OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
PEDRA CRUZA VILLALÓNA
przedstawiona w dniu 21 marca 2013 r.(1)
Sprawy C‑625/11 P i C‑626/11 P
Polyelectrolyte Producers Group GEIE,
SNF SAS
przeciwko
Europejskiej Agencji Chemikaliów (ECHA)
Odwołanie – Skarga o stwierdzenie nieważności – Dopuszczalność – Skarga przedwczesna – Skarga wniesiona po terminie – Artykuł 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej – Prawo do skutecznej ochrony sądowej – Europejska Agencja Chemikaliów (ECHA) – Rozporządzenie nr 1907/2006 – Artykuły 57 i 59 – Substancje podlegające procedurze udzielania zezwoleń – Identyfikacja akrylamidu jako substancji wzbudzającej szczególnie duże obawy – Umieszczenie na liście substancji kandydackich – Publikowanie listy na stronie internetowej ECHA – Termin do wniesienia skargi – Dies a quo – Artykuł 102 § 1 regulaminu postępowania przed Sądem – Prekluzja
1. Do Trybunału zwrócono się w drodze odwołań wniesionych w tych dwóch sprawach, które zostaną omówione łącznie w ramach niniejszej opinii, o zbadanie bardzo szczególnej sytuacji. Dwie, wniesione przez te same podmioty, skargi o stwierdzenie nieważności jednej i tej samej decyzji Europejskiej Agencji Chemikaliów (zwanej dalej „ECHA”), identyfikującej substancję – w niniejszym przypadku akrylamid – jako substancję substancji wzbudzającej szczególnie duże obawy, doprowadziły bowiem do wydania przez Sąd Unii Europejskiej dwóch postanowień o niedopuszczalności, tj. postanowień Sądu Unii Europejskiej z dnia 21 września 2011 r. w sprawie T‑1/10 PPG i SNF przeciwko ECHA (zwanego dalej „zaskarżonym postanowieniem w sprawie T‑1/10”) oraz w sprawie T‑268/10 PPG i SNF przeciwko ECHA (zwanego dalej „zaskarżonym postanowieniem w sprawie T‑268/10”), pierwszego odrzucającego skargę jako przedwczesną i drugiego odrzucającego skargę jako wniesioną po terminie.
2. W dwóch odrębnych odwołaniach wnoszące odwołanie w ramach dwóch postępowań przed Sądem wnoszą do Trybunału, podnosząc między innymi naruszenie ich prawa do skutecznej ochrony sądowej, o uchylenie wspomnianych postanowień poprzez uznanie, że zarówno stwierdzenie, że pierwsza skarga była przedwczesna, jak i stwierdzenie, że druga skarga została wniesiona po terminie, stanowią naruszenie prawa.
3. Właściwe przepisy w tych dwóch sprawach, czyli art. 59 ust. 10 rozporządzenia nr 1907/2006(2) stanowią, że rozpatrywana decyzja ECHA jest publikowana na stronie internetowej.
4. Trybunał będzie musiał zatem zbadać, po pierwsze, przede wszystkim i po raz pierwszy, jeden z procesów wydawania decyzji wprowadzonych przez przepisy rozporządzenia nr 1907/2006 w celu określenia, czy akty wydane w ramach tegoż procesu stanowią akty zaskarżalne w rozumieniu art. 263 TFUE przez zainteresowane podmioty gospodarcze. Następnie Trybunał będzie musiał zbadać kwestię, czy art. 263 TFUE stoi na przeszkodzie – jak orzekł Sąd w sprawie T‑1/10 – wniesieniu przez podmiot występujący ze skargą o stwierdzenie nieważności aktu wydanego w następstwie procesu wydawania decyzji i po opublikowaniu na stronie internetowej w momencie powzięcia wiadomości o tym akcie, a zatem zanim akt ten został opublikowany w sposób przewidziany w rozporządzeniu nr 1907/2006.
5. Po drugie, do Trybunału zwrócono się o wydanie orzeczenia, także po raz pierwszy, w przedmiocie zasad obliczania terminu na wniesienie skargi na akty publikowane wyłącznie w Internecie lub – dokładniej – akty, w przypadku których przewidziano, że nie są one publikowane, ale jedynie umieszcza się w Internecie obwieszczenie o ich wydaniu. Następnie – ściśle rzecz ujmując – będzie on musiał udzielić odpowiedzi na pytanie, czy art. 102 § 1 regulaminu postępowania przez Sądem, który przewiduje, że termin zaskarżania aktów publikowanych w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej biegnie od upływu czternastego dnia następującego po dniu tego opublikowania, może znaleźć zastosowanie do publikacji aktów w Internecie.
I – Postępowania przed Sądem i zaskarżone postanowienia
A – Okoliczności poprzedzające wniesienie dwóch skarg do Sądu
6. Obie skargi o stwierdzenie nieważności, będące przedmiotem odwołań, zostały skierowane przeciwko jednej decyzji, na mocy której ECHA umieściła na podstawie art. 59 rozporządzenia nr 1907/2006 akrylamid, substancję uznaną za substancję wzbudzającą szczególnie duże obawy, na liście substancji przewidzianych do ewentualnego włączenia do załącznika XIV do rozporządzenia nr 1907/2006(3).
7. Z dwóch zaskarżonych postanowień wynika, że Polyelectrolyte Producers Group GEIE jest organizacją reprezentującą interesy spółek produkujących lub importujących polielektrolity, poliakrylamid lub inne polimery zawierające akrylamid, do której należy spółka SNF SAS(4).
8. W dniu 25 sierpnia 2009 r. Królestwo Niderlandów przekazało ECHA dokumentację dotyczącą identyfikacji akrylamidu jako substancji rakotwórczej i mutagennej, spełniającej kryteria ustanowione w art. 57 lit. a) i b) rozporządzenia nr 1907/2006, która powinna być umieszczona na liście identyfikującej substancje kandydackie do umieszczenia w załączniku XIV wspomnianego rozporządzenia, zawierającej substancje podlegające procedurze udzielania zezwoleń.
9. W dniu 27 listopada 2009 r. komitet państw członkowskich, któremu przekazano dokumentację na mocy art. 59 ust. 7 rozporządzenia nr 1907/2006, osiągnął jednomyślnie porozumienie w zakresie identyfikacji akrylamidu jako substancji wzbudzającej szczególnie duże obawy, ponieważ spełnia ona kryteria ustanowione w art. 57 lit. a) i b) wspomnianego rozporządzenia.
10. W dniu 7 grudnia 2009 r. ECHA opublikowała komunikat prasowy w sprawie tegoż jednomyślnego porozumienia komitetu państw członkowskich, a w styczniu 2010 r. także uaktualnienie listy identyfikującej substancje kandydackie.
11. W dniu 22 grudnia 2009 r. dyrektor wykonawczy ECHA wydał decyzję ED/68/2009 przewidującą publikację w dniu 13 stycznia 2010 r. uaktualnionej listy identyfikującej substancje kandydackie zawierającej akrylamid.
B – Dwa spory wytoczone przed Sądem
12. W takich okolicznościach wnoszące odwołanie wniosły dwie skargi w sprawach T‑1/10 i T‑268/10.
13. W pierwszej skardze, złożonej w dniu 4 stycznia 2010 r. w sprawie T‑1/10, będącej przedmiotem odwołania w sprawie C‑626/11 P, wnoszące odwołanie wniosły o „stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez ECHA, identyfikującej akrylamid jako substancję spełniającą kryteria ustanowione w art. 57 rozporządzenia nr 1907/2006, zgodnie z art. 59 tego rozporządzenia”(5). W dniu 5 stycznia 2010 r. SNF złożyła ponadto w odrębnym piśmie wniosek o zawieszenie wykonania wspomnianej decyzji, zarejestrowany pod numerem T‑1/10 R.
14. Postanowieniem z dnia 11 stycznia 2010 r. prezes Sądu tymczasowo uwzględnił wniosek o zawieszenie wykonania decyzji.
15. W dniu 13 stycznia 2010 r. ECHA opublikowała kolejny komunikat prasowy dotyczący umieszczenia czternastu substancji na liście identyfikującej substancje kandydackie i odroczenia rozstrzygnięcia w przypadku akrylamidu w związku z postanowieniem z dnia 11 stycznia w sprawie zawieszenia wykonania decyzji.
16. W dniu 18 marca 2010 r. ECHA podniosła zarzut niedopuszczalności skargi w sprawie T‑1/10.
17. Postanowieniem z dnia 26 marca 2010 r. prezes Sądu oddalił wniosek o zawieszenie wykonania złożony przez SNF i rozstrzygnięcie o kosztach pozostawił do orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie.
18. W dniu 30 marca 2010 r. ECHA opublikowała na swej stronie internetowej uaktualnioną listę identyfikującą substancje kandydackie zawierającą akrylamid.
19. W drugiej skardze, złożonej w dniu 10 czerwca 2010 r. w sprawie T‑268/10, będącej przedmiotem odwołania w sprawie C‑625/11 P, wnoszące odwołanie wniosły o „stwierdzenie nieważności decyzji ECHA, opublikowanej w dniu 30 marca 2010 r., identyfikującej akrylamid jako substancję spełniającą kryteria ustanowione w art. 57 rozporządzenia nr 1907/2006 i umieszczającej akrylamid na liście [indentyfikacyjnej] substancj[e] kandydacki[e]”(6).
20. W dniu 5 listopada 2010 r. ECHA podniosła zarzut niedopuszczalności skargi w sprawie T‑268/10. W dniu 18 stycznia 2011 r. ECHA przedłożyła poza tym pismo uzupełniające do jej zarzutu niedopuszczalności.
C – Zaskarżone postanowienie w sprawie T‑1/10 (skarga uznana za przedwczesną)
21. Zaskarżonym postanowieniem w sprawie T‑1/10 Sąd uwzględnił zarzut niedopuszczalności podniesiony przez ECHA i w konsekwencji odrzucił skargę wnoszących odwołanie jako niedopuszczalną. Poza tym, po pierwsze, nakazał wnoszącym odwołanie pokrycie własnych kosztów, a także kosztów poniesionych przez ECHA, oraz po drugie, obciążył Królestwo Niderlandów oraz Komisję kosztami własnymi. Wreszcie nakazał SNF pokrycie kosztów związanych z postępowaniem w przedmiocie zarządzenia środka tymczasowego.
22. W niniejszym przypadku Sąd uznał co do zasady, że w dniu złożenia skargi, czyli w dniu 4 stycznia 2010 r., akrylamid nie był jeszcze umieszczony na liście identyfikującej substancje kandydackie. Z pewnością w tej dacie komitet państw członkowskich osiągnął jednogłośnie porozumienie w sprawie identyfikacji akrylamidu jako substancji wzbudzającej szczególnie duże obawy, a dyrektor wykonawczy ECHA wydał decyzję o umieszczeniu go na liście identyfikującej substancje kandydackie. Jednakże wejście w życie tej decyzji przewidziano dopiero na dzień 13 stycznia 2010 r.(7). W konsekwencji decyzja zaskarżona przez wnoszące odwołanie w dniu złożenia skargi nie miała na celu wywarcie skutków prawych wobec osób trzecich(8). Ponieważ bowiem lista identyfikująca substancje kandydackie istnieje wyłącznie na stronie internetowej ECHA, akt identyfikujący substancję jako wzbudzającą szczególnie duże obawy wywiera skutki prawne dopiero po umieszczeniu na wspomnianej liście publikowanej na stronie internetowej(9).
D – Zaskarżone postanowienie w sprawie T‑268/10 (skarga uznana za wniesioną po terminie)
23. Zaskarżonym postanowieniem w sprawie T‑268/10 Sąd uwzględnił przeszkodę procesową podniesioną tytułem żądania głównego przez ECHA w zarzucie niedopuszczalności opartym na nieprzestrzeganiu terminu do wniesienia skargi i odrzucił w konsekwencji skargę wnoszących odwołanie jako niedopuszczalną. Ponadto, po pierwsze, nakazał wnoszącym odwołanie pokrycie kosztów własnych, a także kosztów poniesionych przez ECHA, oraz po drugie obciążył Królestwo Niderlandów i Komisję kosztami własnymi.
24. W niniejszej sprawie Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja, czyli decyzja identyfikująca akrylamid jako substancję spełniającą kryteria ustanowione w art. 57 rozporządzenia nr 1907/2006 i umieszczająca akrylamid na liście identyfikującej substancje kandydackie(10), została opublikowana przez ECHA na jej stronie internetowej w dniu 30 marca 2010 r. zgodnie z ciążącym na niej na mocy art. 59 ust. 10 rozporządzenia nr 1907/2006(11) obowiązkiem oraz że termin do wniesienia skargi na tę decyzję upłynął w dniu 9 czerwca 2010 r.(12). Ponieważ skarga została złożona w dniu 10 czerwca 2010 r., była ona wniesiona po terminie(13), a ze względu na fakt, że wnoszące odwołanie nie powołały się na istnienie nieprzewidzianych okoliczności lub siły wyższej(14), skarga w konsekwencji musiała zostać odrzucona jako niedopuszczalna(15).
25. Sąd dodał także, że po stwierdzeniu, iż skarga została złożona po terminie, wnoszące odwołanie nie mogły powołać się na ewentualny usprawiedliwiony błąd(16).
II – Postępowanie przed Trybunałem i żądania stron
26. Skarżące w dwóch postępowaniach przed Sądem wniosły odwołanie od dwóch zaskarżonych postanowień: pierwsze – zarejestrowane w dniu 6 grudnia 2011 r. pod sygnaturą C‑625/11 P od postanowienia wydanego w sprawie T‑268/10, uznającego skargę za wniesioną po terminie, oraz drugie – zrejestrowane pod sygnaturą C‑626/11 P od postanowienia wydanego w sprawie T‑1/10, uznającego skargę za przedwczesną.
27. Pismami złożonymi w dniu 23 grudnia 2011 r. Królestwo Niderlandów, które przystąpiło do sprawy w charakterze interwenienta na poparcie żądań ECHA w dwóch postępowaniach przed Sądem, oświadczyło, że podtrzymuje swe poparcie w ramach obu odwołań, nie przedstawiło jednak nowych argumentów na piśmie.
28. Wystąpienia strony wnoszącej odwołanie i pozwanej w postępowaniu odwoławczym, a także Komisji zostały wysłuchane podczas rozprawy, wspólnej dla obydwu spraw, która odbyła się w dniu 14 grudnia 2012 r. i podczas której zostały one wezwane do przedstawienia stanowiska na temat znaczenia pkt 8 wyroku z dnia 19 września 1985 r. w sprawie Hoogovens Groep przeciwko Komisji(17) w ramach odwołania w sprawie C‑626/11 P.
29. W postępowaniu odwoławczym w sprawie C‑625/11 P wnoszące odwołanie wnoszą do Trybunału o:
– uchylenie postanowienia Sądu w sprawie T‑268/10;
– stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji; lub
– tytułem żądania ewentualnego, skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd w celu wydania przez niego orzeczenia w przedmiocie ich skargi o stwierdzenie nieważności i
– obciążenie pozwanej kosztami postępowania przed Trybunałem, a także w postępowaniu przed Sądem.
30. ECHA wnosi do Trybunału o:
– uznanie odwołania za bezzasadne;
– obciążenie wnoszących odwołanie kosztami postępowania.
31. Komisja wnosi do Trybunału o:
– oddalenie odwołania oraz
– obciążenie wnoszących odwołanie kosztami postępowania.
32. W postępowaniu odwoławczym w sprawie C‑626/11 P wnoszące odwołanie wnoszą do Trybunału o:
– uchylenie postanowienia Sądu w sprawie T‑1/10; oraz
– stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji;
– tytułem żądania ewentualnego, skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd w celu wydania przez niego orzeczenia w przedmiocie ich skargi o stwierdzenie nieważności;
– obciążenie pozwanej kosztami postępowania przed Trybunałem, a także postępowania przed Sądem.
33. ECHA wnosi do Trybunału o:
– uznanie odwołania za bezzasadne;
– obciążenie wnoszących odwołanie kosztami postępowania.
34. Komisja wnosi do Trybunału o:
– oddalenie odwołania oraz
– obciążenie wnoszących odwołanie kosztami postępowania.
III – W przedmiocie odwołań
A – Uwagi wstępne dotyczące funkcji publikacji aktów instytucji, organów i agencji Unii, a w szczególności wykorzystania w tym celu Internetu
35. Na wstępie należy zauważyć, że ważność art. 59 ust. 10 rozporządzenia nr 1907/2006 w zakresie, w jakim przewiduje on, że lista identyfikacyjna substancje kandydackie jest „publikowana” i „uaktualniana” na stronie internetowej „niezwłocznie po podjęciu decyzji o umieszczeniu […] substancji [na tej liście]”, nie została podważona w ramach postępowania przed Sądem, tak że kwestia ta nie jest objęta rozważaniami dotyczącymi niniejszego odwołania.
36. Jednakże jak zostanie przedstawione, przepis ten znajduje się bezwzględnie w centrum zagadnień poruszonych w obu odwołaniach, ponieważ określa wydarzenie, na podstawie którego Sąd uznał oba odwołania za niedopuszczalne, podnosi szereg kwestii, które moim zdaniem, przynajmniej w pewnej mierze, nie mogą zostać pominięte.
37. W tym względzie należy przypomnieć, że zadaniem opublikowania aktu instytucji, organów i agencji Unii, które wynika z wymogu pewności prawa, jest przede wszystkim dokładne zakomunikowanie zainteresowanym osobom zakresu obowiązków, które na nie nakłada(18) w danym przypadku, a także momentu, od którego te obowiązki zaczynają zwykle(19) wywierać skutki prawne, tak aby umożliwić zainteresowanym osobom podjęcie w konsekwencji odpowiednich działań(20) oraz skorzystanie w danym przypadku i przy pełnej znajomości sprawy z prawa do zaskarżenia tegoż aktu.
38. Podobnie, publikacja spełniająca wymogi formalnie, których przestrzeganie podlega z kolei kontroli Trybunału(21), umożliwia również ustalenie w sposób pewny daty, od której domniemywa się, że zainteresowane osoby znały treść aktów, które mogą ich dotyczyć, a zatem z pewnymi wyjątkami(22) daty, od której mogą być w sposób pewny – a zatem powinny być – obliczane terminy, w których, w interesie zapewnienia pewności sytuacji prawnych, istnieje możliwość zaskarżenia tych aktów, mimo że ta publikacja nie jest warunkiem ich stosowania.
39. Gwarantowane w art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej prawo do skutecznej ochrony sądowej moim zdaniem nakazuje przeprowadzanie oceny przesłanek dopuszczalności skargi w razie wątpliwości lub trudności w taki sposób, aby ułatwiać ich rozpoznanie co do istoty, a więc dostęp do sądu w ścisłym tego słowa znaczeniu, zawsze z zastrzeżeniem praw i interesów innych uczestników postępowania. Takie podejście powinno zatem prowadzić sąd, do którego wystąpiono ze skargą, do powstrzymywania się od dokonywania wykładni przepisów dotyczących terminów do wniesienia skargi w sposób zbyt ścisły, a co najmniej od dokonywania wykładni przemawiającej na rzecz jej niedopuszczalności(23).
40. Jest to skądinąd powód, dla którego zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zwykle termin do wniesienia skargi na akt biegnie od daty jego skutecznego opublikowania, mimo że skarżący znał treść aktu przed tą publikacją, ponieważ data powzięcia wiadomości o akcie, jako początek biegu terminu do wniesienia skargi, posiada charakter pomocniczy w stosunku do dat publikacji lub zakomunikowania aktu(24).
41. Wyjaśniwszy powyższe kwestie, należy teraz zbadać szczególny wymóg „obwieszczenia” „decyzji” o umieszczeniu substancji na liście identyfikującej substancje kandydackie w drodze uaktualnienia wspomnianej listy na stronie internetowej ECHA, przewidzianej w art. 59 ust. 10 rozporządzenia nr 1907/2006, która w sposób nieunikniony musi być skonfrontowana z treścią „opinii prawnej” umieszczonej przez ECHA na tej stronie internetowej. Zgodnie z tym, co ta opinia prawna określa jako „zrzeczenie się”, ECHA oświadcza między innymi, „że zrzeka się wszelkiej odpowiedzialności w zakresie informacji, które umieszczone są na [jej stronie internetowej]”, wyjaśniając, że „nie może zagwarantować, że dokument dostępny on‑line powtarza dokładnie oficjalnie przyjęty tekst”(25). Okazuje się co najmniej trudne nieuwzględnienie tego zrzeczenia się w ramach oceny znaczenia i skutków tego szczególnego wymogu obwieszczenia.
42. Artykuł 59 ust. 10 rozporządzenia nr 1907/2006 może być odczytywany jako przepis przewidujący określone „obwieszczenie” treści „decyzji”, przy jednoczesnym braku wystarczająco szczegółowego określenia sposobu. Natomiast w braku jakichkolwiek przepisów dotyczących tego obwieszczenia w Internecie(26), umożliwiających w szczególności zagwarantowanie w sposób pewny dat umieszczenia w Internecie(27), a także autentyczności, nienaruszalności i niezmienności informacji umieszczonych na stronie internetowej(28), przepis ten nie może być zrównany z prawdziwą „publikacją” wraz ze wszystkimi konsekwencjami prawnymi, jakie z niej wynikają(29).
43. Dla uznania strony internetowej za miejsce odpowiadające zgodnie z prawem obowiązkowi publikacji w ścisłym tego słowa znaczeniu, musiałaby ona opierać się na podstawach technicznych tego rodzaju, że mogłyby zagwarantować, że „zrzeczenie się”, takie jak to, które dotyczy strony internetowej ECHA, byłoby co najmniej w przypadku części treści zamieszczonych na tej stronie zdecydowanie niekonieczne(30).
44. Ponadto należy podkreślić, że fakt, iż art. 59 ust. 10 rozporządzenia nr 1907/2006 przewiduje to obwieszczenie decyzji dotyczących umieszczenia substancji na liście identyfikującej substancje kandydackie, niekoniecznie oznacza, że wyklucza ono wszelkie środki publikacji wspomnianych decyzji, w tym publikacji w Internecie. Zarząd ECHA mógłby bez przeszkód, nie naruszając tego przepisu, przewidzieć w regulaminie wewnętrznym ECHA, w ramach uprawnień, jakie mu przyznaje art. 78 rozporządzenia nr 1907/2006, obowiązek publikacji w ścisłym tego słowa znaczeniu wspomnianych decyzji.
45. Kończąc te wstępne rozważania, pragnę podkreślić, że w związku z tym, iż ważność sposobu publikacji przewidzianego w art. 59 ust. 10 rozporządzenia nr 1907/2006 nie jest w niniejszej sprawie kwestionowana, odwołań wnoszących odwołania nie należy oceniać na podstawie względów o takim charakterze. Jednakże uwzględniając znaczenie, jakie posiada ta publikacja, a także data, w jakiej została ona dokonana w obu sporach, uważam, że te względy powinny znaleźć swe miejsce w całościowej ocenie obydwóch odwołań.
B – Odwołanie w sprawie C‑626/11 P (zaskarżone postanowienie w sprawie T‑1/10 uznające skargę za przedwczesną)
1. Streszczenie argumentacji stron
46. Wnoszące odwołanie podnoszą co do zasady jeden zarzut dotyczący błędu w wykładni rozporządzenia nr 1907/2006, który ich zdaniem doprowadził do naruszenia ich prawa do skutecznej ochrony sądowej.
47. W szczególności zarzucają one Sądowi, że orzekł, iż skuteczne „umieszczenie” akrylamidu na liście identyfikującej substancje kandydackie publikowanej na stronie internetowej ECHA stanowiło jedyny akt mający na celu wywarcie skutków prawnych wobec osób trzecich w ramach postępowania ustanowionego w art. 59 rozporządzenia nr 1907/2006, a nie jego „identyfikacja” jako substancji spełniającej kryteria określone w art. 57 rozporządzenia nr 1907/2006, która została dokonana i przekazana do ich wiadomości za pośrednictwem komunikatu prasowego opublikowanego przez ECHA w dniu 7 grudnia 2009 r.
48. ECHA, popierana przez Komisje i Niderlandy, utrzymuje natomiast, że Sąd słusznie orzekł, iż decyzja komitetu państw członkowskich identyfikująca akrylamid jako substancję wzbudzającą szczególnie duże obawy była tylko decyzją przygotowawczą, której celem nie było wywarcie skutków prawnych wobec osób trzecich, ponieważ jedynie publikacja listy substancji kandydackich uaktualnianej na stronie internetowej ECHA może wywrzeć takie skutki.
2. Analiza
49. Na wstępnie należy podkreślić, że na mocy zaskarżonego postanowienia Sądu w sprawie T‑1/10 skarga wnoszących odwołanie została oddalona jako niedopuszczalna tylko z tego względu, że w dniu wniesienia skargi celem zaskarżonej decyzji nie było wywarcie skutków prawnych wobec osób trzecich(31). Sąd w rezultacie stwierdził, jak wynika w szczególności z pkt 45 tego postanowienia, że wspomniana decyzja nie mogła wywrzeć skutków prawnych przed przewidzianym na dzień 13 stycznia 2010 r. wejściem w życie decyzji dyrektora wykonawczego ECHA, stanowiącej wykonanie jednomyślnego porozumienia komitetu państw członkowskich o umieszczeniu akrylamidu na liście identyfikującej substancje kandydackie publikowanej na stronie internetowej ECHA.
50. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia Sądu w sprawie T‑1/10 jest dotknięte licznymi naruszeniami prawa.
51. W tym względzie przede wszystkim należy przypomnieć, że Trybunał orzekł, iż postanowienia art. 33 ust. 3 EWWiS(32), który określa formalności, czyli publikację lub notyfikowanie, od wypełnienia których rozpoczyna bieg termin do wniesienia skargi o stwierdzenie nieważności, nie stoją na przeszkodzie wniesieniu przez skarżącego skargi na ten akt od momentu jego wydania, nie czekając na jego publikację lub notyfikację.
52. Żaden element postanowień art. 263 akapit szósty TFUE nie sprzeciwia się stosowaniu tego orzecznictwa w niniejszym przypadku.
53. Przeciwnie, z całości orzecznictwa Trybunału wynika, że prawo do skutecznej ochrony sądowej nakłada obowiązek przyznania każdemu podmiotowi prawa do wniesienia skargi o stwierdzenie nieważności aktu, o ile celem tego aktu jest wywarcie skutków prawnych wobec osób trzecich, a zatem może mieć wpływ na jego sytuację oraz, o ile zainteresowany spełni inne przesłanki dopuszczalności skargi, od momentu, w którym poweźmie wiadomość o autorze, treści oraz uzasadnieniu wspomnianego aktu, nie narażając się na zarzut przedwczesnego wniesienia skargi, nawet jeśli tenże akt miałby jeszcze być przedmiotem publikacji lub notyfikowania, a zatem nawet przed wypełnieniem tych ewentualnych formalności.
54. Jak bowiem wynika z utrwalonego orzecznictwa, skarga o stwierdzenie nieważności powinna przysługiwać przeciwko wszystkim aktom wydanym przez instytucje, organy i agencje Unii zmierzającym do wywołania skutków prawnych wobec osób trzecich(33), czyli wiążących skutków prawnych mogących wpływać na ich interesy poprzez istotną zmianę ich sytuacji prawnej(34), przy czym wspomniane skutki powinny być rozpatrywane na podstawie obiektywnych kryteriów dotyczących samej istoty tegoż aktu(35), z uwzględnieniem w stosownym przypadku kontekstu jego wydania(36).
55. W związku z powyższym, o ile w świetle treści aktu i okoliczności, w jakich został on wydany, ostatecznym i jednoznacznym(37) celem aktu jest wywarcie skutków prawnych wobec osób trzecich, stanowi on akt zaskarżalny w rozumieniu art. 263 TFUE, niezależnie od jego publikacji lub notyfikowania.
56. Jak wynika z utrwalonego orzecznictwa Trybunału, publikacja jest warunkiem zaskarżalności aktu(38), od której rozpoczynają bieg terminy do wniesienia skargi przeciwko temu aktowi. Jeśli publikacja aktu powoduje rozpoczęcie biegu terminu do wniesienia skargi, po upływie którego wspomniany akt staje się ostateczny, to nie stanowi ona jednak warunku przyznania prawa do wniesienia skargi na ten akt.
57. W niniejszym przypadku Sąd stwierdził, po pierwsze, że akt identyfikujący substancję jako wzbudzającą szczególnie duże obawy, wydany w ramach postępowania przewidzianego w art. 59 rozporządzenia nr 1907/2006, prowadzi do powstania obowiązków prawnych, w szczególności obowiązków informacyjnych przewidzianych w art. 7 ust. 2, art. 31 ust. 1 lit. c) i ust. 3 lit. b) oraz art. 33 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1907/2006(39). Po drugie, uznał, że organ ECHA zajmujący się umieszczaniem substancji na liście identyfikującej substancje kandydackie nie dysponuje żadną swobodą w zakresie umieszczania substancji na wspomnianej liście, o ile komitet państw członkowskich osiągnął jednomyślne porozumienie(40).
58. Niemniej jednak Sąd orzekł, że celem aktu identyfikującego substancję jako wzbudzającą szczególnie duże obawy nie jest wywarcie skutków prawnych wobec osób trzecich przed umieszczeniem wspomnianej substancji na liście identyfikującej substancje kandydackie publikowanej na stronie internetowej ECHA(41), a w szczególności przed datą wejścia w życie decyzji dyrektora ECHA nakazującej publikację listy identyfikującej substancje kandydackie(42). Z powyższego formalnie wywnioskował, że termin do „wniesienia skargi na akt identyfikujący substancję jako wzbudzającą szczególnie duże obawy […] rozpoczyna bieg dopiero od »publikacji« listy [identyfikującej] substancje kandydackie zawierającej tę substancję”.
59. A zatem rzeczywista data publikacji listy identyfikującej substancje kandydackie na stronie internetowej ECHA, a w szczególności data uaktualnienia tejże listy, która pokrywa się z datą wejścia w życie wspomnianej decyzji, została uznana przez Sąd za datę stanowiącą obowiązkowy początek biegu terminu do wniesienia skargi w tym przypadku(43). Uwzględniając tę datę Sąd orzekł, że skarga wnoszących odwołanie była przedwczesna.
60. W ten sposób Sąd myli się zarówno co do znaczenia i skutków publikacji aktów prawa Unii, jak i wykładni pojęcia „akt zaskarżalny” w rozumieniu art. 263 TFUE.
61. W konsekwencji orzekając, że skarga wnoszących odwołanie o stwierdzenie nieważności decyzji ECHA dotyczącej umieszczenia akrylamidu na liście identyfikującej substancje kandydackie była przedwczesna, ponieważ została wniesiona przed publikacją wspomnianej listy na stronie internetowej ECHA, Sąd popełnił błąd w wykładni postanowień art. 263 akapit szósty TFUE.
62. Należy dodać, jak skądinąd podniosła zarówno Komisja, jak i Królestwo Hiszpanii w ramach postępowania przed Sądem, że to decyzja dyrektora wykonawczego ECHA o umieszczeniu substancji na liście identyfikującej substancje kandydackie powinna być uznana za akt ostateczny oznaczający zakończenie postępowania przewidzianego w art. 59 rozporządzenia nr 1907/2006.
63. Publikacja zaktualizowanej listy identyfikującej substancje kandydackie na stronie internetowej ECHA nie jest czynnością materialną umożliwiającą przekazanie ostatecznej decyzji ECHA do wiadomości zainteresowanych(44), nawet jeśli jest to czynność, która warunkuje w niniejszym przypadku zaskarżalność wspomnianej decyzji wobec zainteresowanych i określa datę, od której rozpoczyna bieg termin prekluzji skargi na tę decyzję.
64. Wreszcie wobec braku jakiejkolwiek innej formy oficjalnego poinformowania o umieszczeniu substancji na liście identyfikującej substancje kandydackie, ponieważ publikacja decyzji dyrektora wykonawczego ECHA, a także jej notyfikowanie zainteresowanym stronom zawierały informacje, o których mowa w art. 59 ust. 4 rozporządzenia nr 1907/2006, tym bardziej uzasadniona jest dopuszczalność skargi wniesionej przez zainteresowane strony od momentu powzięcia przez nie wiadomości o umieszczeniu substancji na takiej liście.
65. Zaskarżone postanowienie Sądu w sprawie T‑1/10 należy zatem uchylić, a sprawę przekazać Sądowi do ponownego rozpoznania w celu wydania przez niego orzeczenia w przedmiocie pozostałych zarzutów i argumentów podniesionych przez strony, a w szczególności innych przesłanek procesowych podniesionych przez ECHA w sformułowanym przez nią zarzucie niedopuszczalności. W tym względzie należy podkreślić, że gdyby Sąd uznał, że skarga wnoszących odwołanie jest dopuszczalna, wniosek ten prowadziłby automatycznie do niedopuszczalności ze względu na zawisłość sporu skargi wniesionej przez wnoszące odwołanie w ramach sprawy T‑268/10, która jest przedmiotem odwołania w sprawie C‑625/11 P, które teraz zbadam, pod warunkiem że to odwołanie zostanie uwzględnione, a sprawa zostanie przekazana Sądowi do ponownego rozpoznania.
C – Odwołanie w sprawie C‑625/11 P (zaskarżone postanowienie w sprawie T‑268/10 uznające skargę za wniesioną po terminie)
1. Streszczenie argumentacji stron
66. Wnoszące odwołanie podnoszą co do zasady jeden zarzut dotyczący popełnienia przez Sąd błędu w wykładni art. 102 § 1 swojego regulaminu postępowania, a także orzecznictwa dotyczącego terminów do wniesienia skargi, prowadzącego do naruszenia ich prawa do skutecznej ochrony sądowej. Podnoszą, że czternastodniowy termin przewidziany w tym przepisie należy stosować do każdego aktu opublikowanego, niezależnie od sposobu jego publikacji, a nie tylko do aktów opublikowanych w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej.
67. ECHA, popierana w zakresie wszystkich twierdzeń przez Królestwo Niderlandów, twierdzi natomiast, że czternastodniowy termin przewidziany w art. 102 § 1 regulaminu postępowania przed Sądem nie może być stosowany w przypadku opublikowania aktu w Internecie. Ponieważ przepisy Unii dotyczące terminów do wniesienia skargi należy stosować ściśle, zakres zastosowania tego przepisu nie może być rozszerzony w sposób prowadzący do zmiany regulaminu, gdyż w przeciwnym wypadku doszłoby do naruszenia zasady pewności prawa. ECHA podkreśla także w tym zakresie różnicę pomiędzy opublikowaniem w Internecie a opublikowaniem w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej.
68. Komisja z kolei podkreśla, że w ramach swojego odwołania wnoszące odwołanie ograniczają się do powołania się na zastosowane względem nich dyskryminacyjnego lub arbitralnego traktowanie. Tymczasem jak stwierdził Sąd w pkt 38 zaskarżonego postanowienia w sprawie T‑268/1, termin prekluzji zastosowany w niniejszym przypadku do wnoszących odwołanie, nieuwzględniający czternastodniowego terminu przewidzianego w art. 102 § 1 regulaminu postępowania przed Sądem, ma zastosowanie bez rozróżnienia do każdej strony znajdującej się w podobnej sytuacji jak wnoszące odwołanie.
2. Analiza
69. Na wstępie należy podkreślić, że na mocy zaskarżonego postanowienia w sprawie T‑268/10 Sąd odrzucił skargę wnoszących odwołanie jako niedopuszczalną ze względu na prekluzję na tej podstawie, że czternastodniowy termin przewidziany w art. 102 § 1 jego regulaminu postępowania nie może być stosowany w sposób rozszerzający do aktów, które – tak jak akt zaskarżony – nie są „opublikowane” w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej, a wyłącznie na stronie internetowej(45), zważywszy, że nie można uznać, aby w niniejszej sprawie doszło do popełnienia usprawiedliwionego błędu(46).
70. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia Sądu w sprawie T‑168/10 także jest dotknięte naruszeniem prawa.
71. Należy podnieść, że regulamin postępowania przed Sądem, podobnie jak skądinąd regulamin postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości(47), nie zawiera przepisów równoważnych do tych zawartych w art. 102 § 1 w odniesieniu w szczególności do publikowania aktów instytucji, organów i agencji Unii w Internecie.
72. Uogólniając, należy stwierdzić, że uregulowania Unii dotyczące terminów do wniesienia skargi nie zawierają żadnego przepisu odnoszącego się do publikowania w Internecie aktów instytucji, organów i agencji Unii, a zatem zadaniem Trybunału jest wypełnienie tej luki poprzez zagwarantowanie prawa do skutecznej ochrony sądowej(48) przy poszanowaniu ogólnych zasad prawa, a więc art. 47 karty praw podstawowych(49), interpretowanego w świetle art. 6 ust. 1 oraz art. 13 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności podpisanej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r.
73. W tym względzie z pewnością z orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka(50) wynika, jak miał okazję przypomnieć Trybunał(51), że prawo do sądu, którego szczególnym aspektem jest prawo dostępu do sądu, nie jest prawem bezwzględnym i może podlegać ograniczeniom, w szczególności jeżeli chodzi o przesłanki dopuszczalności skargi, do których zalicza się określenie terminu prekluzji(52).
74. Należy jednakże również przypomnieć, że o ile podmioty powinny spodziewać się, że będą stosowane zasady dotyczące dopuszczalności, zasady te powinny dążyć do realizacji uzasadnionego celu i być proporcjonalne, a zatem nie mogą ograniczać ich dostępu do sądu w taki sposób lub do takiego stopnia, który naruszałby istotę ich prawa(53). Stosowanie tych zasad nie powinno uniemożliwiać skorzystania z dostępnego środka odwoławczego(54).
75. W świetle tych zasad należy zbadać, czy Sąd słusznie odmówił uwzględnienia czternastodniowego terminu przewidzianego w art. 102 § 1 regulaminu postępowania i w konsekwencji uznał, że skarga wnoszących odwołanie została wniesiona po terminie, nie przyznając im możliwości skorzystania z instytucji usprawiedliwionego błędu.
a) W przedmiocie kwestii, czy czternastodniowy termin ma zastosowanie do aktów publikowanych w Internecie
76. W tym względzie należy na wstępie zauważyć, że samo brzmienie tego przepisu jest niejednoznaczne, ponieważ najpierw odnosi się do publikowania aktów w ogólności, a następnie odwołuje się in fine wyłącznie do publikowania w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej.
77. W konsekwencji można byłoby stwierdzić – w przeciwieństwie do tego co orzekł Sąd – że przepis ten nie reguluje w szczególności obliczania terminów do wniesienia skargi na „akty opublikowanie w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej”, ale w sposób ogólny obliczanie terminów do wniesienia skargi na akty opublikowane, w odróżnieniu zwłaszcza od aktów notyfikowanych. Uszczegółowienie dotyczące opublikowania w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej jest niejako wiążące i charakterystyczne dla czasów, w których Internet nie istniał lub kiedy opublikowanie aktu można było pojmować wyłącznie jako wydanie drukowanej wersji Dziennika Urzędowego Unii Europejskiej.
78. Jednakże samej wykładni gramatycznej, wewnętrznej, tego przepisu regulaminu postępowania przed Sądem nie można uznać za wystarczającą dla odpowiedzi na zasadnicze pytanie postawione w ramach tej sprawy i zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału wykładni tego przepisu należy dokonywać z uwzględnieniem jego kontekstu i celów, do realizacji których dąży(55).
79. W niniejszym przypadku czternastodniowy termin przewidziany w art. 102 § 1 regulaminu postępowania przed Sądem uzasadniony jest koniecznością zagwarantowania, aby wszystkie podmioty w ramach Unii Europejskiej dysponowały takim samym terminem do wniesienie skargi na akty instytucji, organów i agencji Unii opublikowanych w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej, nie licząc od daty oficjalnego wydania wspomnianego Dziennika Urzędowego Unii Europejskiej, która zwykle jest umieszczona na każdym z jego numerów, ale od daty, w której można rozsądnie domniemywać, że wspomniany Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej jest rzeczywiście dostępny, ponieważ został dostarczony do wszystkich państw członkowskich Unii. Zresztą Trybunał miał okazję orzec, że publikacja wersji elektronicznej wspomnianego Dziennika Urzędowego Unii Europejskiej nie może być uznana za formę udostępnienia ustawodawstwa wspólnotowego wystarczającą dla zapewnienia możliwości powołania się na to ustawodawstwo(56).
80. Celem tego czternastodniowego terminu jest zatem zagwarantowanie, z uwzględnieniem samej funkcji publikacji przytoczonej powyżej, równego traktowania wszystkich podmiotów w Unii. Stanowi on zatem pewnego rodzaju ogólny termin utajenia gwarantujący przestrzeganie ogólnej zasady równości prawa Unii w dziedzinie sporów o stwierdzenie nieważności.
81. W konsekwencji sam fakt, że jest przewidziane opublikowanie aktu w Internecie, nie uprawnia jednak do „pominięcia” czternastodniowego terminu przewidzianego w art. 102 § 1 regulaminu postępowania przed Sądem. Przeciwnie, w braku wyraźnych przepisów dotyczących publikowania aktów instytucji, organów i agencji Unii w Internecie, przepis ten należy interpretować w ten sposób, że termin ten powinien – przy poszanowaniu ogólnej zasady równości oraz w braku istotnych powodów przemawiających za przyjęciem odmiennego stanowiska(57) – należy uznać za mający zastosowanie do obliczania terminów do wniesienia skargi na wszystkie opublikowane akty instytucji, organów i agencji Unii, niezależnie od rozpatrywanego sposobu publikacji.
b) W przedmiocie usprawiedliwionego błędu
82. W każdym razie i poza tą wykładnią pro actione przepisów art. 102 § 1 regulaminu postępowania przed Sądem zadaniem Sądu jest ocena ewentualnego usprawiedliwionego błędu wnoszących odwołanie z uwzględnieniem wszystkich okoliczności niniejszego przypadku.
83. O ile bowiem prawdą jest, że pojęcie „usprawiedliwiony błąd” dotyczy jedynie wyjątkowych okoliczności, w szczególności kiedy zachowanie danej instytucji samo doprowadziło albo w decydującym zakresie przyczyniło się do powstania zrozumiałych wątpliwości w świadomości osoby działającej w dobrej wierze, zachowującej wszelką staranność wymaganą od osoby przeciętnie zorientowanej(58), Trybunał jednak także wyjaśnił(59), że nie może on być ograniczony tylko do tego jednego przypadku i może wynikać z wszelkiego rodzaju wyjątkowych okoliczności(60).
84. W niniejszym przypadku Sąd orzekł, że błąd wnoszących odwołanie „opierał się na błędnej interpretacji albo art. 102 § 2 albo art. 101 § 1 [regulaminu postępowania przed Sądem]”, z którymi to przepisami nie wiążą się żadne trudności interpretacyjne.
85. Tymczasem o ile Trybunał w postanowieniu przytoczonym przez Sąd(61) orzekł, że przepisy dotyczące terminów do wniesienia skargi nie wiążą się ze szczególnymi trudnościami interpretacyjnymi, to odniósł się on wyłącznie do zasad obliczania wspomnianych terminów. Z tego postanowienia nie można wywieść, że kwestia obliczania terminów do wniesienia skargi na akty instytucji, organów i agencji opublikowanych wyłącznie w Internecie jest w pełni jasna i nie rodzi żadnych uzasadnionych wątpliwości.
86. Przeciwnie, brak jakiegokolwiek wyraźnego przepisu oraz szczególnego orzecznictwa w zakresie zasad obliczania terminów do wniesienia skargi na akty instytucji, organów i agencji opublikowanych wyłącznie w Internecie powinien był doprowadzić Sąd do uwzględnienia całości okoliczności tego przypadku w celu przeprowadzenia oceny przesłanek stwierdzenia usprawiedliwionego błędu w świetle prawa do skutecznej ochrony sądowej.
87. Niejednoznaczność sformułowania art. 102 § 1 regulaminu postępowania przed Sądem wraz z okolicznością, że staranność, z jaką wnoszące odwołanie sądziły, że powinny skorzystać z prawa do wniesienia skargi, została usankcjonowana wydanym tego samego dnia postanowieniem stwierdzającym niedopuszczalność ich skargi jako przedwczesnej, powinna była doprowadzić Sąd do przyznania, że wnoszące odwołanie popełniły w niniejszym przypadku usprawiedliwiony błąd.
88. W konsekwencji Sąd naruszył prawo w zakresie wykładni art. 263 akapit szósty TFUE oraz art. 102 § 1 regulaminu postępowania przed Sądem, orzekając, że wniesiona przez wnoszące odwołanie skarga o stwierdzenie nieważności decyzji ECHA dotyczącej umieszczenia akrylamidu na liście identyfikującej substancje kandydackie została wniesiona po terminie oraz że niedochowanie terminu nie było wynikiem uzasadnionego błędu.
89. W konsekwencji należy uchylić zaskarżone postanowienie Sądu w sprawie T‑268/10 oraz przekazać sprawę Sądowi do ponownego rozpoznania w celu wydania przez niego orzeczenia w przedmiocie pozostałych zarzutów i argumentów podniesionych przez strony, pamiętając jednak, że wspomniana skarga będzie musiała być odrzucona jako niedopuszczalna ze względu na zawisłość sporu, gdyby skarga w sprawie T‑1/10 przekazana Sądowi do ponownego rozpoznania miała być uznana za dopuszczalną.
IV – Wnioski
90. W związku z powyższym proponuję, by Trybunał orzekł, co następuje:
W sprawie C‑625/11 P:
1) Postanowienie Sądu Unii Europejskiej z dnia 21 września 2011 r. w sprawie T‑268/10 PPG i SNF przeciwko ECHA zostaje uchylone.
2) Sprawa zostaje przekazana Sądowi Unii Europejskiej do ponownego rozpoznania.
3) Rozstrzygnięcie o kosztach nastąpi w orzeczeniu kończącym postępowanie w sprawie.
W sprawie C‑626/11 P:
1) Postanowienie Sądu Unii Europejskiej z dnia 21 września 2011 r. w sprawie T‑1/10 PPG i SNF przeciwko ECHA zostaje uchylone.
2) Sprawa zostaje przekazana Sądowi Unii Europejskiej do ponownego rozpoznania.
3) Rozstrzygnięcie o kosztach nastąpi w orzeczeniu kończącym postępowanie w sprawie.