РЕШЕНИЕ НА СЪДА (голям състав)
22 ноември 2022 година(*)
„Преюдициално запитване — Предотвратяване използването на финансовата система за целите на изпирането на пари и финансирането на тероризма — Директива (ЕС) 2018/843 за изменение на Директива (ЕС) 2015/849 — Изменение на член 30, параграф 5, първа алинея, буква в) от последната директива — Достъп на всеки член на широката общественост до информацията за действителните собственици — Валидност — Членове 7 и 8 от Хартата на основните права на Европейския съюз — Зачитане на личния и семейния живот — Защита на личните данни“
По съединени дела C‑37/20 и C‑601/20
с предмет две преюдициални запитвания, отправени на основание член 267 ДФЕС от Tribunal d’arrondissement de Luxembourg (Luxembourg) (Окръжен съд Люксембург, Люксембург) с актове от 24 януари 2020 г. и от 13 октомври 2020 г., постъпили в Съда съответно на 24 януари 2020 г. и на 13 ноември 2020 г. в рамките на делата
WM (C‑37/20),
Sovim SA (C‑601/20)
срещу
Luxembourg Business Registers,
СЪДЪТ (голям състав),
състоящ се от: K. Lenaerts, председател, Ал. Арабаджиев, A. Prechal, K. Jürimäe, C. Lycourgos, E. Regan, M. Safjan, P. G. Xuereb, L. S. Rossi, председатели на състави, S. Rodin, F. Biltgen, N. Piçarra, I. Jarukaitis, A. Kumin (докладчик) и I. Ziemele, съдии,
генерален адвокат: G. Pitruzzella,
секретар: L. Carrasco Marco, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 19 октомври 2021 г.,
като има предвид становищата, представени:
– за WM, от M. Jammaers, A. Komninos, L. Lorang и V. Staudt, адвокати,
– за Sovim SA, от P. Elvinger и K. Veranneman, адвокати,
– за люксембургското правителство, от A. Germeaux, C. Schiltz и T. Uri, в качеството на представители,
– за австрийското правителство, от M. Augustin, A. Posch и J. Schmoll, в качеството на представители,
– за финландското правителство, от M. Pere, в качеството на представител,
– за норвежкото правителство, от J. T. Kaasin и G. Østerman Thengs, в качеството на представители,
– за Европейския парламент, от J. Etienne, O. Hrstková Šolcová и M. Menegatti, в качеството на представители,
– за Съвета на Европейския съюз, от M. Chavrier, I. Gurov и K. Pleśniak, в качеството на представители,
– за Европейската комисия, от V. Di Bucci, C. Giolito, L. Havas, H. Kranenborg, D. Nardi, T. Scharf и H. Tserepa-Lacombe, в качеството на представители,
– за Европейския надзорен орган по защита на данните, от C.‑A. Marnier, в качеството на представител,
след като изслуша заключението на генералния адвокат, представено в съдебното заседание от 20 януари 2022 г.,
постанови настоящото
Решение
1 Преюдициалните запитвания се отнасят по същество до валидността на член 1, точка 15, буква в) от Директива (ЕС) 2018/843 на Европейския парламент и на Съвета от 30 май 2018 година за изменение на Директива (ЕС) 2015/849 за предотвратяване използването на финансовата система за целите на изпирането на пари и финансирането на тероризма и за изменение на директиви 2009/138/ЕО и 2013/36/ЕС (ОВ L 156, 2018 г., стр. 43), доколкото с тази разпоредба се изменя член 30, параграф 5, първа алинея, буква в) от Директива (ЕС) 2015/849 на Европейския парламент и на Съвета от 20 май 2015 година за предотвратяване използването на финансовата система за целите на изпирането на пари и финансирането на тероризма, за изменение на Регламент (ЕС) № 648/2012 на Европейския парламент и на Съвета и за отмяна на Директива 2005/60/ЕО на Европейския парламент и на Съвета и на Директива 2006/70/ЕО на Комисията (ОВ L 141, 2015 г., стр. 73), както и до тълкуването, от една страна, на член 30, параграф 9 от Директива 2015/849, изменена с Директива 2018/843 (наричана по-нататък „изменената Директива 2015/849“), и от друга страна, на член 5, параграф 1, букви а)—в) и е), член 25, параграф 2 и членове 44—50 от Регламент (ЕС) 2016/679 на Европейския парламент и на Съвета от 27 април 2016 година относно защитата на физическите лица във връзка с обработването на лични данни и относно свободното движение на такива данни и за отмяна на Директива 95/46/EО (Общ регламент относно защитата на данните) (ОВ L 119, 2016 г., стр. 1, наричан по-нататък „ОРЗД“).
2 Запитванията са отправени във връзка с два спора: първият — на WM (дело C‑37/20), а вторият — на Sovim SA (дело C‑601/20), с Luxembourg Business Registers (наричано по-нататък „LBR“) относно отказа на последното да ограничи достъпа на широката общественост до информацията, свързана, от една страна, с качеството на WM на действителен собственик на гражданско дружество за управление и придобиване на недвижими имоти (société civile immobilière) и от друга страна, с действителния собственик на Sovim.
Правна уредба
Правото на Съюза
Директива 2015/849, Директива 2018/843 и изменената Директива 2015/849
3 Съображения 4, 30, 31, 34, 36 и 38 от Директива 2018/843 гласят:
„(4) […] съществува ясна необходимост от допълнително повишаване на цялостната прозрачност на икономическата и на финансовата среда в Съюза. Предотвратяването на изпирането на пари и на финансирането на тероризма не може да бъде ефективно, освен когато средата е враждебна към престъпниците, търсещи убежище за своите финансови средства посредством непрозрачни структури. Целостта на финансовата система на Съюза зависи от прозрачността на корпоративните и други правни образувания, доверителна собственост и сходни правни форми. Настоящата директива има за цел не само разкриване и разследване на изпирането на пари, но също така и предотвратяване на неговата поява. Повишаването на прозрачността би могло да има силен възпиращ ефект.
[…]
(30) Публичният достъп до информация за действителните собственици позволява засилен контрол на информацията от страна на гражданското общество, включително от страна на печатните издания или на организациите на гражданското общество, и допринася за съхраняване на доверието в почтеността на търговските сделки и финансовата система. Той може да допринесе за борбата със злоупотребата с корпоративни и други правни образувания и правни форми за целите на изпирането на пари и финансирането на тероризма, както чрез подпомагане на разследванията, така и чрез въздействие върху репутацията, тъй като на всяко лице, което би могло да извърши сделки с тях, ще е известна самоличността на действителните собственици. Освен това така се улеснява навременната и ефективна достъпност на информация за финансовите институции и органи, включително органите на трети държави, които участват в борбата с тези престъпления. Достъпът до тази информация би помогнал също така при разследванията във връзка с изпирането на пари, съответните предикатни престъпления и финансирането на тероризма.
(31) Доверието на инвеститорите и широката общественост във финансовите пазари зависи до голяма степен от наличието на точен режим за разкриване на информация, който осигурява прозрачност по отношение на действителния собственик и контролните структури на дружествата. […] Възможното повишаване на доверието във финансовите пазари следва да бъде разглеждано като положителен страничен ефект, а не като цел на повишаването на прозрачността, като последното означава създаването на среда, която е по-малко вероятно да бъде използвана за целите на изпирането на пари и финансирането на тероризма.
[…]
(34) Във всички случаи, по отношение както на корпоративни и други правни образувания, така и на доверителна собственост и сходни правни форми, следва да се търси справедлив баланс, по-специално между интересите на широката общественост, свързани с предотвратяване на изпирането на пари и финансирането на тероризма, и основните права на субектите на данни. Наборът от данни, който следва да бъде предоставен на обществеността, следва да бъде ограничен, ясно и изчерпателно определен и от общ характер, за да се сведе до минимум евентуалното засягане на действителните собственици. Същевременно предоставената на обществеността информация не следва да се различава значително от събираната понастоящем информация. С цел да се ограничи намесата в правото на неприкосновеност на личния им живот като цяло, и конкретно защитата на личните им данни, тази информация следва да е свързана най-вече със статута на действителни собственици на корпоративни и други правни образувания и на доверителна собственост и сходни правни форми и следва да засяга изключително сферата на икономическа дейност, в която са ангажирани действителните собственици. […]
[…]
(36) Освен това, с цел да се осигури пропорционален и балансиран подход и да се гарантират правата на неприкосновеност на личния живот и защита на личните данни, държавите членки следва да могат да предвидят изключения от изискванията за разкриване чрез регистрите на информация за действителните собственици и от достъпа до такава информация при изключителни обстоятелства, когато информацията би изложила действителния собственик на непропорционален риск от измама, отвличане, шантаж, изнудване, тормоз, насилие или сплашване. За държавите членки следва да е възможно също така да изискват регистрация онлайн с цел да се идентифицира всяко лице, което изисква информация от регистъра, както и заплащане на такса за достъп до информацията в регистъра.
[…]
(38) По отношение на обработването на лични данни съгласно настоящата директива се прилага [ОРЗД] към обработването на лични данни в рамките на настоящата директива. Поради това физически лица, чиито лични данни се съхраняват в националните регистри като информация в качеството им на действителни собственици, следва да бъдат съответно информирани. Освен това следва да се предоставя достъп само до лични данни, които са актуални и се отнасят до действителния собственик, а бенефициерите следва да бъдат информирани относно своите права съгласно действащата правна уредба на Съюза за защита на данните […] и относно приложимите процедури за упражняване на тези права. Освен това, за да се предотвратят злоупотреби с информацията, съдържаща се в регистрите, и да се постигне баланс с правата на действителните собственици, държавите членки могат да счетат за уместно да разгледат възможността да предоставят на разположение на действителния собственик информация за лицето, отправило искането, и за правното основание за искането“.
4 Член 1, параграф 1 от изменената Директива 2015/849 гласи:
„Целта на настоящата директива е предотвратяване използването на финансовата система на Съюза за целите на изпирането на пари и финансирането на тероризма“.
5 Член 3 от изменената Директива 2015/849 гласи:
„За целите на настоящата директива се прилагат следните определения:
[…]
6) „действителен собственик“ означава физическо лице или лица, което в крайна сметка притежава или контролира клиента и/или физическо лице или лица, от чието име се осъществява дадена сделка или дейност, и включва най-малко следното:
а) по отношение на корпоративни образувания:
i) физическото лице или лица, което в крайна сметка притежава или контролира дадено правно образувание посредством пряко или косвено притежаване на достатъчен процент от акциите или правата на глас или дялово участие в това правно образувание […]
[…]
ii) ако, след като са изчерпани всички възможни средства и при условие че няма основание за съмнения, не може да се установи лице съгласно подточка i), или ако съществуват съмнения, че установеното лице или лица не е действителният собственик — физическото лице, което изпълнява длъжността на висш ръководен служител […]
[…]“.
6 Член 30, параграфи 1 и 3 от изменената Директива 2015/849 предвижда:
„1. Държавите членки гарантират, че учредените на тяхна територия корпоративни и други правни образувания са задължени да получават и да разполагат с подходяща, точна и актуална информация относно своите действителни собственици, включително подробни данни относно притежаваните права. […]
[…]
3. Държавите членки гарантират, че информацията, посочена в параграф 1, се съхранява в централен регистър във всяка държава членка […]
[…]“.
7 В редакцията си преди влизането в сила на Директива 2018/843 член 30, параграфи 5 и 9 от Директива 2015/849 е гласял:
„5. Държавите членки гарантират, че информацията относно действителните собственици е достъпна във всички случаи за:
а) компетентните органи и [звената за финансово разузнаване], без никакви ограничения;
б) задължените субекти в рамките на комплексната проверка на клиента в съответствие с глава II;
в) всички лица или организации, които могат да докажат законен интерес.
Лицата или организациите, посочени в буква в), имат достъп най-малкото до името, месеца и годината на раждане, гражданството и държава на пребиваване на действителния собственик, както и естеството и размера на притежаваните права.
[…]
9. В отделни конкретни случаи, при изключителни обстоятелства, държавите членки могат да предвидят изключения за посочения в параграф 5, букви б) и в) достъп до цялата или до част от информацията относно действителните собственици, когато този достъп би създал за действителния собственик опасност от измама, отвличане, изнудване, насилие или сплашване, или когато действителният собственик е непълнолетен или неправоспособен по други причини. […]“.
8 С член 1, точка 15, букви в), г) и ж) от Директива 2018/843 съответно се изменя параграф 5, добавя се параграф 5а и се изменя член 30, параграф 9 от Директива 2015/849. Член 30, параграфи 5, 5а и 9 от изменената Директива 2015/849 гласи:
„5. Държавите членки гарантират, че информацията за действителните собственици е достъпна във всички случаи за:
а) компетентните органи и [звената за финансово разузнаване], без никакви ограничения;
б) задължените субекти в рамките на комплексната проверка на клиента в съответствие с глава II;
в) всеки член на широката общественост.
Лицата, посочени в буква в), получават достъп най-малко до името, месеца и годината на раждане, държавата на пребиваване и гражданството на действителния собственик, както и характера и обема на притежаваните права.
Държавите членки могат, при определени в националното право условия, да предвидят достъп до допълнителна информация, позволяваща идентифицирането на действителния собственик. Тази допълнителна информация включва най-малко датата на раждане или данни за връзка, в съответствие с правилата за защита на данните.
5а Държавите членки могат да решат да обвържат предоставянето на информацията, съхранявана в техните национални регистри по параграф 3, с изискването за онлайн регистрация и заплащането на такса, която не надхвърля административните разходи по предоставянето на информацията, включително разходите за поддържането и промените на регистъра.
[…]
9. При изключителни, определени в националното право обстоятелства, когато посоченият в параграф 5, първа алинея, букви б) и в) достъп би изложил действителния собственик на непропорционален риск, риск от измама, отвличане, шантаж, изнудване, тормоз, насилие или сплашване или когато действителният собственик е непълнолетен или неправоспособен по други причини, държавите членки могат в отделни конкретни случаи да предвидят изключение от този достъп до цялата или до част от информацията за действителните собственици. Държавите членки гарантират, че такива изключения се допускат само след подробна оценка на изключителния характер на обстоятелствата. Гарантират се правото на административен контрол върху решението за допускане на изключение и правото на ефективна съдебна защита. Държава членки, която е допуснала изключения, публикува годишни статистически данни за броя на допуснатите изключения и посочените основания и докладва на Комисията тази информация.
[…]“.
9 Член 41, параграф 1 от изменената Директива 2015/849 гласи:
„По отношение на обработването на лични данни за целите на настоящата директива се прилага Директива 95/46/ЕО [на Европейския парламент и на Съвета от 24 октомври 1995 година за защита на физическите лица при обработването на лични данни и за свободното движение на тези данни (ОВ L 281, 1995 г., стр. 31; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 17, стр. 10)], както е транспонирана в националното право. […]“.
ОРЗД
10 Член 5 от ОРЗД е озаглавен „Принципи, свързани с обработването на лични данни“ и в параграф 1 предвижда:
„Личните данни са:
а) обработвани законосъобразно, добросъвестно и по прозрачен начин по отношение на субекта на данните („законосъобразност, добросъвестност и прозрачност“);
б) събирани за конкретни, изрично указани и легитимни цели и не се обработват по-нататък по начин, несъвместим с тези цели; […] („ограничение на целите“);
в) подходящи, свързани със и ограничени до необходимото във връзка с целите, за които се обработват („свеждане на данните до минимум“);
[…]
е) обработвани по начин, който гарантира подходящо ниво на сигурност на личните данни, включително защита срещу неразрешено или незаконосъобразно обработване и срещу случайна загуба, унищожаване или повреждане, като се прилагат подходящи технически или организационни мерки („цялостност и поверителност“)“.
11 Член 25 от този регламент е озаглавен „Защита на данните на етапа на проектирането и по подразбиране“ и в параграф 2 предвижда:
„Администраторът въвежда подходящи технически и организационни мерки, за да се гарантира, че по подразбиране се обработват само лични данни, които са необходими за всяка конкретна цел на обработването. Това задължение се отнася до обема на събраните лични данни, степента на обработването, периода на съхраняването им и тяхната достъпност. По-специално, подобни мерки гарантират, че по подразбиране без намеса от страна на физическото лице личните данни не са достъпни за неограничен брой физически лица“.
12 Член 44 от посочения регламент е озаглавен „Общ принцип на предаването на данни“ и гласи:
„Предаване на лични данни, които се обработват или са предназначени за обработване след предаването на трета държава или на международна организация, се осъществява само при условие че са спазени другите разпоредби на настоящия регламент, само ако администраторът и обработващият лични данни спазват условията по настоящата глава, включително във връзка с последващи предавания на лични данни от третата държава или от международната организация на друга трета държава или на друга международна организация. Всички разпоредби на настоящата глава се прилагат, за да се направи необходимото нивото на защита на физическите лица, осигурено от настоящия регламент, да не се излага на риск“.
13 Член 49 от ОРЗД е озаглавен „Дерогации в особени случаи“ и предвижда:
„1. При липса на решение относно адекватното ниво на защита съгласно член 45, параграф 3 или на подходящи гаранции съгласно член 46, включително задължителни фирмени правила, предаване или съвкупност от предавания на лични данни на трета държава или международна организация се извършва само при едно от следните условия:
[…]
ж) предаването се извършва от регистър, [който] съгласно правото на Съюза или правото на държавите членки е [предназначен] да предоставя информация на обществеността и е [достъпен] за справка от обществеността по принцип или от всяко лице, което може да докаже, че има законен интерес за това, но само доколкото условията за справка, установени в правото на Съюза или правото на държавите членки, са изпълнени в конкретния случай.
[…]“.
14 Съгласно член 94 от този регламент:
„1. Директива 95/46/ЕО се отменя, считано от 25 май 2018 г.
2. Позоваванията на отменената директива се тълкуват като позовавания на настоящия регламент. […]“.
Люксембургското право
15 Член 2 от Закона от 13 януари 2019 г. за създаване на регистър на действителните собственици (Mémorial A 2019 г., № 15, наричан по-нататък „Законът от 13 януари 2019 г.“) гласи:
„Под ръководството на министъра на правосъдието се създава регистър, наречен „Регистър на действителните собственици“, съкратено „РДС“, с цел съхраняване и предоставяне на информация за действителните собственици на регистрираните правни субекти“.
16 Член 3, параграф 1 от този закон гласи:
„В Регистъра на действителните собственици се вписва и съхранява следната информация за действителните собственици на регистрираните правни субекти:
1° фамилия;
2° собствено/и име(на);
3° гражданство/а;
4° ден на раждане;
5° месец на раждане;
6° година на раждане ;
7° място на раждане;
8° държава на пребиваване ;
9° точен личен или служебен адрес […]
[…]
10° за лицата, вписани в Националния регистър на физическите лица: идентификационният номер […];
11° за чуждестранните лица, които не са вписани в Националния регистър на физическите лица: чуждестранен идентификационен номер;
12° характер на притежаваните права;
13° обем на притежаваните права“.
17 Член 11, параграф 1 от споменатия закон гласи:
„При изпълнение на функциите си държавните органи имат достъп до цялата информация по член 3“.
18 Член 12 от същия закон предвижда:
„Информацията по член 3, параграф 1, точки 1—8, 12 и 13 е общодостъпна“.
19 Член 15, параграфи 1 и 2 от Закона от 13 януари 2019 г. гласи:
„(1) С надлежно мотивирана молба до администратора вписан в регистъра правен субект или действителен собственик може да поиска за всеки отделен случай и при наличие на посочените по-долу изключителни обстоятелства достъпът до посочената в член 3 информация да бъде предоставян само на държавни органи, кредитни и финансови институции, съдебни изпълнители и нотариуси при упражняване на публичните им правомощия, ако този достъп би изложил действителния собственик на непропорционален риск, риск от измама, отвличане, шантаж, изнудване, тормоз, насилие или сплашване или когато действителният собственик е непълнолетен или неправоспособен по други причини.
(2) Администраторът на регистъра временно ограничава достъпа на лица, различни от държавни органи, до информацията по член 3 от получаването на искането до връчването на своето решение, а в случай на отказ да уважи искането — за допълнителен период от 15 дни. В случай на обжалване на решение за отказ ограничаването на достъпа до информацията продължава, докато решението за отказ стане необжалваемо“.
Споровете в главните производства и преюдициалните въпроси
Дело C‑37/20
20 YO, гражданско дружество за управление и придобиване на недвижими имоти (société civile immobilière), подава до LBR искане на основание член 15 от Закона от 13 януари 2019 г. достъпът до съдържащата се в РДС информация относно действителния му собственик WM да се ограничи само до посочените в тази разпоредба правни субекти, тъй като достъпът на широката общественост би изложил действителния собственик на дружеството и семейството му на съществен реален и непропорционален риск от измама, отвличане, шантаж, изнудване, тормоз, насилие или сплашване. Искането е отхвърлено с решение от 20 ноември 2019 г.
21 На 5 декември 2019 г. WM подава пред запитващата юрисдикция Tribunal d’arrondissement de Luxembourg (Окръжен съд Люксембург, Люксембург) жалба, в която твърди, че поради качеството си на управител и действителен собственик на YO и на редица други търговски дружества му се налага често да пътува до страни с нестабилни политически режими и значителна обща престъпност, което поражда значителен риск от отвличане, противозаконно лишаване от свобода, насилие и дори смърт.
22 LBR оспорва тези доводи и изразява становище, че WM не може да се позове на „изключителни обстоятелства“ или на някой от посочените в този член рискове, поради което положението му не отговаря на изискванията по член 15 от Закона от 13 януари 2019 г.
23 В това отношение запитващата юрисдикция иска да се установи как следва да се тълкуват понятията „изключителни обстоятелства“, „непропорционален“ и „риск“ по смисъла на член 30, параграф 9 от изменената Директива 2015/849.
24 При тези обстоятелства Tribunal d’arrondissement de Luxembourg (Окръжен съд Люксембург) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1) Относно понятието „изключителни обстоятелства“
а) Може ли член 30, параграф 9 от [изменената Директива 2015/849], доколкото обуславя ограничаването на достъпа до информация относно [действителните] собственици с „изключителни, определени в националното право обстоятелства“, да се тълкува в смисъл, че допуска национално право да определи понятието „изключителни обстоятелства“ само като равнозначно на „непропорционален риск, риск от измама, отвличане, шантаж, изнудване, тормоз, насилие или сплашване“, понятия, които вече са условие за прилагане на ограничаването на достъп чрез текста на посочения по-горе член 30, параграф 9 [от изменената Директива 2015/849]?
б) При отрицателен отговор на въпрос № 1 a) и ако в националното право за транспониране понятието „изключителни обстоятелства“ е определено само чрез препращане към неотносимите понятия „[на] непропорционален риск, [на] риск от измама, отвличане, шантаж, изнудване, тормоз, насилие или сплашване“, трябва ли член 30, параграф 9 [от изменената Директива 2015/849] да се тълкува в смисъл, че позволява националният съд да не вземе под внимание условието за „изключителни обстоятелства“, или той трябва да замести бездействието на националния законодател, като по пътя на съдебното тълкуване определи обхвата на понятието „изключителни обстоятелства“? В последната хипотеза, като се има предвид, че съгласно текста на член 30, параграф 9 [от изменената Директива 2015/849] става въпрос за условие, чието съдържание е определено от националното право, възможно ли е [Съдът] да даде насоки на националния съд при изпълнението на неговата задача? При утвърдителен отговор на този последен въпрос какви са насоките, от които трябва да се ръководи националният съд при определянето на съдържанието на понятието „изключителни обстоятелства“?
2) Относно понятието „риск“
а) Трябва ли член 30, параграф 9 от [изменената Директива 2015/849], доколкото обуславя ограничаването на достъпа до информация относно [действителните] собственици с „непропорционален риск, риск от измама, отвличане, шантаж, изнудване, тормоз, насилие или сплашване“, да се тълкува в смисъл, че препраща към съвкупност от осем хипотези, първата от които съответства на общ риск, който е поставен в зависимост от условието да е непропорционален, а останалите седем съответстват на специфични рискове, които не зависят от условието за непропорционалност, или в смисъл, че препраща към съвкупност от седем хипотези, всяка от които съответства на специфичен риск, който е поставен в зависимост от условието да е непропорционален?
б) Трябва ли член 30, параграф 9 от [изменената Директива 2015/849], доколкото обуславя ограничаването на достъпа до информация за [действителните] собственици с „риск“, да се тълкува в смисъл, че ограничава преценката за съществуването и обхвата на този риск само до връзките, които [действителният] собственик поддържа с правното образувание, по отношение на което той конкретно иска да се ограничи достъпът до информация за качеството му на [действителен] собственик, или в смисъл, че предполага да се вземат предвид връзките, които съответният икономически собственик поддържа с други правни образувания? Ако трябва да се вземат предвид връзките, поддържани с други правни образувания, трябва ли да се вземе предвид само качеството на икономически собственик по отношение на други правни образувания, или трябва да се отчита всяка връзка, поддържана с други правни образувания? Ако трябва да се взема предвид всяка връзка, поддържана с други правни образувания, отразява ли се естеството на тази връзка на преценката за съществуването и за обхвата на риска?
в) Трябва ли член 30, параграф 9 от [изменената Директива 2015/849], доколкото обуславя ограничаването на достъпа до информация за [действителните] собственици с „риск“, да се тълкува в смисъл, че изключва възможността да се ползва защитата, произтичаща от ограничаване на достъпа, когато тази информация, съответно други данни, представени от икономическия собственик, за да докаже съществуването и обхвата на риска, на който е изложен, са леснодостъпни за трети лица чрез други информационни средства?
3) Относно понятието „непропорционален“ риск
Какви разнопосочни интереси следва да се вземат предвид при прилагането на член 30, параграф 9 от [изменената Директива 2015/849], доколкото той обуславя ограничаването на достъпа до информация относно икономическия собственик с „непропорционален“ риск?“.
Дело C‑601/20
25 Sovim подава до LBR искане на основание член 15 от Закона от 13 януари 2019 г. достъпът до съдържащата се в РДС информация относно действителния му собственик да се ограничи само до посочените в тази разпоредба правни субекти. Искането е отхвърлено с решение от 6 февруари 2020 г.
26 На 24 февруари 2020 г. Sovim подава жалба до запитващата юрисдикция.
27 Дружеството предявява като главно искане да бъдат оставени без приложение член 12 от Закона от 13 януари 2019 г., който предвижда, че някои от вписаните в РДС данни са „общодостъпни“, и/или член 15 от същия закон, а информацията, която е предоставил на основание член 3 от този закон, да не бъде публично достъпна.
28 В това отношение Sovim поддържа, на първо място, че предоставянето на публичен достъп до самоличността и личните данни на действителния му собственик нарушава предвидените съответно в членове 7 и 8 от Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“) право на защита на личния и семейния живот и право на защита на личните данни.
29 Всъщност според това дружество целта на изменената Директива 2015/849, въз основа на която в люксембургското законодателство се приема Законът от 13 януари 2019 г., е идентифицирането на действителните собственици на дружества, използвани за изпиране на пари или финансиране на тероризма, и гарантирането на сигурността на търговските отношения и доверието в пазарите. Не можело да се установи обаче как неподлежащият на какъвто и да било контрол публичен достъп до вписаните в РДС данни помагал за постигането на тези цели.
30 На второ място, Sovim изтъква, че предоставеният публичен достъп до вписаните в РДС лични данни представлява нарушение на редица разпоредби от ОРЗД, и по-конкретно на предвидените в член 5, параграф 1 от него основни принципи.
31 При условията на евентуалност Sovim иска от запитващата юрисдикция да установи дали в случая е налице непропорционален риск по смисъла на член 15, параграф 1 от Закона от 13 януари 2019 г., и съответно да разпореди на LBR да ограничи достъпа до информацията по член 3 от този закон.
32 В това отношение запитващата юрисдикция отбелязва, че съгласно член 15, параграф 1 от Закона от 13 януари 2019 г. LBR трябва във всеки конкретен случай да прецени дали са налице изключителни обстоятелства, които да обосноват ограничаване на достъпа до РДС. Въпреки че с преюдициалното запитване по дело C‑37/20 на Съда вече са поставени няколко въпроса относно този закон за тълкуване на понятията „изключителни обстоятелства“, „непропорционален“ и „риск“, разглежданото дело повдига и някои други въпроси, и по-конкретно въпроса дали достъпът на широката общественост до някои от вписаните в РДС данни е съвместим с Хартата и ОРЗД.
33 При тези обстоятелства Tribunal d’arrondissement de Luxembourg (Окръжен съд Люксембург) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1) Валиден ли е член 1, параграф 15, буква в) от [Директива 2018/843], с който член 30, параграф 5, първа алинея от [Директива 2015/849] е изменен в смисъл, че задължава държавите членки да направят достъпна във всички случаи за всеки член на широката общественост информацията за действителните собственици, без това да е оправдано със законен интерес:
– от гледна точка на правото на зачитане на личния и семейния живот, гарантирано от член 7 от Хартата […], тълкуван в съответствие с член 8 от Европейската конвенция за правата на човека, като се имат предвид целите, прогласени по-конкретно в съображения 30 и 31 от Директива 2018/843, отнасящи се в частност до борбата с изпирането на пари и финансирането на тероризма; и
– от гледна точка на правото на защита на личните данни, гарантирано от член 8 от Хартата, доколкото то има за цел по-конкретно да гарантира законосъобразното, добросъвестното и по прозрачен начин обработване на лични данни по отношение на субекта на данните, ограничението на целите на събиране и обработване и свеждането на данните до минимум?
2. а) Следва ли член 1, параграф 15, буква ж) от Директива 2018/843 да се тълкува в смисъл, че посочените в него изключителни обстоятелства — при които държавите членки могат да предвидят изключение от достъпа до цялата или […] част от информацията за действителните собственици, когато достъпът на широката общественост би изложил действителния собственик на непропорционален риск, риск от измама, отвличане, шантаж, изнудване, тормоз, насилие или сплашване — са налице единствено ако са представени доказателства за непропорционален риск от измама, отвличане, шантаж, изнудване за пари, тормоз, насилие или сплашване, който е изключителен, насочен срещу личността на действителния собственик, съществен, реален и непосредствен?
б) При утвърдителен отговор валиден ли е така тълкуваният член 1, параграф 15, буква ж) от Директива 2018/843 от гледна точка на правото на зачитане на личния и семейния живот, гарантирано от член 7 от Хартата, и на правото на защита на личните данни, гарантирано от член 8 от Хартата?
3) а) Трябва ли член 5, параграф 1, буква а) от [ОРЗД], който изисква законосъобразното, добросъвестното и по прозрачен начин обработване на лични данни по отношение на субекта на данните, да се тълкува в смисъл, че допуска:
– личните данни на действителен собственик, вписани в регистър на действителните собственици, създаден в съответствие с член 30 от Директива 2015/849, изменен с член 1, параграф 15 от Директива 2018/843, да бъдат достъпни за широката общественост без контрол или посочване на основателна причина от всяко лице от обществеността и без субектът на данните (действителен собственик) да може да разбере кой е имал достъп до неговите лични данни, и
– администраторът на такъв регистър на действителните собственици да предоставя достъп до лични данни на действителните собственици на неограничен и неопределяем брой лица?
б) Трябва ли член 5, параграф 1, буква б) от [ОРЗД], който налага ограничение на целите, да се тълкува в смисъл, че допуска лични данни на действителен собственик, които са вписани в регистър на действителните собственици, създаден в съответствие с член 30 от [изменената Директива 2015/849], да бъдат достъпни за широката общественост, без администраторът на тези данни да може да гарантира, че посочените данни се използват само за целта, за която са били събрани, а именно, по същество за борбата с изпирането на пари и финансирането на тероризма, цел, за чието постигане широката общественост не носи отговорност?
в) Трябва ли член 5, параграф 1, буква в) от [ОРЗД], който изисква свеждането на данните до минимум, да се тълкува в смисъл, че допуска чрез регистър на действителните собственици, създаден в съответствие с член 30 от [изменената Директива 2015/849], широката общественост да има достъп не само до името, месеца и годината на раждане, гражданството и държавата на пребиваване на действителен собственик, както и до характера и обема на притежаваните от него права, но и до деня на раждане и мястото на раждане?
г) Допуска ли член 5, параграф 1, буква е) от [ОРЗД] — който изисква данните да се обработват по начин, който гарантира подходящо ниво на сигурност на личните данни, включително защита срещу неразрешено или незаконосъобразно обработване, и по този начин гарантира целостта и поверителността на тези данни — неограничен и безусловен достъп, без задължение за поверителност, до личните данни на действителните собственици в регистъра на действителните собственици, създаден в съответствие с член 30 от [изменената Директива 2015/849]?
д) Следва ли член 25, параграф 2 от [ОРЗД], който гарантира защитата на данните по подразбиране, по силата на който по-специално по подразбиране без намеса от страна на физическото лице личните данни не трябва да бъдат достъпни за неограничен брой физически лица, да се тълкува в смисъл, че допуска:
– регистър на действителните собственици, създаден в съответствие с член 30 от [изменената Директива 2015/849], да не изисква членовете на широката общественост, които правят справки в личните данни на действителен собственик, да се регистрират в сайта на посочения регистър, и
– на посочения действителен собственик да не се предоставя никаква информация относно извършена справка в личните данни на действителен собственик, вписани в такъв регистър, и
– да не се прилага никакво ограничение относно обхвата и достъпността на разглежданите лични данни от гледна точка на целта на тяхното обработване?
е) Трябва ли членове 44—50 от [ОРЗД], които поставят строги условия относно предаването на лични данни на трета държава, да се тълкуват в смисъл, че допускат такива данни на действителен собственик, вписани в регистър на действителните собственици, създаден в съответствие с член 30 от [изменената Директива 2015/849], да бъдат достъпни във всички случаи за всички членове на широката общественост, без това да е оправдано със законен интерес и без ограничение относно местонахождението на тази общественост?“.
По преюдициалните въпроси
По първия въпрос, поставен по дело C‑601/20
34 С първия въпрос по дело C‑601/20 запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали член 1, точка 15, буква в) от Директива 2018/843, който изменя член 30, параграф 5, първа алинея, буква в) от Директива 2015/849 в смисъл, че държавите членки гарантират, че информацията за действителните собственици на учредените на тяхна територия дружества и други правни образувания е достъпна във всички случаи за всеки член на широката общественост, е валиден от гледна точка на членове 7 и 8 от Хартата.
По въпроса дали достъпът на широката общественост до информацията за действителните собственици представлява намеса в гарантираните с членове 7 и 8 от Хартата основни права
35 Член 7 от Хартата гарантира на всеки правото на зачитане на неговия личен и семеен живот, на неговото жилище и тайната на неговите съобщения, а член 8, параграф 1 от Хартата предвижда изрично, че всеки има право на защита на неговите лични данни.
36 Съгласно член 30, параграфи 1 и 3 от изменената Директива 2015/849 държавите членки гарантират, че учредените на тяхна територия дружества и други правни образувания са задължени да получават и да разполагат с подходяща, точна и актуална информация относно своите действителни собственици и че тази информация се съхранява в централен регистър във всяка държава членка. Съгласно член 3, точка 6 от тази директива действителен собственик означава физическо лице или лица, което в крайна сметка притежава или контролира клиента, и/или физическо лице или лица, от чието име се осъществява дадена сделка или дейност.
37 Съгласно член 30, параграф 5, първа алинея, буква в) от изменената Директива 2015/849 държавите членки гарантират, че информацията за действителните собственици е достъпна във всички случаи за всеки член на широката общественост, а втората алинея от посочения параграф уточнява, че тези лица „получават достъп най-малко до името, месеца и годината на раждане, държавата на пребиваване и гражданството на действителния собственик, както и характера и обема на притежаваните права“. В член 30, параграф 5, трета алинея се добавя, че „държавите членки могат, при определени в националното право условия, да предвидят достъп до допълнителна информация, позволяваща идентифицирането на действителния собственик“, която „включва най-малко датата на раждане или данни за връзка, в съответствие с правилата за защита на данните“.
38 В това отношение следва да се отбележи, че тъй като данните по споменатия член 30, параграф 5 съдържат информация за идентифицирани физически лица, а именно за действителните собственици на учредените на територията на държавите членки дружества и други правни образувания, достъпът до тях на всеки член на широката общественост засяга гарантираното с член 7 от Хартата основно право на зачитане на личния живот (вж. по аналогия решение от 21 юни 2022 г., Ligue des droits humains, C‑817/19, EU:C:2022:491, т. 94 и цитираната съдебна практика), като в това отношение е без значение фактът, че съответните данни се отнасят до професионални дейности (вж. по аналогия решение от 9 ноември 2010 г., Volker und Markus Schecke и Eifert, C‑92/09 и C‑93/09, EU:C:2010:662, т. 59). Освен това предоставянето на широката общественост на споменатите данни представлява обработка на лични данни, попадаща в приложното поле на член 8 от Хартата (вж. по аналогия решение от 9 ноември 2010 г., Volker und Markus Schecke et Eifert, C‑92/09 и C‑93/09, EU:C:2010:662, т. 52 и 60).
39 Следва също да се отбележи, че както следва от постоянната практика на Съда, предоставянето на лични данни на трети лица представлява намеса в предвидените в членове 7 и 8 от Хартата основни права, независимо от последващото използване на съобщената информация. В това отношение е без значение дали съответните данни за личния живот имат чувствителен характер или дали заинтересованите лица са претърпели евентуални неудобства поради тази намеса (решение от 21 юни 2022 г., Ligue des droits privé, C‑817/19, EU:C:2022:491, т. 96 и цитираната съдебна практика).
40 Следователно достъпът на широката общественост до информацията за действителните собственици по член 30, параграф 5 от изменената Директива 2015/849 представлява намеса в гарантираните с членове 7 и 8 от Хартата права.
41 По отношение на тежестта на тази намеса следва да се отбележи, че доколкото се отнася до действителните собственици, както и до характера и размера на притежаваните от тях права в дружествата или в другите правни образувания, предоставената на широката общественост информация би могла да позволи въз основа на системата от изисквани от съответното национално законодателство повече или по-малко изчерпателни идентификационни данни да се състави профил на благосъстоянието на съответното лице в определени икономически сектори, държави и предприятия, в които то е инвестирало.
42 Освен това при такова предоставяне на разположение на широката общественост посочената информация неизбежно става достъпна за потенциално неограничен брой лица, така че такова обработване на лични данни може да позволи свободен достъп до тези данни и на лица, които поради причини, чужди на преследваната с тази мярка цел, се стремят да се осведомят по-конкретно за материалното и финансовото положение на действителните собственици (вж. по аналогия решение от 1 август 2022 г., Vyriausioji tarnybinės etikos komisija, C‑184/20, EU:C:2022:601, т. 102 и 103). Това е още по-лесно, когато, както е в Люксембург, въпросните данни могат да бъдат намерени в интернет.
43 Освен това потенциалните рискове за съответните лица от евентуална злоупотреба с личните им данни са още по-големи, тъй като, след като бъдат предоставени на широката общественост, тези данни могат да бъдат не само свободно преглеждани, но и запаметявани и разпространявани, като при такива последователни обработвания ефективната им защита срещу злоупотреба става още по-трудна и дори немислима.
44 Следователно достъпът на широката общественост до информацията за действителните собственици по член 30, параграф 5, първа алинея, буква в) от изменената Директива 2015/849 представлява тежка намеса в основните права по членове 7 и 8 от Хартата (вж. по аналогия решение от 1 август 2022 г., Vyriausioji tarnybinės etikos komisija, C‑184/20, EU:C:2022:601, т. 105).
По въпроса дали намесата, до която води достъпът на широката общественост до информацията за действителните собственици, е обоснована
45 Основните права по членове 7 и 8 от Хартата не са безусловни прерогативи, а трябва да се вземат предвид във връзка със своята социална функция (решение от 21 юни 2022 г., Ligue des droits humains, C‑817/19, EU:C:2022:491, т. 112 и цитираната съдебна практика).
46 Съгласно член 52, параграф 1, първо изречение от Хартата всяко ограничаване на упражняването на правата и свободите, признати от Хартата, трябва да бъде предвидено в закон и да зачита основното им съдържание. Съгласно член 52, параграф 1, второ изречение от Хартата при спазване на принципа на пропорционалност ограничения на тези права и свободи могат да бъдат налагани само ако са необходими и ако действително отговарят на признати от Съюза цели от общ интерес или на необходимостта да се защитят правата и свободите на други хора. В това отношение член 8, параграф 2 от Хартата уточнява, че личните данни трябва по-специално да бъдат обработвани „за точно определени цели и въз основа на съгласието на заинтересованото лице или по силата на друго предвидено от закона легитимно основание“.
– По спазването на принципа на законоустановеност
47 Изискването всяко ограничаване на упражняването на основните права да бъде предвидено в закон, означава, че самият правен акт, който допуска намеса в тези права, трябва да определи обхвата на ограничаването на упражняването на съответното право, като се има предвид, от една страна, че това изискване не изключва възможността предвиждащата ограничаването правна уредба да бъде формулирана достатъчно широко, за да може да се адаптира към различни хипотези и променящи се обстоятелства, и от друга страна, че Съдът би могъл при необходимост да уточни чрез тълкуване конкретния обхват на ограничаването, като вземе предвид както текста на въпросната уредба на Съюза, така и общата ѝ структура и преследваните с нея цели, тълкувани в светлината на гарантираните с Хартата основни права (решение от 21 юни 2022 г., Ligue des droits humains, C‑817/19, EU:C:2022:491, т. 114 и цитираната съдебна практика).
48 В това отношение следва да се отбележи, че ограничаването на упражняването на гарантираните с членове 7 и 8 от Хартата основни права, до което води достъпът на широката общественост до информацията за действителните собственици, е предвидено в законодателен акт на Съюза, а именно в изменената Директива 2015/849. Освен това, от една страна, член 30, параграфи 1 и 5 от тази директива предвижда достъп на широката общественост до данните за идентифициране на действителните собственици и притежаваните от тях права, като уточнява, че тези данни трябва да бъдат подходящи, точни и актуални, и изброява изрично някои такива данни, до които всеки член на широката общественост трябва да има право на достъп. От друга страна, член 30, параграф 9 установява условията, при които държавите членки могат да предвидят изключения от изискването за такъв достъп.
49 При тези обстоятелства следва да се приеме, че принципът на законоустановеност е спазен.
– По спазването на основното съдържание на гарантираните с членове 7 и 8 от Хартата основни права
50 По отношение на зачитането на основното съдържание на основните права по членове 7 и 8 от Хартата следва да се отбележи, че информацията, която е изрично посочена от член 30, параграф 5, втора алинея от изменената Директива 2015/849, може да се класифицира в две отделни категории: първата съдържа данни за самоличността на действителния собственик (името, месеца и годината на раждане, както и гражданството), а втората — данни от икономическо естество (характера и обема на притежаваните права).
51 Освен това, макар действително член 30, параграф 5, втора алинея от изменената Директива 2015/849 да не съдържа, както е видно от използвания в текста му израз „най-малко“, изчерпателен списък на данните, до които всеки член на широката общественост трябва да има достъп, и член 30, параграф 5, трета алинея да предвижда също и възможност за държавите членки да предвидят достъп до допълнителна информация, факт е, че съгласно член 30, параграф 1 може да се получава и разполага само с „подходяща“ информация за действителните собственици и притежаваните права, а това изключва по-специално информация, която не е подходящо свързана с целите на тази директива.
52 Ясно е обаче, че предоставянето на такава информация на широката общественост все по някакъв начин би накърнило основното съдържание на гарантираните с членове 7 и 8 от Хартата основни права.
53 Във връзка с това следва също да се отбележи, че член 41, параграф 1 от изменената Директива 2015/849 изрично предвижда, че обработването на лични данни по тази директива се урежда от Директива 95/46, а следователно и от ОРЗД, чийто член 94, параграф 2 уточнява, че позоваванията на последната директива се тълкуват като позовавания на този регламент. В този смисъл е безспорно, че всяко събиране, съхраняване и предоставяне на информация на основание на изменената Директива 2015/849 трябва изцяло да отговаря на изискванията на ОРЗД.
54 Следователно намесата, до която води достъпът на широката общественост до изискваната съгласно член 30, параграф 5, първа алинея, буква в) от изменената Директива 2015/849 информация за действителните собственици, не засяга основното съдържание на основните права по членове 7 и 8 от Хартата.
– По признатата от Съюза цел от общ интерес
55 Както се предвижда в самия текст на член 1, параграф 1 от изменената Директива 2015/849, тази директива има за цел да предотврати използването на финансовата система на Съюза за целите на изпирането на пари и финансирането на тероризма. В това отношение в съображение 4 от Директива 2018/843 се уточнява, че преследването на тази цел не може да бъде ефективно, освен когато средата е враждебна към престъпниците, и че повишаването на цялостната прозрачност на икономическата и финансовата среда на Съюза би могло да има силен възпиращ ефект.
56 По отношение по-конкретно на целта, която се преследва с достъпа на широката общественост до информацията за действителните собственици, въведен с член 1, точка 15, буква в) от Директива 2018/843, съображение 30 от тази директива предвижда, най-напред, че такъв достъп „позволява засилен контрол на информацията от страна на гражданското общество, включително от страна на печатните издания или на организациите на гражданското общество, и допринася за съхраняване на доверието в почтеността на търговските сделки и финансовата система“. По-нататък, този достъп „може да допринесе за борбата със злоупотребата с корпоративни и други правни образувания и правни форми за целите на изпирането на пари и финансирането на тероризма, както чрез подпомагане на разследванията, така и чрез въздействие върху репутацията, тъй като на всяко лице, което би могло да извърши сделки с тях, ще е известна самоличността на действителните собственици“. Накрая, този достъп „улеснява навременната и ефективна достъпност на информация за финансовите институции и органи, включително органите на трети държави, които участват в борбата с тези престъпления“, и „би помогнал също така при разследванията във връзка с изпирането на пари, съответните предикатни престъпления и финансирането на тероризма“.
57 Освен това в съображение 31 от Директива 2018/843 се уточнява, че „[в]ъзможното повишаване на доверието във финансовите пазари следва да бъде разглеждано като положителен страничен ефект, а не като цел на повишаването на прозрачността, като последното означава създаването на среда, която е по-малко вероятно да бъде използвана за целите на изпирането на пари и финансирането на тероризма“.
58 С предвидения достъп на широката общественост до информацията за действителните собственици законодателят на Съюза иска следователно да предотврати изпирането на пари и финансирането на тероризма, като чрез по-голяма прозрачност създаде среда, която е по-малко вероятно да бъде използвана за тези цели.
59 Посочената цел е от общ интерес и може да оправдае дори и тежка намеса в закрепените с членове 7 и 8 от Хартата основни права (вж. в този смисъл решение от 21 юни 2022 г., Ligue des droits humains, C‑817/19, EU:C:2022:491, т. 122 и цитираната съдебна практика).
60 С оглед на направеното в това отношение от Съвета на Европейския съюз изрично позоваване на принципа на прозрачност, предвиден в членове 1 и 10 ДЕС и член 15 ДФЕС, следва да се отбележи, че както самата тази институция подчертава, посоченият принцип дава възможност за по-голямо участие на гражданите в процеса на вземане на решения и е гаранция за по-голяма законосъобразност, ефективност и отговорност на администрацията пред гражданите в демократичната система (решение от 9 ноември 2010 г., Volker und Markus Schecke и Eifert, C‑92/09 и C‑93/09, EU:C:2010:662, т. 68 и цитираната съдебна практика).
61 Макар обаче в това отношение посоченият принцип да се конкретизира преди всичко с изисквания за институционална и процесуална прозрачност, отнасящи се до дейности от публичен характер, включително използването на публични средства, такава връзка с публичните институции липсва, когато, както в настоящия случай, разглежданата мярка цели да даде достъп на широката общественост до данни за самоличността на действителните собственици и естеството и обхвата на правата им в дружества или други правни образувания.
62 Следователно принципът на прозрачност, предвиден в членове 1 и 10 ДЕС и член 15 ДФЕС, сам по себе си не може да се счита за цел от общ интерес, която може да обоснове намеса в гарантираните с членове 7 и 8 от Хартата основни права в резултат от достъпа на широката общественост до информацията за действителните собственици.
– По въпроса дали разглежданата намеса е подходяща, необходима и пропорционална
63 Съгласно постоянната съдебна практика за пропорционалността на мерки, които водят до намеса в гарантираните с членове 7 и 8 от Хартата права, се изисква тези мерки да бъдат не само подходящи и необходими, но и пропорционални спрямо преследваната цел (вж. в този смисъл решение от 5 април 2022 г., Commissioner of An Garda Síochána и др., C‑140/20, EU:C:2022:258, т. 93)
64 По-конкретно, дерогациите и ограниченията на защитата на личните данни се въвеждат в границите на строго необходимото, като се има предвид, че когато съществува избор между няколко подходящи мерки, трябва да се прибегне до мярката, която създава най-малко ограничения. Освен това целта от общ интерес не може да се преследва, без да се отчете фактът, че тя трябва да бъде съвместена с основните права, които се засягат от мярката, като се постигне баланс между, от една страна, целта от общ интерес и от друга страна, разглежданите права, за да се гарантира, че причинените от мярката неблагоприятни последици не са непропорционални на преследваните цели. Следователно възможността за оправдаване на ограничаване на гарантираните с членове 7 и 8 от Хартата права трябва да се прецени, като се измери тежестта на намесата, до която води подобно ограничаване, и като се провери дали значението на преследваната с това ограничаване цел от общ интерес е свързано с тази тежест (вж. в този смисъл решения от 26 април 2022 г., Полша/Парламент и Съвет, C‑401/19, EU:C:2022:297, т. 65, и от 21 юни 2022 г., Ligue des droits humains, C‑817/19, EU:C:2022:491, т. 115 и 116 и цитираната съдебна практика).
65 Освен това, за да удовлетвори изискването за пропорционалност, водещата до намесата правна уредба трябва също да предвижда ясни и точни правила, които да уреждат обхвата и прилагането на уредените с нея мерки и да установяват минимални изисквания, така че съответните лица да разполагат с достатъчни гаранции, позволяващи ефикасна защита на техните лични данни срещу рискове от злоупотреби. Тя трябва в частност да посочва обстоятелствата и условията, при които може да се приложи мярка за обработване на такива данни, като по този начин гарантира ограничаване на намесата до строго необходимото. Необходимостта от такива гаранции е още по-голяма, когато личните данни са предоставени на широката общественост и следователно на потенциално неограничен брой лица и могат да разкрият чувствителна информация относно съответните лица (вж. в този смисъл решение от 21 юни 2022 г., Ligue des droits humains, C‑817/19, EU:C:2022:491, т. 117 и цитираната съдебна практика).
66 В съответствие с посочената съдебна практика следва да се провери, първо, дали с предоставянето на достъп на широката общественост до информацията за действителните собственици може да се постигне преследваната цел от общ интерес, второ, дали представляващата следствие от този достъп намеса в гарантираните с членове 7 и 8 от Хартата права е ограничена до строго необходимото, в смисъл че целта не би могла разумно да се постигне също толкова ефикасно с други средства, които засягат в по-малка степен тези основни права на съответните лица, и трето, дали намесата не е непропорционална на целта, което налага по-конкретно да се съпоставят значението на целта и тежестта на намесата.
67 Първо, следва да се приеме, че достъпът на широката общественост до информацията за действителните собственици би могъл да допринесе за осъществяването на посочената в точка 58 от настоящото решение цел от общ интерес за предотвратяване на изпирането на пари и финансирането на тероризма, тъй като публичният характер на този достъп и прозрачността, до която той води, допринасят за създаването на среда, която е по-малко вероятно да бъде използвана за такива цели.
68 Второ, за да докажат строгата необходимост от намесата, до която води достъпът на широката общественост до информацията за действителните собственици, Съветът и Комисията се позовават на оценката на въздействието, приложена към предложението за директива на Европейския парламент и на Съвета за изменение на Директива (ЕС) 2015/849 за предотвратяване използването на финансовата система за целите на изпирането на пари и финансирането на тероризма (COM/2016/0450 final), въз основа на което предложение е приета Директива 2018/843. Според тези институции в редакцията си преди изменението с Директива 2018/843 член 30, параграф 5, първа алинея, буква в) от Директива 2015/849 обвързва достъпа на всяко лице до информация за действителните собственици с условието това лице да е в състояние да докаже „законен интерес“, но тъй като в оценката на въздействието се констатира, че липсата на еднакво определение на понятието „законен интерес“ създава практически затруднения, посоченото условие в крайна сметка отпада.
69 Освен това в писмените си становища Парламентът, Съветът и Комисията подчертават, като се позовават по-специално на съображение 30 от Директива 2018/843, че предвиденият в изменената Директива 2015/849 достъп на широката общественост до информацията за действителните собственици има възпиращ ефект, позволява засилен контрол и улеснява провеждането на разследвания, включително такива на органи на трети страни, и че тези последици не биха могли да бъдат постигнати по друг начин.
70 В съдебното заседание Комисията е попитана дали за целите на намаляването на риска задължението на всяко лице или организация да докаже „законен интерес“, както първоначално предвижда Директива (ЕС) 2015/849, да доведе поради различните определения на това понятие в държавите членки до прекомерни ограничения на достъпа до информацията за действителните собственици, е обмислила възможността да предложи единно определение на това понятие.
71 В отговор на този въпрос Комисията отбелязва, че критерият „законен интерес“ е понятие, което не се поддава лесно на правно определение, и че макар да е обмисляла възможността да предложи единно определение на този критерий, в крайна сметка е решила да не го прави, с мотива, че дори да има определение, то все още е трудно за прилагане и че прилагането му може да доведе до произволни решения.
72 В това отношение следва да се приеме, че евентуалното наличие на трудности при точното определяне на случаите и условията, при които обществеността може да има достъп до информацията за действителните собственици, не дава основание на законодателя на Съюза да предвиди достъп на широката общественост до тази информация (вж. в този смисъл решение от 5 април 2022 г., Commissioner of An Garda Síochána и др., C‑140/20, EU:C:2022:258, т. 84).
73 Освен това изтъкнатите последици и позоваването в този контекст на разясненията, съдържащи се в съображение 30 от Директива 2018/843, също не могат да установят наличието на строга необходимост от разглежданата намеса.
74 Всъщност, доколкото в това съображение се посочва, че публичният достъп до информация за действителните собственици позволява засилен контрол на информацията от страна на гражданското общество, и в това отношение изрично се споменават печатните издания и организациите на гражданското общество, следва да се отбележи, че както печатните издания, така и организациите на гражданското общество, свързани с предотвратяването и борбата с изпирането на пари и финансирането на тероризма, имат законен интерес от достъп до информацията за действителните собственици. Същото се отнася и за лицата, посочени в това съображение, които желаят да узнаят самоличността на действителните собственици на дружество или друго правно образувание поради намерение за сключване на сделки с тях, или за финансовите институции и органите, участващи в борбата срещу изпирането на пари или престъпленията, свързани с финансирането на тероризма, доколкото последните вече нямат достъп до въпросната информация на основание член 30, параграф 5, първа алинея, букви а) и б) от изменената Директива 2015/849.
75 Освен това, макар в същото съображение да се уточнява, че достъпът на широката общественост до информацията за действителните собственици „би помогнал“ и при разследванията на престъпления, трябва да се констатира, че и тези съображения не установяват строгата необходимост от тази мярка за предотвратяване на изпирането на пари и финансирането на тероризма.
76 С оглед на изложеното не може да се приеме, че намесата в гарантираните с членове 7 и 8 от Хартата права, до която води достъпът на широката общественост до информацията за действителните собственици, е ограничена до строго необходимото.
77 Трето, що се отнася до твърденията, че разглежданата намеса е пропорционална, тъй като по-специално предвиденият в член 30, параграф 5 от изменената Директива 2015/849 достъп на широката общественост до информацията за действителните собственици е основан на баланс между, от една страна, преследваната цел от общ интерес, и от друга страна, разглежданите основни права, и че съществуват достатъчно гаранции срещу рисковете от злоупотреби, следва да се добави следното.
78 Най-напред, според Комисията в съображение 34 от Директива 2018/843 законодателят на Съюза е уточнил, че наборът от данни, който следва да бъде предоставен на обществеността, следва да бъде ограничен, ясно и изчерпателно определен и от общ характер, за да се сведе до минимум евентуалното засягане на действителните собственици. Именно в този контекст на основание член 30, параграф 5 от изменената Директива 2015/849 достъпни за обществеността били само данните, строго необходими за установяване на действителните собственици и естеството и обхвата на техните права.
79 По-нататък, Парламентът, Съветът и Комисията подчертават, че са допустими изключения от принципа за достъп на широката общественост до информацията за действителните собственици, тъй като съгласно член 30, параграф 9 от изменената Директива 2015/849 при „изключителни […] обстоятелства […] държавите членки могат в отделни конкретни случаи да предвидят изключение от този достъп до цялата или до част от информацията за действителните собственици“, когато достъпът на широката общественост до тази информация „би изложил действителния собственик на непропорционален риск, риск от измама, отвличане, шантаж, изнудване, тормоз, насилие или сплашване или когато действителният собственик е непълнолетен или неправоспособен по други причини“.
80 Накрая, както Парламентът, така и Комисията отбелязват, че видно от член 30, параграф 5а от изменената Директива 2015/849 във връзка със съображение 36 от Директива 2018/843, за предоставянето на информация за действителните собственици държавите членки могат да изискват регистрация онлайн с цел идентифициране на искащите тази информацията лица. Освен това съгласно съображение 38 от същата директива, за да се предотвратят злоупотреби с информацията за действителните собственици, държавите членки могат да предоставят на разположение на последните информация за лицето, отправило искането, и за правното основание за искането.
81 В това отношение следва да се отбележи, че както бе припомнено в точка 51 от настоящото решение, член 30, параграф 5 от изменената Директива 2015/849 предвижда във втора алинея, че всеки член на широката общественост има достъп „най-малко“ до посочените в тази разпоредба данни, а в трета алинея добавя, че държавите членки могат да предоставят достъп до „допълнителна информация, позволяваща идентифицирането на действителния собственик“ и включваща „най-малко“ датата на раждане или данни за съответния действителен собственик.
82 От употребата на израза „най-малко“ обаче следва, че тези разпоредби разрешават предоставянето на обществеността на данни, които не са достатъчно определени, нито определяеми. Ето защо материалноправните норми, уреждащи намесата в гарантирани в членове 7 и 8 от Хартата права, не отговарят на изискването за яснота и точност, припомнено в точка 65 от настоящото решение (вж. по аналогия становище 1/15 (Споразумение PNR ЕС-Канада) от 26 юли 2017 г., EU:C:2017:592, т. 160).
83 Освен това, що се отнася до съпоставянето на сериозността на тази намеса, отбелязано в точки 41—44 от настоящото решение, с важността на целта от общ интерес за предотвратяване на изпирането на пари и финансирането на тероризма, трябва да се приеме, че макар тази цел, с оглед на своята важност, да може, както е констатирано в точка 59 от настоящото решение, да оправдае дори и тежка намеса в предвидените в членове 7 и 8 от Хартата основни права, остава фактът, че от една страна, борбата срещу изпирането на пари и финансирането на тероризма е отговорност преди всичко на държавните органи и на правни субекти, като кредитни или финансови институции, които по силата на своята дейност имат специфични задължения в тази област.
84 Всъщност именно поради тази причина член 30, параграф 5, първа алинея, букви а) и б) от изменената Директива 2015/849 предвижда, че информацията за действителните собственици трябва да бъде достъпна във всички случаи за компетентните органи и звената за финансово разузнаване, без никакви ограничения, както и за задължените субекти в рамките на комплексната проверка на клиента.
85 От друга страна, в сравнение с режима по член 30, параграф 5 от Директива 2015/849 в редакцията му преди влизането в сила на Директива 2018/843, който освен достъпа на компетентните органи и на някои правни субекти е предвиждал и достъп на всички лица или организации, които могат да докажат законен интерес, въведеният с последната директива режим, предвиждащ достъп на широката общественост до информацията за действителните собственици, значително по-тежко засяга гарантираните с членове 7 и 8 от Хартата основни права, без това утежняване да се компенсира от евентуални предимства на втория режим в сравнение с първия по отношение на борбата с изпирането на пари и финансирането на тероризма (вж. по аналогия решение от 1 август 2022 г., Vyriausioji tarnybinės etikos komisija, C‑184/20, EU:C:2022:601, т. 112).
86 При тези обстоятелства диспозитивните разпоредби на член 30, параграфи 5а и 9 от изменената Директива 2015/849, които допускат държавите членки съответно да изискват онлайн регистрация като условие за предоставянето на информацията за действителните собственици и при изключителни обстоятелства да предвидят изключения от достъпа на широката общественост до тази информация, сами по себе си не са доказателство нито за постигнат баланс между преследваната цел от общ интерес и предвидените в членове 7 и 8 от Хартата основни права, нито за наличие на достатъчни гаранции за съответните лица за ефективна защита на личните им данни срещу рискове от злоупотреба.
87 Впрочем в този контекст е ирелевантно направеното от Комисията позоваване на решение от 9 март 2017 г., Manni (C‑398/15, EU:C:2017:197) относно задължението дружествата да оповестяват по-конкретно законните си представители, предвидено в Първа директива на Съвета 68/151/ЕИО от 9 март 1968 година за съгласуване на гаранциите, които държавите членки изискват от дружествата по смисъла на член 58, втора алинея от Договора, за защита на интересите на съдружниците и на трети лица (ОВ L 65, 1968 г., стр. 8; Специално издание на български език, 2007 г., глава 17, том 1, стр. 3). Всъщност предвиденото в тази директива задължително оповестяване, от една страна, и предвиденият в изменената Директива 2015/849 достъп на широката общественост до информацията за действителните собственици, от друга страна, се различават както по съответните си цели, така и по обхвата на личните данни, за които се отнасят.
88 С оглед на всички изложени съображения, на първия въпрос по дело C‑601/20 следва да се отговори, че член 1, точка 15, буква в) от Директива 2018/843 — с който член 30, параграф 5, първа алинея, буква в) от Директива 2015/849 се изменя в смисъл, че държавите членки гарантират, че информацията за действителните собственици на учредените на тяхна територия дружества и други правни образувания е достъпна във всички случаи за всеки член на широката общественост — е невалиден.
По втория и третия въпрос по дело C‑601/20 и по въпросите по дело C‑37/20
89 По отношение на втория въпрос по дело C‑601/20 и на въпросите по дело C‑37/20 следва да се отбележи, че се основават на предположението за валидност на член 30, параграф 5 от изменената Директива 2015/849 в частта, в която предвижда публичен достъп до информацията за действителните собственици.
90 Предвид обаче отговора на първия въпрос по дело C‑601/20, тези въпроси не следва да се разглеждат.
91 Освен това с оглед на същия отговор Съдът не следва да се произнася и по третия въпрос, поставен по дело C‑601/20.
По съдебните разноски
92 С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.
По изложените съображения Съдът (голям състав) реши:
Член 1, точка 15, буква в) от Директива (ЕС) 2018/843 на Европейския парламент и на Съвета от 30 май 2018 година за изменение на Директива (ЕС) 2015/849 за предотвратяване използването на финансовата система за целите на изпирането на пари и финансирането на тероризма и за изменение на директиви 2009/138/ЕО и 2013/36/ЕС — с който член 30, параграф 5, първа алинея, буква в) от Директива (ЕС) 2015/849 на Европейския парламент и на Съвета от 20 май 2015 година за предотвратяване използването на финансовата система за целите на изпирането на пари и финансирането на тероризма, за изменение на Регламент (ЕС) № 648/2012 на Европейския парламент и на Съвета и за отмяна на Директива 2005/60/ЕО на Европейския парламент и на Съвета и на Директива 2006/70/ЕО на Комисията се изменя в смисъл, че държавите членки гарантират, че информацията за действителните собственици на учредените на тяхна територия дружества и други правни образувания е достъпна във всички случаи за всеки член на широката общественост — е невалиден.
Подписи