Verbundene Rechtssachen C‑597/18 P und C‑598/18 P, C‑603/18 P und C‑604/18 P
Rat der Europäischen Union
gegen
Dr. K. Chrysostomides & Co. LLC u. a.
Urteil des Gerichtshofs (Große Kammer) vom 16. Dezember 2020
„Rechtsmittel – Wirtschafts- und Währungspolitik – Stabilitätshilfeprogramm für die Republik Zypern – Umstrukturierung der Staatsschuld Zyperns – Beschluss des EZB-Rats über die Bereitstellung einer Notfallliquiditätshilfe auf Ersuchen der Zentralbank der Republik Zypern – Erklärungen der Eurogruppe vom 25. März, 12. April, 13. Mai und 13. September 2013 – Beschluss 2013/236/EU – Memorandum of Understanding vom 26. April 2013 zwischen der Republik Zypern und dem Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM) über spezifische wirtschaftspolitische Auflagen – Eigentumsrecht – Grundsatz des Vertrauensschutzes – Gleichbehandlung – Außervertragliche Haftung“
1. Schadensersatzklage – Gegenstand – Antrag auf Ersatz eines von der Eurogruppe verursachten Schadens – Zwischenstaatliche Einrichtung informeller Natur – Fehlen eigener Befugnisse – Fehlende Eigenschaft als Einrichtung oder sonstige Stelle der Union – Unzulässigkeit
(Art. 3 und Art. 13 Abs. 1 EUV; Art. 119 Abs. 2, Art. 137 und Art. 340 Abs. 2 AEUV, Protokoll Nr. 14 im Anhang zum EU-Vertrag und zum AEU-Vertrag, Art. 1)
(vgl. Rn. 78-80, 84-98)
2. Schadensersatzklage – Gegenstand – Antrag auf Ersatz eines der Union zurechenbaren Schadens – Zuständigkeit der Unionsgerichte – Antrag auf Ersatz von durch die nationalen Behörden verursachten Schäden – Zuständigkeit der nationalen Gerichte
(Art. 13 Abs. 1 EUV, Art. 268 sowie Art. 340 Abs. 2 und 3 AEUV)
(vgl. Rn. 106, 107)
3. Wirtschafts- und Währungspolitik – Währungspolitik – Umsetzung – Spezifische Maßnahmen zur Wiederherstellung von Finanzstabilität und nachhaltigem Wachstum in Zypern – Integration der Geschäfte einer nationalen Bank in die einer anderen nationalen Bank und Umwandlung nicht gesicherter Einlagen bei Letzterer in Eigenkapital – Besondere Modalitäten für die Umsetzung dieser Maßnahmen – Ermessen des betreffenden Mitgliedstaats
(Art. 136 Abs. 1 AEUV; Beschluss 2013/236 des Rates, Art. 2 Abs. 6 Buchst. b)
(vgl. Rn. 110-116, 134)
4. Rechtsmittel – Gründe – Bloße Wiederholung der vor dem Gericht vorgetragenen Gründe und Argumente – Keine Angabe des gerügten Rechtsfehlers – Offensichtliche Unzulässigkeit
(Art. 256 AEUV; Satzung des Gerichtshofs, Art. 58 Abs. 1; Verfahrensordnung des Gerichtshofs, Art. 168 Buchst. d und Art. 169)
(vgl. Rn 127, 158, 169, 179, 199, 201, 205, 206)
5. Rechtsmittel – Gründe – Fehlerhafte Tatsachen- und Beweiswürdigung – Überprüfung der Beweiswürdigung durch den Gerichtshof – Ausschluss außer bei Verfälschung
(Art. 256 Abs. 1 Unterabs. 2 AEUV; Satzung des Gerichtshofs, Art. 58 Abs. 1)
(vgl. Rn. 128, 130, 158, 167, 206)
6. Wirtschafts- und Währungspolitik – Wirtschaftspolitik – Koordinierung der Wirtschaftspolitik – Europäischer Stabilitätsmechanismus – Zuweisung von Befugnissen im Bereich der Gewährung einer Finanzhilfe – Möglichkeit, der Kommission und der Europäischen Zentralbank Handlungen zuzurechnen, die sie im Rahmen der durch den Vertrag über den Europäischen Stabilitätsmechanismus übertragenen Aufgaben vorgenommen haben – Ausschluss
(Vertrag zur Einrichtung des Europäischen Stabilitätsmechanismus, Art. 13 Abs. 4)
(vgl. Rn. 131, 132)
7. Rechtsmittel – Gründe – Unzureichende oder widersprüchliche Begründung – Zulässigkeit – Umfang der Begründungspflicht – Umfang der Nachprüfung der Urteile des Gerichts durch den Gerichtshof
(Art. 256 AEUV, Satzung des Gerichtshofs, Art. 36 und Art. 58 Abs. 1)
(vgl. Rn. 142-145)
8. Wirtschafts- und Währungspolitik – Währungspolitik – Umsetzung – Spezifische Maßnahmen zur Wiederherstellung von Finanzstabilität und nachhaltigem Wachstum in Zypern – Abschluss eines Memorandum of Understanding, das die Umstrukturierung zweier nationaler Banken vorsieht – Ungerechtfertigte Beschränkung des Eigentumsrechts der Einleger, Aktionäre und Anleihegläubiger der betroffenen Banken – Fehlen
(Charta der Grundrechte der Europäischen Union, Art. 17 und Art. 52 Abs. 1)
(vgl. Rn. 154-157)
9. Wirtschafts- und Währungspolitik – Wirtschaftspolitik – Koordinierung der Wirtschaftspolitik – Europäischer Stabilitätsmechanismus – Abschluss eines Memorandum of Understanding, das die Umstrukturierung zweier nationaler Banken vorsieht – Vereinbarkeit mit dem Eigentumsrecht – Pflicht, die Einleger und Aktionäre der betroffenen Banken vorher zu konsultieren – Fehlen
(Charta der Grundrechte der Europäischen Union, Art. 17 und Art. 52 Abs. 1; Vertrag zur Einrichtung des Europäischen Stabilitätsmechanismus, Art. 12)
(vgl. Rn. 159)
10. Wirtschafts- und Währungspolitik – Wirtschaftspolitik – Koordinierung der Wirtschaftspolitik – Europäischer Stabilitätsmechanismus – Abschluss eines Memorandum of Understanding, das die Umstrukturierung zweier nationaler Banken vorsieht – Abschluss eines Memorandum of Understanding, das die Umwandlung nicht gesicherter Einlagen einer nationalen Bank in Aktien und das vorübergehende Einfrieren anderer nicht gesicherter Einlagen bei dieser Bank vorsieht – Vereinbarkeit mit dem Eigentumsrecht der Einleger – Beurteilung des Vorhandenseins weniger restriktiver Maßnahmen – Berücksichtigung der Dringlichkeit der Lage
(Charta der Grundrechte der Europäischen Union, Art. 17 Abs. 1 und Art. 52 Abs. 1; Vertrag zur Einrichtung des Europäischen Stabilitätsmechanismus, Art. 12)
(vgl. Rn. 160-164)
11. Recht der Europäischen Union – Grundsätze – Vertrauensschutz – Voraussetzungen – Konkrete Zusicherungen der Verwaltung – Begriff
(vgl. Rn. 178-182)
12. Wirtschafts- und Währungspolitik – Währungspolitik – Umsetzung – Spezifische Maßnahmen zur Wiederherstellung von Finanzstabilität und nachhaltigem Wachstum in Zypern – Abschluss eines Memorandum of Understanding, das die Umstrukturierung zweier nationaler Banken vorsieht – Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz – Fehlen
(Beschluss 2013/236 des Rates; Memorandum of Understanding vom 26. April 2013)
(vgl. Rn. 191-197)
Zusammenfassung
Der Gerichtshof hat die Urteile des Gerichts bestätigt, soweit es die Schadensersatzklagen abgewiesen hat, die mehrere Privatpersonen und Gesellschaften wegen Rechtsakten und Handlungen der Unionsorgane erhoben hatten, die im Rahmen einer der Republik Zypern gewährten und an die Umstrukturierung ihres Bankensektors geknüpften Finanzhilfe erlassen bzw. vorgenommen worden waren. Hingegen hat das Gericht rechtsfehlerhaft entschieden, dass die Eurogruppe eine durch die Verträge geschaffene Stelle der Union sei, deren Handlungen oder Verhaltensweisen die außervertragliche Haftung der Union auslösen könnten.
In den ersten Monaten des Jahres 2012 gerieten einige in Zypern ansässige Banken, darunter die Cyprus Popular Bank (im Folgenden: Laïki) und die Trapeza Kyprou Dimosia Etaireia (Bank of Cyprus, im Folgenden: BoC) in finanzielle Schwierigkeiten. Am 25. Juni 2012 stellte die Republik Zypern daher beim Präsidenten der Eurogruppe einen Antrag auf Finanzhilfe. Die Eurogruppe teilte mit, dass diese Finanzhilfe entweder durch die Europäische Finanzstabilisierungsfazilität oder den Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM) im Rahmen eines makroökonomischen Anpassungsprogramms gewährt werde, das in einem Memorandum of Understanding konkretisiert werde. Dieses Memorandum of Understanding wurde zwischen der Europäischen Kommission zusammen mit der Europäischen Zentralbank (EZB) und dem IWF auf der einen und den zyprischen Behörden auf der anderen Seite ausgehandelt. Am 26. April 2013 wurde ein Memorandum of Understanding von der Kommission im Namen des ESM, dem Finanzminister der Republik Zypern und dem Präsidenten der Zentralbank von Zypern unterzeichnet. Dies erlaubte die Gewährung einer Finanzhilfe an die Republik Zypern durch den ESM.
Mehrere Privatpersonen und Gesellschaften, die Inhaber von Einlagen bei der Laïki und der BoC, Aktionäre oder Anleihegläubiger dieser Banken sind, waren der Auffassung, dass der Rat der Europäischen Union, die Kommission, die EZB und die Eurogruppe im Rahmen dieses Memorandum of Understanding von den zyprischen Behörden verlangt hätten, Maßnahmen beizubehalten oder kontinuierlich umzusetzen, durch die der Wert ihrer Einlagen, Aktien oder Anleihen erheblich herabgesetzt worden sei. Deshalb reichten sie beim Gericht der Europäischen Union Klagen wegen außervertraglicher Haftung ein, um Ersatz für die Verluste zu erhalten, die ihnen aufgrund dieser Maßnahmen entstanden sein sollen.
Mit zwei Urteilen vom 13. Juli 2018, K. Chrysostomides & Co. u. a./Rat u. a. sowie Bourdouvali u. a./Rat u. a.(1), wies das Gericht zunächst die Einreden der Unzulässigkeit zurück, die der Rat gegen die von den betreffenden Privatpersonen und Gesellschaften gegen die Eurogruppe eingereichten Schadensersatzklagen erhoben hatte. Sodann entschied es zu der ersten Voraussetzung der außervertraglichen Haftung der Union nach Art. 340 Abs. 2 AEUV, die die Rechtswidrigkeit der beanstandeten Handlungen des Unionsorgans betrifft und den Nachweis eines hinreichend qualifizierten Verstoßes gegen eine Rechtsvorschrift verlangt, die bezweckt, Einzelnen Rechte zu verleihen, dass die Privatpersonen und Gesellschaften, die diese Klagen eingereicht haben, eine Verletzung ihres Eigentumsrechts, des Grundsatzes des Vertrauensschutzes oder des Grundsatzes der Gleichbehandlung nicht mit Erfolg nachgewiesen hätten. Da die erste Voraussetzung der außervertraglichen Haftung der Union in diesem Fall nicht erfüllt gewesen sei, wies das Gericht diese Klagen ab.
Auf Rechtsmittel des Rates (Rechtssachen C‑597/18 P und C‑598/18 P) sowie der betreffenden Privatpersonen und Gesellschaften (C‑603/18 P und C‑604/18 P) und auf die Anschlussrechtsmittel des Rates (in den Rechtssachen C‑603/18 P und C‑604/18 P) hat die Große Kammer des Gerichtshofs die angefochtenen Urteile des Gerichts aufgehoben, soweit die vom Rat erhobenen Einreden der Unzulässigkeit zurückgewiesen wurden, soweit diese gegen die von diesen Privatpersonen und Gesellschaften gegen die Eurogruppe und Art. 2 Abs. 6 Buchst. b des Beschlusses 2013/236(2) erhobenen Klagen gerichtet waren. Die Rechtsmittel der betreffenden Privatpersonen und Gesellschaften hat der Gerichtshof hingegen zurückgewiesen.
Würdigung durch den Gerichtshof
Als Erstes hat der Gerichtshof zu den vom Rat in den Rechtssachen C‑597/18 P und C‑598/18 P eingelegten Rechtsmitteln darauf hingewiesen, dass die außervertragliche Haftung der Union im Sinne von Art. 340 Abs. 2 AEUV voraussetzt, dass einem „Unionsorgan“ ein rechtswidriges Verhalten vorgeworfen werden kann, wobei der Begriff „Unionsorgan“ nicht nur die in Art. 13 Abs. 1 EUV aufgeführten Organe der Union umfasst, sondern auch alle Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union, die mit den Verträgen oder kraft der Verträge errichtet wurden und zur Verwirklichung der Ziele der Union beitragen sollen.
Hierzu hat der Gerichtshof erstens ausgeführt, dass die Eurogruppe eine zwischenstaatliche Einrichtung zur Koordination der Wirtschaftspolitik der Mitgliedstaaten darstellt, deren Währung der Euro ist (im Folgenden: Euro-Länder). Zweitens kann die Eurogruppe nicht einer Formation des Rates gleichgestellt werden und ist durch ihre informelle Natur gekennzeichnet. Drittens verfügt die Eurogruppe weder über eigene Zuständigkeiten noch über die Befugnis, die Nichtbeachtung der in ihrem Rahmen geschlossenen politischen Vereinbarungen zu sanktionieren. Daraus hat der Gerichtshof den Schluss gezogen, dass das Gericht zu Unrecht angenommen hat, dass die Eurogruppe eine durch die Verträge geschaffene Stelle „der Union“ sei, deren Handlungen die außervertragliche Haftung der Union auslösen könnten.
Da die im Rahmen der Eurogruppe geschlossenen politischen Vereinbarungen u. a. durch Rechtsakte und Handlungen der Unionsorgane, u. a. des Rates und der EZB, konkretisiert und umgesetzt werden, wird den Betroffenen nicht das in Art. 47 der Charta verankerte Recht auf effektiven gerichtlichen Rechtsschutz genommen, weil sie – wie sie es im vorliegenden Fall im Übrigen getan haben – gegen diese Organe wegen Rechtsakten oder Handlungen, die diese im Anschluss an solche politischen Vereinbarungen erlassen oder vorgenommen haben, vor den Unionsgerichten Klage wegen außervertraglicher Haftung der Union erheben können. Insbesondere ist es Aufgabe der Kommission als Hüterin der Verträge, über die Vereinbarkeit dieser Vereinbarungen mit dem Unionsrecht zu wachen. Bleibt sie in dieser Hinsicht untätig, kann dies die außervertragliche Haftung der Union auslösen.
Als Zweites richteten sich die Anschlussrechtsmittel des Rates in den Rechtssachen C‑603/18 P und C‑604/18 P gegen die Würdigung des Gerichts, wonach zum einen der Rat mit Art. 2 Abs. 6 Buchst. b des Beschlusses 2013/236 von den zyprischen Behörden die Beibehaltung oder kontinuierliche Umsetzung der Umwandlung nicht gesicherter Einlagen bei der BoC in Eigenkapital verlangt habe und zum anderen diese Behörden insoweit über kein Ermessen verfügten.
Hierzu hat der Gerichtshof darauf hingewiesen, dass Art. 2 Abs. 6 Buchst. b des Beschlusses 2013/236 nicht die besonderen Modalitäten der Durchführung dieser Umwandlung festlegt und die zyprischen Behörden daher in dieser Hinsicht über ein erhebliches Ermessen verfügten, insbesondere um die Zahl und den Wert der den Einlegern der BoC im Gegenzug zu ihren nicht gesicherten Einlagen bei dieser Bank zuzuweisenden Aktien zu bestimmen. Folglich hat das Gericht nach Auffassung des Gerichtshofs rechtsfehlerhaft angenommen, dass die Republik Zypern nach dieser Bestimmung über kein Ermessen verfügt habe, um die besonderen Modalitäten dieser Umwandlung festzulegen.
Als Drittes machten die betreffenden Privatpersonen und Gesellschaften im Rahmen der von ihnen in den Rechtssachen C‑603/18 P und C‑604/18 P eingelegten Rechtsmittel geltend, dass eine hinreichend qualifizierte Verletzung ihres Eigentumsrechts, des Grundsatzes des Vertrauensschutzes und des Grundsatzes der Gleichbehandlung auf Rechtsakte und Handlungen der Unionsorgane zurückzuführen und die erste Voraussetzung der außervertraglichen Haftung der Union daher erfüllt sei.
Hierzu hat der Gerichtshof zunächst darauf hingewiesen, dass das Eigentumsrecht(3) nicht absolut gilt, sondern Einschränkungen unterliegen kann(4). Wie er bereits im Urteil Ledra Advertising u. a./Kommission und EZB(5) entschieden hat, können die im Memorandum of Understanding vom 26. April 2013 genannten Maßnahmen nicht als unverhältnismäßiger und nicht tragbarer Eingriff angesehen werden, der das Eigentumsrecht der betreffenden Privatpersonen und Gesellschaften antastet.
Ferner kann der Umstand, dass in früheren Phasen der internationalen Finanzkrise die Gewährung einer Finanzhilfe an andere Euro-Länder nicht vom Erlass besonderer Maßnahmen abhängig gemacht wurde, nicht als Zusicherung angesehen werden, die ein berechtigtes Vertrauen der Aktionäre, Anleihegläubiger und Einleger der Laïki und der BoC darauf begründen konnte, dass dies bei der Gewährung einer Finanzhilfe an die Republik Zypern genauso sein würde.
Schließlich hat der Gerichtshof nach dem Hinweis darauf, dass der allgemeine Grundsatz der Gleichbehandlung verlangt, dass vergleichbare Sachverhalte nicht unterschiedlich und unterschiedliche Sachverhalte nicht gleichbehandelt werden, sofern eine solche Behandlung nicht objektiv gerechtfertigt ist, einen Verstoß gegen diesen Grundsatz verneint. Die betreffenden Privatpersonen und Gesellschaften befinden sich nämlich nicht in einer mit der der Zentralbank von Zypern, deren Tätigkeit allein von im Allgemeininteresse liegenden Zielen geleitet wird, der Inhaber von Einlagen bei den griechischen Zweigstellen der Laïki und der BoC, der Einleger dieser beiden Banken, deren Einlagen 100 000 Euro nicht überschritten, der Einleger und Aktionäre von Banken in anderen Euro-Ländern, die vor der Republik Zypern eine Finanzhilfe erhalten haben, oder der Mitgliedern des zyprischen genossenschaftlichen Bankensektors vergleichbaren Lage.
Im Ergebnis hat der Gerichtshof die von den betreffenden Gesellschaften und Privatpersonen eingelegten Rechtsmittel (Rechtssachen C‑603/18 P und C‑604/18 P) in vollem Umfang zurückgewiesen, die angefochtenen Urteile des Gerichts aufgehoben, soweit die vom Rat erhobenen Einreden der Unzulässigkeit zurückgewiesen wurden, soweit diese die gegen die Eurogruppe und Art. 2 Abs. 6 Buchst. b des Beschlusses 2013/236 erhobenen Klagen betrafen, und diesen Einreden im Rahmen einer endgültigen Entscheidung(6) stattgegeben.