods. 1 zákona z 13. júna 2003 o poskytovaní ochrany cudzincom na území Poľskej republiky; (10) exekučné tituly vydané súdmi alebo súdnymi úradníkmi; (11) odpisy právoplatných rozsudkov, ktorými sa určuje nadobudnutie, existencia alebo zánik práva alebo ktoré sa týkajú osobného stavu; (12) odpisy rozsudkov alebo osvedčení vydaných súdom, ktoré oprávňujú na zastupovanie osoby, uskutočnenie právneho úkonu alebo správu konkrétneho majetku; (13) odpisy uznesení súdov a súdnych úradníkov, ktoré sa týkajú pripojenia doložky o vykonateľnosti k exekučnému titulu inému ako tie, ktoré sa uvádzajú v článku 777 § 1 bodoch 1 a 11 zákona zo 17. novembra 1964, ktorým sa stanovuje Občiansky súdny poriadok, ak je ich predmetom exekučný titul, ktorý nevydal súd; (14) odpisy dokumentov týkajúcich sa notárskych úkonov uvedených v článku 79 bodoch 1 – 1b a bode 4 zákona zo 14. februára 1991 o notárstve a výpisy z týchto dokumentov, poverení uvedených v článku 79 bode 2 tohto zákona a protesty uvedené v článku 79 bode 5 tohto zákona; (15) osvedčenia člena posádky lietadiel; (16) vojenské osobné doklady vydávané osobám zapísaným do vojenského registra podľa článku 54 ods. 1 zákona z 21. novembra 1967 o všeobecnej povinnosti brániť Poľskú republiku; (17) vojenské osobné doklady vydávané podľa článku 48 ods. 1 zákona z 11. septembra 2003 o profesionálnej vojenskej službe; (18) preukazy totožnosti vydávané podľa článku 137c ods. 1 uvedeného zákona z 11. septembra 2003; (19) preukazy totožnosti vydávané podľa článku 54a ods. 1 uvedeného zákona z 21. novembra 1967; (20) poznámka v cestovnom pase uvedená v článku 19 ods. 1 zákona z 13. júla 2006 o cestovných pasoch; (21) vízová nálepka; (22) tzv. karta Poliaka („Karta Polaka“); (23) preukaz osvedčujúci zdravotné postihnutie alebo stupeň zdravotného postihnutia; (24) povolenie na výkon profesie lekára; (25) povolenie na výkon profesie zubného lekára; (26) vodičský preukaz; (27) osvedčenie o služobnej registrácii vozidla a osvedčenie o evidencii vozidla okrem osvedčení o evidencii vozidla uvedených v článku 73 ods. 3 zákona z 20. júna 1997 o pravidlách cestnej premávky; (28) knižka vozidla (tzv. „karta pojazdu“); (29) dočasné osvedčenie uvedené v článku 71 ods. 1 zákona z 20. júna 1997 o pravidlách cestnej premávky; (30) karta tachografu uvedená v článku 2 bode 4 zákona z 5. júla 2018 o tachografoch; (31) osvedčenie ADR uvedené v článku 2 bode 10 zákona z 19. augusta 2011 o preprave nebezpečných vecí; (31a) doklad o registrácii uvedený v článku 4 ods. 1 zákona z 12. apríla 2018 o registrácii jácht a iných plavidiel s dĺžkou najviac 24 metrov a (32) služobné preukazy: a) policajtov; b) príslušníkov pohraničnej stráže; c) príslušníkov Služby ochrany štátu; d) príslušníkov Agentúry pre vnútornú bezpečnosť; e) príslušníkov Spravodajskej služby; f) príslušníkov Ústredného protikorupčného úradu; g) príslušníkov Vojenskej kontrarozviedky a profesionálnych vojakov vymenovaných do funkcie vo Vojenskej kontrarozviedke; h) príslušníkov Vojenskej spravodajskej služby a profesionálnych vojakov vymenovaných do funkcie v tejto službe; i) príslušníkov a zamestnancov väzenskej správy; j) úradníkov daňovej a colnej správy; k) osôb zamestnaných v organizačných jednotkách štátnej daňovej správy; l) inšpektorov dopravného inšpektorátu; m) príslušníkov vojenskej polície.
III. Kontext prejednávanej veci a konanie pred podaním žaloby
11. Podľa článku 90 smernice 2014/24 mali členské štáty danú smernicu prebrať do 18. apríla 2016.
12. Európska komisia 14. júla 2016 prijala oznámenie poľských orgánov o vnútroštátnych opatreniach, ktorými sa táto smernica preberá. Keďže Komisia zastávala názor, že Poľská republika si nesplnila svoje povinnosti podľa predmetnej smernice, 25. januára 2019 jej zaslala formálnu výzvu.
13. Poľské orgány na formálnu výzvu odpovedali 25. marca 2019 listom, v ktorom Komisiu informovali o svojom zámere preskúmať niektoré aspekty opatrení na prebratie v záujme zabezpečenia súladu okrem iného so smernicou 2014/24. Poľské orgány však niektoré výhrady Komisie odmietli.
14. Poľské orgány 5. novembra 2019 informovali Komisiu o prijatí nového zákona, konkrétne Pzp z roku 2019, ktorý mal od 1. januára 2021 nahradiť dovtedy platnú vnútroštátnu právnu úpravu.
15. Komisia 28. novembra 2019 zaslala Poľskej republike odôvodnené stanovisko, v ktorom poukázala na nedostatky pri preberaní smernice 2014/24. V tomto odôvodnenom stanovisku uznala, že poľské orgány prostredníctvom novej právnej úpravy skutočne odstránili niektoré problémy, ktoré boli predtým zistené. Na ostatných výhradách, ktoré sa uvádzali vo formálnej výzve a ktoré poľské orgány namietali, však Komisia trvala.
16. Poľské orgány vo svojej odpovedi z 28. januára 2020 opätovne nesúhlasili s výhradami Komisie a tvrdili, že predmetná vnútroštátna právna úprava je v súlade s ustanoveniami smernice 2014/24.
17. Za týchto okolností sa Komisia rozhodla podať túto žalobu.
IV. Konanie na Súdnom dvore a návrhy účastníkov konania
18. Žalobou podanou 28. septembra 2021 Komisia navrhuje, aby Súdny dvor:
– určil, že Poľská republika si tým, že doplnila výnimky, ktoré nie sú stanovené v smernici 2014/24 a ktoré sa týkajú zhotovovania určitých dokumentov, tlače a označení, nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 1 ods. 1 a 3 a článku 15 ods. 2 a 3 smernice 2014/24 v spojení s článkom 346 ods. 1 písm. a) ZFEÚ, a
– uložil Poľskej republike povinnosť nahradiť trovy konania.
19. Vo svojom vyjadrení k žalobe podanom 17. decembra 2021 Poľská republika navrhuje, aby Súdny dvor:
– zamietol žalobu a
– uložil Komisii povinnosť nahradiť trovy konania.
20. Komisia 9. februára 2022 podala repliku, Poľská republika 21. marca 2022 podala dupliku a obaja účastníci konania predniesli ústne pripomienky na pojednávaní, ktoré sa konalo 1. decembra 2022.
V. Analýza
A. Argumentácia účastníkov konania
21. Komisia vo svojej žalobe poukazuje na skutočnosť, že Poľská republika pri preberaní smernice 2014/24 do vnútroštátneho práva vylúčila z pôsobnosti tejto smernice zákazky na zhotovenie rozsiahlej a rôznorodej skupiny dokumentov a iných predmetov (ďalej len „predmetné dokumenty“). Tieto zákazky sa totiž zverujú priamo verejnému podniku Polska Wytwórnia Papierów Wartościowych (ďalej len „PWPW“) so sídlom v Poľsku, ktorý je vo výlučnom vlastníctve štátnej pokladnice, a na tento účel sa neorganizujú žiadne verejné obstarávania.
22. Komisia pripomína, že smernica 2014/24 výslovne stanovuje prípady, v ktorých sa jej ustanovenia neuplatňujú. Komisia zdôrazňuje, že zoznam výnimiek je podľa judikatúry Súdneho dvora taxatívny a že tieto výnimky by sa mali vykladať reštriktívne.
23. Poľská vláda podľa názoru Komisie na odôvodnenie vylúčenia zákaziek na zhotovenie predmetných dokumentov z pôsobnosti pravidiel verejného obstarávania nemôže platne použiť článok 15 ods. 2 a 3 smernice 2014/24. Komisia v tejto súvislosti uvádza konštatovania Súdneho dvora v rozsudku z 20. marca 2018, Komisia/Rakúsko (Štátna tlačiareň)(4), ktoré sú podľa jej názoru mutatis mutandis uplatniteľné aj v prejednávanej veci. Súdny dvor v tomto rozsudku okrem iného uviedol, že opatrenia členských štátov nemožno ako celok vyňať z rozsahu uplatňovania pravidiel verejného obstarávania len na základe skutočnosti, že boli prijaté v záujme verejnej bezpečnosti alebo obrany štátu. Prináleží členskému štátu, ktorý tieto výnimky využíva, aby preukázal, že potrebu chrániť tieto záujmy nebolo možné uspokojiť prostredníctvom súťažného postupu verejného obstarávania.
24. Komisia zastáva názor, že niektoré zo záujmov, ktorých sa dovoláva poľská vláda, sa bezpečnosti daného členského štátu netýkajú a už vôbec nejde o jeho základné bezpečnostné záujmy. Komisia okrem toho aj v súvislosti s tými záujmami, ktoré pravdepodobne môžu patriť pod tento pojem, tvrdí, že poľská vláda nepreukázala, že cieľ ochrany týchto záujmov nemožno rovnako dosiahnuť prostredníctvom iných, menej obmedzujúcich opatrení.
25. Komisia predovšetkým uvádza, že poľská vláda nevysvetlila, prečo by PWPW mala byť jedinou spoločnosťou, ktorá má skúsenosti a technické osvedčenia potrebné na zhotovovanie predmetných dokumentov pri dodržaní najvyšších bezpečnostných noriem. Komisia v tomto kontexte poukazuje na skutočnosť, že v Európskej únii pôsobia viaceré spoločnosti (vrátane niekoľkých so sídlom v Poľsku), ktoré ponúkajú podobné záruky, pokiaľ ide o technickú spôsobilosť, finančnú stabilitu a bezpečnosť. PWPW v skutočnosti s týmito spoločnosťami súťaží v obstarávaniach týkajúcich sa zhotovovania dokumentov rovnocenných tým, ktoré sú predmetom tohto konania, pre iné členské štáty Únie (alebo vlastne aj krajiny mimo Európskej únie).
26. Komisia uvádza, že verejnému obstarávateľovi nič nebráni v tom, aby stanovil osobitne vysoké požiadavky na uchádzačov (z hľadiska technickej a finančnej spôsobilosti, morálnych kvalít, atď.) a požiadal ich, aby poskytli potrebné dôkazy na podloženie svojej ponuky. Komisia zastáva názor, že predovšetkým články 42 a 58 smernice 2014/24 poskytujú vnútroštátnym orgánom v tejto súvislosti dostatočný manévrovací priestor. Od hospodárskeho subjektu by sa napríklad mohlo vyžadovať, aby súhlasil s príslušnými kontrolami zo strany orgánov a aby poskytol záruky v súvislosti s bezpečnosťou a dochvíľnosťou dodávok a s platobnou schopnosťou. Súčasťou zmluvy by takisto mohli byť ustanovenia týkajúce sa náhrady škody, ako aj finančnej a disciplinárnej zodpovednosti v prípade porušenia tejto zmluvy.
27. Komisia vyjadruje pochybnosti o správnosti argumentu poľskej vlády, podľa ktorého sa PWPW de facto nemôže dostať do konkurzu, keďže je možné, že na finančnú pomoc poskytovanú tejto spoločnosti zo štátnej pokladnice sa vzťahujú ustanovenia Únie týkajúce sa kontroly štátnej pomoci.
28. Pokiaľ ide o Poľskú republiku, tá zdôrazňuje, že má zavedený rozsiahly systém zabezpečenia úradných dokumentov a že PWPW je subjekt kontrolovaný a riadený výlučne štátom. Dodáva, že podľa vnútroštátneho práva akcie alebo práva spojené s akciami vo vlastníctve štátnej pokladnice, ako sú tie v prípade spoločnosti PWPW, v zásade nemožno predať. Vo výnimočnom prípade by mohol byť prípadný predaj týchto akcií podmienený súhlasom Rady ministrov, ale mohol by sa uskutočniť iba v prospech iných verejných spoločností, ktoré nemožno predať súkromným akcionárom.
29. Takéto usporiadanie podľa Poľskej republiky umožňuje úplnú kontrolu nad fungovaním orgánov spoločnosti PWPW, ako aj nad procesom zhotovovania úradných dokumentov. Za týchto okolností by sa zverením úlohy zhotovovania týchto dokumentov takémuto subjektu bez absolvovania postupu verejného obstarávania obmedzil okruh subjektov, ktoré majú prístup k informáciám považovaným za utajované skutočnosti. Takéto riešenie by takisto zabezpečilo kontinuitu zhotovovania, pričom by sa zároveň odstránili riziká spojené s konkurzom zhotoviteľa alebo s neuspokojivým plnením prípadnej zmluvy.
30. Pokiaľ ide o argumenty Komisie týkajúce sa konkurzu spoločnosti, ako je PWPW, poľská vláda poukazuje na skutočnosť, že hoci je konkurz spoločností vo vlastníctve štátnej pokladnice samozrejme možný, vzhľadom na ich strategický význam je toto riziko takmer nulové. Poľská republika tvrdí, že Komisia neuviedla žiadny dôvod, prečo by v prípade finančných ťažkostí spoločnosti PWPW nebolo možné poskytnúť tejto spoločnosti štátnu pomoc.
31. Podľa názoru poľskej vlády sa skutkový ani právny stav v prejednávanej veci nepodobá situácii, ktorou sa Súdny dvor zaoberal vo vyššie uvedenom rozsudku vo veci Komisia/Rakúsko. V tejto súvislosti poukazuje na skutočnosť, že právne postavenie rakúskej spoločnosti zodpovednej za tlač úradných dokumentov sa podstatne líšilo od postavenia spoločnosti PWPW, keďže išlo o súkromnoprávnu akciovú spoločnosť, ktorej akcie boli kótované na burze a vo vlastníctve súkromných osôb. Okrem toho sa domnieva, že kontrola rakúskej vlády nad touto spoločnosťou bola oveľa obmedzenejšia než kontrola Poľskej republiky v prejednávanej veci. Poľská vláda na základe toho tvrdí, že podľa rakúskeho práva bola úroveň ochrany základných záujmov štátu zvolená orgánmi nižšia než úroveň zvolená v Poľsku a že sa od nej nemôže vyžadovať, aby túto úroveň ochrany znížila na úroveň zvolenú inými štátmi.
32. Poľská republika ďalej uvádza, že zmluvné záruky navrhnuté Komisiou neumožňujú predchádzať ohrozeniu jej bezpečnostných záujmov, ktoré by vyplynulo z prípadného nadobudnutia dotknutého hospodárskeho subjektu tajnými službami tretej krajiny alebo organizovanou zločineckou skupinou alebo z vplyvu týchto subjektov na jeho riadiace orgány. Pokiaľ ide o riziko konkurzu zhotoviteľa dokumentov, riešenie navrhnuté Komisiou – ktorého cieľom je stanoviť kritérium oprávnenosti v podobe osvedčenia o finančnom postavení, čo by umožnilo bezpečné a ničím nerušené plnenie zmluvy – by neumožňovalo predchádzať náhlemu zhoršeniu finančnej situácie dotknutého hospodárskeho subjektu.
33. Výnimky stanovené vo vnútroštátnom práve sú teda podľa názoru poľskej vlády primeraným, vhodným a nevyhnutným opatrením na dosiahnutie cieľa, ktorým je zaručenie základných bezpečnostných záujmov Poľska na úrovni, ktorá sa považuje za primeranú. Podľa poľskej vlády by na preukázanie primeranosti použitia výnimiek nebolo potrebné dokázať, že v prípade uplatnenia dotknutej smernice by existovala obzvlášť vysoká pravdepodobnosť ohrozenia základných bezpečnostných záujmov daného členského štátu. Podľa názoru tejto vlády by totiž aj najmenšia pravdepodobnosť značného poškodenia bezpečnostných záujmov štátu predstavovala dôvod na použitie týchto výnimiek.
34. Všeobecnejšie poľská vláda tvrdí, že Komisia nepreukázala, že úroveň bezpečnosti štátu, ktorú možno dosiahnuť zverením zhotovenia dokumentov subjektu vybranému podľa smernice 2014/24, by bola rovnako vysoká ako v prípade, keď sa táto úloha zverí spoločnosti vo vlastníctve štátnej pokladnice.
B. Posúdenie
35. Na úvod je potrebné zdôrazniť, že – ako tvrdí Komisia, pričom poľská vláda to nespochybnila – smernica 2014/24 v zásade je uplatniteľná na verejné zákazky na zhotovenie predmetných dokumentov. Je totiž nesporné, že dotknuté verejné zákazky i) sa netýkajú služieb, odvetví ani situácií, v prípade ktorých články 7 až 12 smernice 2014/24 stanovujú výnimky, a ii) ich hodnota nie je nižšia ako finančný limit stanovený v článku 4 predmetnej smernice. Článok 15 ods. 1 smernice 2014/24 okrem toho jasne uvádza, že daná smernica sa v zásade uplatňuje aj na zadávanie verejných zákaziek „v oblasti obrany a bezpečnosti“.
36. Poľská vláda však tvrdí, že tieto zákazky by bolo možné zadať bez použitia postupov stanovených v smernici 2014/24, keďže niektoré výnimky stanovené v jej článku 15 ods. 2 a 3 sú v prejednávanej veci uplatniteľné.
37. V ďalších častiach najprv uvediem príslušný analytický rámec (časť 1) a potom posúdim tvrdenia účastníkov konania na základe tohto rámca (časť 2). Napokon dospejem k záveru, že predmetnú vnútroštátnu právnu úpravu v súčasnom znení nemožno považovať za právnu úpravu, ktorá v plnej miere patrí do rozsahu výnimiek, ktorými sa zaoberajú tieto návrhy, a teda táto úprava porušuje ustanovenia smernice 2014/24 (časť 3).
1. Príslušný analytický rámec
a) Článok 15 ods. 2 a 3 smernice 2014/24 a článok 346 ods. 1 písm. a) ZFEÚ
38. Článok 15 ods. 2 a 3 smernice 2014/24 stanovuje štyri situácie, na ktoré sa daná smernica „neuplatňuje“. Ide o nasledujúce výnimky z uplatňovania smernice, pričom všetky sa týkajú postupov obstarávania v oblasti „obrany a bezpečnosti“, ako jasne vyplýva z názvu daného ustanovenia.(5)
39. Po prvé sa podľa článku 15 ods. 2 prvého pododseku smernice 2014/24 daná smernica neuplatňuje na verejné zákazky, „pokiaľ ochrana základných bezpečnostných záujmov členského štátu nemôže byť zaručená menej rušivými opatreniami“. Po druhé sa podľa článku 15 ods. 2 druhého pododseku smernica neuplatňuje, pokiaľ by jej uplatňovanie „členský štát zaväzovalo poskytovať informácie, ktorých zverejnenie považuje za rozpor so základnými záujmami svojej bezpečnosti“. Po tretie článok 15 ods. 3 stanovuje ďalšie dve situácie, pričom uvádza, že smernica sa neuplatňuje, keď sa verejné zákazky i) „vyhlásia za tajné“ alebo ii) „ich musia sprevádzať osobitné bezpečnostné opatrenia v súlade so zákonmi, inými právnymi predpismi alebo správnymi opatreniami, ktoré sú platné v členskom štáte“. Podľa rovnakého odseku navyše uvedené platí, iba pokiaľ „členský štát určil, že dotknuté základné záujmy nemožno zaručiť menej rušivými opatreniami“.
40. Takisto však treba podotknúť, že článok 346 ods. 1 písm. a) ZFEÚ zrejme v súvislosti so situáciou, ktorá je predmetom prejednávanej veci, nedopĺňa žiadnu ďalšiu (ani samostatnú) výnimku. Článok 15 ods. 2 druhý pododsek smernice 2014/24 totiž obsahuje výslovný odkaz na článok 346 ods. 1 písm. a) ZFEÚ,(6) pričom tieto dve ustanovenia majú veľmi podobné znenie. Prvé uvedené ustanovenie preto podľa môjho názoru predstavuje uplatnenie zásady, ktorá sa stanovuje v druhom uvedenom ustanovení, v oblasti upravenej smernicou 2014/24. Keď sa teda tvrdenia účastníkov konania posúdia so zreteľom na ustanovenia smernice, samostatné a nezávislé posúdenie podľa článku 346 ods. 1 písm. a) ZFEÚ podľa môjho názoru nie je potrebné.(7) V tejto súvislosti na okraj podotýkam, že tvrdenia účastníkov konania zrejme sú v súlade s týmto prístupom.
41. Poľská vláda sa opiera o tri výnimky stanovené v článku 15 ods. 2 a 3 smernice 2014/24, teda o všetky výnimky okrem tej, ktorá sa týka tajných zákaziek (ďalej len „predmetné výnimky“). Táto vláda však vo svojich písomných ani ústnych pripomienkach neuvádza žiadne argumenty, ktoré by sa týkali niektorej konkrétnej výnimky. V tejto súvislosti nie sú o nič konkrétnejšie ani argumenty Komisie, čo ma vedie k záveru, že obaja účastníci konania sa aspoň v zásade zhodujú na tom, že rámec analýzy troch predmetných výnimiek je do značnej miery analogický.
42. Ja zastávam rovnaký názor. Napriek istým rozdielom v znení jednotlivých odsekov alebo pododsekov článku 15 smernice 2014/24(8) a istým pojmom, ktoré sa môžu zdať nejasné,(9) majú rovnaké kľúčové prvky, a preto si vyžadujú, aby ich Súdny dvor posudzoval pomerne podobným spôsobom.
b) Rozsah predmetných výnimiek
43. Predmetné výnimky v podstate umožňujú ktorémukoľvek členskému štátu vylúčiť obstarávanie určitých služieb z postupov stanovených v smernici 2014/24, keď sú splnené tieto podmienky: i) chránené verejné záujmy sa týkajú „bezpečnostných záujmov“ daného členského štátu; ii) tieto záujmy možno považovať za „základné“; iii) uplatňovanie predmetnej smernice by podľa názoru tohto členského štátu mohlo narušiť ochranu týchto záujmov a iv) ochranu týchto záujmov nemožno zaručiť menej rušivými opatreniami.
44. Teraz sa pokúsim objasniť význam týchto podmienok.
1) Pojem „základné bezpečnostné záujmy“
45. Pokiaľ ide o podmienky i) a ii), je úlohou jednotlivých členských štátov, aby vymedzili osobitné verejné záujmy, ktoré predstavujú ich „základné bezpečnostné záujmy“(10). Voľná úvaha členských štátov v tejto súvislosti však zároveň nemôže byť neobmedzená, pretože v opačnom prípade by pojmy základné a bezpečnostné stratili akýkoľvek praktický účinok.
46. Môžem uznať, že presné a vyčerpávajúce vymedzenie pojmu „bezpečnostné“ nie je možné. Domnievam sa, že to, čo v skutočnosti patrí pod tento pojem, závisí od viacerých faktorov, ktoré sa môžu líšiť v jednotlivých členských štátoch aj v priebehu času. To isté platí aj v prípade špecifikácie, že záujmy spojené s bezpečnosťou, ktoré členské štáty chránia, musia byť „základné“. Toto prídavné meno si vyžaduje posúdenie, ktoré je aspoň do istej miery nevyhnutne subjektívne: značne závisí od historických, politických a geopolitických faktorov, ktoré sa môžu v jednotlivých štátoch líšiť.(11)
47. Ak ale podmienky stanovené v článku 15 ods. 2 a 3 smernice 2014/24 nechceme znížiť iba na formalitu, Súdny dvor musí byť schopný overiť, či členský štát pri využívaní predmetných výnimiek prekročil medze svojej voľnej úvahy,(12) keďže vylúčením z verejného obstarávania sa majú chrániť záujmy, ktoré buď nesúvisia s bezpečnosťou, alebo s ňou súvisia len voľne.(13)
48. V tejto súvislosti sa domnievam, že pojem „bezpečnosť“, ktorý sa uvádza v článku 15 smernice 2014/24 aj v článku 346 ZFEÚ, zodpovedá pojmom „verejná bezpečnosť“(14) a „národná bezpečnosť“(15), ktoré možno nájsť vo viacerých ustanoveniach práva Únie, a do značnej miery sa prekrýva s pojmom „vnútorná bezpečnosť“(16) (ale je zrejme širší ako tento pojem), ktorý sa uvádza vo viacerých ďalších ustanoveniach práva Únie.
49. Ako Súdny dvor uviedol v súvislosti s pojmom „národná bezpečnosť“, predstavuje „prvorad[ý] záuj[em] chrániť základné funkcie štátu a základné záujmy spoločnosti a zahŕňa prevenciu a potláčanie aktivít, ktoré môžu vážne destabilizovať základné politické, ústavné, hospodárske alebo sociálne štruktúry krajiny a najmä priamo ohroziť spoločnosť, obyvateľstvo alebo samotný štát“(17). Inými slovami, tento pojem sa týka otázok súvisiacich s ochranou inštitúcií alebo osôb členského štátu pred hrozbami určitého významu vyplývajúcimi z okolností, ktoré môžu byť vo vzťahu k štátu vnútorné (organizovaná trestná činnosť, nepokoje, atď.) alebo vonkajšie (spravodajské služby alebo kontrarozviedka, kybernetická vojna, atď.). Tieto hrozby môžu byť špecifické pre daný štát (napríklad polovojenské alebo ozbrojené nacionalistické skupiny) alebo môžu mať celosvetovú povahu (napríklad smrtiaca pandémia), môžu byť dôsledkom ľudskej činnosti (jadrové havárie, environmentálne katastrofy, teroristické činy, atď.) alebo môžu nastať prirodzene (zemetrasenia, cunami, povodne, atď.).
50. Z pojmu „základné“ zasa nevyhnutne vyplýva istá selektivita v súvislosti s verejnými funkciami a záujmami, na ktoré sa predmetné výnimky môžu vzťahovať (aj keď sa týkajú bezpečnosti). Podľa môjho názoru by sa mal tento pojem vykladať v tom zmysle, že obmedzuje tieto výnimky na hlavné zložky bezpečnostnej politiky členských štátov, pričom sa vylúčia otázky, ktoré sa verejnej bezpečnosti týkajú len nepriamo alebo voľne.(18)
51. Aby som sa vyjadril jasne, nepochybujem, že celú škálu situácií, ktoré súvisia napríklad s verejným zdravím, ochranou životného prostredia, so súkromím, s verejnými financiami, atď., by potenciálne bolo možné v prípade, že by mali systémovú povahu alebo veľký rozsah, považovať aj za situácie vyvolávajúce problémy spojené s verejnou bezpečnosťou. Napriek tomu by som sa veľmi zdráhal podporiť výklad článku 15 ods. 2 a 3 smernice 2014/24, ktorý by viedol k rozšíreniu rozsahu výnimiek, ktoré sa v ňom stanovujú, nad rámec záujmov, ktoré v prípade, že sú dotknuté, majú okamžitý a zjavný vplyv na bezpečnosť inštitúcií alebo osôb členského štátu.
52. Zdá sa, že tento prístup je v súlade s výkladovou zásadou, podľa ktorej sa musia výnimky zo všeobecne záväzných pravidiel Únie, ako sú tie, o ktoré ide v tejto žalobe, vykladať reštriktívne.(19)
2) Narušenie
53. Pokiaľ ide o podmienku iii) uvedenú v bode 43 vyššie, je namieste uviesť tri pripomienky vychádzajúce zo samotného znenia článku 15 ods. 2 a 3 smernice 2014/24.
54. Po prvé je zo znenia ustanovenia, ktoré zdôrazňuje voľnú úvahu členského štátu („považuje“, „určil“), jasné, že členský štát nemusí predložiť jednoznačné a nevyvrátiteľné dôkazy o tom, že uplatňovaním smernice 2014/24 vo vzťahu k určitým verejným zákazkám by sa skutočne narúšala ochrana jeho základných bezpečnostných záujmov. Stačí, ak členský štát na základe konkrétnych a vierohodných prvkov(20) vysvetlí, prečo má opodstatnený dôvod domnievať sa,(21) že uplatňovanie pravidiel verejného obstarávania vo vzťahu k určitým verejným zákazkám by mohlo narušiť(22) jeho základné bezpečnostné záujmy.
55. Po druhé z uvedeného takisto vyplýva, že ohrozenie bezpečnostných záujmov, ktorého sa dovoláva členský štát, nemusí byť skutočné alebo isté: podľa môjho názoru môžu postačovať potenciálne riziká.(23) Tieto riziká však nemôžu byť čisto špekulatívne alebo hypotetické, ale musia byť skutočné.
56. Po tretie zo znenia článku 15 ods. 2 a 3 smernice 2014/24 („ochrana… nemôže byť zaručená“, „zverejnenie považuje za rozpor“, „dotknuté… záujmy nemožno zaručiť“) takisto vyplýva, že (skutočné alebo potenciálne) bezpečnostné hrozby musia dosahovať minimálnu úroveň závažnosti. Len ťažko môžem konštatovať, že podmienky tohto ustanovenia sa vzťahujú na udalosti alebo situácie, ktoré z dôvodu svojho obmedzeného rozsahu, rozmeru a vplyvu nepredstavujú dostatočne závažnú hrozbu pre riadne fungovanie inštitúcií členských štátov a všeobecné blaho ich osôb.(24)
57. Tieto prvky podľa môjho názoru môžu byť predmetom súdneho preskúmania. Podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora opatrenia, ktoré členské štáty prijímajú v rámci oprávnených požiadaviek verejného záujmu, nie sú ako celok vylúčené z uplatňovania práva Únie len na základe skutočnosti, že sú osobitne prijímané v záujme verejnej bezpečnosti.(25) Článok 15 ods. 2 a 3 smernice 2014/24 ani článok 346 ods. 1 písm. a) ZFEÚ predovšetkým nemožno vykladať tak, že priznávajú členským štátom oprávnenie odchýliť sa od ustanovení smernice len odvolaním sa na tieto záujmy.(26)
58. Vzhľadom na značnú voľnosť, ktorá sa členským štátom v tejto súvislosti priznáva,(27) by však podľa môjho názoru Súdny dvor mal pri preskúmaní uplatňovať štandard rozumnosti alebo prijateľnosti.(28)
3) Primeranosť opatrenia
59. Napokon podmienka iv) uvedená v bode 43 vyššie spočíva v nedostupnosti „menej rušivých opatrení“. To znamená, že v súlade so zásadou proporcionality musí členský štát na to, aby sa mohol odôvodnene dovolávať výnimiek stanovených v článku 15 ods. 2 a 3 smernice 2014/24, preukázať, že vylúčenie postupov obstarávania v prípade dotknutých verejných zákaziek je opatrením, ktoré je vhodné a nevyhnutné na ochranu jeho základných bezpečnostných záujmov.
60. V tomto kontexte môže byť potrebné objasniť špecifickú otázku: poľská vláda tvrdí, že podľa predmetných ustanovení môžu členské štáty určiť mieru ochrany svojich bezpečnostných záujmov na úroveň, akú považujú za najprimeranejšiu. V dôsledku toho vnútroštátne opatrenia prijaté na zabezpečenie tejto úrovne ochrany nemožno považovať za neprimerané, ak túto úroveň nezabezpečujú aj nejaké iné dostupné opatrenia. Z uvedeného by vyplývalo, že členský štát nemožno nútiť, aby prijal nižšiu úroveň ochrany ako tú, ktorú si zvolil, z dôvodu, že alternatívne opatrenia by menej obmedzovali obchod v rámci Únie.
61. Komisia na otázku, či s týmto názorom súhlasí, odpovedala na pojednávaní záporne. Zdá sa mi však, že mala problém vysvetliť dôvody svojho stanoviska a v každom prípade neuviedla žiadne ustanovenie práva Únie, ktoré by Európskej únii priznávalo právomoc preskúmať rozhodnutia členských štátov v tomto smere.
62. V tejto súvislosti sa prikláňam k stanovisku poľskej vlády. Ak nejde o záležitosť takej povahy a rozmerov, že má vplyv na bezpečnosť Európskej únie, a preto patrí do rámca spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky,(29) Európska únia nemá žiadnu osobitnú právomoc vo vzťahu k národnej/verejnej bezpečnosti členských štátov. V skutočnosti je účelom príslušných ustanovení Zmluvy v podstate stanoviť obmedzenia činnosti Európskej únie – či už vo všeobecnosti,(30) alebo pri konaní v konkrétnej oblasti (ako je vnútorný trh(31) a priestor slobody, bezpečnosti a spravodlivosti(32)) – v prípadoch, keď môže mať vplyv na bezpečnostné záujmy členských štátov. Ako Súdny dvor neustále zdôrazňuje, z článku 4 ods. 2 ZEÚ vyplýva, že „národná bezpečnosť ostáva vo výlučnej zodpovednosti každého členského štátu“(33).
c) Dôkazné bremeno
63. Z ustálenej judikatúry vyplýva, že v kontexte žaloby podľa článku 258 ZFEÚ Komisii prináleží, aby preukázala existenciu údajného nesplnenia povinnosti. Táto inštitúcia musí Súdnemu dvoru predložiť dôkazy nevyhnutné na to, aby preveril existenciu tohto nesplnenia bez toho, aby sa opieral o akúkoľvek domnienku.(34)
64. Až keď Komisia poskytla dostatok dôkazov na preukázanie relevantných skutočností, prináleží žalovanému členskému štátu, aby vecne a podrobne spochybnil takto predložené informácie a z nich vyplývajúce dôsledky.(35) Keď členský štát využíva výnimku stanovenú v práve Únie ako v prejednávanej veci, predovšetkým mu prináleží preukázať, že sú splnené príslušné podmienky.(36) Bremeno žalovaného členského štátu zahŕňa požiadavku analyzovať vhodnosť a primeranosť opatrenia prijatého týmto štátom, ako aj predložiť konkrétne dôkazy podporujúce jeho argumentáciu.(37)
65. Súdny dvor však dodal, že dôkazné bremeno, ktoré znáša tento členský štát, nemôže byť také rozsiahle, aby sa od tohto členského štátu žiadalo pozitívne preukázať, že žiadne iné predstaviteľné opatrenie nedovoľuje dosiahnuť uvedený verejný cieľ za tých istých podmienok.(38) To podľa môjho názoru znamená, že členské štáty sú pred prijatím výnimiek z práva Únie povinné pozorne preskúmať možnosť využitia menej obmedzujúcich opatrení,(39) ale nemožno od nich očakávať, že identifikujú úplne každé alternatívne opatrenie, ktoré by mohlo hypoteticky prichádzať do úvahy, a vysvetlia, prečo by sa žiadne z nich nemalo použiť. K tomu ešte dodám, že od členského štátu nemožno požadovať, aby prijal alternatívne opatrenia, ak by nebola istá ich uskutočniteľnosť alebo účinnosť alebo by viedli k neúnosnému (organizačnému alebo finančnému) zaťaženiu dotknutého členského štátu.
66. Na základe tohto analytického rámca sa teraz budem zaoberať dôvodnosťou tvrdení účastníkov konania.
2. Analýza tvrdení účastníkov konania
67. V záujme určenia, či si Poľská republika v prejednávanej veci nesplnila svoje povinnosti podľa smernice 2014/24, je v prvom rade potrebné overiť, či záujmy, ktoré sa majú chrániť predmetnou vnútroštátnou právnou úpravou, možno považovať za „základné bezpečnostné záujmy“ v zmysle článku 15 ods. 2 a 3 danej smernice. Po druhé je potrebné zistiť, či dotknutý členský štát mal opodstatnený dôvod domnievať sa, že uplatnenie pravidiel verejného obstarávania na dotknuté verejné zákazky by viedlo k ohrozeniu verejnej bezpečnosti, ktoré je skutočné a dostatočne závažné. Po tretie by sa mala preskúmať primeranosť predmetnej vnútroštátnej právnej úpravy.
68. V tejto fáze je však namieste niekoľko úvodných pripomienok.
a) Úvodné pripomienky
69. Na úvod musím uviesť, že právne posúdenie v prejednávanej veci niekedy celkom komplikuje skutočnosť, že tvrdenia oboch účastníkov konania sú pomerne všeobecné, zatiaľ čo predmetná vnútroštátna právna úprava vylučuje z verejného obstarávania, ako správne podotýka Komisia, zákazky na zhotovenie pomerne rozsiahlej a rôznorodej skupiny dokumentov a iných predmetov.
70. Nemyslím si, že tieto dokumenty a predmety možno na účely tohto konania považovať za rovnorodú skupinu. Neobsahujú podobné informácie a neplnia rovnakú funkciu. Aspoň do istej miery sa takisto zhotovujú z rôznych materiálov a na základe odlišných techník. Tieto dokumenty boli z verejného obstarávania vylúčené z rôznych dôvodov a nemožno poprieť, že ich citlivosť, ako aj ich schopnosť ovplyvniť bezpečnostné záujmy Poľskej republiky sa líšia, a to dokonca významne.
71. Je preto sotva prekvapujúce, že tvrdenia predložené niektorým z účastníkov konania často majú istú váhu, ale len vo vzťahu k niektorým z predmetných dokumentov. Tento nesúlad medzi právnymi argumentmi účastníkov konania a východiskovým skutkovým stavom má podľa môjho názoru významný vplyv na právne posúdenie, ktoré sa v prejednávanej veci vyžaduje od Súdneho dvora, a predovšetkým na spôsob, akým možno vyriešiť tento spor. K tomuto bodu sa vrátim na konci týchto návrhov.
b) Ochrana základných bezpečnostných záujmov
72. Poľská vláda tvrdí, že zhotovovanie predmetných dokumentov je činnosť, ktorá môže ovplyvniť základné bezpečnostné záujmy Poľska v zmysle článku 15 ods. 2 a 3 smernice 2014/24. Hlavný argument poľskej vlády má v podstate dve časti. Po prvé uvádza potrebu zabezpečiť kontinuitu dodávok dokumentov, ktoré sú nevyhnutné na správne a nepretržité fungovanie verejnej správy. Po druhé zdôrazňuje, že zhotovovanie dotknutých dokumentov si vyžaduje používanie dôverných (alebo tajných) informácií, ktoré by sa nemali prezradiť neoprávneným osobám, a osobitných technológií a know‑how, ktoré by tieto osoby nemali získať. Poľská vláda v tejto súvislosti uvádza bezpečnostné hrozby, ktoré predstavujú javy, ako je kybernetická vojna, terorizmus, organizovaná trestná činnosť, obchodovanie s ľuďmi a prevádzačstvo migrantov.
73. Konštatovanie, že zabezpečenie kontinuity dodávok dokumentov, ktoré správny aparát členského štátu potrebuje na riadne fungovanie, predstavuje jeden z jeho základných bezpečnostných záujmov, podľa môjho názoru patrí do rámca voľnej úvahy tohto členského štátu. Takisto bez ťažkostí súhlasím s poľskou vládou, že boj proti kybernetickej vojne, terorizmu, organizovanej trestnej činnosti, obchodovaniu s ľuďmi a prevádzačstvu migrantov nielenže jednoznačne patrí pod pojem „národná/verejná bezpečnosť“, ale možno ho takisto považovať za hlavnú – a teda „základnú“ – zložku bezpečnostnej politiky štátu.
74. Napriek tomu musím poznamenať, že v písomných pripomienkach aj počas pojednávania bola nastolená otázka, či vylúčenie určitých konkrétnych dokumentov z pôsobnosti pravidiel verejného obstarávania naozaj súvisí s bojom proti vyššie uvedeným hrozbám. Zdá sa mi, že poľská vláda v tejto súvislosti odpovedala pomerne neurčito a napokon sa odvolala na iné ciele, ktoré by sa dotknutými výnimkami sledovali. Uviedla predovšetkým tieto verejné záujmy: i) ochrana spotrebiteľov a verejného zdravia v súvislosti s povoleniami na výkon profesie lekára alebo zubného lekára; ii) ochrana verejnej ponuky v súvislosti s kolkami na spotrebnú daň; iii) zaručenie bezpečnosti vozidiel v súvislosti s dokumentmi, ktoré sa týkajú ich stavu, a iv) zabezpečenie dôvery verejnosti vo výsledok volieb v súvislosti s hlasovacími lístkami a holografickými značkami na osvedčeniach o hlasovacom práve.
75. Hoci súhlasím, že zabezpečenie dôvery verejnosti v spravodlivosť volieb sa môže považovať za jeden zo základných bezpečnostných záujmov členského štátu, argumenty predložené poľskou vládou v súvislosti s ostatnými záujmami uvedenými v predchádzajúcom bode týchto návrhov nepovažujem za presvedčivé. Ako som už uviedol, pravdepodobne môžu existovať okolnosti, za ktorých by bolo možné konštatovať, že ohrozenie verejného zdravia sa dotýka základných bezpečnostných záujmov. Takisto by som nevylučoval, že vo veľmi výnimočných prípadoch môže mať ohrozenie verejných financií také rozmery a závažnosť, že by sa mohlo považovať za ohrozenie, ktoré má vplyv na základné bezpečnostné záujmy členského štátu.(40) Len ťažko si však možno predstaviť okolnosti, za ktorých by pojem „základné bezpečnostné záujmy“ zahŕňal otázky ochrany spotrebiteľa alebo bezpečnosti cestnej premávky.
76. Napriek tomu a bez ohľadu na vyššie uvedené skutočnosti nevidím a ani poľská vláda neuviedla žiadnu konkrétnu hrozbu ani riziko pre verejné zdravie, ochranu spotrebiteľa, bezpečnosť cestnej premávky a verejné financie, ktoré by v prejednávanej veci mohli dosiahnuť minimálnu mieru závažnosti, ktorá sa vyžaduje, aby sa mohli prijateľne považovať za „základný bezpečnostný záujem“. Iba samotné skutočnosti uvedené poľskou vládou, že existencia falšovaných lekárskych osvedčení by znamenala, že niektorým osobám by zdravotnú starostlivosť poskytovali osoby bez riadnych zdravotníckych kvalifikácií, a že existencia falšovaných kolkov na spotrebnú daň by viedla k stratám príjmov do poľskej štátnej pokladnice, napríklad podľa môjho názoru zjavne nepostačujú na odôvodnenie uplatnenia výnimiek stanovených v článku 15 ods. 2 a 3 smernice 2014/24.
77. Medzi predmetnými dokumentmi sa navyše vyskytujú aj také, v prípade ktorých poľská vláda vôbec nevysvetlila logickú súvislosť s ochranou bezpečnostných záujmov Poľska. Pri týchto dokumentoch takúto očividnú súvislosť ani nevidím. Spomeniem ich len niekoľko: legalizačné značky a kontrolné nálepky uvedené v zákone o pravidlách cestnej premávky, námorné knižky, dokumenty spojené so záznamami o osobnom stave, vykonateľné tituly, rozsudky alebo príkazy vydané súdmi alebo súdnymi úradníkmi, osvedčenia členov posádky lietadiel, preukazy osvedčujúce zdravotné postihnutie, vodičské preukazy, knižky vozidla, karty tachografu a služobné preukazy niektorých verejných činiteľov, ako sú daňoví a colní úradníci alebo inšpektori cestnej dopravy.
78. Vzhľadom na uvedené skutočnosti zastávam názor, že Poľská republika sa v prejednávanej veci môže odôvodnene dovolávať predmetných výnimiek, pokiaľ je vylúčenie z pôsobnosti pravidiel verejného obstarávania zamerané na: i) ochranu daného členského štátu pred hrozbami, ktoré predstavuje kybernetická vojna, terorizmus, organizovaná trestná činnosť, obchodovanie s ľuďmi a prevádzačstvo migrantov; ii) zabezpečenie dôvery verejnosti vo výsledky volieb a iii) zabezpečenie dodávok dokumentov, ktoré sú nevyhnutné na riadne fungovanie verejnej správy. Naopak sa domnievam, že ostatné údajné riziká pre bezpečnosť Poľskej republiky, napríklad tie, ktoré sa týkajú verejného zdravia, ochrany spotrebiteľa, bezpečnosti cestnej premávky a verejných financií, nemajú taký charakter, aby odôvodňovali uplatnenie predmetných výnimiek.
c) Poškodenie bezpečnostných záujmov
79. Pokiaľ ide o pravdepodobnosť a závažnosť poškodenia daných bezpečnostných záujmov, poľská vláda sa podľa môjho názoru môže opodstatnene domnievať, že ak by sa činnosťou zhotovovania predmetných dokumentov poverila spoločnosť, ktorá by nespĺňala vysoké bezpečnostné normy, mohlo by to viesť k ohrozeniu základných bezpečnostných záujmov Poľska, ktoré by bolo skutočné a významné.
80. Ako tvrdí poľská vláda a uznáva Komisia, za určitých okolností by škoda, ktorá by mohla vyplynúť z únikov, mohla byť takmer nezvratná. Škoda by totiž mohla byť trvalá a ťažko napraviteľná: falšované dokumenty by mohli určitý čas zostať v obehu a bolo by možné jednoducho zhotoviť nové. Nemožno vylúčiť, že v extrémnych prípadoch možno budú na predídenie ďalším hrozbám v budúcnosti potrebné isté zmeny postupov a techník používaných pri vydávaní niektorých predmetných dokumentov.
81. Mám však pochybnosti, či by sa za dostatočne závažnú hrozbu pre riadne fungovanie poľskej verejnej správy mohlo považovať možné narušenie zhotovovania úplne každého dokumentu v príslušnom zozname. Potreby zabezpečiť kontinuitu dodávok sa podľa môjho názoru možno odôvodnene dovolávať iba v prípade dokumentov, ktoré sú pre správny aparát striktne nevyhnutné a nenahraditeľné v súvislosti so základnými funkciami štátu, takže by nebolo možné tolerovať ani pomerne krátke omeškanie dodávok týchto dokumentov. Zdá sa mi, že veľká väčšina predmetných dokumentov tieto kritériá nespĺňa.
d) Zásada proporcionality
82. Po tretie je nevyhnutné určiť, či je rozhodnutie poľskej vlády vylúčiť dotknuté verejné zákazky z uplatňovania pravidiel verejného obstarávania v súlade so zásadou proporcionality. Vzhľadom na samotné znenie predmetných ustanovení(41)sa však domnievam, že v záujme rešpektovania právomoci členských štátov v oblasti národnej/verejnej bezpečnosti je odôvodnený iba dvojkrokový test proporcionality.(42)Súdny dvor teda musí overiť len to, či je predmetná vnútroštátna právna úprava vhodná na dosiahnutie stanoveného cieľa a či nejde nad rámec toho, čo je na jeho dosiahnutie striktne nevyhnutné.
1) Vhodnosť opatrenia
83. Po prvé, pokiaľ ide o vhodnosť vylúčenia z hľadiska dosiahnutia jeho stanoveného cieľa, posúdenie môže byť relatívne jednoduché: podľa môjho názoru je pomerne očividné, že centralizáciou zhotovovania predmetných dokumentov v rámci jedného subjektu, ktorý je vo výlučnom vlastníctve a pod priamou kontrolou štátu a pôsobí na poľskom území, možno znížiť riziko, že i) k citlivému materiálu a dôverným (alebo tajným) informáciám by mohol mať prístup neoprávnený personál, ktorý by teda mohol dotknuté dokumenty sfalšovať alebo zreprodukovať technológie a know‑how, ktoré sú na to potrebné,(43) a ii) spoločnosť by sa mohla dostať do finančných ťažkostí, čo by mohlo ohroziť kontinuitu dodávok predmetných dokumentov.
84. Orgány verejnej moci totiž môžu zasiahnuť a prípadne mať posledné slovo v prípade všetkých kľúčových rozhodnutí (prevádzkových, obchodných, technických, personálnych, atď.) daného subjektu. Kontrolné právomoci (napríklad v priestoroch spoločnosti alebo vo vzťahu k zamestnancom subjektu) možno v prípade potreby takisto vykonávať prostredníctvom právomocí zverených policajným silám. Skutočnosť, že je dodávateľ vo výlučnom vlastníctve štátnej pokladnice (a že vnútroštátne právo stanovuje určité obmedzenia v súvislosti s predajom jeho akcií), takisto predstavuje záruku, že vlastníctvo dodávateľa nemôže „padnúť do nesprávnych rúk“, čo by sa potenciálne mohlo stať v prípade spoločností, ktorých akcie sú verejne obchodovateľné na burzách. Verejná kontrola by navyše príslušným orgánom mala umožniť jednoduchšie a rýchlejšie odhaliť prípady finančných ťažkostí spoločnosti, takže by mali byť schopné včas prijať primerané nápravné opatrenia.
85. Predmetná vnútroštátna právna úprava teda zrejme môže zmysluplne prispieť k ochrane bezpečnostných záujmov, ktorých sa dovoláva Poľská republika.
2) Nevyhnutnosť opatrenia
86. Druhý aspekt, teda aspekt nevyhnutnosti opatrenia, podľa môjho názoru vyvoláva zložitejšie otázky.
87. Kľúčovou otázkou je, či poľská vláda preukázala, že uplatnenie predmetných výnimiek bolo nevyhnutné na ochranu základných bezpečnostných záujmov Poľska. Na tento účel sa od uvedenej vlády vyžadovalo, aby preukázala, že ochranu takýchto záujmov by nebolo možné dosiahnuť v rámci súťažného postupu verejného obstarávania, ktorý stanovuje smernica 2014/24.(44)
88. V tomto kontexte je potrebné pamätať na to, že podľa tvrdení poľskej vlády v tomto konaní je úroveň ochrany dotknutých záujmov, ktorú daná vláda zvolila, mimoriadne vysoká. Ako sa uvádza v bodoch 60 až 62 vyššie, je to prvok, ktorý sa musí zohľadniť pri posudzovaní existencie menej obmedzujúcich opatrení.
89. Komisia v podstate tvrdí, že z hľadiska ochrany záujmov, ktorých sa dovoláva poľská vláda, by bola kombinácia prísnych technických špecifikácií (podľa článku 42 smernice 2014/24)(45) a podmienok účasti (podľa článku 58 smernice 2014/24)(46) rovnako účinná ako vylúčenie z verejného obstarávania. Komisia takisto poukazuje na ustanovenia, ktoré verejným obstarávateľom za špecifických okolností umožňujú upraviť zmluvy (článok 72 smernice 2014/24)(47) a vypovedať ich (článok 73 smernice 2014/24).(48)
90. Zastávam názor, že argument Komisie je do istej miery opodstatnený. Pokiaľ totiž ide o zabezpečenie kontinuity dodávok, neexistuje žiadny dôvod domnievať sa, že súkromné spoločnosti by už z povahy veci poskytovali nižšie záruky. Ako na pojednávaní potvrdila poľská vláda, PWPW je „akciová spoločnosť“, teda spoločnosť, ktorá má obmedzené ručenie a minimálne z formálneho hľadiska sa nelíši od mnohých iných spoločností v súkromnom vlastníctve. Táto spoločnosť môže mať finančné ťažkosti, a ak sa jej finančná situácia významne zhorší, mohla by sa dostať aj do konkurzu.
91. Samozrejme, rozumiem, že poľská vláda by urobila všetko preto, aby zachovala finančnú životaschopnosť tejto spoločnosti a v prípade potreby ju zachránila pred konkurzným konaním. Ako však správne podotýka Komisia, schopnosť poľskej vlády urobiť to môže mať isté hranice. Okrem iného by sa mohli na situáciu uplatňovať pravidlá Únie týkajúce sa kontroly štátnej pomoci. V tomto kontexte by sa nemalo zabúdať na to, že PWPW sa venuje celému radu činností (grafický dizajn, zhotovovanie a personalizácia rôznych dokumentov, ponuka riešení IT, atď.) na viacerých geografických trhoch (v rámci Európskej únie aj mimo nej), kde súťaží s inými spoločnosťami.
92. Podľa môjho názoru by sa dalo jednoducho stanoviť viacero opatrení, ktorými by sa minimalizovali riziká pre kontinuitu dodávok, ktoré uvádza poľská vláda. Nič napríklad tejto vláde nebráni, aby od uchádzačov/dodávateľov okrem iného požadovala i) splnenie prísnych finančných kritérií účasti v obstarávaní; ii) pravidelné predkladanie podrobných finančných výkazov a správ, čo by správnym orgánom umožňovalo monitorovať „zdravie“ spoločnosti, a iii) zúčastnenie sa na presune výroby v prípade konkurzu (alebo následnej neschopnosti riadne plniť zmluvu).
93. Preto zastávam názor, že predmetná vnútroštátna právna úprava v rozsahu, v akom je jej cieľom zabezpečiť kontinuitu dodávok predmetných dokumentov, presahuje rámec toho, čo je nevyhnutné na zabezpečenie ochrany základných bezpečnostných záujmov, ktorých sa dovoláva poľská vláda. Rovnaká úroveň ochrany týchto záujmov by sa dala dosiahnuť aj v prípade, že by sa zhotovovanie dotknutých dokumentov zverilo jednej alebo viacerým spoločnostiam prostredníctvom súťažného postupu obstarávania.
94. Naopak sa mi zdá, že opatrenia navrhnuté Komisiou v súvislosti s potrebou vyhnúť sa únikom informácií alebo technológií nie sú rovnako účinné ako vylúčenie z verejného obstarávania. Inak povedané, týmito alternatívnymi opatreniami by sa podľa môjho názoru nedosiahla rovnaká miera ochrany, akú si zvolila poľská vláda.
95. V prvom rade je podľa mňa zrejmé, že iba samotné zahrnutie pravidiel, ktoré by sa týkali disciplinárnej alebo finančnej zodpovednosti a náhrady škody v prípade únikov alebo iných porušení bezpečnostných pravidiel, do zmluvy nemá porovnateľnú účinnosť: samotným účelom vylúčenia niektorých zákaziek z verejného obstarávania je minimalizácia rizika, že by mohlo dôjsť k škode. Následná finančná náhrada zo strany dodávateľa alebo uloženie disciplinárnych sankcií dotknutým osobám sa zdajú byť pre Poľskú republiku len veľmi málo užitočné, takže nepredstavujú dostatočnú náhradu za spoľahlivejšie opatrenia ex ante, ktoré by mohli porušeniam predísť. Som si samozrejme vedomý, že účelom ustanovení týkajúcich sa náhrady škody a zodpovednosti je tiež odradiť potenciálnych porušovateľov. Pokiaľ však ide o odrádzanie osôb, ktoré môžu byť napojené napríklad na teroristické skupiny, zahraničné tajné služby alebo významné zločinecké skupiny, od pokusu o prístup k vysoko citlivým informáciám, preventívne účinky takýchto ustanovení sú zrejme pomerne obmedzené.
96. Komisia navrhla, že v záujme zabezpečenia toho, aby poľská vláda mohla v prípade potreby využívať verejné právomoci policajných síl na kontrolu dotknutej spoločnosti a jej zamestnancov, by sa od dodávateľa mohlo požadovať, aby svoje činnosti vykonával v Poľsku. Komisia v tomto kontexte uvádza skutočnosť, že bezpečnostné osvedčenia potrebné na vykonávanie činností ako tie, ktoré vykonáva PWPW, už majú aj ďalšie spoločnosti so sídlom v tejto krajine.
97. Niektoré z argumentov Komisie majú istú váhu. Od dodávateľa by sa naozaj mohlo požadovať, aby najcitlivejšie dokumenty zhotovoval v Poľsku, čím by umožnil účinnejšie monitorovanie a v prípade potreby aj presadzovanie práva zo strany orgánov verejnej moci.
98. Poľská vláda však môže – podľa môjho názoru oprávnene – považovať za dôležité, aby mohla ovplyvňovať niektoré kľúčové rozhodnutia spoločnosti, ktoré by mohli mať priamy alebo nepriamy vplyv na bezpečnosť činností vykonávaných danou spoločnosťou (napríklad prijímanie zamestnancov), alebo aby na ne mohla dohliadať. Len ťažko možno spochybniť, že miera zasahovania, ktorú by orgány verejnej správy mohli uplatňovať v prípade spoločnosti vo verejnom vlastníctve, je väčšia než v prípade spoločnosti v súkromnom vlastníctve, a to bez ohľadu na ustanovenia a záruky, ktoré by sa mohli zahrnúť do zmluvy. Ako už bolo viackrát uvedené, rozhodnutie o primeranej úrovni ochrany dotknutých záujmov v zásade prináleží Poľskej republike.
99. Rovnaké úvahy sa mutatis mutandis môžu uplatňovať na zhotovovanie hlasovacích lístkov a holografických značiek na osvedčeniach o hlasovacom práve.
100. Zastávam preto názor, že Poľská republika sa môže oprieť o článok 15 ods. 2 a 3 smernice 2014/24, pokiaľ sa vylúčenie z verejného obstarávania týka dokumentov, ktorých falšovanie môže mať nepriaznivý vplyv na boj daného štátu proti kybernetickej vojne, terorizmu, obchodovaniu s ľuďmi, prevádzačstvu migrantov a organizovanej trestnej činnosti, ako aj dokumentov, ktoré môžu mať vplyv na správnosť a spravodlivosť volieb (alebo ich vnímanie zo strany verejnosti).
3. Závery: riešenie prejednávanej veci
101. Vyššie uvedená analýza ma vedie k týmto záverom.
102. Po prvé niektoré záujmy, ktorých sa dovoláva poľská vláda v tomto konaní, možno považovať za „základné bezpečnostné záujmy“ v zmysle článku 15 ods. 2 a 3 smernice 2014/24. Ide o potrebu i) bojovať proti kybernetickej vojne, terorizmu, obchodovaniu s ľuďmi, prevádzačstvu migrantov a organizovanej trestnej činnosti; ii) zabezpečiť kontinuitu dodávok dokumentov, ktoré sú nevyhnutné na riadne fungovanie verejnej správy, a iii) zabezpečiť dôveru verejnosti v spravodlivý výsledok volieb. V prejednávanej veci naopak nevidím žiadny prvok, ktorý by bol dôvodom na to, aby sa za „základné bezpečnostné záujmy“ na účely smernice 2014/24 považovali záujmy týkajúce sa verejného zdravia, ochrany spotrebiteľa, bezpečnosti cestnej premávky a ochrany verejných financií.
103. Po druhé zastávam názor, že Poľská republika má opodstatnený dôvod domnievať sa, že hrozby, ktorým chce predchádzať alebo ich minimalizovať prostredníctvom predmetnej vnútroštátnej právnej úpravy, sú skutočné a dostatočne závažné. Takéto hrozby však podľa môjho názoru neexistujú v prípade, keď dokumenty, ktorých kontinuitu dodávok Poľská republika zamýšľa zabezpečiť, nie sú nenahraditeľné ani nevyhnutné z hľadiska riadneho fungovania štátnej správy.
104. Po tretie predmetná vnútroštátna právna úprava centralizuje zhotovovanie predmetných dokumentov v rámci jedného subjektu, ktorý je vo výlučnom vlastníctve a pod priamou kontrolou štátu, takže je len čiastočne v súlade so zásadou proporcionality. Konkrétnejšie sa za nevyhnutnú z hľadiska dosiahnutia primeranej úrovne ochrany, ktorú si zvolila poľská vláda, môže považovať výlučne v súvislosti s dokumentmi, ktorých falšovanie môže Poľskej republike skutočne brániť v boji proti kybernetickej vojne, terorizmu, obchodovaniu s ľuďmi, prevádzačstvu migrantov alebo organizovanej trestnej činnosti alebo môže oslabiť dôveru verejnosti vo výsledok volieb. Na odvrátenie rizík pre kontinuitu dodávok predmetných dokumentov, ktoré uvádza poľská vláda, naopak existujú alternatívne, menej rušivé opatrenia.
105. Všetky uvedené úvahy podľa môjho názoru znamenajú, že Komisia aj Poľská republika sú v tomto konaní sčasti úspešné a sčasti neúspešné. V takom prípade sa samozrejme kľúčovou stáva otázka, v akom rozsahu by sa malo tejto žalobe vyhovieť a v akom rozsahu by sa mala zamietnuť.
106. S cieľom odpovedať na túto otázku sa teraz musím vrátiť k záležitosti, ktorú som zmienil v úvodných pripomienkach: tvrdenia Komisie aj poľskej vlády sú väčšinou pomerne všeobecné, zatiaľ čo predmetná vnútroštátna právna úprava vylučuje z verejného obstarávania zhotovenie pomerne rozsiahlej a rôznorodej skupiny dokumentov a iných predmetov.(49)
107. Na otázku, či sa domnievajú, že náležite zohľadnili osobitné vlastnosti jednotlivých dokumentov, obaja účastníci konania na pojednávaní odpovedali, že to nie je ich povinnosť. Poľská vláda zopakovala názor, že všetky predmetné dokumenty majú kľúčový význam z hľadiska ochrany bezpečnostných záujmov Poľska, takže ich možno z verejného obstarávania vylúčiť. Komisia zasa uviedla, že poľská vláda zatiaľ odmietala viesť o tejto otázke zmysluplnú diskusiu a úloha vysvetliť Súdnemu dvoru osobitosti jednotlivých dokumentov by v každom prípade mala prináležať tejto vláde.
108. Nedá mi nespomenúť, že pri týchto odpovediach som cítil istú frustráciu. V dôsledku tohto prístupu účastníkov konania a napriek starostlivému posúdeniu žalobných dôvodov Komisie a námietok Poľskej republiky a preskúmaniu dôkazov predložených oboma účastníkmi totiž nedokážem jednoznačne „stanoviť hranicu“ medzi dokumentmi, ktoré možno odôvodnene vylúčiť z pôsobnosti pravidiel verejného obstarávania, a tými, pri ktorých to možné nie je.
109. V kontexte priamej žaloby skutočnosť, že účastník konania nepreukázal svoje tvrdenia, zvyčajne nevyvoláva žiadny významný procesný problém: pri rozhodovaní o rôznych sporných otázkach môžu Súdny dvor usmerniť zásady rozdelenia dôkazného bremena.(50) V prejednávanej veci je však pre mňa v prípade niektorých aspektov sporu mimoriadne náročné určiť účastníka konania, ktorý znášal bremeno preukázania (alebo vyvrátenia) určitej skutočnosti. V rámci takéhoto procesného pingpongu, v ktorom sa bremeno presúva vždy, keď účastník konania prima facie preukáže svoje stanovisko, môže byť niekedy náročné rozhodnúť, kto – obrazne povedané – získal bod.
110. Navyše by som cítil isté rozpaky, keby som mal navrhnúť, aby Súdny dvor v prejednávanom spore rozhodol na základe automatického (a dovolím si povedať slepého) uplatnenia pravidiel týkajúcich sa dôkazného bremena. Je pravda, že každý účastník konania si musí starostlivo zvoliť prístup, ktorý chce prijať ako svoju sporovú stratégiu, pretože rozhodnutia v tejto súvislosti často majú svoje dôsledky. Keď súd vydá konečné rozhodnutie vo veci, proti ktorému sa nemožno odvolať, záležitosť sa stáva právoplatne rozhodnutou a ako taká už nemôže byť predmetom ďalšieho sporu.
111. Po skončení súdneho konania teda procesná realita nahrádza akúkoľvek inú „alternatívnu“ realitu.
112. Hoci však túto skutočnosť možno za bežných okolností považovať za prostý fakt, zdráhal by som sa podporovať extrémne uplatňovanie tohto prístupu – ktorý by in extremis mohol viesť k tomu, že sudcovia opustia zdravý rozum a prijmú neodôvodnené rozhodnutia – v kontexte konania o nesplnení povinnosti.
113. V súlade s ustálenou judikatúrou Súdneho dvora je v kontexte tohto konania jeho úlohou overiť vytýkané nesplnenie povinnosti, aj ak ho žalovaný nepopiera.(51) To možno podľa môjho názoru vysvetliť potenciálne ďalekosiahlymi dôsledkami, ktoré môžu pre členský štát vyplynúť z nepriaznivého rozsudku vydaného podľa článkov 258 alebo 259 ZFEÚ: že členský štát bude povinný zmeniť napadnuté vnútroštátne opatrenie. Uvedené platí bez ohľadu na to, či v prípade lepšej obhajoby mohol preukázať, že opatrenie v skutočnosti je v súlade s právom Únie.(52) Ak by daný členský štát napadnuté vnútroštátne opatrenie nezmenil, mohlo by ho to vystaviť finančným sankciám(53) a žalobám o zodpovednosť.(54)
114. Zastávam teda názor, že ak nie je úplne jasné, kto mal preukázať jednotlivé skutočnosti, pretože za neúplnosť spisu zrejme zodpovedajú obaja účastníci konania, rozumným prístupom zo strany Súdneho dvora môže byť, že sa vyhne rozhodovaniu o tých otázkach, ktoré nie sú striktne nevyhnutné na rozhodnutie sporu. Zdá sa mi to obzvlášť dôležité v prípade, aký nastal v prejednávanej veci, keď by potvrdenie jedného argumentu žalobkyne alebo žalovanej mohlo mať okamžitý vplyv na ochranu určitých základných bezpečnostných záujmov členského štátu.
115. V tomto kontexte sa domnievam, že Súdny dvor má v zásade dve možnosti.
116. Na jednej strane by Súdny dvor mohol vydať predbežný rozsudok, ako to urobil v niektorých z prvých vecí, v ktorých sa domnieval, že informácie poskytnuté oboma účastníkmi konania mu neumožňujú dostatočne podrobné posúdenie predmetných otázok. V týchto rozsudkoch Súdny dvor nariadil účastníkom konania, aby opätovne preskúmali niektoré otázky vyplývajúce zo sporu so zreteľom na usmernenia obsiahnuté v týchto rozsudkoch a aby mu do určitého dátumu podali správu. Súdny dvor potom vydal konečný rozsudok.(55)
117. Na druhej strane by Súdny dvor mohol jednoducho určiť, že Poľská republika si tým, že vylúčila zhotovovanie určitých dokumentov, tlače a označení z pôsobnosti pravidiel verejného obstarávania stanovených v smernici 2014/24, nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 1 ods. 1 a 3 a článku 15 ods. 2 a 3 uvedenej smernice v spojení s článkom 346 ods. 1 písm. a) ZFEÚ. Z mojej analýzy totiž vyplýva, že predmetná vnútroštátna právna úprava z pôsobnosti pravidiel verejného obstarávania nepochybne vylučuje určitý (pravdepodobne veľký) počet dokumentov, v súvislosti s ktorými výnimky stanovené v článku 15 ods. 2 a 3 smernice 2014/24 nie sú uplatniteľné.
118. Z dôvodov hospodárnosti súdneho konania by som uprednostnil druhú možnosť. V tejto súvislosti by som zdôraznil, že so zreteľom na návrhy Komisie(56) by Súdny dvor nerozhodol ultra petita ani infra petita. Rozsudok Súdneho dvora by zároveň poľskej vláde poskytol dostatočné usmernenie, pokiaľ ide o to, ako by sa mala dotknutá vnútroštátna právna úprava zmeniť, aby sa dosiahol súlad s právom Únie. Treba totiž pamätať na skutočnosť, že podľa ustálenej judikatúry sa musí výrok rozsudku, ktorý opisuje nesplnenie povinností konštatované Súdnym dvorom v konaní podľa článku 258 ZFEÚ, vykladať so zreteľom na odôvodnenie tohto rozsudku.(57)
119. Akékoľvek budúce nezhody medzi Komisiou a Poľskou republikou v súvislosti s otázkou, či Poľsko úspešne dosiahlo úplný súlad s rozsudkom Súdneho dvora, by sa navyše v prípade potreby mohli vyriešiť i) v kontexte konania o nesplnení povinnosti podľa článku 260 ods. 2 ZFEÚ, a ak by stále pretrvávali, ii) v kontexte žaloby o neplatnosť, ktorú by Poľská republika podala podľa článku 263 ZFEÚ proti akémukoľvek rozhodnutiu Komisie, ktorým by sa určovala potreba a výška sankcií uložených danému členskému štátu.(58)
120. Zo všetkých uvedených dôvodov zastávam názor, že Súdny dvor by mal rozhodnúť v tom zmysle, že predmetná vnútroštátna právna úprava v súčasnom znení nespĺňa podmienky stanovené v článku 15 ods. 2 a 3 smernice 2014/24, takže porušuje ustanovenia uvedenej smernice.
VI. O trovách
121. V súlade s článkom 138 ods. 3 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora ak mali účastníci konania úspech len v časti predmetu konania, každý z nich znáša svoje vlastné trovy konania okrem prípadu, keď Súdny dvor považuje za oprávnené vzhľadom na okolnosti prípadu, aby účastník konania okrem znášania vlastných trov konania bol povinný nahradiť časť trov konania druhého účastníka.
122. Komisia aj Poľská republika v prejednávanej veci navrhovali uložiť druhému účastníkovi konania povinnosť nahradiť trovy konania a obe boli v súvislosti s niektorými tvrdeniami úspešné a v súvislosti s inými neúspešné. Považujem preto za správne, aby sa obom účastníkom konania uložila povinnosť znášať svoje vlastné trovy konania.
VII. Návrh
123. Vzhľadom na vyššie uvedené navrhujem, aby Súdny dvor:
– určil, že Poľská republika si tým, že vylúčila zhotovovanie určitých dokumentov, tlače a označení z pôsobnosti pravidiel verejného obstarávania stanovených v smernici Európskeho parlamentu a Rady 2014/24/EÚ z 26. februára 2014 o verejnom obstarávaní a o zrušení smernice 2004/18/ES, nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 1 ods. 1 a 3 a článku 15 ods. 2 a 3 smernice 2014/24 v spojení s článkom 346 ods. 1 písm. a) ZFEÚ, a
– uložil Európskej komisii a Poľskej republike povinnosť znášať svoje vlastné trovy konania.