Language of document : ECLI:EU:C:2007:802

EUROOPA KOHTU OTSUS (suurkoda)

18. detsember 2007(*)

Apellatsioonkaebus – Määrus (EÜ) nr 1049/2001 – Üldsuse juurdepääs institutsioonide dokumentidele – Liikmesriigist pärinevad dokumendid – Liikmesriigi vastuseis nende dokumentide avalikustamisele – Nimetatud määruse artikli 4 lõike 5 ulatus

Kohtuasjas C‑64/05 P,

mille ese on Euroopa Kohtu põhikirja artikli 56 alusel 10. veebruaril 2005 esitatud apellatsioonkaebus,

Rootsi Kuningriik, esindaja: K. Wistrand,

apellatsioonkaebuse esitaja,

keda toetab:

Soome Vabariik, esindajad: E. Bygglin ja A. Guimaraes‑Purokoski, kohtudokumentide kättetoimetamise aadress Luxembourgis,

menetlusse astuja apellatsiooniastmes,

teised menetlusosalised:

IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds gGmbH, varem Internationaler Tierschutz-Fonds (IFAW) GmbH, asukoht Hamburg (Saksamaa), esindajad: solicitor S. Crosby ja advokaat R. Lang,

hageja esimeses astmes,

Taani Kuningriik, esindaja: B. Weis Fogh,

Madalmaade Kuningriik, esindajad: H. G. Sevenster ja C. Wissels ning M. de Grave,

Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriik, esindajad: S. Nwaokolo ja V. Jackson, keda abistas barrister J. Stratford,

menetlusse astujad esimeses astmes,

Euroopa Ühenduste Komisjon, esindajad: C. Docksey ja P. Aalto, kohtudokumentide kättetoimetamise aadress Luxembourgis,

kostja esimeses astmes,

keda toetab:

Hispaania Kuningriik, esindajad: I. del Cuvillo Contreras ja A. Sampol Pucurull, kohtudokumentide kättetoimetamise aadress Luxembourgis,

menetlusse astuja apellatsiooniastmes,

EUROOPA KOHUS (suurkoda),

koosseisus: president V. Skouris, kodade esimehed P. Jann, C. W. A. Timmermans, A. Rosas, K. Lenaerts, G. Arestis ja U. Lõhmus, kohtunikud K. Schiemann (ettekandja), P. Kūris, E. Juhász, J. Malenovský, J. Klučka ja E. Levits,

kohtujurist: M. Poiares Maduro,

kohtusekretär: ametnik C. Strömholm,

arvestades kirjalikus menetluses ja 16. jaanuari 2007. aasta kohtuistungil esitatut,

olles 18. juuli 2007. aasta kohtuistungil ära kuulanud kohtujuristi ettepaneku,

on teinud järgmise

otsuse

1        Rootsi Kuningriik palub oma apellatsioonkaebusega Euroopa Kohtul tühistada Euroopa Ühenduste Esimese Astme Kohtu 30. novembri 2004. aasta otsus kohtuasjas T‑168/02: IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds vs. komisjon (EKL 2004, lk II‑4135; edaspidi „edasikaevatud kohtuotsus”), millega jäeti rahuldamata IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds gGmbH (edaspidi „IFAW”) hagi, millega paluti tühistada Euroopa Ühenduste Komisjoni 26. märtsi 2002. aasta otsus (edaspidi „vaidlusalune otsus”), millega hagejal ei võimaldatud tutvuda teatud dokumentidega, mis on komisjonile saadetud menetluses, mille tulemusena see institutsioon andis soodsa arvamuse tööstusprojekti elluviimiseks alal, mis on kaitse all vastavalt nõukogu 21. mai 1992. aasta direktiivile 92/43/EMÜ looduslike elupaikade ning loodusliku loomastiku ja taimestiku kaitse kohta (EÜT L 206, lk 7; ELT eriväljaanne 15/02, lk 102; edaspidi „loodusdirektiiv”).

 Õiguslik raamistik

2        EÜ artikli 255 lõigetes 1 ja  2 on sätestatud:

„1.      Igal liidu kodanikul ja igal füüsilisel või juriidilisel isikul, kes elab või kelle registrijärgne asukoht on mõnes liikmesriigis, on õigus pääseda ligi Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni dokumentidele põhimõtete ning tingimuste alusel, mis määratletakse kooskõlas lõigetega 2 ja 3.

2.      Nõukogu määrab vastavalt artiklis 251 sätestatud menetlusele kahe aasta jooksul pärast Amsterdami lepingu jõustumist kindlaks dokumentidele ligipääsu reguleerivad üldpõhimõtted ja piirangud, lähtudes avalikest ja erahuvidest.”

3        Amsterdami lepingu lõppaktile lisatud deklaratsioon nr 35 [EÜ] asutamislepingu artikli 255 […] lõike 1 kohta (edaspidi „deklaratsioon nr 35”) sätestab:

„Konverents lepib kokku, et [EÜ] asutamislepingu artikli 255 lõikes 1 nimetatud põhimõtted ja tingimused võimaldavad liikmesriigil taotleda, et komisjon või nõukogu ei edastaks sellest riigist pärinevat dokumenti kolmandatele isikutele ilma selle riigi eelneva nõusolekuta.”

4        Euroopa Parlamendi ja nõukogu 30. mai 2001. aasta määruse (EÜ) nr 1049/2001 üldsuse juurdepääsu kohta Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni dokumentidele (EÜT L 145, lk 43; ELT eriväljaanne 01/03, lk 331) põhjendused 2–4 ning 10 ja 15 on sõnastatud järgmiselt:

„(2)      Avalikkus võimaldab kodanikel osaleda rohkem otsustamisprotsessis ja tagab juhtorganitele suurema legitiimsuse ning tulemuslikkuse ja suurema vastutuse kodanike ees demokraatlikus süsteemis. Avalikkus aitab tugevdada demokraatia ja põhivabaduste austamise põhimõtet, nagu need on sätestatud EL lepingu artiklis 6 ja Euroopa Liidu põhiõiguste hartas.

(3)      Euroopa Ülemkogu Birminghami, Edinburghi ja Kopenhaageni istungjärkudel tehtud otsused rõhutasid vajadust muuta liidu institutsioonide töö läbipaistvamaks. Käesolev määrus konsolideerib algatused, mida institutsioonid on juba teinud, et muuta otsustamisprotsess läbipaistvamaks.

(4)      Käesoleva määruse eesmärk on rakendada võimalikult täieulatuslikult ellu avalikkuse õigus juurde pääseda dokumentidele ning sätestada sellise juurdepääsu üldpõhimõtted ja piirangud vastavalt EÜ asutamislepingu artikli 255 lõikele 2.

[...]

(10)      Saavutamaks institutsioonide töös suuremat avalikkust, peaksid Euroopa Parlament, nõukogu ja komisjon võimaldama juurdepääsu mitte ainult enda koostatud dokumentidele, vaid ka neile saabunud dokumentidele. Sellega seoses meenutatakse, et [...] deklaratsiooni nr 35 kohaselt võib liikmesriik taotleda, et komisjon või nõukogu ei avaldaks kõnealusest riigist saabunud dokumendi sisu kolmandatele isikutele ilma tema eelneva nõusolekuta.

[...]

(15)      Kuigi käesoleva määruse eesmärgiks ega tagajärjeks ei ole muuta siseriiklikke õigusakte, mis käsitlevad juurdepääsu dokumentidele, on siiski selge, et lojaalse koostöö põhimõtte alusel, mis reguleerib institutsioonide ja liikmesriikide vahelisi suhteid, peaksid liikmesriigid kandma hoolt, et nad ei takistaks käesoleva määruse nõuetekohast kohaldamist, ning järgima institutsioonide turvaeeskirju.”

5        Määruse nr 1049/2001 artikkel 1 pealkirjaga „Eesmärk” sätestab:

„Käesoleva määruse eesmärk on:

a)      määrata kindlaks põhimõtted, tingimused ning üldiste või erahuvidega põhjendatud piirangud, mis reguleerivad EÜ asutamislepingu artiklis 255 ettenähtud juurdepääsuõigust Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni (edaspidi „institutsioonid”) dokumentidele, nõnda et neile dokumentidele oleks tagatud võimalikult laiaulatuslik juurdepääs;

[…]”

6        Sama määruse artiklis 2 pealkirjaga „Juurdepääsuõigusega isikud ja reguleerimisala” on lõigetes 3 ja 5 sätestatud:

„3.      Käesolevat määrust kohaldatakse kõigi institutsiooni käsutuses olevate dokumentide suhtes, see tähendab institutsiooni koostatud ja talle saadetud ning tema valduses olevate dokumentide suhtes kõikides Euroopa Liidu tegevusvaldkondades.

[...]

5.      Tundliku sisuga dokumentide suhtes, nagu need on määratletud artikli 9 lõikes 1, kohaldatakse vastavalt nimetatud artiklile erirežiimi.”

7        Määruse artikli 3 punkti b kohaselt on „kolmas isik” selle määruse tähenduses „iga füüsiline või juriidiline isik või iga üksus väljaspool asjaomast institutsiooni, sealhulgas liikmesriigid, muud ühenduse või ühendusevälised institutsioonid ja organid ning kolmandad riigid”.

8        Määruse nr 1049/2001 artikkel 4 pealkirjaga „Erandid” sätestab:

„1.      Institutsioonid keelavad juurdepääsu dokumentidele, mille avaldamine kahjustaks:

a)      avalikke huve seoses:

–        avaliku julgeolekuga,

–        kaitsepoliitiliste ja sõjaliste küsimustega,

–        rahvusvaheliste suhetega,

–        ühenduse või liikmesriigi finants-, raha- või majanduspoliitikaga;

b)      eraelu puutumatust ja isikupuutumatust, eelkõige kooskõlas isikuandmete kaitset käsitlevate ühenduse õigusaktidega.

2.      Institutsioonid keelavad juurdepääsu dokumentidele, mille avaldamine kahjustaks:

–        füüsilise või juriidilise isiku ärihuve, sealhulgas intellektuaalomandit,

–        kohtumenetlust ja õigusnõustamist,

–        kontrollimiste, uurimise või audiitorkontrolli eesmärki,

välja arvatud juhul, kui avaldamine teenib ülekaalukaid üldisi huve.

3.      Keelatakse juurdepääs dokumendile, mille institutsioon on koostanud oma sisekasutuseks või mille institutsioon on saanud ning mis käsitleb küsimust, milles institutsioon ei ole veel otsust teinud, kui sellise dokumendi avaldamine kahjustaks oluliselt institutsiooni otsustamisprotsessi, välja arvatud juhul, kui avaldamine teenib ülekaalukaid üldisi huve.

Juurdepääs dokumentidele, mis sisaldavad sisekasutuseks esitatud arvamusi osana asjaomase institutsiooni sisearuteludest ja eelkonsultatsioonidest, keelatakse isegi pärast otsuse tegemist, kui sellise dokumendi avaldamine kahjustaks tõsiselt institutsiooni otsustamisprotsessi, välja arvatud juhul, kui avaldamine teenib ülekaalukaid üldisi huve.

4.      Kolmandate isikute dokumentide puhul konsulteerib institutsioon kolmanda isikuga, et hinnata, kas tuleks kohaldada lõike 1 või 2 erandit, välja arvatud juhul, kui on ilmne, et dokument tuleb avaldada või et seda ei tohi avaldada.

5.      Liikmesriik võib taotleda, et institutsioon ei avaldaks kõnealusest liikmesriigist pärit dokumenti ilma tema eelneva nõusolekuta.

[...]

7.      Lõigetes 1–3 sätestatud erandeid kohaldatakse üksnes nii kaua, kuni kaitse on dokumendi sisust lähtuvalt õigustatud. Erandeid võib kohaldada maksimaalselt 30 aasta jooksul. Dokumentide puhul, mille suhtes kehtivad erandid ja mis käsitlevad eraelu puutumatust või ärihuve, ning tundliku sisuga dokumentide puhul võib vajaduse korral jätkata erandi kohaldamist ka pärast selle tähtaja lõppu.”

9        Nimetatud määruse artikkel 5 pealkirjaga „Liikmesriikide valduses olevad dokumendid” sätestab:

„Kui liikmesriik saab taotluse tema valduses oleva dokumendi kohta, mis on pärit mõnelt institutsioonilt, ning kui ei ole ilmne, kas dokument tuleb avaldada või ei tohi seda avaldada, konsulteerib liikmesriik asjaomase institutsiooniga, et teha otsus, mis ei sea ohtu käesoleva määruse eesmärkide saavutamist.

Selle asemel võib liikmesriik suunata taotluse institutsioonile.”

10      Määruse nr 1049/2001 artiklis 9, mis reguleerib tundliku sisuga dokumentide käitlemist, on sätestatud:

„1.      Tundliku sisuga dokumendid on dokumendid, mis pärinevad institutsioonidest või nende loodud asutustest, liikmesriikidest, kolmandatest riikidest või rahvusvahelistest organisatsioonidest ning mis on liigitatud kui „TRÈS SECRET/TOP SECRET”, „SECRET” või „CONFIDENTIEL” vastavalt asjaomase institutsiooni eeskirjadele, mis kaitsevad Euroopa Liidu või selle ühe või mitme liikmesriigi olulisi huve artikli 4 lõike 1 punktis a osutatud valdkondades, eelkõige avaliku julgeoleku alal, kaitsepoliitilistes ja sõjalistes küsimustes.

2.      Artiklites 7 ja 8 sätestatud korras esitatud taotlusi pääseda juurde tundliku sisuga dokumentidele lahendavad üksnes isikud, kellel on õigus tutvuda kõnealuste dokumentidega. Ilma et see piiraks artikli 11 lõike 2 kohaldamist, annavad need isikud hinnangu ka selle kohta, millised viited tundliku sisuga dokumentidele kantakse avalikku registrisse.

3.      Tundliku sisuga dokumendid kantakse registrisse ja avalikustatakse üksnes nende nõusolekul, kellelt dokument pärineb.

[...]”

 Vaidluse aluseks olevad asjaolud

11      Loodusdirektiivi artikli 6 lõike 4 teisel lõigul põhinevat Saksamaa Liitvabariigi taotlust lahendades väljastas komisjon 19. aprillil 2000 arvamuse, mis lubas tööstusprojekti elluviimist Mühlenberger Lochi alal, mis oli selle direktiivi kohaselt kaitse all. Kavandatav projekt nägi ette Daimler Chrysler Aerospace Airbus GmbH tehase laiendamise ja maaeralduse Elbe suudmes maandumisraja pikendamiseks.

12      Looma- ja keskkonnakaitsega tegelev valitsusväline organisatsioon IFAW saatis 20. detsembril 2001 komisjonile kirja, milles taotles juurdepääsu dokumentidele, mis see institutsioon oli saanud ülalnimetatud tööstusprojekti läbivaatamise käigus, nimelt Saksamaa Liitvabariigi ja Hamburgi linna ning Saksamaa liidukantsleri saadetud kirjadele.

13      Pärast seda, kui komisjon oli IFAW‑le 24. jaanuari 2002. aasta kirjaga teatanud, et tulenevalt määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõikest 5 peab ta enne soovitud dokumentide avalikustamist vajalikuks hankida asjaomase liikmesriigi nõusolek, sai komisjon 12. veebruaril 2002 Saksamaa Liitvabariigilt taotluse jätta need dokumendid avalikustamata.

14      Komisjon leidis, et neil asjaoludel keelab artikli 4 lõige 5 tal asjaomaste dokumentide avalikustamise, ja võttis 26. märtsil 2002 vastu vaidlusaluse otsuse, millega jättis IFAW taotluse rahuldamata.

 Edasikaevatud kohtuotsus

15      IFAW esitas vaidlusaluse otsuse tühistamise nõude Esimese Astme Kohtu kantseleisse 4. juunil 2002 saabunud hagiavaldusega. Ta esitas oma hagi põhjendamiseks kaks väidet, mis käsitlevad vastavalt määruse nr 1049/2001 artikli 4 rikkumist ja põhjendamiskohustuse rikkumist. Esimese Astme Kohus jättis edasikaevatud kohtuotsusega selle hagi põhjendamatuse tõttu rahuldamata.

16      Esimese Astme Kohus otsustas esimese väite kohta, et komisjon võis vaidlusaluses otsuses põhjendatult leida, et kui liikmesriik taotleb määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõikele 5 tuginedes, et institutsioon ei avalikustaks sellest riigist pärinevat dokumenti, siis on see taotlus avalikustamata jätmise käsk, mida institutsioon peab täitma, ilma et asjaomane liikmesriik peaks oma taotlust põhjendama või institutsioon uurima, kas avalikustamata jätmine on õigustatud.

17      Täpsemalt märkis Esimese Astme Kohus edasikaevatud kohtuotsuse punktides 57–62 selle kohta järgmist:

„57.      […] määruse [nr 1049/2001] artikli 4 lõikest 5 nähtub, et liikmesriike koheldakse teisiti. See säte annab liikmesriigile õiguse institutsioonilt taotleda, et see ei avaldaks temalt pärit dokumenti ilma tema eelneva nõusolekuta. Tuleb toonitada, et määruse artikli 4 lõige 5 kordab deklaratsiooni nr 35, mille kohaselt konverents lepib kokku, et EÜ artiklis 255 nimetatud põhimõtted ja tingimused võimaldavad liikmesriigil taotleda, et komisjon või nõukogu ei edastaks sellest riigist pärinevat dokumenti kolmandatele isikutele ilma selle riigi eelneva nõusolekuta. Määruse artikli 4 lõikega 5 liikmesriikidele antud õigus on seletatav tõsiasjaga, et määruse eesmärk ja tagajärg ei ole liikmesriigis dokumentidele juurdepääsu reguleerivate õigusaktide muutmine (vt määruse põhjendus 15 ja Esimese Astme Kohtu 17. septembri 2003. aasta otsus kohtuasjas T‑76/02: Messina vs. komisjon, EKL 2003, lk II‑3203, punktid 40 ja 41).

58      Määruse artikli 4 lõige 5 asetab liikmesriigid teiste kolmandate isikutega võrreldes erinevasse olukorda ja sätestab seega erinormi. Selle sätte kohaselt on liikmesriigil õigus taotleda institutsioonilt, et temalt pärit dokumenti ei avalikustataks, ja institutsioonil on kohustus seda mitte avalikustada liikmesriigi „eelneva nõusolekuta”. Niisugune selge kohustus hankida liikmesriigi eelnev nõusolek, mis on institutsioonile pandud määruse artikli 4 lõikega 5, võib osutuda surnud kirjatäheks, kui komisjon saaks selle dokumendi avalikustada hoolimata liikmesriigi vastupidisest taotlusest. Seega on liikmesriigi kõnesoleva sätte alusel esitatud taotlus vastupidiselt [IFAW] väidetule institutsiooni jaoks käsk jätta konkreetne dokument avalikustamata.

59      Selle kohta tuleb esile tõsta, et liikmesriik ei pea oma määruse artikli 4 lõike 5 alusel esitatud taotlust põhjendama ja kui selline taotlus on esitatud, siis ei pea institutsioon hindama, kas konkreetse dokumendi avalikustamata jätmine on põhjendatud tulenevalt avalikest huvidest.

60      Et tagada määruse artikli 4 lõike 5 tõlgenduse kooskõla deklaratsiooniga nr 35 ja hõlbustada juurdepääsu konkreetsele dokumendile, võimaldades liikmesriigil vajaduse korral anda oma nõusolek selle avalikustamiseks, on institutsioon kohustatud konsulteerima liikmesriigiga, kui juurdepääsutaotlus puudutab viimaselt pärinevat dokumenti. Kui see liikmesriik ei esita määruse artikli 4 lõike 5 alusel taotlust, siis on institutsioonil määruse artikli 4 lõikest 4 tulenevalt alati kohustus hinnata, kas dokument tuleb avalikustada või mitte.

61      Tuleb nentida, nagu seda väidab õigustatult ka komisjon, et kui juurdepääsu dokumendile, mille kohta liikmesriik on esitanud määruse artikli 4 lõike 5 alusel taotluse, ei ole reguleeritud määrusega, siis kehtivad selle suhtes asjakohased liikmesriigi sätted, mida määruse vastuvõtmine ei ole muutnud. Järelikult on liikmesriigi haldus- ja kohtuorganite ülesanne siseriikliku õiguse alusel hinnata, kas liikmesriigist pärinevatele dokumentidele tuleb võimaldada juurdepääs ja kas huvitatud isikutele on siis siseriiklike normide alusel tagatud õigus esitada hagi.

62      […] [IFAW] argumendi kohta, mis tugineb määruse artikli 9 lõike 3 sõnastusele, tuleb nentida, et artikkel 9 sätestab erireeglid „tundliku” sisuga dokumentide käitlemiseks, mis pärinevad eelkõige institutsioonidest, liikmesriikidest, kolmandatest riikidest või rahvusvahelistest organisatsioonidest ja mis käsitlevad määruse artikli 4 lõike 1 punktis a osutatud valdkondi, eelkõige avalikku julgeolekut, kaitsepoliitilisi ja sõjalisi küsimusi. See artikkel nimetab eelkõige isikud, kellel on õigus neid dokumente puudutavaid taotlusi lahendada, ja sätestab, et tundliku sisuga dokumendid kantakse registrisse ja avalikustatakse üksnes nende nõusolekul, kellelt dokument pärineb. Arvestades selle olukorra erilisust, mida antud artikliga reguleeritakse, on ilmselge, et see ei ole seotud määruse artikli 4 lõikega 5 ja et määruse artikli 4 lõike 5 tõlgendamisel ei ole võimalik tulemuslikult tugineda määruse artikli 9 lõike 3 sõnastusele.”

18      Teise väite kohta leidis Esimese Astme Kohus, et vaidlusalune otsus on piisavalt selge, et võimaldada IFAW‑l mõista põhjuseid, miks talle kõnealuseid dokumente ei edastatud, ja Esimese Astme Kohtul kontrollida vaidlusaluse otsuse seaduslikkust, kuna otsuses on viidatud Saksamaa Liitvabariigi taotlusele jätta dokumendid avaldamata ja selgitatud, et selline taotlus on siduv institutsioonile, kellele see on saadetud.

 Apellatsioonkaebus

19      Rootsi Kuningriik palub apellatsioonkaebuses, mille põhjendamiseks ta esitab ühe väite määruse nr 1049/2001 artikli 4 rikkumise kohta, Euroopa Kohtul tühistada edasikaevatud kohtuotsus ja lahendada kohtuasi ise vaidlusaluse otsuse tühistamisega.

20      Euroopa Kohtu presidendi 5. oktoobri 2005. aasta määrusega anti Hispaania Kuningriigile ja Soome Vabariigile luba astuda menetlusse vastavalt komisjoni ja Rootsi Kuningriigi nõuete toetuseks.

21      Taani Kuningriik, Madalmaade Kuningriik, Soome Vabariik ja IFAW paluvad apellatsioonkaebuse rahuldada.

22      Hispaania Kuningriik, Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriik ning komisjon paluvad jätta apellatsioonkaebus rahuldamata.

 Poolte argumendid

23      Rootsi Kuningriigi arvates on Esimese Astme Kohus ekslikult leidnud, et määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõige 5 lubab liikmesriigil põhjendusi esitamata panna absoluutne veto temalt pärinevate ja institutsiooni valduses olevate dokumentide avalikustamisele.

24      Selline tõlgendus taastab „taotluse autorile esitamise põhimõtte”, mille ühenduse seadusandja nimetatud määruse vastuvõtmise ajal kõrvale lükkas, ning eirab määruse artikli 2 lõikest 3 tulenevat põhimõtet, mille kohaselt on ainult institutsioonil, kelle käsutuses on dokumendid, õigus hinnata, kas neile tuleb lubada juurdepääsu.

25      Erinevalt määruse nr 1049/2001 artikli 2 lõikest 5 ja artiklist 9, mis käsitlevad tundlikke dokumente, ei ole artikli 4 lõige 5 nii selge, nagu peab olema iga erand selle regulatsiooni aluspõhimõtetest, mille osa see on.

26      Artikli 4 lõige 5 kehtestab menetlusnõude, millega antakse liikmesriikidele õigus avaldada oma seisukohad ja esitada sama artikli lõigetes 1–3 sätestatud erandlikke aluseid silmas pidades taotlus jätta dokumendid avalikustamata.

27      Rootsi Kuningriigi sõnul leidis Esimese Astme Kohus edasikaevatud kohtuotsuse punktis 57 samuti ekslikult, et liikmesriikidele väidetavalt antud vetoõigus on põhjendatud sellega, et määruse nr 1049/2001 eesmärk ega tagajärg ei ole liikmesriigis dokumentidele juurdepääsu reguleerivate õigusaktide muutmine. See, milliseid õigusakte kohaldada, sõltub mitte dokumendi päritolust, vaid sellest, millisele asutusele juurdepääsutaotlus on saadetud. Määruse ühestki sättest ei tulene, et siseriiklik õigus võiks reguleerida ühenduse institutsioonile esitatud juurdepääsutaotluse lahendamist ja ühenduse institutsiooni poolt sama määruse alusel vastu võetud otsusel puudub õiguslik mõju liikmesriigi ametiasutusele esitatud sama dokumenti puudutava juurdepääsutaotluse suhtes kohaldatavale õigusele.

28      Rootsi Kuningriigi argumente täielikult toetades lisab IFAW esiteks, et Esimese Astme Kohus kohaldas õigusnormi vääralt, kui ta käsitas edasikaevatud kohtuotsuse punktis 58 määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõiget 5 mitte kui erandit, vaid kui erinormi, millest tulenevalt valis ta selle sätte kitsa tõlgendamise asemel võimalikult laia tõlgendamise tee.

29      Teiseks, arvestades määruse nr 1049/2001 põhjenduses 15 tehtud viidet lojaalse koostöö põhimõttele ja seda, et artikli 5 esimeses lõigus on sätestatud, et kui liikmesriik saab taotluse tema valduses oleva dokumendi kohta, mis on pärit mõnelt institutsioonilt, on tal õigus otsustada, olles vajaduse korral konsulteerinud asjaomase institutsiooniga, kas dokument kuulub avalikustamisele, tuleb määruse artikli 4 lõiget 5 tõlgendada viisil, mis tagab tasakaalu liikmesriikide ja institutsioonide vahel. Ka viimastel peab olema õigus lahendada liikmesriigist pärinevate dokumentide avalikustamise taotlusi.

30      Kolmandaks on Esimese Astme Kohus eiranud määruse kohaldamisala, mis hõlmab kõiki institutsiooni valduses olevaid dokumente, kui ta edasikaevatud kohtuotsuse punktis 61 leidis, et kui liikmesriik on esitanud määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 5 alusel taotluse, siis selle tagajärjel ei ole määrus enam kohaldatav, vaid rakendatakse siseriiklikku õigust.

31      Neljandaks puudub deklaratsioonil nr 35 õigusjõud. Kuna deklaratsioon ei erine oma sisult määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõikest 5, siis ei ole ka viimatinimetatud sätte tõlgendamisel võimalik sellele tugineda.

32      Madalmaade valitsus leiab, et määruse nr 1049/2001 eesmärk, mis seisneb avalikkusele võimalikult laiaulatusliku dokumentidele juurdepääsu tagamises, määruse artikli 4 lõike 5 sõnastus, mis mainib liikmesriigi „taotlust”, samuti asjaolu, et see lõik paikneb sama artikli menetlusnõuet sätestava lõike 4 järel, kinnitavad, et lõige 5 ei kehtesta täiendavat erandit lisaks sama artikli lõigetes 1–3 loetletud alustele.

33      Taani Kuningriik selgitab, et artikli 4 lõige 5 – mille sõnastus on ettekavatsetult mitmetähenduslik nagu ka deklaratsiooni nr 35 sõnastus – on lisatud määrusesse nr 1049/2001 ühenduse õigusloomemenetluses osalejate poliitilise kompromissi tulemusena. Kui komisjon soovis, et liikmesriikidest pärinevatele dokumentidele laieneks siseriiklik õigus, samas kui parlament leidis, et selliste dokumentide avalikustamist tuleks reguleerida ühenduse õigusega, siis olid liikmesriigid ise selles küsimuses erinevatel seisukohtadel.

34      Ka ühenduste kohus, kelle lahendada on seadusandja asja teadlikult jätnud, peaks artikli 4 lõike 5 sõnastuse mitmetähenduslikkust ületades jõudma tõlgenduseni, mis sobitub kõige paremini normistiku konteksti, mille osaks see säte on, ja mis vastab määrusega nr 1049/2001 taotletavatele eesmärkidele ning üldpõhimõtetele, nagu seda on proportsionaalsus, põhjendamiskohustus ja õigus tõhusale õiguskaitsevahendile.

35      Taani Kuningriigi arvates toimivad sellised eesmärgid ja põhimõtted liikmesriikidele antud meelevaldse vetoõiguse vastu ning asjaomane institutsioon ja ühenduste kohus peaksid olema pädevad liikmesriigi esitatud põhjendusi silmas pidades hindama, kas dokumendi avalikustamata jätmine on üldiste või erahuvide tõttu põhjendatud. Neid põhjusi peaks institutsioon lojaalselt hindama ja vajadusel teavitama nendest juurdepääsutaotluse esitajat.

36      Soome Vabariik leiab veel, et liikmesriik, kes on vastu dokumendi avalikustamisele, peaks oma seisukohta põhistama, et asjaomane institutsioon saaks veenduda, et esitatud põhjendustega saab õigustada juurdepääsu keelamist, ning oma vastavat otsust põhistada, nagu ta on kohustatud tegema.

37      Soome Vabariik väidab esiteks, et põhjendused, mida liikmesriik võib dokumendi avalikustamise vastustamiseks esitada, ei ole piiratud määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõigetes 1–3 loetletud alustega, vaid need võivad tuleneda ka siseriiklikust õigusest, dokumentidega tutvumist käsitlevatest ühenduse õiguse muudest erisätetest või rahvusvahelistest kokkulepetest. Teiseks, kui liikmesriik on sellised põhjendused esitanud, ei saa asjaomane institutsioon neile põhjendustele oma hinnangu andmisega asendada liikmesriigi hinnangut ega saa seega avalikustada dokumenti, mille edastamist on taotletud.

38      Komisjon väidab omakorda, et Esimese Astme Kohus leidis õigesti, et määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 5 eesmärk, nagu tuleneb selle põhjendusest 15 ja viitest deklaratsioonile nr 35 sama määruse põhjenduses 10, on säilitada liikmesriikide õigusaktide ja poliitika kohaldamine „siseriiklikele” dokumentidele juurdepääsu küsimustes, eriti kui arvestada subsidiaarsuse põhimõtet ja asjaolu, et seda valdkonda ei ole ühenduses ühtlustatud.

39      Osutatud artikli 4 lõige 5 ei kehtesta seega täiendavat erandit dokumentidele juurdepääsu osas, vaid kinnitab üksnes, et küsimust, kas liikmesriigist pärinev dokument tuleb välja anda või mitte, on vaja hinnata siseriiklikust õigusest lähtudes. Liikmesriigi vastuväiteid avalikustamisele tuleb seega hinnata kohaldatava siseriikliku õiguse alusel ja need võivad alluda selle liikmesriigi kohtute võimalikule kontrollile.

40      Ühendkuningriigi arvates ei luba määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 5 sõnastus – vastasel juhul kaotaksid sellesse sättesse lisatud sõnad „ilma tema eelneva nõusolekuta” täielikult oma toime – kahelda selles, et antud juhul on kehtestatud kohustus hankida nõusolek, mis peab olema saadud enne dokumendi mis tahes avalikustamist, ja mitte lihtsalt kohustus konsulteerida asjaomase liikmesriigiga. Sõnad „võib taotleda” ei anna institutsioonile kaalutlusõigust, vaid lihtsalt näitavad, et üksnes liikmesriigid on pädevad üksikjuhtude kaupa hindama sellise taotluse esitamise otstarbekust.

41      Määruse nr 1049/2001 põhjendus 10 ja selles sisalduv viide deklaratsioonile nr 35 kinnitavad, et artikli 4 lõike 5 eesmärk on arvesse võtta asjaolu, et EÜ artikli 255 vastuvõtmisel nõudsid liikmesriigid tagatisi seoses neilt pärinevate dokumentide avalikustamisega. Rootsi Kuningriigi esitatud tõlgendus viib pealegi siseriiklike õigusnormide ühtlustamiseni kõrvalteed kasutades, mis on vastuolus nii määruse põhjendusega 15 kui ka subsidiaarsuse põhimõttega.

42      Hispaania Kuningriigi argumendid kattuvad sisuliselt Ühendkuningriigi argumentidega. Eelkõige väidab ta, et juba määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 5 sõnastus ise näitab, et selle sätte alusel taotluse esitanud liikmesriigi nõusolek on sätestatud kui õiguslik tingimus, mis peab olema asjaomase dokumendi avalikustamisel tingimata täidetud.

 Euroopa Kohtu hinnang

 Liikmesriigi eelneva nõusoleku nõue

43      Nagu Esimese Astme Kohus edasikaevatud kohtuotsuse punktis 58 õigustatult märkis, asetab määruse artikli 4 lõige 5 liikmesriigid teiste kolmandate isikutega võrreldes erinevasse olukorda, nähes ette, et erinevalt nendest on igal liikmesriigil õigus taotleda institutsioonilt, et temalt pärit dokumenti ei avalikustataks ilma tema eelneva nõusolekuta.

44      Samas punktis 58 leidis Esimese Astme Kohus samuti õigustatult, et selles sättes sisalduv nõue hankida liikmesriigi „eelnev nõusolek” võib osutuda surnud kirjatäheks, kui komisjon saaks asjaomase dokumendi vabalt avalikustada hoolimata liikmesriigi ilmutatud vastuseisust temalt pärineva dokumendi avalikustamisele ja kui institutsioon ei ole sellelt liikmesriigilt mingit „nõusolekut” saanud. Tuleb tunnistada, et selline nõue kaotaks täielikult oma kasuliku mõju ehk kogu oma mõtte, kui vajadus hankida dokumendi avalikustamiseks selline „eelnev nõusolek” sõltuks lõppkokkuvõttes institutsiooni suvast, kelle valduses on dokument.

45      Kuna „nõusolekul” on teistsugune õiguslik tähendus kui lihtsal „arvamusel”, siis välistab juba määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 5 sõnastus tõlgenduse, mille kohaselt annab see säte liikmesriigile, kes on kasutanud selles sättes pakutud võimalust, lihtsalt õiguse sellele, et institutsioon temaga konsulteerib, enne kui ta teeb otsuse – võimalik, et liikmesriigi vastuseisust hoolimata – anda juurdepääs asjaomasele dokumendile.

46      Lisaks tuleb sedastada, et niisugune õigus olla konsulteeritud on liikmesriikides juba laialdaselt üle võetud nimetatud määruse artikli 4 lõike 4 alusel, mis sätestab kohustuse „konsulteeri[da] […] kolmanda isikuga”, kui ei ole päris selge, kas dokument tuleb avalikustada või seda ei tohi avalikustada.

47      Määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõikes 5 on kasutatud teistsugust terminoloogiat kui artikli 9 lõikes 3, mis viitab siiski samuti vajadusele hankida selle ametiasutuse nõusolek, kellelt dokument pärineb, kuid see asjaolu ei mõjuta käesoleva kohtuotsuse punktides 44 ja 45 esitatud tõlgendust. Erinevalt artikli 9 lõikest 3 ei nõua artikli 4 lõige 5 liikmesriigi eelnevat nõusolekut tõesti mitte dokumendi avalikustamise absoluutse tingimusena, vaid seab sellise nõusoleku võimaliku vajalikkuse sõltuvusse sellest, kas asjaomane liikmesriik on varem selle kohta oma tahet avaldanud. Sõnade „võib taotleda” kasutamine rõhutab neil asjaoludel lihtsalt seda, et see säte annab liikmesriigile võimaluse, mille tegeliku kasutamise tagajärjel muutub liikmesriigi eelnev nõusolek konkreetsel juhul asjaomase dokumendi tulevase avalikustamise vajalikuks tingimuseks.

48      Samuti ei saa nõustuda argumendiga, mille kohaselt tuleks määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõiget 5 tõlgendada koostoimes artikli 5 sätetega, et tagada tasakaal institutsioonidest pärinevate liikmesriikide valduses olevate dokumentide ja viimastelt pärinevate institutsioonide valduses olevate dokumentide käitlemise vahel.

49      Selles osas piisab sedastamisest, et ühenduse seadusandja on nende kahe dokumendiliigi kohta kasutanud väga erinevaid väljendeid, nähes määruse nr 1049/2001 artikli 5 esimeses lõigus ette liikmesriikide lihtsa kohustuse „konsulteeri[da]” institutsioonidega, kui taotletakse juurdepääsu neilt pärinevale dokumendile.

50      Eelnevast järeldub, et niipea kui liikmesriik on kasutanud talle määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõikega 5 antud võimalust taotleda, et sellest riigist pärinevat konkreetset dokumenti ei avalikustataks ilma tema eelneva nõusolekuta, on institutsioonil selle dokumendi võimalikuks avalikustamiseks vaja hankida asjaomase liikmesriigi eelnev nõusolek, nagu leidis põhjendatult Esimese Astme Kohus edasikaevatud kohtuotsuse punktis 58.

51      Sellise eelneva nõusoleku ulatuse küsimustes on edasikaevatud kohtuotsuses seevastu õigusnormi vääralt kohaldatud.

 Määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 5 alusel nõutava eelneva nõusoleku ulatus

52      Nagu tuletas meelde eelkõige Taani Kuningriik, tuleneb EÜ artikli 255 lõikest 2, et piiranguid, mis reguleerivad sama artikli lõikega 1 tagatud dokumentidega tutvumise õiguse kasutamist ja mis peavad olema nõukogu poolt kindlaks määratud vastavalt artiklis 251 sätestatud menetlusele, tuleb rakendada „lähtudes avalikest ja erahuvidest”.

53      Nagu tuleneb määruse nr 1049/2001 põhjendusest 4 ja artikli 1 punktist a, on selle määruse eesmärk – kajastades asutamislepingu sätet, mille rakendamise see tagab – määrata kindlaks üldsuse dokumentidega tutvumise õiguse põhimõtted, tingimused ning üldiste või erahuvidega põhjendatud piirangud, nõnda et see õigus oleks tagatud võimalikult laiaulatuslikult.

54      Osutatud määruse põhjendustest 2 ja 3 tuleneb veel määruse eesmärk muuta ühenduse otsustusprotsess läbipaistvamaks, kuna läbipaistvus võimaldab tagada juhtorganitele suurema legitiimsuse ning tulemuslikkuse ja suurema vastutuse kodanike ees demokraatlikus süsteemis.

55      Nagu on toonitatud määruse nr 1049/2001 põhjenduses 10, on just ühenduse otsustusprotsessi läbipaistvamaks muutmise vajadusega seletatav see, et parlamendi, nõukogu ja komisjoni valduses olevate dokumentidega tutvumise õigus – nagu sätestab määruse artikli 2 lõige 3 – hõlmab mitte ainult nende endi koostatud dokumente, vaid ka kolmandatelt isikutelt saadud dokumente, ning nagu on sõnaselgelt täpsustatud sama määruse artikli 3 punktis b, kuuluvad nende kolmandate isikute hulka ka liikmesriigid.

56      Nii toimides kaotas ühenduse seadusandja eelkõige varem kehtinud põhimõtte esitada taotlus autorile, nagu märkis Esimese Astme Kohus edasikaevatud kohtuotsuse punktides 53 ja 54. Nagu nähtub nõukogu 20. detsembri 1993. aasta otsusest 93/731/EÜ üldsuse juurdepääsu kohta nõukogu dokumentidele (EÜT L 340, lk 43), komisjoni 8. veebruari 1994. aasta otsusest 94/90/ESTÜ, EÜ, Euratom üldsuse juurdepääsu kohta komisjoni dokumentidele (EÜT L 46, lk 58) ja Euroopa Parlamendi 10. juuli 1997. aasta otsusest 97/632/EÜ, ESTÜ, Euratom üldsuse juurdepääsu kohta Euroopa Parlamendi dokumentidele (EÜT L 263, lk 27), tähendab selline põhimõte, et kui institutsiooni valduses oleva dokumendi koostajaks on füüsiline või juriidiline isik, liikmesriik, mõni teine institutsioon või muu siseriiklik või rahvusvaheline organisatsioon, tuleb dokumendiga tutvumise taotlus saata otse selle koostajale.

57      Määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõigetega 1–3, mis näevad ette erinevad erandlikud alused, või ka artikli 2 lõikega 5 ja artikliga 9, mis kehtestavad erinõuded tundlike dokumentide suhtes, on niisiis määratletud sellise avaliku või erahuvi objektiivsed piirid, mis võib õigustada keeldumist selliste institutsioonide valduses olevate dokumentide avalikustamisest, mille nad on koostanud või saanud ja mis viimatinimetatud juhul pärinevad liikmesriikidelt või muudelt kolmandatelt isikutelt.

58      Sellises olukorras tuleb möönda, et kui tõlgendada määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõiget 5 nii, et see annab liikmesriigile üldise ja tingimusteta vetoõiguse, millega saab puht meelevaldselt ja vajaduseta oma otsust põhistada vastustada iga ühenduse institutsiooni valduses oleva dokumendi avalikustamist ainuüksi põhjusel, et see dokument pärineb sellelt liikmesriigilt, läheb see vastuollu käesoleva kohtuotsuse punktides 53–56 mainitud eesmärkidega.

59      Selle kohta tuleb esmalt märkida, et Esimese Astme Kohtu selline tõlgendus – nagu väidab eelkõige Rootsi Kuningriik ja nagu märgib kohtujurist oma ettepaneku punktis 44 – tähendab ohtu võtta vähemalt osaliselt taas kasutusele liikmesriikide suhtes taotluse autorile esitamise põhimõte, mille ühenduse seadusandja on siiski kaotanud.

60      Peale taotluse autorile esitamise põhimõtte taastamise kaasneb selle tõlgendusega teiseks oht vähendada määrusega nr 1049/2001 taotletavaid eesmärke eirates tõenäoliselt märkimisväärselt ühenduse otsustusprotsessi läbipaistvuse astet.

61      Määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõikes 5 on käsitletud mitte ainult dokumente, mille „autorid” või „koostajad” on liikmesriigid, vaid ka muid dokumente, mis on „pärit” mõnest liikmesriigist, st – nagu komisjon õigustatult väidab ja millega kohtuistungil nõustusid nii IFAW kui ka kõik käesolevas apellatsioonimenetluses osalevad liikmesriigid – kõiki dokumente, mis liikmesriik on edastanud mõnele institutsioonile, kes ka ei oleks nende koostajad. Antud juhul on ainus asjassepuutuv kriteerium dokumendi päritolu ja see, et asjaomane liikmesriik on üle andnud enda valduses oleva dokumendi.

62      Selles osas tuleb rõhutada, nagu väitis kohtuistungil Rootsi Kuningriik ja märkis kohtujurist oma ettepaneku punktis 42, et neil asjaoludel on liikmesriikide suval põhineva vetoõiguse tunnustamise võimalik tagajärg see, et määruse nr 1049/2001 sätete alt jäetakse välja märkimisväärselt suur hulk dokumente, mis võivad olla ühenduse otsustusprotsessi aluseks ja seda selgitada.

63      Nagu toonitas eelkõige IFAW, on liikmesriigid nii nõukogu liikmetena kui ka nõukogu või komisjoni moodustatud arvukates komiteedes osalejatena oluliseks teabeallikaks ja ühenduse otsustusprotsessis vajalike dokumentide allikaks.

64      Sellest tulenevalt on üldsuse õigust tutvuda dokumentidega tõkestatud vastavas ulatuses ilma objektiivse põhjuseta. Nii väheneb oluliselt nimetatud õiguse kasulik mõju (vt analoogia alusel 6. detsembri 2001. aasta otsus kohtuasjas C‑353/99 P: nõukogu vs. Hautala, EKL 2001, lk I‑9565, punkt 26).

65      Kolmandaks ei anna määruses nr 1049/2001 miski alust Esimese Astme Kohtu seisukohale, et ühenduse seadusandja soovis selle määruse artikli 4 lõikes 5 kehtestada teatud liiki kollisiooninormi, mis säilitab siseriiklike õigusnormide või – nagu väitis komisjon – liikmesriikide poliitika rakendamise neilt pärinevatele dokumentidele juurdepääsu küsimustes, jättes kõrvale nimetatud määrusega sätestatud sellekohased erinormid.

66      Selles osas tuleb esiteks meenutada – pidades silmas määrusega nr 1049/2001 taotletavaid eesmärke, eelkõige põhjenduses 2 meenutatud asjaolu, mille kohaselt üldsuse õigus tutvuda institutsioonide dokumentidega on seotud institutsioonide demokraatliku olemusega, ja asjaolu, et määrus peab, nagu näitavad selle põhjendus 4 ja artikkel 1, tagama avalikkusele võimalikult laiaulatusliku juurdepääsu –, et selle õiguse suhtes määruse artiklis 4 loetletud erandeid tuleb tõlgendada ja kohaldada täht-tähelt (vt selle kohta seoses enne määrust nr 1049/2001 kehtinud õigusaktidega 11. jaanuari 2000. aasta otsus liidetud kohtuasjades C‑174/98 P ja C‑189/98 P: Madalmaad ja van der Wal vs. komisjon, EKL 2000, lk I‑1, punkt 27, ja eespool viidatud kohtuotsus nõukogu vs. Hautala, punktid 24 ja 25, samuti määruse nr 1049/2001 kohta 1. veebruari 2007. aasta otsus kohtuasjas C‑266/05 P: Sison vs. nõukogu, EKL 2007, lk I‑1233, punkt 63).

67      Teiseks, nagu on juba toonitatud käesoleva kohtuotsuse punktides 55 ja 56, tuleneb määruse nr 1049/2001 põhjendusest 10 ja artikli 2 lõikest 3, et määruse kohaldamisalas on kõik institutsioonide valduses olevad dokumendid, kaasa arvatud liikmesriikidest pärit dokumendid, mistõttu on selliste dokumentidega tutvumine põhimõtteliselt reguleeritud selle määruse sätetega, eriti nendega, mis näevad ette erandlikud alused tutvumise õiguse suhtes.

68      Nii tuleneb näiteks määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõikest 4, et kui asjaomane institutsioon leiab, et on ilmne, et juurdepääs liikmesriigist pärit dokumendile tuleb keelata sama artikli lõikes 1 või 2 ette nähtud erandite põhjal, keeldub ta taotlejale juurdepääsu võimaldamast, ilma et ta peaks isegi konsulteerima liikmesriigiga, kust dokument pärineb, ja seda vaatamata sellele, kas liikmesriik on varem määruse artikli 4 lõike 5 alusel taotluse esitanud või mitte. Sel juhul on niisiis ilmne, et juurdepääsutaotluse kohta võtab otsuse vastu institutsioon, lähtudes üksnes ühenduse õiguse sätetest otseselt tulenevatest eranditest.

69      Kolmandaks tuleb nentida, et määruse artikli 4 lõikes 5 ega sama artikli lõigetes 1–4 ei sisaldu mingit viidet liikmesriigi siseriikliku õiguse sätetele.

70      Neljandaks ei ole asjaolul, et määruse nr 1049/2001 põhjenduses 15 on rõhutatud, et määruse eesmärk ega tagajärg ei ole muuta siseriiklike õigusakte, mis käsitlevad juurdepääsu dokumentidele – vastupidiselt sellele, mida leidis Esimese Astme Kohus edasikaevatud kohtuotsuse punktis 57 – sellist mõju, mis muudaks ulatust, mida tuleb tunnustada määruse artikli 4 lõike 5 puhul. Nimetatud põhjenduse ülesanne, kui seda lugeda tervikuna ja koos määruse artikliga 5, millega see on seotud, on tegelikult vaid meelde tuletada, et juurdepääsutaotlused siseriiklike ametiasutuste valduses olevatele dokumentidele jäävad ka siis, kui need dokumendid pärinevad ühenduse institutsioonidelt, reguleerituks neile ametiasutustele kohaldatavate siseriiklike õigusaktidega, ilma et määruse nr 1049/2001 sätted neid asendaksid, mis ei puuduta aga artikliga 5 seatud nõudeid, mis tulenevad EÜ artiklis 10 sätestatud lojaalse koostöö kohustusest.

71      Lisaks ei pea dokumendid, mis liikmesriik edastab kolmandale isikule, jääma reguleerituks vaid selle riigi õiguskorraga. Nagu Rootsi Kuningriik õigustatult märgib, on ühenduse institutsioonil kui liikmesriikide suhtes välisel eraldiseisval ametiasutusel tema valduses olevatele dokumentidele juurdepääsu reguleeriv õiguskord, millel on oma nõuded. Sellest tuleneb eelkõige, et seda juurdepääsu reguleerivate sätete tagajärg ei saa olla siseriikliku ametiasutuse valduses olevale dokumendile juurdepääsu tingimusi reguleeriva siseriikliku õiguse muutmine, nagu märkis kohtujurist oma ettepaneku punktis 47.

72      Viiendaks, nagu rõhutab IFAW, on Esimese Astme Kohtu tõlgenduse tagajärg see, et juurdepääsu sama liiki dokumendile, mis pakub samasugust huvi ühenduse otsustusprotsessi selgitamise seisukohast, võib võimaldada või keelata ainuüksi selle dokumendi päritolu järgi.

73      Käesoleva kohtuasja asjaoludel järeldub sellest, et oma olemuselt samasugused dokumendid, millel võis olla otsustav roll komisjoni otsuses anda soodne arvamus tööstusprojekti elluviimiseks loodusdirektiivi järgi kaitse alla võetud alal, oleksid avalikkusele kord kättesaadavad ja kord kättesaamatud sõltuvalt sellest, millised dokumentidele juurdepääsu sätted kehtivad või milline poliitika on omaks võetud liikmesriigis, kus selline projekt tuleb ellu viia.

74      Kuuendaks piisab subsidiaarsuse põhimõtte kohta sedastamisest, et kuigi Hispaania Kuningriik, Ühendkuningriik ja komisjon tuginesid oma ühise seisukoha põhjendamiseks sellele põhimõttele, ei ole keegi neist tõendanud ega isegi püüdnud selgitada põhjust, miks on selle põhimõttega vastuolus, et liikmesriikidest pärinevate ja nende valduses olevate dokumentide avalikustamine ühenduse institutsioonidele kuuluva otsustusõiguse teostamise käigus võiks jääda dokumentidele juurdepääsu käsitlevate ühenduse sätete kohaldamisalasse, või miks see põhimõte nõuab, et selline avalikustamine jääks välja nende sätete kohaldamisalast ja kuuluks üksnes siseriiklike sätete kohaldamisalasse.

75      Eelnevast järeldub, et määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõiget 5 ei saa tõlgendada nii, et see annab liikmesriigile üldise ja tingimusteta vetoõiguse, millega ta saab meelevaldselt vastustada ühenduse institutsiooni valduses olevate temalt pärinevate dokumentide avalikustamist nii, et juurdepääs sellistele dokumentidele lakkab kuulumast nimetatud määruse sätete kohaldamisalasse ja sõltub vaid siseriikliku õiguse sätetest.

76      Erinevad asjaolud räägivad seevastu artikli 4 lõike 5 sellise tõlgenduse kasuks, mille kohaselt selle sättega asjaomasele liikmesriigile antud õiguse teostamine on piiratud sama artikli lõigetes 1–3 loetletud erandlike alustega, kusjuures selles osas tunnustatakse lihtsalt liikmesriigi õigust osaleda ühenduse otsuse tegemisel. Sellest vaatenurgast lähtudes ilmneb, et liikmesriigi eelnev nõusolek, mida on mainitud lõikes 5, ei ole mitte meelevaldne vetoõigus, vaid hoopis arvamuse vorm nõustumaks, et puuduvad lõigetest 1–3 tulenevad erandlikud põhjused.

77      Lisaks tõsiasjale, et selline tõlgendus on kooskõlas nii määruse nr 1049/2001 eesmärkidega, mida on meenutatud käesoleva kohtuotsuse punktides 53–56, kui ka vajadusega tõlgendada selle määruse artiklit 4 kitsalt, mida on selgitatud eespool punktis 66, võib see toetuda ka vahetumatele normatiivsetele seostele, mis hõlmavad määruse artikli 4 lõiget 5.

78      Tuleb täheldada, et kui määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõiked 1–3 sätestavad selgelt erandlikud alused, mis võivad õigustada ja teatud juhul nõuda taotletava dokumendi edastamisest keeldumist, siis artikli lõige 5 piirdub asjaomase liikmesriigi eelneva nõusoleku nõude sätestamisega juhuks, kui viimane on esitanud selle kohta erilise taotluse.

79      Lisaks järgneb lõige 5 menetlusnõuet kehtestavale sättele, nimelt lõikele 4, mis näeb seal kirjeldatud asjaoludel ette kohustuse konsulteerida kolmanda isikuga.

80      Lõpuks viitab artikli 4 lõige 7, mis kehtestab nõuded seoses tähtaegadega, mille kestel võib kohaldada erinevaid erandeid üldsuse õigusest tutvuda dokumentidega, sõnaselgelt üksnes selle artikli lõigetes 1–3 sätestatud eranditele, tegemata mingit viidet sama artikli lõikele 5.

81      Niihästi lõike 5 asukoht artiklis, mille osaks see on, kui ka selle artikli sisu võimaldab seega määrusega nr 1049/2001 taotletavatest eesmärkidest lähtudes järeldada, et määruse artikli 4 lõige 5 on ühenduse otsuse vastuvõtmise protsessi käsitlev säte.

82      Poolte vahel deklaratsiooni nr 35 õigusjõu üle tekkinud vaidluse kohta piisab märkimisest, et käesoleva kohtuotsuse punktis 76 esitatud tõlgendus ei ole mingil juhul selle deklaratsiooniga vastuolus. Tuleb toonitada, et kuigi deklaratsioon rõhutab, et liikmesriigid on EÜ artikli 255 lõiget 1 vastu võttes kokku leppinud jätta endile teatav pädevus neilt pärinevate dokumentide avalikustamise otsustamisel, ei sisalda see siiski ühtki täpsustust sisuliste põhjenduste kohta, millest lähtudes seda pädevust võiks teostada.

83      Jääb üle veel täpsustada, et kui määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõikes 5 selliselt ette nähtud otsustusprotsessis on nõutav, et institutsioon ja asjaomane liikmesriik jääksid sama määruse artikli 4 lõigetes 1–3 ette nähtud erandlike aluste juurde, on liikmesriikide seaduslike huvide kaitset ikkagi võimalik tagada nende erandite alusel, nagu ka määruse artikli 9 alusel, mis kehtestab tundlike dokumentide kohta erinõuded.

84      Selles osas ei ole mingit alust välistada, et siseriikliku õiguse avalikke või erahuve kaitsvate teatavate sätete järgimist, mis ei luba dokumendi avalikustamist ja millele liikmesriik sel eesmärgil tugineb, võib pidada huviks, mis väärib kaitset nimetatud määruses sätestatud erandite alusel (vt seoses enne määrust nr 1049/2001 kehtinud õigusaktidega eespool viidatud kohtuotsus Madalmaad ja van der Wal vs. komisjon, punkt 26).

 Määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõikega 5 kehtestatud otsustusprotsessi menetluslik toime

85      Seoses määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 5 niisuguse tõlgenduse menetlusliku toimega tuleb esiteks märkida, et kui ühenduse õiguse nõuete rakendamine on antud institutsiooni ja lõikes 5 pakutud võimalust kasutanud liikmesriigi ühine ülesanne ja kui rakendamine sõltub seega dialoogist, mis peab nende vahel aset leidma, on nad kohustatud vastavalt EÜ artiklis 10 sätestatud lojaalse koostöö kohustusele tegutsema ja tegema koostööd nii, et need sätteid saaksid tõhusa rakenduse.

86      Sellest tuleneb eelkõige, et liikmesriigist pärit dokumenti käsitleva juurdepääsutaotluse saanud institutsioon ja see liikmesriik on kohustatud niipea, kui institutsioon on liikmesriiki taotlusest teavitanud, alustama viivitamatult lojaalset dialoogi määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõigetes 1–3 sätestatud erandite võimaliku kohaldamise üle, pöörates tähelepanu eelkõige sellele, et institutsioonil oleks võimalik võtta seisukoht tähtajaks, mille jooksul ta on vastavalt määruse artiklitele 7 ja 8 kohustatud juurdepääsutaotluse lahendama.

87      Kui asjaomane liikmesriik on selle dialoogi lõppedes vastu asjaomase dokumendi avalikustamisele, on ta vastupidiselt Esimese Astme Kohtu edasikaevatud kohtuotsuse punktis 59 esitatud seisukohale kohustatud põhistama oma vastuseisu nendest eranditest lähtudes.

88      Institutsioon ei saa arvestada liikmesriigi ilmutatud vastuseisu temalt pärineva dokumendi avalikustamisele, kui vastulause on täiesti põhistamata või kui esitatud põhjendusi ei ole täpsustatud viitega määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõigetes 1–3 loetletud eranditele. Kui vaatamata institutsiooni saadetud sõnaselgele ettepanekule ei ole asjaomane liikmesriik talle selliseid põhjendusi edastanud, on institutsioon kohustatud võimaldama juurdepääsu taotletavale dokumendile, kui ta ise leiab, et ükski nimetatud eranditest ei ole kohaldatav.

89      Lõpuks, nagu tuleneb eelkõige määruse artiklitest 7 ja 8, on institutsioon ka ise kohustatud taotlejale põhjendama juurdepääsutaotluse rahuldamata jätmise otsust. See kohustus tähendab seda, et institutsioon peab oma otsuses ära näitama mitte ainult asjaomase liikmesriigi esitatud vastulause taotletava dokumendi avalikustamisele, vaid ka põhjused, millele liikmesriik tugineb jõudmaks järeldusele, et tuleb kohaldada mõnda juurdepääsu keelavat erandit, mis on sätestatud sama määruse artikli 4 lõigetes 1–3. Need andmed võimaldavad taotlejal tegelikult aru saada, kust keeldumine alguse sai ja millised on selle põhjused, ning pädev kohus saab vajaduse korral teostada oma kontrolli.

90      Teiseks tuleb selles viimases küsimuses täpsustada, et juhul kui liikmesriik keeldub põhistatult asjaomasele dokumendile juurdepääsu lubamast ja kui institutsioon on seega sunnitud jätma juurdepääsutaotluse rahuldamata, on selle esitajal vastupidiselt eelkõige IFAW avaldatud kartustele õigus kohtulikule kaitsele.

91      Väljakujunenud kohtupraktikast nähtub selle kohta kindlalt, et EÜ artikli 230 alusel esitatud hagi lahendamisel ei ole Euroopa Kohus pädev otsustama siseriikliku ametiasutuse vastuvõetud akti seaduslikkuse üle (vt eelkõige 3. detsembri 1992. aasta otsus kohtuasjas C‑97/91: Oleificio Borelli vs. komisjon, EKL 1992, lk I‑6313, punkt 9).

92      Kohtupraktika näitab veel, et seda järeldust ei saa muuta asjaolu, et asjassepuutuv akt on osa ühenduse otsustusprotsessist, kui siseriiklike ametiasutuste ja ühenduse institutsioonide pädevuse jaotusest asjaomases valdkonnas tuleneb selgelt, et siseriikliku ametiasutuse vastuvõetud akt on otsust tegevale ühenduse asutusele siduv ja määrab seega kindlaks ühenduse tulevase otsuse sisu (eespool viidatud kohtuotsus Oleificio Borelli vs. komisjon, punkt 10).

93      Käesolevas kohtuasjas tuleb siiski tõdeda, et sarnaselt muude ühenduse õigusnormidega, mille kohta Euroopa Kohus on teinud otsuse (vt eelkõige 6. detsembri 2001. aasta otsus kohtuasjas C‑269/99: Carl Kühne jt, EKL 2001, lk I‑9517, punktid 50–54), ei ole ka määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõige 5 suunatud pädevuse kaheks jaotamisele nii, et on siseriiklik ja ühenduse pädevus, mis taotlevad erinevaid eesmärke. Nagu on märgitud käesoleva kohtuotsuse punktis 76, kehtestab see säte otsustusprotsessi, mille ainus eesmärk on teha kindlaks, kas juurdepääs dokumendile tuleb keelata mõnel nimetatud määruse artikli 4 lõigetes 1–3 sätestatud erandlikul alusel, ja selles otsustusprotsessis osalevad mainitud punktis 76 meenutatud tingimustel nii ühenduse institutsioon kui ka asjaomane liikmesriik.

94      Sellistel juhtudel on Euroopa Kohus pädev kontrollima huvitatud isiku taotluse põhjal, kellele taotluse saanud institutsioon keelas juurdepääsu, kas nende erandite põhjal võib keeldumine olla õigustatud, ja seda sõltumata sellest, kas keeldumine tuleneb institutsiooni enda või asjaomase liikmesriigi vastavast hinnangust. Peale selle tuleb toonitada, et liikmesriigi sekkumisele vaatamata on tegemist huvitatud isiku suhtes tehtud ühenduse otsusega, mille institutsioon talle hiljem saadab vastuseks juurdepääsutaotlusele, mis on esitatud institutsioonile tema valduses oleva dokumendi kohta.

 Edasikaevatud kohtuotsuse tühistamine

95      Eelnevast järeldub, et Esimese Astme Kohus kohaldas õigusnormi vääralt – mis õigustab edasikaevatud kohtuotsuse tühistamist –, kui ta esiteks leidis selle punktides 58 ja 59, et liikmesriik ei pea põhistama määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 5 alusel dokumendi avalikustamiseks eelneva nõusoleku andmisest keeldumist ja et see on vaatamata põhjenduste puudumisele asjaomase institutsiooni jaoks käsk jätta dokument avalikustamata, ilma et viimasel oleks õigust kontrollida, kas dokumendi avalikustamata jätmine on õigustatud, ja teiseks, kui ta leidis nimetatud kohtuotsuse punktis 61, et liikmesriigi sellisest vastuseisust tingituna ei reguleeri juurdepääsu asjaomasele dokumendile mitte nimetatud määrus, vaid siseriikliku õiguse asjassepuutuvad sätted.

96      Euroopa Kohtu põhikirja artikli 61 esimese lõigu kohaselt võib Euroopa Kohus teha Esimese Astme Kohtu otsuse tühistamise korral asja suhtes lõpliku kohtuotsuse, kui menetlusstaadium seda lubab. Käesolevas kohtuasjas on see nii.

 Hagi esimeses astmes

97      Eelneva põhjal tuleb tõdeda, et IFAW väitis õigustatult Esimese Astme Kohtus oma hagi põhjendamiseks esitatud esimese väitega, et vaidlusalune otsus rikub määruse nr 1049/2001 artiklit 4.

98      Komisjon võttis mainitud otsuse vastu määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 5 eksliku tõlgenduse põhjal, mille kohaselt oleks liikmesriigil selle sätte alusel õigus meelevaldselt ja tingimusteta vastustada temalt pärinevate dokumentide avalikustamist, evimata kohustust tugineda oma vastulauses määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõigetes 1–3 loetletud erandlikele põhjustele ega kohustust põhistada oma vastuseisu.

99      Nagu ilmneb käesoleva kohtuotsuse punktidest 52–89, lubab artikli 4 lõige 5 liikmesriigil vastustada temalt pärinevate dokumentide avalikustamist vaid kõnealuste erandite põhjal ja oma sellekohast seisukohta nõuetekohaselt põhistades. Lisaks nõuab see säte, et institutsioon, kes on sellise vastulause saanud, veenduks niipea, kui on ammendatud asjaomase liikmesriigiga peetava lojaalse dialoogi võimalused – mida on meenutatud käesoleva kohtuotsuse punktis 86 –, et ülalmainitud põhjendused on olemas, ja esitaks need juurdepääsust keeldumise otsuses, mille ta vastu võtab.

100    Eelnevast tulenevalt on vaja vaidlusalune otsus tühistada. Neil asjaoludel ei ole Euroopa Kohtul tarvis teha otsust Esimese Astme Kohtule esitatud hagiavalduses sisalduva teise väite osas, mis käsitleb põhjendamiskohustuse rikkumist.

 Kohtukulud

101    Kodukorra artikli 122 esimene lõik näeb ette, et kui apellatsioonkaebus on põhjendatud ja Euroopa Kohus teeb ise kohtuasjas lõpliku otsuse, otsustab ta kohtukulude jaotuse. Sama kodukorra artikli 69 lõike 2 kohaselt, mida artikli 118 alusel kohaldatakse apellatsioonkaebuste lahendamisel, on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud. Nimetatud artikli 69 lõike 4 esimese lõigu alusel kannavad menetlusse astuvad liikmesriigid ja institutsioonid ise oma kohtukulud.

102    Kuna apellatsioonkaebus on rahuldatud, tuleb apellatsioonkaebusega seotud kohtukulud vastavalt Rootsi Kuningriigi ja IFAW nõuetele välja mõista komisjonilt.

103    Komisjon ja teised apellatsioonimenetluse pooled kannavad oma sellega seotud kohtukulud ise.

104    Kuna Euroopa Kohus rahuldas ühtlasi IFAW esimeses astmes esitatud hagi, tuleb komisjonilt välja mõista ka Esimese Astme Kohtu menetlusega seotud IFAW kohtukulud vastavalt tema hagiavalduses esitatud nõudele.

105    Komisjon ja Esimese Astme Kohtus menetlusse astunud liikmesriigid kannavad ise oma kohtukulud seoses menetlusega esimeses astmes.

Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (suurkoda) otsustab:

1.      Tühistada Euroopa Ühenduste Esimese Astme Kohtu 30. novembri 2004. aasta otsus kohtuasjas T‑168/02: IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds vs. komisjon.

2.      Tühistada Euroopa Ühenduste Komisjoni 26. märtsi 2002. aasta otsus, millega IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds gGmbH‑l ei võimaldatud tutvuda teatud dokumentidega, mis on komisjonile saadetud menetluses, mille tulemusena see institutsioon andis soodsa arvamuse tööstusprojekti elluviimiseks alal, mis on kaitse all vastavalt nõukogu 21. mai 1992. aasta direktiivile 92/43/EMÜ looduslike elupaikade ning loodusliku loomastiku ja taimestiku kaitse kohta.

3.      Mõista Euroopa Ühenduste Komisjonilt välja kohtukulud, mida Rootsi Kuningriik on nõudnud apellatsioonimenetluses, samuti kohtukulud, mida IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds gGmbH on nõudnud nii nimetatud menetluses kui ka esimeses astmes, mis lõppes Euroopa Ühenduste Esimese Astme Kohtu 30. novembri 2004. aasta kohtuotsusega IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds vs. komisjon.

4.      Taani Kuningriik, Hispaania Kuningriik, Madalmaade Kuningriik, Soome Vabariik, Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriik, samuti Euroopa Ühenduste Komisjon kannavad ise oma kohtukulud seoses apellatsioonimenetlusega.

5.      Taani Kuningriik, Madalmaade Kuningriik, Rootsi Kuningriik, Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriik, samuti Euroopa Ühenduste Komisjon kannavad ise oma kohtukulud seoses menetlusega esimeses astmes.

Allkirjad


* Kohtumenetluse keel: inglise.