TRIBUNALENS DOM (nionde avdelningen)
den 23 september 2020 (*)
”Externa förbindelser – Tekniskt samarbete – Elektronisk kommunikation – Förordning (EU) 2018/1971 – Organet för europeiska regleringsmyndigheter för elektronisk kommunikation – Artikel 35.2 i förordning 2018/1971 – Deltagande av regleringsmyndigheter i tredjeländer i detta organ – Deltagande av Kosovos nationella regleringsmyndighet – Begreppet tredjeland – Felaktig rättstillämpning”
I mål T‑370/19,
Konungariket Spanien, företrätt av S. Centeno Huerta, i egenskap av ombud,
sökande,
mot
Europeiska kommissionen, företrädd av F. Castillo de la Torre, M. Kellerbauer och T. Ramopoulos, samtliga i egenskap av ombud,
svarande,
angående en talan enligt artikel 263 FEUF om ogiltigförklaring av kommissionens beslut av den 18 mars 2019 om Kosovos nationella regleringsmyndighets deltagande i Organet för europeiska regleringsmyndigheter för elektronisk kommunikation (EUT C 115, 2019, s. 26),
meddelar
TRIBUNALEN (nionde avdelningen),
sammansatt av ordföranden M.J. Costeira (referent) samt domarna M. Kancheva och T. Perišin,
justitiesekreterare: E. Coulon,
följande
Dom
Bakgrund till tvisten
1 Genom Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1211/2009 av den 25 november 2009 om inrättande av organet för europeiska regleringsmyndigheter för elektronisk kommunikation (Berec) och byrån (EUT L 337, 2009, s. 1) beslutade Europeiska unionens lagstiftare att inrätta Berec och att ge detta organ i uppgift att bidra till att stärka den inre marknaden för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster och att verka för att säkerställa att Europeiska unionens regelverk för elektronisk kommunikation tillämpas på ett enhetligt sätt. Enligt denna förordning skulle Berec utföra sina uppgifter på ett oberoende sätt i samarbete med de nationella regleringsmyndigheterna och Europeiska kommissionen. Berec skulle även främja samarbetet mellan de nationella regleringsmyndigheterna och mellan nämnda myndigheter och kommissionen.
2 Berec bestod i enlighet med artikel 4 i förordning nr 1211/2009 av en tillsynsnämnd. Berec bistås enligt artikel 6 i samma förordning av byrån, som står under vägledning av tillsynsnämnden. Byrån bestod bland annat av en förvaltningskommitté. Tillsynsnämnden respektive förvaltningskommittén bestod av en medlem per medlemsstat och medlemmarna skulle vara chefer eller nominerade höga företrädare för de nationella regleringsmyndigheterna som inrättats i varje medlemsstat. Enligt artikel 4.3 i den nämnda förordningen skulle nationella regleringsmyndigheter i EES-länderna och i de stater som är kandidater till anslutning till Europeiska unionen ha observatörsstatus och delta i Berecs tillsynsnämnd och i Byråns förvaltningskommitté. Andra tredjeländer än EES-länderna och kandidatländer hade uteslutits från att delta i Berec och dess organ.
3 Mellan åren 2001–2015 har unionen vidare undertecknat stabiliserings- och associeringsavtal med länderna på västra Balkan vilka innehåller särskilda bestämmelser om samarbete på området för elektronisk kommunikation. Så är bland annat fallet med Stabiliserings- och associeringsavtalet mellan Europeiska unionen och Europeiska atomenergigemenskapen, å ena sidan, och Kosovo*, å andra sidan (EUT L 71, 2016, s. 3) vilket föreskriver sådana bestämmelser i sin artikel 111, som har rubriken ”Nät och tjänster för elektronisk kommunikation” och lyder som följer:
”Samarbetet ska främst inriktas på prioriterade områden med anknytning till EU:s regelverk på detta område.
Parterna ska särskilt stärka sitt samarbete när det gäller nät och tjänster för elektronisk kommunikation så att Kosovo kan anta EU:s regelverk på detta område inom fem år från detta avtals ikraftträdande, och ägna särskild uppmärksamhet åt att säkerställa och stärka de berörda tillsynsmyndigheternas oberoende.”
4 Stabiliserings- och associeringsavtalet med Kosovo syftar rent allmänt till att vidta konkreta åtgärder för att förverkliga Kosovos europeiska perspektiv och närmande till EU. I artikel 2 i det nämnda avtalet preciseras dock att ”[i]nga av de termer, formuleringar eller definitioner som används i detta avtal, inbegripet bilagorna och protokollen till detta, utgör ett erkännande av Kosovo som självständig stat från EU:s sida och utgör inte heller ett erkännande av Kosovo i denna egenskap från enskilda medlemsstaters sida, om de inte tidigare har vidtagit en sådan åtgärd”.
5 Den 6 februari 2018 antog kommissionen ett meddelande till Europaparlamentet, rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén samt Regionkommittén med rubriken ”Trovärdiga utsikter till EU-medlemskap och ett ökat EU-engagemang för västra Balkan” (COM(2018) 65 final). I meddelandet anges att kommissionen avser att lansera en digital agenda för västra Balkan, med åtgärder för att göra det lättare att sänka kostnaderna för roaming, stöd för utbyggnaden av bredband, utveckla det digitala samhället, och mera allmänt att stödja antagande, genomförande och kontroll av efterlevnaden av EU:s regelverk för den digitala inre marknaden.
6 Den 22 juni 2018 publicerade kommissionen ett arbetsdokument med rubriken ”Stödåtgärder för en digital agenda för västra Balkan” [SWD(2018) 360 final]. Ett av de fem huvudområden som täcks av denna digitala agenda gäller stöd för antagande, genomförande och kontroll av efterlevnaden av EU:s regelverk för den digitala inre marknaden. En av åtgärderna på detta huvudområde består i att integrera länderna på västra Balkan i regleringsorgan eller i befintliga expertgrupper, såsom Berec, som uttryckligen nämns. I dokumentet preciseras i punkt 8.3.1, i fråga om Berec, att ”en närmare kontakt mellan nationella regleringsmyndigheter inom EU och länderna på västra Balkan kommer att bidra till att närma regionens regleringspraxis med dem som råder i unionen. … Även om fyra av sex ekonomier i länderna på västra Balkan i nuläget är observatörer i Berec har Berecs tillsynsnämnd accepterat ett närmare samarbete med regionens samtliga sex nationella regleringsmyndigheter. Detta kommer att vara möjligt inom ramen för revideringen av förordning [nr 1211/2009]”.
7 Den 11 december 2018 antog Europaparlamentet och rådet förordning (EU) 2018/1971 om inrättande av Organet för europeiska regleringsmyndigheter för elektronisk kommunikation (Berec) och Byrån för stöd till Berec (Berecbyrån), om ändring av förordning (EU) 2015/2120 och om upphävande av förordning (EG) nr 1211/2009 (EUT L 321, 2018, s. 1). Förordningen trädde i kraft den 20 december 2018.
8 Artikel 35 i förordning 2018/1971 har rubriken ”Samarbete med unionsorgan, tredjeländer och internationella organisationer” och lyder som följer:
”1. I den mån det är nödvändigt för att uppfylla de syften som fastställs i denna förordning och för att utföra sina uppgifter får Berec och Berecbyrån, utan att det påverkar de respektive behörighetsområdena för medlemsstaterna och unionens institutioner, samarbeta med unionens behöriga organ, byråer och rådgivande grupper, med behöriga myndigheter i tredjeländer och med internationella organisationer.
I detta syfte får Berec och Berecbyrån, efter förhandsgodkännande från kommissionen, upprätta arbetsöverenskommelser. Dessa överenskommelser får inte medföra några rättsliga förpliktelser.
2. Nämnden för regleringsmyndigheterna, arbetsgrupperna och styrelsen ska vara öppna för deltagande av regleringsmyndigheter i tredjeländer som har huvudansvaret på området elektronisk kommunikation i fall då dessa tredjeländer har ingått avtal med unionen om detta.
Inom ramen för de relevanta bestämmelserna i dessa avtal, ska arbetsöverenskommelser utarbetas om framför allt karaktären, omfattningen och utformningen av deltagandet, utan rösträtt, av dessa regleringsmyndigheter från de berörda tredjeländerna i Berecs och Berecbyråns arbete, inbegripet bestämmelser om deltagande i Berecs initiativ och vad gäller ekonomiska bidrag och personal till Berecbyrån. När det gäller personalfrågor ska dessa överenskommelser under alla förhållanden vara förenliga med tjänsteföreskrifterna.
3. Som ett inslag i det årliga arbetsprogram som avses i artikel 21 ska nämnden för regleringsmyndigheterna anta Berecs strategi för förbindelserna med unionens behöriga organ, byråer och rådgivande grupper, med behöriga myndigheter i tredjeländer och med internationella organisationer i de frågor där Berec har behörighet. Kommissionen, Berec och Berecbyrån ska ingå en lämplig arbetsöverenskommelse i syfte att säkerställa att Berec och Berecbyrån verkar inom ramen för sitt uppdrag och den befintliga institutionella ramen.”
9 Den 18 mars 2019 antog kommissionen sex beslut avseende deltagande i Berec för de nationella regleringsmyndigheterna i de sex länderna på västra Balkan. Besluten fattades med stöd av en ny rättslig reglering och i synnerhet artikel 35.2 i förordning nr 2018/1971 som reglerar deltagande av regleringsmyndigheter i tredjeländer i Berecs organ och Berecbyrån. Detta skedde i syfte att säkerställa deltagande för de nationella regleringsmyndigheterna i dessa sex länder i det arbete som utförs av Berecs organ och Berecbyrån i enlighet med den digitala agendan för länderna på västra Balkan som nämns i punkterna 5 och 6 ovan.
10 Bland de sex besluten återfinns kommissionens beslut av den 18 mars 2019 om Kosovos nationella regleringsmyndighets deltagande i Organet för europeiska regleringsmyndigheter för elektronisk kommunikation (EUT C 115, 2019, s. 26) (nedan kallat det angripna beslutet). I nämnda beslut slog kommissionen fast att Kosovos nationella regleringsmyndighet, med huvudansvar för tillsynen över den löpande verksamheten på marknaderna för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster, får delta i nämnden för regleringsmyndigheterna och arbetsgrupper inom Berec samt i Berecbyråns styrelse. Med hänvisning till artikel 111 i stabiliserings- och associeringsavtalet med Kosovo anges i skäl 3 i det angripna beslutet att unionen och Kosovo har ingått ett avtal i den mening som avses i artikel 35.2 i förordning 2018/1971. I skäl 1 i det angripna beslutet hänvisas för övrigt även till artikel 17 FEU.
11 Den 24 april 2019 skickade kommissionen en skrivelse till den irländska regleringsmyndigheten för kommunikation i dess egenskap av ordförande i Berec. I skrivelsen redogör kommissionen för de kriterier den fastställt för att nationella regleringsmyndigheter i tredjeländer ska kunna delta i Berec och i Berecbyrån. Kommissionen presenterar i skrivelsen bland annat fallet med länderna på västra Balkan som rör sex partner som undertecknat stabiliserings- och associeringsavtal med unionen, det vill säga de fyra länder som är kandidater till anslutning till Europeiska unionen (Albanien, Nordmakedonien, Montenegro och Serbien) samt två potentiella kandidater (Bosnien-Herzegovina och Kosovo). Kommissionen påpekar att i varje enskilt fall anses stabiliserings- och associeringsavtalen utgöra avtal i den mening som avses i artikel 35.2 i förordning 2018/1971 och förklarar att de sex beslut som antogs den 18 mars 2019 föreskriver nödvändiga bindande bestämmelser såvitt gäller karaktär, omfattning och utformning av deltagandet i Berec och Berecbyrån.
Förfarandet och parternas yrkanden
12 Konungariket Spanien har väckt förevarande talan genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 19 juni 2019.
13 Kommissionens svaromål inkom till tribunalens kansli den 12 augusti 2019.
14 Den 25 oktober 2019 inkom repliken till tribunalens kansli.
15 Den 6 december 2019 inkom dupliken till tribunalens kansli.
16 I samband med att sammansättningen av tribunalens avdelningar ändrades enligt artikel 27.5 i tribunalens rättegångsregler, förordnades referenten att tjänstgöra på nionde avdelningen, och målet tilldelades följaktligen denna avdelning.
17 Som svar på en åtgärd för processledning som vidtogs av tribunalen den 3 april 2020 meddelade parterna att de inte önskade yttrade sig vid en muntlig förhandling. Tribunalen (nionde avdelningen) beslutade, med stöd av artikel 106.3 i rättegångsreglerna, att avgöra målet utan att inleda den muntliga delen av förfarandet.
18 Konungariket Spanien har yrkat att tribunalen ska
– ogiltigförklara det angripna beslutet, och
– förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
19 Kommissionen har yrkat att tribunalen ska
– ogilla talan, och
– förplikta Konungariket Spanien att ersätta rättegångskostnaderna.
Rättslig bedömning
20 Den spanska regeringen har anfört tre grunder till stöd för sin talan. Den första grunden gäller åsidosättande av artikel 35 i förordning 2018/1971 då Kosovo inte utgör ett ”tredjeland”. Genom den andra grunden görs gällande att samma artikel har åsidosatts på grund av att det inte föreligger något ”avtal” om att Kosovos nationella regleringsmyndighet ska delta i Berec. Den tredje grunden gäller åsidosättande av nämnda artikel på grund av att kommissionen har frångått det föreskrivna förfarandet för tredjeländers nationella regleringsmyndigheters deltagande i Berec.
Den första grunden: Åsidosättande av artikel 35 i förordning 2018/1971 då Kosovo inte utgör ett ”tredjeland”
21 Genom den första grunden har Konungariket Spanien gjort gällande att kommissionen åsidosatt artikel 35 i förordning 2018/1971 genom att i det angripna beslutet tillåta att Kosovos nationella regleringsmyndighet deltar i tillsynsnämnden och Berecs arbetsgrupper samt i Berecbyråns styrelse, medan denna bestämmelse tillåter sådant deltagande endast för ”tredjeländers” nationella regleringsmyndigheter. Eftersom Kosovo, enligt Konungariket Spanien, juridiskt sett inte är ett ”tredjeland”, är de nödvändiga villkoren för att tillämpa artikeln i Kosovo inte uppfyllda.
22 Konungariket Spanien har anfört att ordalydelsen i artikel 35.2 i förordning nr 2018/1971 är tydlig och finner stöd i skäl 34 i förordningen som även hänvisar till möjligheten till sådant deltagande för nationella regleringsmyndigheter i ”tredjeländer”. Det deltagande i Berec som föreskrivs i artikel 35.2 förutsätter enligt Konungariket Spanien deltagande av en myndighet med koppling till ett organ av statlig karaktär vilket innebär att en nationell regleringsmyndighet endast kan finnas i en stat. Samma land har vidare preciserat att nämnda skäl 34 såsom exempel på tredjeländer nämner medlemsländer i EES eller i Europeiska frihandelssammanslutningen (Efta) och kandidatländer.
23 Konungariket Spanien har påpekat att kommissionen i det angripna beslutet underförstått har likställt Kosovo med ett ”tredjeland” i den mening som avses i artikel 35 i förordning 2018/1971, trots att det saknas rättslig grund för detta. Nämnda land påpekar vidare att det faktum att Kosovo ingått ett stabiliserings- och associeringsavtal med unionen inte innebär att Kosovo därmed blir ett ”tredjeland” i den mening som avses i denna bestämmelse och inte heller kan likställas med medlemsstaterna i EES eller Efta eller med ett kandidatland. Konungariket Spanien anger även att artikel 2 i stabiliserings- och associeringsavtalet med Kosovo bekräftar detta synsätt.
24 Konungariket Spanien menar vidare att det inte är nödvändigt att Kosovos nationella regleringsmyndighet deltar i Berec för att iaktta artikel 111 i stabiliserings- och associeringsavtalet med Kosovo. Kosovos situation påminner om det femte typfall som nämns i kommissionens skrivelse av den 24 april 2019, det vill säga ”andra länder”. Denna artikel hänvisar nämligen i generella termer till samarbete på området för elektronisk kommunikation och syftar till att stärka de nationella regleringsmyndigheternas oberoende men föreskriver inte något deltagande i europeiska strukturer inom detta område.
25 Kommissionen har tillbakavisat Konungariket Spaniens argument och yrkat att talan inte ska bifallas såvitt avser den första grunden.
26 Genom sin första grund har Konungariket Spanien i allt väsentligt hävdat att kommissionen åsidosatt artikel 35.2 i förordning 2018/1971 genom att i det angripna beslutet jämställa Kosovo med ett ”tredjeland”, trots att denna bestämmelse förutsätter deltagande av en myndighet med koppling till ett organ av statlig karaktär vilket innebär att en nationell regleringsmyndighet endast kan finnas i en suverän stat. Så är inte fallet med Kosovo.
27 Den ankommer således på tribunalen att pröva räckvidden av uttrycket ”tredjeländer” i den mening som avses i artikel 35.2 i förordning nr 2018/1971 och i synnerhet att fastställa om detta uttryck motsvarar uttrycket ”tredjestat” såsom Konungariket Spanien hävdar.
28 Det ska inledningsvis påpekat att begreppet ”tredjeland” inte definieras i förordning 2018/1971 och inte heller i några andra för målet relevanta unionsbestämmelser.
29 I EUF-fördragets bestämmelser används såväl begreppet ”tredjeland” som ”tredjestater”. Det ska emellertid noteras att många bestämmelser som behandlar frågor om yttre förbindelser använder uttrycket ”tredjeland” eftersom det internationella samfundet inte bara består av ”stater”. Den femte avdelningen i EUF-fördraget, med rubriken ”Unionens yttre åtgärder”, återspeglar att det internationella samfundet består av olika aktörer och innehåller följaktligen en Avdelning III om samarbete med ”tredjeländer” samt en avdelning VI om [unionens] förbindelser ”med internationella organisationer och tredjeländer”.
30 Härav följer att EUF-fördragets bestämmelser om ”tredjeland” klart avser att ge möjlighet att ingå internationella avtal med ”andra enheter än stater”. Unionen kan således ingå avtal med territoriella enheter – vilka omfattas av det flexibla begreppet ”land” – som har kapacitet att ingå fördrag enligt folkrätten men som inte nödvändigtvis är ”stater” i den mening som avses i folkrätten. Att hävda motsatsen skulle skapa ett rättsligt vakuum i unionens yttre förbindelser.
31 Tribunalen konstaterar härvid att unionen ingått flera internationella avtal med andra enheter än suveräna stater. Det rör sig bland annat om avtal som ingåtts med Palestinska befrielseorganisationen (PLO), det särskilda tullområdet Taiwan, Penghu, Jinmen och Matsu (Taiwan), regeringen i Folkrepubliken Kinas särskilda administrativa region Hongkong men även Folkrepubliken Kinas särskilda administrativa region Macao.
32 Tribunalen betonar även att unionen ingått flera internationella avtal med Kosovo och härigenom erkänt dess kapacitet att ingå sådana avtal. Unionen har bland annat ingått stabiliserings- och associeringsavtalet med Kosovo enligt artikel 217 FEUF men även ramavtalet mellan Europeiska unionen och Kosovo om de allmänna principerna för Kosovos deltagande i unionsprogram (EUT L 195, 2017, s. 3) i enlighet med artikel 212 FEUF. Det var juridiskt möjligt att ingå dessa avtal enbart därför att begreppet ”tredjeländer” som avses i dessa unionsbestämmelser i EUF-fördraget getts en vid innebörd och därigenom ger unionen möjlighet att betrakta Kosovo som ett sådant land.
33 Det ska dock påpekas att unionen vid varje tillfälle avstått från att inta en ståndpunkt om staten Kosovos ställning med avseende på folkrätten, såsom framgår av bestämmelserna i skäl 17 och artikel 2 i stabiliserings- och associeringsavtalet med Kosovo. I dessa bestämmelser anges att avtalet inte innebär ett erkännande från unionens sida av Kosovo såsom en självständig stat och inte heller påverkar medlemsstaternas individuella åsikter i frågan om denna ställning. Dylika försiktighetsåtgärder återfinns även i andra unionsrättsakter avseende Kosovo, såsom det ramavtal som nämns i punkt 32 ovan och grundläggande rättsakter om inrättande av olika unionsprogram som Erasmus+ eller Horizon 2020 i vilka Kosovo får lov att delta i egenskap av ”tredjeland”.
34 De försiktighetsåtgärder som unionen vidtagit i dessa rättsakter avseende Kosovo genom att uttryckligen ange att man inte erkänner staten Kosovo kan inte, i motsats till vad Konungariket Spanien har hävdat, tolkas som att Kosovo utesluts från begreppet ”tredjeland”. Tvärtom syftar denna varsamhet just till att särskilja dels ställningen som ”stat”, dels Kosovos kapacitet att ikläda sig förpliktelser enligt folkrätten i egenskap av folkrättsligt subjekt som omfattas av begreppet ”tredjeland”.
35 Begreppet ”tredjeland”, som används i unionens primärrätt, bland annat artiklarna 212 och 216–218 FEUF, för att beteckna enheter som omfattas av folkrätten och som kan ikläda sig rättigheter och skyldigheter, kan inte ges en annan innebörd när samma begrepp finns i en sekundärrättslig text såsom artikel 35.2 i förordning 2018/1971. Det finns för övrigt inget som tyder på att begreppet ”tredjeländer” i sistnämnda bestämmelse bör ges en annan tolkning än den som finns i de nämnda bestämmelserna i EUF-fördraget.
36 I motsats till vad Konungariket Spanien hävdat kan begreppet ”tredjeländer ” i den mening som avses i artikel 35.2 i förordning nr 2018/1971 följaktligen inte likställas med begreppet ”tredjestat”. Begreppet ”tredjeländer” har nämligen en mycket vidare räckvidd som går utöver vad som avses med enbart suveräna stater. Kosovo kan således omfattas av begreppet ”tredjeland” utan att det påverkar unionens eller dess medlemsstaters inställning till Kosovos ställning såsom oberoende stat. I sin egenskap av ”tredjeland” kan Kosovo på samma sätt ha myndigheter, likt Kosovos nationella regleringsmyndighet. Konungariket Spaniens påstående att ”nationella regleringsmyndigheter endast kan förekomma i en stat” kan således inte vinna framgång.
37 Kommissionen har därför inte åsidosatt artikel 35.2 i förordning nr 2018/1971 genom att i det angripna beslutet anse att Kosovo utgjorde ett ”tredjeland” i den mening som avses i denna bestämmelse.
38 Talan kan följaktligen inte vinna bifall på den första grunden som Konungariket Spanien har åberopat.
Den andra grunden: Åsidosättande av artikel 35 i förordning 2018/1971 på grund av att det inte föreligger något ”avtal” om att Kosovos nationella regleringsmyndighet ska delta i Berec
39 Genom den andra grunden har Konungariket Spanien gjort gällande att kommissionen åsidosatt artikel 35 i förordning 2018/1971 då det inte föreligger något ”avtal” i den mening som avses i artikel 35.2 om att Kosovos nationella regleringsmyndighet ska delta i Berecs tillsynsnämnd, arbetsgrupper och styrelse.
40 Konungariket Spanien anser att artikel 111 i stabiliserings- och associeringsavtalet med Kosovo, till skillnad från vad som anges i det angripna beslutet, inte ger stöd för att anse att Kosovo har ingått ett avtal med unionen om deltagande i Berec. Den bestämmelsen föreskriver endast att samarbetet ska stärkas för att Kosovo ska anta unionens regelverk men inte något om deltagande i europeiska strukturer. Deltagande av Kosovos nationella regleringsmyndighet i Berec skulle gå utöver detta samarbete och det syfte som bestämmelsen föreskriver.
41 Konungariket Spanien har i detta avseende gjort gällande att kommissionen, i såväl det angripna beslutet som i sin skrivelse av den 24 april 2019, har förväxlat å ena sidan ”samarbete” i den mening som avses i artikel 35.1 i förordning nr 2018/1971 och artikel 111 i stabiliserings- och associeringsavtalet med Kosovo, och å andra sidan den integration som avses i artikel 35.2 i förordning 2018/1971. Det angripna beslutet är nämligen inte begränsat till ett ”samarbete” utan genomför en ”integration” av Kosovos nationella regleringsmyndighet i Berec. En nationell regleringsmyndighets ”samarbete” med Berec måste skiljas från dess ”integration” eller ”deltagande” i Berecs europeiska strukturer, eftersom de två hypoteser som avses i artikel 35 har olika omfattning och karaktär.
42 Konungariket Spanien har härav dragit slutsatsen att det angripna beslutet genomför en integration i Berecs struktur som inte föreskrivs i vare sig stabiliserings- och associeringsavtalet med Kosovo eller något annat avtal som ingåtts med unionen om detta. Kommissionens extensiva tolkning av artikel 35.2 i förordning nr 2018/1971 är således felaktig.
43 Kommissionen har bestritt dessa argument och gjort gällande att talan inte kan bifallas på den andra grunden.
44 Genom den andra grunden har konungariket Spanien gjort gällande att kommissionen åsidosatt artikel 35.2 i förordning nr 2018/1971 då den i det angripna beslutet, såvitt gäller Kosovo, fann att det förelåg ett ”avtal med unionen” i den mening som avses i denna bestämmelse om att Kosovos nationella regleringsmyndighet ska delta i Berecs tillsynsnämnd och arbetsgrupper samt i Berecbyråns styrelse. Konungariket Spanien anser att artikel 111 i stabiliserings- och associeringsavtalet med Kosovo, inte ger stöd för att anse att Kosovo har ingått ett ”avtal” med unionen om deltagande i Berec.
45 Den ankommer således på tribunalen att pröva räckvidden av uttrycket ”avtal med unionen om detta” i den mening som avses i artikel 35.2 i förordning nr 2018/1971 och därefter att fastställa om stabiliserings- och associeringsavtalet med Kosovo – i synnerhet artikel 111 däri – omfattas av detta uttryck.
46 Tribunalen noterar härvid att till skillnad från artikel 35.1 i förordning 2018/1971 uppställs i punkt 2 i samma artikel ett dubbelt villkor för att tredjeländers nationella regleringsmyndigheter ska få delta i Berecs behöriga organ, nämligen dels att det ska föreligga ett ”avtal” mellan det berörda tredjelandet och unionen, dels att parterna ingått avtalet ”om detta”.
47 Vad för det första gäller det första villkoret avseende förekomsten av ett ”avtal med unionen” framgår det av det sammanhang bestämmelsen ingår i att lydelsen hänvisar till ett internationellt avtal som ingåtts mellan två folkrättsliga rättssubjekt, det vill säga unionen och det berörda tredjelandet. Stabiliserings- och associeringsavtalet med Kosovo kan således med säkerhet utgöra ett sådant avtal, eftersom det binder parterna enligt folkrätten.
48 Vad för det andra beträffar det andra villkoret om att avtalet ska ha ingåtts ”om detta” anger sistnämnda uttryck att de berörda avtalen ska innehålla bestämmelser som utgör grundvalen för samarbetet mellan unionen och det berörda tredjelandet på det aktuella området, i förevarande fall ”området elektronisk kommunikation” såsom uttryckligen nämns i artikel 35.2 första stycket i förordning nr 2018/1971. Uttryckets innebörd preciseras för övrigt i skäl 34 i förordningen i vari det hänvisas till ”Eftastater i EES och kandidatländer” som exempel på ”tredjeländer [som] har ingått avtal med unionen i detta syfte”.
49 Tribunalen noterar att länderna på västra Balkan som är kandidater till anslutning till Europeiska unionen (det vill säga Albanien, Nordmakedonien, Montenegro och Serbien) har undertecknat stabiliserings- och associeringsavtal med unionen. Avtalens föremål liknar föremålet i stabiliserings- och associeringsavtalet med Kosovo och innehåller bestämmelser som, till formulering och sammanhang, är mycket snarlika artikel 111 i stabiliserings- och associeringsavtalet med Kosovo. Så är särskilt fallet med artikel 104 i stabiliserings- och associeringsavtalet med Albanien (EUT L 107, 2009, s. 166), artikel 106 i stabiliserings- och associeringsavtalet med Montenegro (EUT L 108, 2010, s. 3) och även artikel 106 i stabiliserings- och associeringsavtalet med Serbien (EUT L 278, 2013, s. 16), vilka samtliga anses som avtal som ingåtts med unionen ”om detta” i den mening som avses i artikel 35.2 i förordning nr 2018/1971, vilket Konungariket Spanien för övrigt inte bestrider. Stabiliserings- och associeringsavtalet med Kosovo, i synnerhet dess artikel 111, ska följaktligen också anses som ett ”avtal med unionen om detta”.
50 Detta synsätt stöds vidare av en analys av innehållet i artikel 111 i stabiliserings- och associeringsavtalet med Kosovo, liksom av föremålet och målsättningen med denna bestämmelse.
51 Vad för det första beträffar lydelsen i artikel 111 i stabiliserings- och associeringsavtalet med Kosovo finner tribunalen att denna inbjuder till en vid tolkning av sitt tillämpningsområde då den föreskriver att unionen och Kosovo ”ska särskilt stärka sitt samarbete” på området för nät och tjänster för elektronisk kommunikation. Det slutliga målet är att Kosovo antar EU:s regelverk på detta område. Ett stärkande av samarbetet på detta område utgör således ett redskap varigenom stabiliserings- och associeringsavtalet med Kosovo avser uppnå syftet att detta land ska genomföra EU:s regelverk. I artikeln hänvisas det uttryckligen till ”tillsynsmyndigheterna” på området vilket ger stöd för att anta att bestämmelsen tillåter att Berec är öppet för dessa myndigheter.
52 Tribunalen erinrar för det andra om att föremålet och syftet med artikel 111 i stabiliserings- och associeringsavtalet med Kosovo, är att Kosovo ska anta EU:s regelverk på området för nät och tjänster för elektronisk kommunikation. Detta antagande skulle underlättas mycket om Kosovos nationella regleringsmyndighet deltog i Berecs och Berecbyråns arbete med hänsyn till deras roll som omfattar allt från förberedelse till ett enhetligt genomförande av unionens bestämmelser på detta område. Ett dylikt deltagande skulle vara ännu mer motiverat när arbetet avser att utarbeta nya unionsbestämmelser på området. Tribunalen påpekar härvid att artikel 4.4 i förordning nr 2018/1971 kräver att de nationella regleringsmyndigheterna och kommissionen ska ta största möjliga hänsyn till riktlinjer, yttranden, rekommendationer, gemensamma ståndpunkter och bästa praxis som antagits av Berec i syfte att säkerställa ett konsekvent genomförande av regelverket för elektronisk kommunikation inom området för elektronisk kommunikation. Eftersom Berecs och dess byrås huvudsakliga uppdrag är att garantera enhetlighet i tillämpningen av EU:s regelverk på området för nät och tjänster för elektronisk kommunikation, såsom framgår av bland annat artikel 3.2 och artikel 4.1 k i förordning nr 2018/1971, finner tribunalen det logiskt att anse att alla myndigheter med uppdrag att tillämpa samma unionsregelverk på detta område – med iakttagande av de villkor som avses i artikel 35.2 i förordning 2018/1971 – får delta i Berecs och dess byrås arbete.
53 Härav följer att artikel 111 i stabiliserings- och associeringsavtalet med Kosovo föreskriver ett nära samarbete genom att uttryckligen hänvisa till att samarbetet mellan unionen och Kosovo ska ”stärkas”. I rubriken till artikel 35 i förordning nr 2018/1971 används vidare även begreppet ”samarbete”. Punkt 1 och 2 i denna artikel syftar således till att reglera formerna för samarbetet, vilka är olika. Samarbetet kan nämligen ske i form av antingen ett samarbetsavtal enligt nämnda punkt 1 eller i form av deltagande, med begränsade rättigheter, enligt punkt 2. Sistnämnda samarbetsform motsvarar det nära samarbete som avses i artikel 111 men kan inte på något sätt jämställas med någon form av ”integration” av Kosovos nationella regleringsmyndighet i Berec, i motsats till vad Konungariket Spanien har hävdat. I artikel 111 i stabiliserings- och associeringsavtalet med Kosovo betonas dessutom uttryckligen betydelsen av ”tillsynsmyndigheterna” och deras oberoende.
54 Av samtliga ovanstående överväganden följer att artikel 111 i stabiliserings- och associeringsavtalet med Kosovo utgör ett avtal ”om detta” i den mening som avses i artikel 35.2 i förordning 2018/1971.
55 Kommissionen har således inte åsidosatt artikel 35.2 i förordning nr 2018/1971 genom att i det angripna beslutet slå fast att artikel 111 i stabiliserings- och associeringsavtalet med Kosovo gav stöd för att Kosovo hade ”ingått avtal med unionen om detta” i den mening som avses i denna bestämmelse.
56 Talan kan följaktligen inte bifallas på den andra grunden som Konungariket Spanien har åberopat.
Den tredje grunden: Åsidosättande av artikel 35 i förordning nr 2018/1971 på grund av att kommissionen har frångått det föreskrivna förfarandet för tredjeländers nationella regleringsmyndigheters deltagande i Berec
57 Genom den tredje grunden har Konungariket Spanien gjort gällande att det angripna beslutet åsidosätter artikel 35 i förordning nr 2018/1971 på grund av att kommissionen har frångått det föreskrivna förfarandet för tredjeländers nationella regleringsmyndigheters deltagande i Berec. Detta tillvägagångssätt har dessutom lett till antagande av en rättsakt som helt saknar rättslig grund men som skapar rättigheter för tredjeman. Antagandet har skett utan att kommissionen har getts någon särskild behörighet härför.
58 Konungariket Spanien har särskilt anfört att artikel 35.2 i förordning 2018/1971 föreskriver att arbetsöverenskommelser ska utarbetas ”[i]nom ramen för de relevanta bestämmelserna i dessa avtal [om deltagande i Berec]” och att dessa bestämmelser således för det första stadgar hur arbetsöverenskommelserna ska fastställas. Ett avtal om deltagande som ingåtts mellan unionen och det aktuella tredjelandet måste således föreligga, eftersom rättsliga skyldigheter skapas i förhållande till ett tredjeland avseende dess deltagande i Berec. I avsaknad av ett dylikt avtal har kommissionen, såsom anförts inom ramen för den andra grunden, dock ensidigt fastställt dessa bestämmelser i strid med förfarandet för utarbetande av arbetsöverenskommelser enligt artikel 35.2 i förordning 2018/1971.
59 Konungariket Spanien har härvid betonat att ”relevanta bestämmelser” i den mening som avses i artikel 35.2 i förordning 2018/1971 endast kan fastställas i avtalet om deltagande i Berec. Det förhållandet att dessa bestämmelser inte föreskrivs i ett sådant avtal innebär inte att kommissionen ges behörighet att ensidigt fastställa dem, utanför den ram som ett internationellt avtal ger, till skillnad från vad kommissionen angav i sin skrivelse av den 24 april 2019. I den nämnda skrivelsen hävdade kommissionen nämligen att den var behörig att anta bindande arbetsöverenskommelser vid behov.
60 Konungariket Spanien har dessutom gjort gällande att kommissionen i praktiken antagit en rättsakt som har rättsverkningar utan att ha någon som helst rättslig grund för att göra detta. Även om artikel 17.1 FEU anges som rättslig grund i det angripna beslutet utgör denna bestämmelse dock inte en tillräcklig rättslig grund som ger kommissionen rätt att ensidigt anta rättsakter som föreskriver deltagande för ”tredjeländer” i europeiska strukturer. Den aktuella bestämmelsen ger kommissionen allmän behörighet att utöva samordningsfunktioner i allmänna ordalag men inte inom ett specifikt område.
61 Enligt Konungariket Spanien ger förordning nr 2018/1971 vidare inte heller kommissionen behörighet att fastställa ”relevanta bestämmelser” i den mening som avses i artikel 35.2 i nämnda förordning om avtalet om deltagande är bristfälligt. Kommissionen kan således inte, genom ett ensidigt beslut, fastställa nämnda relevanta bestämmelser och de arbetsöverenskommelser som genomför dem utan att ha getts behörighet till detta i förordningen.
62 Konungariket Spanien har vidare påpekat att till skillnad från vad kommissionen angav i sin skrivelse av den 24 april 2019 har kommissionen inte i förordning nr 2018/1971 getts behörighet att anta bindande arbetsöverenskommelser utifrån de behov som föreligger. Artikel 35.1 i förordningen – vilken inte är tillämplig i förevarande fall – ger inte kommissionen behörighet att fastställa bindande arbetsöverenskommelser utan endast att godkänna arbetsöverenskommelser som inte medför några rättsliga förpliktelser och som fastställts av Berec och Berecbyrån. Vidare ges kommissionen inte någon roll i artikel 35.2 i den nämnda förordningen då denna institution inte nämns i bestämmelsen.
63 I avsaknad av relevanta bestämmelser i stabiliserings- och associeringsavtalet med Kosovo som möjliggör deltagande i Berec kan kommissionen därför, enligt Konungariket Spanien, inte genom ett ensidigt beslut anta nödvändiga bestämmelser för att genomföra målsättningen om deltagande i Berec där dessa bestämmelser föreskriver skyldigheter för Kosovo. En sådan roll kan endast innehas av det stabiliserings- och associeringsråd som inrättas i artikel 126 i stabiliserings- och associeringsavtalet med Kosovo. Detta råd är nämligen det enda organ som är behörigt att fatta beslut inom avtalets ram som är bindande för Kosovo och unionen i enlighet med artikel 128 i avtalet.
64 Kommissionen har tillbakavisat Konungariket Spaniens argument och yrkat att talan inte ska bifallas såvitt avser den tredje grunden.
65 Genom den tredje grunden har Konungariket Spanien gjort gällande att kommissionen åsidosatt artikel 35.2 andra stycket i förordning nr 2018/1971 då den i det angripna beslutet ensidigt fastställt ”arbetsöverenskommelser”, i den mening som avses i denna bestämmelse, för Kosovos nationella regleringsmyndighets deltagande i Berecs tillsynsnämnd och arbetsgrupper samt Berecbyråns styrelse. Enligt Konungariket Spanien bör dessa bindande arbetsöverenskommelser fastställas ”inom ramen för de relevanta bestämmelserna i … avtal[en om deltagande i Berec]” varför det endast är i dessa avtal det kan anges hur nämnda arbetsöverenskommelser ska fastställas.
66 Konungariket Spanien drar härav slutsatsen att kommissionen, genom att anta det angripna beslutet, inte enbart har frångått det förfarande som föreskrivs i denna bestämmelse för deltagande av tredjeländers nationella regleringsmyndigheter i Berec utan även har antagit en bindande rättsakt utan att ha någon rättslig grund härför, då kommissionen inte har nödvändig behörighet för detta.
67 Det ankommer således på tribunalen att undersöka förfarandet för att fastställa de arbetsöverenskommelser som är tillämpliga på tredjeländers nationella regleringsmyndigheters deltagande i Berec och som avses i artikel 35.2 andra stycket i förordning nr 2018/1971. Prövningen ska ske i syfte att avgöra huruvida kommissionen var behörig att ensidigt fastställa dessa arbetsöverenskommelser i det angripna beslutet och om den rättsliga grunden för beslutet är giltig.
68 Tribunalen erinrar härvid om att artikel 35.2 andra stycket i förordning nr 2018/1971 har följande ordalydelse: ”Inom ramen för de relevanta bestämmelserna i dessa avtal [om tredjeländers nationella regleringsmyndigheters deltagande i Berec], ska arbetsöverenskommelser utarbetas om framför allt karaktären, omfattningen och utformningen av deltagandet, …, inbegripet bestämmelser om deltagande i Berecs initiativ och vad gäller ekonomiska bidrag och personal till Berecbyrån. ….”
69 Konungariket Spanien åberopar särskilt denna formulering av artikel 35.2 andra stycket i förordning nr 2018/1971 som grund för sitt påstående att endast avtal om deltagande i Berec bör avgöra hur villkoren för hur dessa ”arbetsöverenskommelser” ska fastställas. Ett sådant synsätt är dock svårt att förena med bestämmelsens ändamålsenliga verkan. Om karaktären, omfattningen och utformningen av deltagandet ska preciseras redan i själva avtalen om deltagande, skulle nämnda bestämmelse – vars föremål just är att föreskriva antagande av dessa arbetsöverenskommelser – förlora sin funktion och inte längre ha något som helst existensberättigande.
70 Formuleringen ”de relevanta bestämmelserna i dessa avtal”, som nämns i artikel 35.2 andra stycket i förordning nr 2018/1971, kan följaktligen inte betyda att detaljerade bestämmelser om deltagande i Berec redan måste finnas i det aktuella avtalet om deltagande. Hänvisningen till ”de relevanta bestämmelserna i dessa avtal” tillsammans med lokutionen ”inom ramen för” syftar snarare till att ange att utarbetandet av ”arbetsöverenskommelser” ska ske ”i enlighet” med bestämmelserna i dessa avtal om deltagande.
71 Konungariket Spanien har dock gjort gällande att ett avtal med det berörda tredjelandet är nödvändigt för att fastställa detaljerna för landets myndigheters deltagande i Berec, eftersom skyldigheter skapas i förhållande till nämnda myndigheter. Enligt Konungariket Spanien finns det emellertid inte något sådant avtal med Kosovo.
72 Tribunalen erinrar härvid om att det – såsom framgår av prövningen av den andra grunden – föreligger ett ”avtal” om deltagande som ingåtts mellan Kosovo och unionen i den mening som avses i artikel 35.2 första stycket i förordning nr 2018/1971. Vidare följer det av de överväganden som gjorts i punkterna 69 och 70 ovan att ett dylikt avtal inte nödvändigtvis måste innehålla detaljerade bestämmelser om deltagande i Berec. Vidare ska det påpekas att förordning nr 2018/1971 inte kräver att karaktären, omfattningen och utformningen av deltagandet blir föremål för ett formellt avtal eller ett bilateralt instrument med det aktuella tredjelandet. Rent allmänt är det inte i rättslig mening nödvändigt att ställa krav på att ”inbjudan att delta” till ett tredjelands nationella regleringsmyndighet omfattas av ett särskilt tillstånd som fastställts inom ramen för ett internationellt avtal. Denna inbjudan och ”inträdesreglerna” som antagits för att delta i Berec medför inte några rättsliga förpliktelser för denna nationella regleringsmyndighet, då det till syvende och sist ankommer på myndigheten själv att senare fritt besluta om deltagande i Berec i enlighet med dessa regler.
73 Konungariket Spanien har vidare hävdat att det saknas rättslig grund för det angripna beslutet, eftersom kommissionen inte hade nödvändig behörighet för att fastställa tillämpliga arbetsöverenskommelser för Kosovos nationella regleringsmyndighets deltagande i Berec och Berecbyrån.
74 Kommissionen har härvid anfört att den i avsaknad av en uttrycklig behörighet i lydelsen i artikel 35.2 i förordning nr 2018/1971 fann det mer lämpligt att i skäl 1 i det angripna beslutet hänvisa till artikel 17 FEU.
75 Tribunalen konstaterar att det i skäl 1 i det angripna beslutet hänvisas till artikel 17 FEU. I detta skäl anges särskilt följande: ”I artikel 17.1 i fördraget om Europeiska unionen anges kommissionens befogenheter och det föreskrivs i synnerhet att kommissionen ska främja unionens allmänna intresse och ta lämpliga initiativ i detta syfte, samordna, verkställa och förvalta i enlighet med de villkor som fastställs i fördragen, och representera unionen utåt, utom i fråga om den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken samt övriga i fördragen angivna fall.”
76 Det ska även noteras att Berecbyrån är ett decentraliserat unionsorgan med uppdrag att tillämpa unionsrätten. Byrån förfogar över delegerade befogenheter som normalt tillkommer kommissionen för dess verkställande funktion och befogenhet att representera unionen i dess yttre förbindelser, eftersom det rör sig om samarbetet med tredjeländers nationella regleringsmyndigheter i enlighet med artikel 17 FEU.
77 Behörighet som en unionsbyrå inte uttryckligen getts inom ramen för en lagstiftningsakt fortsätter därför att omfattas av kommissionens behörighet. Då varken förordning nr 2018/1971 eller någon annan unionsreglering uttryckligen gett Berecbyrån eller något annat organ behörighet att fastställa arbetsöverenskommelser som är tillämpliga på tredjeländers nationella regleringsmyndigheters deltagande – i synnerhet Kosovos nationella regleringsmyndighet – tillkommer denna behörighet kommissionen.
78 Slutsatsen bekräftas av de olika formuleringar som används i artikel 35.1 och artikel 35.2 i förordning nr 2018/1971. I artikel 35.1 ges Berec och Berecbyrån uttryckligen befogenhet att upprätta ”arbetsöverenskommelser” men efter ”förhandsgodkännande från kommissionen” som således har en övervakningsroll, medan det i punkt 2 i samma artikel inte föreskrivs någon sådan delegerad befogenhet. Befogenheten fortsätter således att omfattas av kommissionens behörighet vilket ger den möjlighet att anta ”arbetsöverenskommelser” med stöd av artikel 35.2 i nämnda förordning, såvida inte det internationella avtalet föreskriver något annat förfarande såsom är fallet med EES medlemsstater.
79 Det ankommer således på kommissionen att genomföra lagstiftningens krav med stöd av de befogenheter den getts i artikel 17 FEU. Kommissionen kan således inte kritiseras för att ha hänvisat till den bestämmelsen i skäl 1 i det angripna beslutet, i avsaknad av en uttryckligen nämnd behörighet i lydelsen av artikel 35.2 i förordning nr 2018/1971.
80 Konungariket Spanien har vidare hävdat att en allmän bestämmelse såsom artikel 17 FEU, som föreskriver samarbete i största allmänhet, inte kan tjäna som grund för antagande av det angripna beslutet.
81 Domstolen har såvitt gäller rådets befogenheter slagit fast att artikel 16 FEU kan utgöra grund för vissa av rådets befogenheter (dom av den 28 juli 2016, rådet/kommissionen, C‑660/13, EU:C:2016:616, punkt 40). Om så ansetts vara fallet med artikel 16 FEU finns det ingen anledning att inte låta samma tolkning gälla avseende artikel 17 FEU som utgör motsvarande bestämmelse för kommissionen. Det förhållandet att artikel 17 FEU är en allmän bestämmelse medför följaktligen inte – till skillnad från vad Konungariket Spanien har gjort gällande – att den inte skulle kunna utgöra en tillräcklig rättslig grund.
82 Av det ovan anförda följer att kommissionen var behörig att i det angripna beslutet ensidigt fastställa de ”arbetsöverenskommelser” som är tillämpliga på tredjeländers nationella regleringsmyndigheters deltagande i Berec och som avses i artikel 35.2 andra stycket i förordning nr 2018/1971. Kommissionen kan därför inte, såsom hävdats, anses i detta beslut ha frångått det förfarande som bestämmelsen föreskriver. På samma sätt kan kommissionen inte heller klandras för att beslutet skulle sakna rättslig grund.
83 Talan kan följaktligen inte vinna bifall på den tredje grunden som Konungariket Spanien har åberopat och ska därför ogillas i sin helhet.
Rättegångskostnader
84 Enligt artikel 134.1 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats.
85 Kommissionen har yrkat att Konungariket Spanien ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Konungariket Spanien har tappat målet, ska kommissionens yrkande bifallas.
Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (nionde avdelningen)
följande:
1) Talan ogillas.
2) Konungariket Spanien ska ersätta rättegångskostnaderna.
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 23 september 2020.
Underskrifter