ARRÊT DU TRIBUNAL (quatrième chambre)
5 février 2013 (*)
« Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises à l’encontre de l’Iran dans le but d’empêcher la prolifération nucléaire – Gel des fonds – Obligation de motivation – Droits de la défense – Droit à une protection juridictionnelle effective – Erreur manifeste d’appréciation »
Dans l’affaire T‑494/10,
Bank Saderat Iran, établie à Téhéran (Iran), représentée initialement par MM. S. Gadhia et S. Ashley, solicitors, D. Anderson, QC, et R. Blakeley, barrister, puis par MM. Gadhia, Ashley, Blakeley et D. Wyatt, QC, et enfin par MM. Ashley, Blakeley, Wyatt, S. Jeffrey et A. Irvine, solicitors,
partie requérante,
contre
Conseil de l’Union européenne, représenté par M. M. Bishop et Mme R. Liudvinaviciute-Cordeiro, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
soutenu par
Commission européenne, représentée par Mme S. Boelaert et M. M. Konstantinidis, en qualité d’agents,
partie intervenante,
ayant pour objet une demande d’annulation de la décision 2010/413/PESC du Conseil, du 26 juillet 2010, concernant des mesures restrictives à l’encontre de l’Iran et abrogeant la position commune 2007/140/PESC (JO L 195, p. 39), du règlement d’exécution (UE) no 668/2010 du Conseil, du 26 juillet 2010, mettant en œuvre l’article 7, paragraphe 2, du règlement (CE) no 423/2007, concernant l’adoption de mesures restrictives à l’encontre de l’Iran (JO L 195, p. 25), de la décision 2010/644/PESC du Conseil, du 25 octobre 2010, modifiant la décision 2010/413 (JO L 281, p. 81), du règlement (UE) no 961/2010 du Conseil, du 25 octobre 2010, concernant l’adoption de mesures restrictives à l’encontre de l’Iran et abrogeant le règlement no 423/2007 (JO L 281, p. 1), de la décision 2011/783/PESC du Conseil, du 1er décembre 2011, modifiant la décision 2010/413 (JO L 319, p. 71), du règlement d’exécution (UE) no 1245/2011 du Conseil, du 1er décembre 2011, mettant en œuvre le règlement no 961/2010 (JO L 319, p. 11), et du règlement (UE) no 267/2012 du Conseil, du 23 mars 2012, concernant l’adoption de mesures restrictives à l’encontre de l’Iran et abrogeant le règlement no 961/2010 (JO L 88, p. 1), pour autant que ces actes concernent la requérante,
LE TRIBUNAL (quatrième chambre),
composé de Mmes I. Pelikánová (rapporteur), président, K. Jürimäe et M. M. van der Woude, juges,
greffier : M. N. Rosner, administrateur,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 23 mai 2012,
rend le présent
Arrêt
Antécédents du litige
1 La requérante, Bank Saderat Iran, est une banque commerciale iranienne.
2 La présente affaire s’inscrit dans le cadre des mesures restrictives instaurées en vue de faire pression sur la République islamique d’Iran afin que cette dernière mette fin aux activités nucléaires présentant un risque de prolifération et à la mise au point de vecteurs d’armes nucléaires (ci‑après la « prolifération nucléaire »).
3 Le 26 juillet 2010, la requérante a été inscrite sur la liste des entités concourant à la prolifération nucléaire qui figure à l’annexe II de la décision 2010/413/PESC du Conseil, du 26 juillet 2010, concernant des mesures restrictives à l’encontre de l’Iran et abrogeant la position commune 2007/140/PESC (JO L 195, p. 39).
4 Par voie de conséquence, la requérante a été inscrite sur la liste de l’annexe V du règlement (CE) no 423/2007 du Conseil, du 19 avril 2007, concernant l’adoption de mesures restrictives à l’encontre de l’Iran (JO L 103, p. 1), par le règlement d’exécution (UE) no 668/2010 du Conseil, du 26 juillet 2010, mettant en œuvre l’article 7, paragraphe 2, du règlement no 423/2007 (JO L 195, p. 25). Cette inscription a eu pour conséquence le gel des fonds et des ressources économiques de la requérante.
5 Dans la décision 2010/413, le Conseil de l’Union européenne a retenu les motifs suivants :
« La banque Saderat, est une banque d’État iranienne (détenue à 94 % par le gouvernement iranien). Elle fournit des services financiers à des entités achetant pour le compte des programmes nucléaires et de missiles [balistiques] de l’Iran. Parmi ces entités figurent des entités désignées dans la résolution 1737 du [Conseil de sécurité des Nations unies]. En mars 2009, la banque Saderat s’occupait encore des [paiements] et des lettres de crédit de l’Organisation des industries de la défense (qui fait l’objet de sanctions au titre de la résolution 1737 du [Conseil de sécurité des Nations unies]) et d’Iran Electronics Industries. En 2003, la banque Saderat a traité des lettres de crédit pour le compte de la société Mesbah Energy Company, qui est liée au programme nucléaire iranien (et qui a par la suite fait l’objet de sanctions au titre de la résolution 1737 du [Conseil de sécurité des Nations unies]). »
6 Les motifs retenus dans le règlement d’exécution no 668/2010 sont les mêmes que ceux retenus dans la décision 2010/413.
7 Le Conseil a informé la requérante de l’inclusion de son nom dans la liste de l’annexe II de la décision 2010/413 et dans celle de l’annexe V du règlement no 423/2007 par lettre du 27 juillet 2010.
8 Par lettres des 18 et 25 août et des 2, 9 et 30 septembre 2010, la requérante a invité le Conseil à lui communiquer les éléments sur lesquels il s’était basé pour adopter les mesures restrictives à son égard. Par lettre du 15 septembre 2010, elle a également demandé au Conseil de procéder à un réexamen de la décision de l’inclure dans la liste de l’annexe II de la décision 2010/413 et dans celle de l’annexe V du règlement no 423/2007.
9 L’inscription du nom de la requérante dans l’annexe II de la décision 2010/413 a été maintenue par la décision 2010/644/PESC du Conseil, du 25 octobre 2010, modifiant la décision 2010/413 (JO L 281, p. 81). Les motifs retenus sont les suivants :
« La banque Saderat, est une banque iranienne détenue en partie par le gouvernement iranien. Elle fournit des services financiers à des entités achetant pour le compte des programmes nucléaires et de missiles [balistiques] de l’Iran. Parmi ces entités figurent des entités désignées dans la résolution 1737 du [Conseil de sécurité des Nations unies]. En mars 2009, la banque Saderat s’occupait encore des [paiements] et des lettres de crédit de l’Organisation des industries de la défense (qui fait l’objet de sanctions au titre de la résolution 1737 (2006) du [Conseil de sécurité des Nations unies]) et d’Iran Electronics Industries. En 2003, la banque Saderat a traité des lettres de crédit pour le compte de la société iranienne Mesbah Energy Company, qui est liée au programme nucléaire (et qui a par la suite fait l’objet de sanctions au titre de la résolution 1737 du [Conseil de sécurité des Nations unies]). »
10 Le règlement no 423/2007 ayant été abrogé par le règlement (UE) no 961/2010 du Conseil, du 25 octobre 2010, concernant l’adoption de mesures restrictives à l’encontre de l’Iran (JO L 281, p. 1), le nom de la requérante a été inclus par le Conseil dans l’annexe VIII de ce dernier règlement. Par conséquent, les fonds et les ressources économiques de la requérante ont été gelés en vertu de l’article 16, paragraphe 2, dudit règlement.
11 Les motifs retenus dans le règlement no 961/2010 sont, en substance, les mêmes que ceux retenus dans la décision 2010/644.
12 Par lettre du 28 octobre 2010, le Conseil a répondu à la lettre de la requérante du 15 septembre 2010 en indiquant que, après réexamen, il rejetait la demande de la requérante tendant à ce que son nom soit supprimé de la liste de l’annexe II de la décision 2010/413 et de celle de l’annexe VIII du règlement no 961/2010. Il a précisé, à cet égard, qu’il ne partageait pas le point de vue de la requérante selon lequel ses activités relatives aux lettres de crédit n’étaient pas susceptibles de contribuer à la prolifération nucléaire. En réponse à la demande d’accès au dossier de la requérante, le Conseil lui a communiqué les copies de deux propositions d’adoption des mesures restrictives présentées par des États membres.
13 En annexe à la duplique, le Conseil a communiqué à la requérante la copie d’une troisième proposition d’adoption des mesures restrictives présentée par un État membre.
14 L’inscription de la requérante dans l’annexe II de la décision 2010/413 et dans l’annexe VIII du règlement no 961/2010 n’a pas été affectée par l’entrée en vigueur de la décision 2011/783/PESC du Conseil, du 1er décembre 2011, modifiant la décision 2010/413 (JO L 319, p. 71), et du règlement d’exécution (UE) no 1245/2011 du Conseil, du 1er décembre 2011, mettant en œuvre le règlement no 961/2010 (JO L 319, p. 11).
15 Le règlement no 961/2010 ayant été abrogé par le règlement (UE) no 267/2012 du Conseil, du 23 mars 2012, concernant l’adoption de mesures restrictives à l’encontre de l’Iran (JO L 88, p. 1), le nom de la requérante a été inclus par le Conseil dans l’annexe IX de ce dernier règlement. Les motifs retenus sont les mêmes que ceux retenus dans la décision 2010/644. Par conséquent, les fonds et les ressources économiques de la requérante sont gelés en vertu de l’article 23, paragraphe 2, dudit règlement.
Procédure et conclusions des parties
16 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 7 octobre 2010, la requérante a introduit le présent recours.
17 Par acte déposé au greffe du Tribunal le 5 novembre 2010, la requérante a adapté ses chefs de conclusions à la suite de l’adoption de la décision 2010/644 et du règlement no 961/2010.
18 Par acte déposé au greffe du Tribunal le 14 janvier 2011, la Commission européenne a demandé à intervenir dans la présente procédure au soutien des conclusions du Conseil. Par ordonnance du 8 mars 2011, le président de la quatrième chambre du Tribunal a admis cette intervention.
19 Par acte déposé au greffe du Tribunal le 10 février 2012, la requérante a, d’une part, adapté ses chefs de conclusions à la suite de l’adoption de la décision 2011/783 et du règlement d’exécution no 1245/2011 et, d’autre part, demandé que les actes attaqués soient, le cas échéant, annulés avec effet immédiat.
20 Par acte déposé au greffe du Tribunal le 27 avril 2012, la requérante a adapté ses chefs de conclusions à la suite de l’adoption du règlement no 267/2012.
21 Sur rapport du juge rapporteur, le Tribunal (quatrième chambre) a décidé d’ouvrir la procédure orale et, dans le cadre des mesures d’organisation de la procédure prévues à l’article 64 du règlement de procédure du Tribunal, a invité les parties à déposer certains documents et leur a posé par écrit des questions. Les parties ont déféré à ces demandes.
22 Les parties ont été entendues en leurs plaidoiries et en leurs réponses aux questions posées par le Tribunal lors de l’audience du 23 mai 2012.
23 Par ordonnance du Tribunal (quatrième chambre) du 4 septembre 2012, la procédure orale a été rouverte afin de verser au dossier les observations de la requérante sur l’ordonnance du président de la Cour du 19 juillet 2012, Akhras/Conseil [C‑110/12 P(R)] et de recueillir les observations des autres parties. La procédure orale a été close de nouveau le 4 octobre 2012.
24 La requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– annuler avec effet immédiat le point 7 du tableau B de l’annexe II de la décision 2010/413, le point 5 du tableau B de l’annexe du règlement d’exécution no 668/2010, le point 7 du tableau B, sous le titre I, de l’annexe de la décision 2010/644, le point 7 du tableau B de l’annexe VIII du règlement no 961/2010, la décision 2011/783, le règlement d’exécution no 1245/2011 et le point 7 du tableau B, sous le titre I, de l’annexe IX du règlement no 267/2012 pour autant que ces actes la concernent ;
– condamner le Conseil aux dépens.
25 Le Conseil et la Commission concluent à ce qu’il plaise au Tribunal :
– rejeter le recours ;
– condamner la requérante aux dépens.
En droit
26 La requérante fait valoir trois moyens. Le premier moyen est tiré d’une violation de l’obligation de motivation, de ses droits de la défense et de son droit à une protection juridictionnelle effective. Le deuxième moyen est tiré d’une erreur manifeste d’appréciation s’agissant de l’adoption des mesures restrictives à son égard. Le troisième moyen est tiré d’une violation de son droit de propriété et du principe de proportionnalité.
27 Le Conseil et la Commission contestent le bien‑fondé des moyens présentés par la requérante. Ils soutiennent, en outre, à titre liminaire, que, en tant qu’émanation de l’État iranien, la requérante ne peut pas invoquer les protections et garanties liées aux droits fondamentaux.
28 Avant d’aborder les différents moyens et arguments présentés par les parties, il y a lieu d’examiner la recevabilité de l’adaptation des conclusions opérée par la requérante.
Sur l’adaptation des conclusions de la requérante
29 Ainsi qu’il ressort des points 9, 10 et 15 ci-dessus, depuis l’introduction de la requête, la liste de l’annexe II de la décision 2010/413 a été remplacée par une nouvelle liste, arrêtée dans la décision 2010/644, et le règlement no 423/2007, tel que modifié par le règlement d’exécution no 668/2010, a été abrogé et remplacé par le règlement no 961/2010, qui a lui-même été remplacé et abrogé par le règlement no 267/2012. En outre, dans les considérants de la décision 2011/783 et du règlement d’exécution no 1245/2011, le Conseil a explicitement constaté qu’il avait procédé à un réexamen complet de la liste de l’annexe II de la décision 2010/413 et de l’annexe VIII du règlement no 961/2010 et qu’il était parvenu à la conclusion que les personnes, entités et organismes y énumérés, dont la requérante, devaient continuer à faire l’objet des mesures restrictives. La requérante a adapté ses conclusions initiales de façon à ce que sa demande en annulation vise, outre la décision 2010/413 et le règlement d’exécution no 668/2010, la décision 2010/644, le règlement no 961/2010, la décision 2011/783, le règlement d’exécution no 1245/2011 et le règlement no 267/2012 (ci-après, pris dans leur ensemble, les « actes attaqués »). Le Conseil et la Commission n’ont pas soulevé d’objections à cette adaptation.
30 À cet égard, il convient de rappeler que, lorsqu’une décision ou un règlement concernant directement et individuellement un particulier est, en cours de procédure, remplacé par un acte ayant le même objet, celui‑ci doit être considéré comme un élément nouveau permettant au requérant d’adapter ses conclusions et moyens. Il serait, en effet, contraire à une bonne administration de la justice et à une exigence d’économie de la procédure d’obliger le requérant à introduire un nouveau recours. Il serait, en outre, injuste que l’institution en cause puisse, pour faire face aux critiques contenues dans une requête présentée au juge de l’Union contre un acte, adapter l’acte attaqué ou lui en substituer un autre et se prévaloir, en cours d’instance, de cette modification ou de cette substitution pour priver l’autre partie de la possibilité d’étendre ses conclusions et ses moyens initiaux à l’acte ultérieur ou de présenter des conclusions et moyens supplémentaires contre celui-ci (voir, par analogie, arrêt du Tribunal du 23 octobre 2008, People’s Mojahedin Organization of Iran/Conseil, T‑256/07, Rec. p. II‑3019, point 46, et la jurisprudence citée).
31 La même conclusion s’applique aux actes, tels que la décision 2011/783 et le règlement d’exécution no 1245/2011, qui constatent qu’une décision ou un règlement doivent continuer à viser directement et individuellement certains particuliers, à la suite d’une procédure de réexamen expressément imposée par cette même décision ou ce même règlement.
32 Il convient donc, en l’espèce, de considérer que la requérante est également recevable à demander l’annulation de la décision 2010/644, du règlement no 961/2010, de la décision 2011/783, du règlement d’exécution no 1245/2011 et du règlement no 267/2012, pour autant que ces actes la concernent (voir, en ce sens et par analogie, arrêt People’s Mojahedin Organization of Iran/Conseil, point 30 supra, point 47).
Sur la possibilité pour la requérante d’invoquer les protections et garanties liées aux droits fondamentaux
33 Le Conseil et la Commission font valoir que, au regard du droit de l’Union, des personnes morales qui constituent des émanations des États tiers ne peuvent pas invoquer les protections et garanties liées aux droits fondamentaux. Dans la mesure où la requérante est, selon eux, une émanation de l’État iranien, cette règle lui serait applicable.
34 À cet égard, il convient d’observer, en premier lieu, que ni la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (JO 2010, C 83, p. 389), ni les traités ne prévoient de dispositions excluant les personnes morales qui sont des émanations des États du bénéfice de la protection des droits fondamentaux. Au contraire, les dispositions de ladite charte qui sont pertinentes par rapport aux moyens soulevés par la requérante, et notamment ses articles 17, 41 et 47, garantissent les droits de « [t]oute personne », formulation qui inclut des personnes morales telles que la requérante.
35 Le Conseil et la Commission invoquent néanmoins, dans ce contexte, l’article 34 de la convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, signée à Rome le 4 novembre 1950 (ci-après la « CEDH »), qui n’admet pas la recevabilité des requêtes présentées devant la Cour européenne des droits de l’homme par des organisations gouvernementales.
36 Or, d’une part, l’article 34 de la CEDH est une disposition procédurale qui n’est pas applicable aux procédures devant le juge de l’Union. D’autre part, selon la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme, le but de cette disposition est d’éviter qu’un État partie à la CEDH soit à la fois requérant et défendeur devant ladite Cour (voir, en ce sens, Cour. eur. D.H., arrêt Compagnie de navigation de la République islamique d’Iran c. Turquie du 13 décembre 2007, Recueil des arrêts et décisions, 2007-V, § 81). Cette considération n’est pas applicable au cas d’espèce.
37 Le Conseil et la Commission font également valoir que la règle qu’ils invoquent est justifiée par le fait qu’un État est garant du respect des droits fondamentaux sur son territoire, mais ne peut bénéficier de tels droits.
38 Toutefois, à supposer même que cette justification trouve à s’appliquer dans une situation interne, la circonstance selon laquelle un État est le garant du respect des droits fondamentaux sur son propre territoire est sans pertinence s’agissant de l’étendue des droits dont peuvent bénéficier des personnes morales qui sont des émanations de ce même État sur le territoire des États tiers.
39 Au vu de ce qui précède, il y a lieu de considérer que le droit de l’Union ne contient pas de règle empêchant des personnes morales qui sont des émanations des États tiers d’invoquer à leur profit les protections et garanties liées aux droits fondamentaux. Ces mêmes droits peuvent donc être invoqués par lesdites personnes devant le juge de l’Union pour autant qu’ils soient compatibles avec leur qualité de personne morale.
40 En tout état de cause, le Conseil et la Commission n’ont pas avancé d’éléments permettant d’établir que la requérante était effectivement une émanation de l’État iranien, à savoir une entité qui participait à l’exercice de la puissance publique ou qui gérait un service public sous le contrôle des autorités (voir, en ce sens, Cour. eur. D. H., arrêt Compagnie de navigation de la République islamique d’Iran c. Turquie, point 36 supra, § 79).
41 À cet égard, tout d’abord, le Conseil soutient que la requérante gère un service public sous le contrôle des autorités iraniennes dans la mesure où elle fournit des services financiers qui sont nécessaires pour le fonctionnement de l’économie iranienne. Or, il ne conteste pas les allégations de la requérante selon lesquelles lesdits services représentent des activités commerciales exercées dans un secteur concurrentiel et soumises au droit commun. Dans ces circonstances, le fait que lesdites activités soient nécessaires pour le fonctionnement de l’économie d’un État ne leur confère pas, à lui seul, la qualité de service public.
42 Ensuite, la Commission soutient que la circonstance selon laquelle la requérante est impliquée dans la prolifération nucléaire démontre qu’elle participe à l’exercice de la puissance publique. Or, en procédant de la sorte, la Commission prend pour prémisse factuelle une circonstance dont la réalité est contestée par la requérante et qui est au cœur même des débats devant le Tribunal. De surcroît, la prétendue implication de la requérante dans la prolifération nucléaire, telle qu’exposée dans les actes attaqués, ne relève pas de l’exercice des pouvoirs étatiques, mais des transactions commerciales effectuées avec des entités participant à la prolifération nucléaire. Partant, cette allégation ne justifie pas que la requérante soit qualifiée d’émanation de l’État iranien.
43 Enfin, la Commission estime que la requérante est une émanation de l’État iranien en raison de la participation de ce dernier à son capital. Or, outre le fait que, selon les indications fournies par la requérante et non contestées par le Conseil et la Commission, la participation en cause n’est que minoritaire, elle n’implique pas, à elle seule, que la requérante participe à l’exercice de la puissance publique ou gère un service public.
44 Au vu de tout ce qui précède, il y a lieu de conclure que la requérante peut invoquer à son profit les protections et garanties liées aux droits fondamentaux.
Sur le premier moyen, tiré d’une violation de l’obligation de motivation, des droits de la défense de la requérante et de son droit à une protection juridictionnelle effective
45 Par son premier moyen, la requérante soutient que le Conseil a violé l’obligation de motivation, ses droits de la défense et son droit à une protection juridictionnelle effective dans la mesure où, d’une part, il ne lui a pas communiqué suffisamment d’informations pour lui permettre de formuler des observations utiles concernant l’adoption des mesures restrictives à son égard et pour lui assurer un procès équitable et, d’autre part, tant l’examen préalable à l’adoption des mesures restrictives la visant que le réexamen périodique de ces mêmes mesures sont viciés par plusieurs erreurs.
46 Le Conseil, soutenu par la Commission, conteste le bien-fondé des arguments de la requérante. Il soutient, en particulier, que la requérante ne peut pas invoquer le principe du respect des droits de la défense.
47 En premier lieu, il y a lieu de rappeler que l’obligation de motiver un acte faisant grief, telle que prévue à l’article 296, deuxième alinéa, TFUE et, plus particulièrement en l’espèce, à l’article 24, paragraphe 3, de la décision 2010/413, à l’article 15, paragraphe 3, du règlement no 423/2007, à l’article 36, paragraphe 3, du règlement no 961/2010 et à l’article 46, paragraphe 3, du règlement no 267/2012, a pour but, d’une part, de fournir à l’intéressé une indication suffisante pour savoir si l’acte est bien fondé ou s’il est éventuellement entaché d’un vice permettant d’en contester la validité devant le juge de l’Union et, d’autre part, de permettre à ce dernier d’exercer son contrôle sur la légalité de cet acte. L’obligation de motivation ainsi édictée constitue un principe essentiel du droit de l’Union auquel il ne saurait être dérogé qu’en raison de considérations impérieuses. Partant, la motivation doit, en principe, être communiquée à l’intéressé en même temps que l’acte lui faisant grief, son absence ne pouvant être régularisée par le fait que l’intéressé prend connaissance des motifs de l’acte au cours de la procédure devant le juge de l’Union (voir, en ce sens, arrêt du Tribunal du 14 octobre 2009, Bank Melli Iran/Conseil, T‑390/08, Rec. p. II‑3967, point 80, et la jurisprudence citée).
48 Partant, à moins que des considérations impérieuses touchant à la sûreté de l’Union ou de ses États membres ou à la conduite de leurs relations internationales ne s’opposent à la communication de certains éléments, le Conseil est tenu de porter à la connaissance d’une entité visée par des mesures restrictives les raisons spécifiques et concrètes pour lesquelles il considère qu’elles devaient être adoptées. Il doit ainsi mentionner les éléments de fait et de droit dont dépend la justification légale des mesures concernées et les considérations qui l’ont amené à les prendre (voir, en ce sens, arrêt Bank Melli Iran/Conseil, point 47 supra, point 81, et la jurisprudence citée).
49 Par ailleurs, la motivation doit être adaptée à la nature de l’acte en cause et au contexte dans lequel il a été adopté. L’exigence de motivation doit être appréciée en fonction des circonstances de l’espèce, notamment du contenu de l’acte, de la nature des motifs invoqués et de l’intérêt que les destinataires ou d’autres personnes concernées directement et individuellement par l’acte peuvent avoir à recevoir des explications. Il n’est pas exigé que la motivation spécifie tous les éléments de fait et de droit pertinents, dans la mesure où le caractère suffisant d’une motivation doit être apprécié au regard non seulement de son libellé, mais aussi de son contexte ainsi que de l’ensemble des règles juridiques régissant la matière concernée. En particulier, un acte faisant grief est suffisamment motivé dès lors qu’il est intervenu dans un contexte connu de l’intéressé, qui lui permet de comprendre la portée de la mesure prise à son égard (voir arrêt Bank Melli Iran/Conseil, point 47 supra, point 82, et la jurisprudence citée).
50 En deuxième lieu, selon une jurisprudence constante, le respect des droits de la défense, et notamment du droit d’être entendu, dans toute procédure ouverte à l’encontre d’une entité et susceptible d’aboutir à un acte faisant grief à celle‑ci, constitue un principe fondamental du droit de l’Union et doit être assuré, même en l’absence de toute réglementation concernant la procédure en cause (arrêt Bank Melli Iran/Conseil, point 47 supra, point 91).
51 Le principe du respect des droits de la défense exige, d’une part, que les éléments retenus à la charge de l’entité intéressée pour fonder l’acte lui faisant grief lui soient communiqués. D’autre part, elle doit être mise en mesure de faire valoir utilement son point de vue au sujet de ces éléments (voir, par analogie, arrêt du Tribunal du 12 décembre 2006, Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran/Conseil, T‑228/02, Rec. p. II‑4665, point 93).
52 Partant, s’agissant d’un premier acte par lequel les fonds d’une entité sont gelés, à moins que des considérations impérieuses touchant à la sûreté de l’Union ou de ses États membres ou à la conduite de leurs relations internationales ne s’y opposent, la communication des éléments à charge doit avoir lieu soit concomitamment à l’adoption de l’acte concerné, soit aussitôt que possible après ladite adoption. Sur demande de l’entité concernée, cette dernière a également le droit de faire valoir son point de vue au sujet de ces éléments une fois l’acte adopté. Sous les mêmes réserves, toute décision subséquente de gel des fonds doit en principe être précédée d’une communication des nouveaux éléments à charge et d’une nouvelle possibilité pour l’entité concernée de faire valoir son point de vue (voir, par analogie, arrêt Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran/Conseil, point 51 supra, point 137).
53 Il y a lieu, en outre, de remarquer que, lorsque des informations suffisamment précises, permettant à l’entité intéressée de faire connaître utilement son point de vue sur les éléments retenus à sa charge par le Conseil, ont été communiquées, le principe du respect des droits de la défense n’implique pas l’obligation pour cette institution de donner spontanément accès aux documents contenus dans son dossier. Ce n’est que sur demande de la partie intéressée que le Conseil est tenu de donner accès à tous les documents administratifs non confidentiels concernant la mesure en cause (voir arrêt Bank Melli Iran/Conseil, point 47 supra, point 97, et la jurisprudence citée).
54 En troisième lieu, le principe de protection juridictionnelle effective constitue un principe général du droit de l’Union, qui découle des traditions constitutionnelles communes aux États membres et qui a été consacré par les articles 6 et 13 de la CEDH, ainsi que par l’article 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne. L’efficacité du contrôle juridictionnel implique que l’autorité de l’Union en cause est tenue de communiquer les motifs d’une mesure restrictive à l’entité concernée, dans toute la mesure du possible, soit au moment où ladite mesure est adoptée, soit, à tout le moins, aussi rapidement que possible après qu’elle l’a été, afin de permettre à l’entité concernée l’exercice, dans les délais, de son droit de recours. Le respect de cette obligation de communiquer lesdits motifs est en effet nécessaire tant pour permettre aux destinataires des mesures restrictives de défendre leurs droits dans les meilleures conditions possibles et de décider en pleine connaissance de cause s’il est utile de saisir le juge de l’Union, que pour mettre ce dernier pleinement en mesure d’exercer le contrôle de la légalité de l’acte en cause qui lui incombe (voir, en ce sens et par analogie, arrêt de la Cour du 3 septembre 2008, Kadi et Al Barakaat International Foundation/Conseil et Commission, C‑402/05 P et C‑415/05 P, Rec. p. I‑6351, points 335 à 337, et la jurisprudence citée).
55 Au vu de cette jurisprudence, le Tribunal estime qu’il convient d’examiner les arguments présentés par les parties sous le premier moyen, selon les cinq étapes décrites ci-après. Premièrement, il y a lieu d’examiner l’argument liminaire du Conseil et de la Commission selon lequel la requérante ne peut pas invoquer le principe du respect des droits de la défense. Deuxièmement, il convient d’examiner les arguments relatifs, d’une part, à l’obligation de motivation et, d’autre part, à la prétendue violation des droits de la défense de la requérante en ce qui concerne la communication initiale des éléments à charge. Troisièmement, il y a lieu d’examiner l’argumentation liée à la prétendue violation des droits de la défense s’agissant de l’accès au dossier du Conseil. Quatrièmement, le Tribunal examinera les arguments ayant trait, d’une part, à la prétendue violation des droits de la défense de la requérante en ce qui concerne la possibilité pour elle de faire valoir son point de vue et, d’autre part, à la prétendue violation de son droit à une protection juridictionnelle effective. Cinquièmement, les arguments relatifs aux prétendues erreurs viciant l’examen et le réexamen opérés par le Conseil seront abordés.
Sur la possibilité pour la requérante d’invoquer le principe du respect des droits de la défense
56 Le Conseil et la Commission contestent l’applicabilité du principe du respect des droits de la défense au cas d’espèce. En se référant à l’arrêt du Tribunal du 19 mai 2010, Tay Za/Conseil (T‑181/08, Rec. p. II‑1965, points 121 à 123), ils font valoir que la requérante n’a pas été visée par des mesures restrictives en raison de son activité propre, mais en raison de son appartenance à la catégorie générale des personnes et des entités ayant apporté un appui à la prolifération nucléaire. Par conséquent, la procédure d’adoption des mesures restrictives n’aurait pas été ouverte à l’encontre de la requérante au sens de la jurisprudence citée au point 50 ci‑dessus et elle ne pourrait, dès lors, pas se prévaloir des droits de la défense ou pourrait seulement s’en prévaloir dans une mesure restreinte.
57 Cette argumentation ne saurait être retenue.
58 En effet, d’une part, l’arrêt Tay Za/Conseil, point 56 supra, a été annulé sur pourvoi, dans son intégralité, par l’arrêt de la Cour du 13 mars 2012, Tay Za/Conseil (C‑376/10 P). Par conséquent, les constats opérés dans ledit arrêt ne font plus partie de l’ordre juridique de l’Union et ne sauraient donc être valablement invoqués par le Conseil et par la Commission.
59 D’autre part, l’article 24, paragraphes 3 et 4, de la décision 2010/413, l’article 15, paragraphe 3, du règlement no 423/2007, l’article 36, paragraphes 3 et 4, du règlement no 961/2010 et l’article 46, paragraphes 3 et 4, du règlement no 267/2012 prévoient des dispositions garantissant les droits de la défense des entités visées par des mesures restrictives adoptées en vertu de ces textes. Le respect de ces droits fait l’objet du contrôle du juge de l’Union (voir, en ce sens, arrêt Bank Melli Iran/Conseil, point 47 supra, point 37).
60 Dans ces circonstances, il y a lieu de conclure que le principe du respect des droits de la défense, tel que rappelé aux points 50 à 53 ci‑dessus, peut être invoqué par la requérante en l’espèce.
Sur l’obligation de motivation et sur la communication initiale des éléments à charge
61 Il convient de remarquer, d’emblée, que, pour apprécier le respect de l’obligation de motivation et de l’obligation de communiquer à l’entité intéressée les éléments retenus à sa charge, il y a lieu de prendre en considération, outre les motifs figurant dans les actes attaqués, les trois propositions d’adoption des mesures restrictives communiquées par le Conseil à la requérante.
62 En effet, d’une part, il ressort desdites propositions, telles que communiquées à la requérante, qu’elles ont été soumises aux délégations des États membres dans le contexte de l’adoption des mesures restrictives la visant et qu’elles constituent, par conséquent, des éléments sur lesquels sont fondées ces mêmes mesures.
63 D’autre part, il est vrai que les trois propositions ont été communiquées à la requérante après l’introduction du recours, voire, s’agissant de celle annexée à la duplique, après l’adaptation des conclusions consécutive à l’adoption de la décision 2010/644 et du règlement no 961/2010. Dès lors, elles ne peuvent valablement compléter la motivation de la décision 2010/413, du règlement d’exécution no 668/2010 et, s’agissant de la proposition annexée à la duplique, de la décision 2010/644 et du règlement no 961/2010. Elles peuvent, néanmoins, être prises en considération dans le cadre de l’appréciation de la légalité des actes ultérieurs, à savoir de la décision 2011/783, du règlement d’exécution no 1245/2011 et du règlement no 267/2012 en ce qui concerne les trois propositions, ainsi que de la décision 2010/644 et du règlement no 961/2010 en ce qui concerne les propositions communiquées le 28 octobre 2010.
64 Les actes attaqués mentionnent les quatre motifs suivants qui concernent la requérante :
– la requérante est détenue par l’État iranien, soit à 94 %, selon la décision 2010/413 et le règlement d’exécution no 668/2010, soit en partie, selon les actes ultérieurs ;
– la requérante a fourni des services financiers à des entités qui effectuent des achats destinés aux programmes nucléaires et de missiles balistiques de l’Iran ; parmi ces entités figurent des entités visées dans la résolution 1737 (2006) du Conseil de sécurité des Nations unies ;
– en mars 2009, la requérante s’occupait encore des paiements et des lettres de crédit de l’Organisation des industries de la défense (ci-après l’« OID ») et d’Iran Electronics Industries (ci-après « IEI »), visées par des mesures restrictives ;
– en 2003, la requérante a traité des lettres de crédit pour le compte de la société Mesbah Energy Company, qui est liée au programme nucléaire iranien.
65 Les motifs mentionnés dans les propositions d’adoption des mesures restrictives annexées à la lettre du Conseil du 28 octobre 2010 se recoupent intégralement avec les motifs mentionnés dans les actes attaqués.
66 La troisième proposition d’adoption des mesures restrictives, qui est annexée à la duplique, quant à elle, ajoute un cinquième motif, selon lequel la requérante aurait fourni des services financiers à Sanam Industria Group.
67 La requérante soutient que cette motivation ne précise pas suffisamment les raisons de l’adoption des mesures restrictives à son égard. Elle estime que cette insuffisance implique, par ailleurs, une violation de ses droits de la défense.
68 Le Conseil, soutenu par la Commission, conteste le bien‑fondé de l’argumentation de la requérante.
69 Le premier motif est suffisamment précis, dès lors qu’il permet à la requérante de comprendre que le Conseil lui reproche la participation de l’État iranien à son capital.
70 S’agissant du deuxième motif, il y a lieu de remarquer qu’il n’est pas clair, de prime abord, s’il s’agit d’une allégation générale complétée et illustrée par les motifs suivants ou bien d’un motif indépendant. En l’absence d’articulation explicite entre les différents motifs, il y a lieu de retenir la seconde interprétation de la motivation des actes attaqués.
71 Or, sous cette interprétation, le deuxième motif est excessivement vague, dès lors qu’il ne comporte pas de précisions sur l’identité des entités auxquelles auraient été fournis les services financiers concernés.
72 Les troisième, quatrième et cinquième motifs sont suffisamment détaillés, dès lors qu’ils précisent les noms des entités concernées, ainsi que, dans le cas des deux premiers motifs, le type des services financiers fournis et les dates de leur prestation.
73 Au vu de ce qui précède, il y a lieu de considérer que le Conseil a violé l’obligation de motivation ainsi que l’obligation de communiquer à la requérante, en sa qualité d’entité intéressée, les éléments retenus à sa charge en ce qui concerne le deuxième motif invoqué par lui. En revanche, ces mêmes obligations ont été respectées en ce qui concerne les autres motifs.
Sur l’accès au dossier
74 Ainsi qu’il a été constaté aux points 12 et 13 ci‑dessus, le Conseil a communiqué à la requérante, en annexe à sa lettre du 28 octobre 2010, deux propositions d’adoption des mesures restrictives émanant d’États membres, puis une troisième proposition en annexe à la duplique.
75 La requérante se plaint que cette communication est tardive, dès lors qu’elle ne disposait pas des éléments concernés en temps utile.
76 Le Conseil, soutenu par la Commission, se défend en affirmant, en substance, qu’il a communiqué les propositions concernées à la requérante dès qu’il a recueilli l’accord des États membres dont elles émanaient.
77 Or, l’argument du Conseil ne saurait être retenu. En effet, lorsque le Conseil entend se fonder sur des éléments fournis par un État membre pour adopter des mesures restrictives à l’égard d’une entité, il est tenu de s’assurer, avant l’adoption desdites mesures, que les éléments en question peuvent être communiqués à l’entité concernée en temps utile afin que celle‑ci puisse faire valoir utilement son point de vue.
78 En l’espèce, il convient de remarquer que le délai fixé à la requérante par le Conseil pour présenter ses observations à la suite de l’adoption de la décision 2010/413 et du règlement d’exécution no 668/2010 expirait le 15 septembre 2010.
79 Or, dans la mesure où le Conseil n’a communiqué les trois propositions à la requérante qu’après l’expiration de ce délai, il ne lui a pas donné accès aux éléments de son dossier en temps utile, en violation des droits de la défense.
Sur la possibilité pour la requérante de faire valoir utilement son point de vue et sur le droit à une protection juridictionnelle effective
80 En premier lieu, la requérante fait valoir qu’elle n’a pas eu l’occasion de faire valoir utilement son point de vue et que, en tout état de cause, les observations qu’elle a pu formuler n’ont pas été prises en considération par le Conseil.
81 Le Conseil, soutenu par la Commission, conteste le bien‑fondé des arguments de la requérante.
82 Il y a d’abord lieu de constater que, à la suite de l’adoption des premiers actes par lesquels ses fonds ont été gelés, le 26 juillet 2010, la requérante a adressé au Conseil, le 15 septembre 2010, une lettre dans laquelle elle a exposé son point de vue et demandé que les mesures restrictives adoptées à son égard soient supprimées. Le Conseil a répondu à cette lettre le 28 octobre 2010. Ensuite, avant l’adoption de la décision 2011/783 et du règlement d’exécution no 1245/2011, la requérante a présenté ses observations au Conseil par lettre du 29 juillet 2011, à laquelle le Conseil a répondu le 5 décembre 2011. Enfin, le 10 février 2012, c’est-à-dire avant l’adoption du règlement no 267/2012, la requérante a présenté de nouvelles observations au Conseil, qui y a répondu par lettre du 24 avril 2012.
83 Partant, il y a lieu de considérer que la requérante a eu l’occasion de faire valoir utilement son point de vue, sauf en ce qui concerne, d’une part, le deuxième motif fourni par le Conseil, qui est excessivement vague (voir point 70 ci‑dessus) et, d’autre part, les trois propositions d’adoption des mesures restrictives, pour autant qu’elle n’en disposait pas le 15 septembre 2010.
84 S’agissant de la prise en considération des observations formulées, il est certes vrai que la réponse aux arguments de la requérante dans les lettres du Conseil des 28 octobre 2010, 5 décembre 2011 et 24 avril 2012 est brève. Il n’en demeure pas moins que ce dernier a précisé, dans la lettre du 28 octobre 2010, qu’il ne partageait pas le point de vue de la requérante selon lequel ses activités relatives aux lettres de crédit n’étaient pas susceptibles de contribuer à la prolifération nucléaire. Il a réitéré cette position dans la lettre du 5 décembre 2011 et dans celle du 24 avril 2012.
85 Au demeurant, il n’est pas contesté que le Conseil a rectifié la mention relative à la détention du capital de la requérante par l’État iranien, dont l’exactitude a été contestée par cette dernière.
86 Au vu de ces circonstances, il y a lieu de considérer que les observations de la requérante ont été prises en considération par le Conseil lors du réexamen opéré par lui, contrairement à ce que prétend la requérante.
87 En second lieu, la requérante soutient que le caractère insuffisant des informations et éléments qui lui ont été communiqués a affecté son droit à une protection juridictionnelle effective.
88 Le Conseil, soutenu par la Commission, conteste le bien‑fondé de cet argument.
89 À l’instar de ce qui a été constaté au point 83 ci-dessus, il y a lieu de considérer que, pour autant que la requérante a obtenu la communication individuelle de motifs suffisamment précis, à savoir les premier, troisième, quatrième et cinquième motifs invoqués par le Conseil, son droit à une protection juridictionnelle effective a été respecté.
90 En revanche, le caractère vague du deuxième motif fourni par le Conseil ainsi que la communication tardive des trois propositions d’adoption des mesures restrictives sont constitutifs d’une violation du droit de la requérante à une protection juridictionnelle effective.
Sur les vices affectant l’examen opéré par le Conseil
91 La requérante soutient que le Conseil n’a pas procédé à un véritable examen des circonstances de l’espèce, mais qu’il s’est borné à adopter les propositions présentées par les États membres. Ce vice affecterait tant l’examen préalable à l’adoption des mesures restrictives la visant que le réexamen périodique de ces mêmes mesures.
92 En outre, selon la requérante, il ressort des câbles diplomatiques, rendus publics par l’intermédiaire de l’organisation Wikileaks (ci-après les « câbles diplomatiques »), que les États membres, et en particulier le Royaume-Uni, ont subi des pressions de la part du gouvernement des États-unis d’Amérique visant à faire adopter des mesures restrictives à l’égard des entités iraniennes. Or, cette circonstance jetterait un doute sur la légalité des mesures adoptées et sur celle de la procédure de leur adoption.
93 Le Conseil, soutenu par la Commission, conteste le bien‑fondé des arguments de la requérante. Il soutient, en particulier, qu’il n’y a pas lieu de tenir compte des câbles diplomatiques.
94 En premier lieu, il convient de relever que les actes arrêtant des mesures restrictives à l’encontre des entités prétendument impliquées dans la prolifération nucléaire sont des actes du Conseil, qui doit, partant, s’assurer que leur adoption est justifiée. Par conséquent, lors de l’adoption d’un premier acte arrêtant de telles mesures, le Conseil est tenu d’examiner la pertinence et le bien‑fondé des éléments d’information et de preuve qui lui sont soumis, en vertu de l’article 23, paragraphe 2, de la décision 2010/413, par un État membre ou par le haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité. Lors de l’adoption des actes successifs visant la même entité, le Conseil est tenu, conformément à l’article 24, paragraphe 4, de la même décision, de réexaminer la nécessité du maintien desdites mesures à la lumière des observations présentées par cette entité.
95 En l’espèce, d’une part, le dossier ne contient aucun indice suggérant que le Conseil a vérifié la pertinence et le bien‑fondé des éléments visant la requérante qui lui ont été soumis avant l’adoption de la décision 2010/413 et du règlement d’exécution no 668/2010. Au contraire, l’indication erronée, dans ces actes, du degré de participation de l’État iranien au capital de la requérante, dont l’inexactitude n’est pas contestée par le Conseil, tend à établir qu’aucune vérification en ce sens n’a eu lieu.
96 D’autre part, il ressort des points 84 à 86 ci‑dessus que, lors de l’adoption des actes attaqués ultérieurs, le Conseil a réexaminé les circonstances de l’espèce à la lumière des observations de la requérante, dès lors qu’il a rectifié l’indication relative à la participation de l’État iranien au capital de cette dernière et qu’il s’est exprimé sur son argumentation concernant les activités relatives aux lettres de crédit.
97 En second lieu, s’agissant des câbles diplomatiques, la circonstance selon laquelle certains États membres auraient subi des pressions diplomatiques, à la supposer établie, n’implique pas, à elle seule, que ces mêmes pressions aient affecté les actes attaqués, qui ont été adoptés par le Conseil, ou l’examen opéré par ce dernier à l’occasion de leur adoption.
98 Dans ces circonstances, il y a lieu d’accueillir les arguments de la requérante, relatifs aux vices dont serait affecté l’examen opéré par le Conseil, en ce qui concerne la décision 2010/413 et le règlement d’exécution no 668/2010, et de les rejeter pour le surplus.
99 Au vu de ce qui précède, il y a d’abord lieu d’observer que le Conseil a violé les droits de la défense de la requérante et son droit à une protection juridictionnelle effective en ce qu’il ne lui a pas communiqué, en temps utile, les trois propositions d’adoption des mesures restrictives (voir points 79, 83 et 90 ci‑dessus). Dans la mesure où lesdites propositions ont été retenues par le Conseil pour fonder l’ensemble des actes attaqués à l’égard de la requérante et compte tenu de la date de communication de la dernière d’entre elles, ce vice affecte la légalité de la décision 2010/413, du règlement d’exécution no 668/2010, de la décision 2010/644 et du règlement no 961/2010, pour autant que ces actes concernent la requérante.
100 Ensuite, lors de l’adoption de la décision 2010/413 et du règlement d’exécution no 668/2010, le Conseil n’a pas respecté l’obligation d’examiner la pertinence et le bien‑fondé des éléments d’information et de preuve à l’égard de la requérante qui lui ont été soumis, entachant ainsi lesdits actes d’illégalité (voir points 95 et 98 ci‑dessus).
101 Enfin, le Conseil a violé l’obligation de motivation, les droits de la défense de la requérante et son droit à une protection juridictionnelle effective en ce qui concerne le deuxième motif invoqué à l’égard de la requérante (voir points 70, 73, 83 et 90 ci‑dessus). Néanmoins, compte tenu de ce que les différents motifs invoqués par le Conseil sont indépendants les uns des autres et du caractère suffisamment précis des autres motifs, cette circonstance ne justifie pas l’annulation de la décision 2011/783, du règlement d’exécution no 1245/2011 et du règlement no 267/2012. Elle implique seulement que le deuxième motif ne peut pas être pris en considération lors de l’examen du deuxième moyen concernant le bien‑fondé des mesures restrictives visant la requérante.
102 Au vu de tout ce qui précède, il y a lieu d’accueillir le premier moyen dans la mesure où il vise à l’annulation de la décision 2010/413, du règlement d’exécution no 668/2010, de la décision 2010/644 et du règlement no 961/2010 pour autant que ces actes concernent la requérante, et de le rejeter pour le surplus.
Sur le deuxième moyen, tiré d’une erreur manifeste d’appréciation s’agissant de l’adoption des mesures restrictives à l’égard de la requérante
103 La requérante soutient que les motifs invoqués à son égard par le Conseil, énumérés aux points 64 à 66 ci‑dessus, ne remplissent pas les conditions prévues par la décision 2010/413, le règlement no 423/2007, le règlement no 961/2010 et le règlement no 267/2012 et ne sont pas appuyés par des preuves. Par conséquent, le Conseil aurait commis une erreur manifeste d’appréciation en adoptant des mesures restrictives à son égard sur la base de ces motifs.
104 Le Conseil, soutenu par la Commission, conteste les arguments de la requérante.
105 Selon la jurisprudence, le contrôle juridictionnel de la légalité d’un acte par lequel des mesures restrictives ont été adoptées à l’égard d’une entité s’étend à l’appréciation des faits et des circonstances invoqués comme le justifiant, de même qu’à la vérification des éléments de preuve et d’information sur lesquels est fondée cette appréciation. En cas de contestation, il appartient au Conseil de présenter ces éléments en vue de leur vérification par le juge de l’Union (voir, en ce sens, arrêt Bank Melli Iran/Conseil, point 47 supra, points 37 et 107).
106 Au vu de cette jurisprudence, et compte tenu du défaut de motivation du deuxième motif invoqué par le Conseil à l’égard de la requérante (voir point 101 ci‑dessus), il convient de se limiter à la vérification du bien‑fondé des premier, troisième, quatrième et cinquième motifs invoqués.
107 S’agissant du premier motif, il est désormais établi que la requérante n’est pas détenue à 94 % par l’État iranien, ce dernier n’étant qu’un actionnaire minoritaire. Partant, ce dernier motif repose sur un constat factuel erroné en ce qui concerne la décision 2010/413 et le règlement d’exécution no 668/2010.
108 Au demeurant, la circonstance qu’une partie du capital de la requérante est détenue par l’État iranien n’implique pas, à elle seule, que cette dernière apporte un appui à la prolifération nucléaire. Par conséquent, le premier motif fourni par le Conseil ne justifie pas l’adoption des mesures restrictives à l’égard de la requérante sur le fondement de ce qu’elle aurait apporté un tel appui.
109 En ce qui concerne le quatrième motif, la requérante conteste avoir fourni des services à Mesbah Energy Company. Or, le Conseil n’a produit aucun élément de preuve ou d’information pour établir que de tels services ont été fournis, voire que la requérante était au courant de l’implication de Mesbah Energy Company, qui n’était pas encore visée par des mesures restrictives en 2003, dans la prolifération nucléaire. Dès lors, il y a lieu de conclure que le quatrième motif ne justifie pas non plus l’adoption des mesures restrictives à l’égard de la requérante.
110 Le même constat est applicable au cinquième motif, pour autant que la légalité de la décision 2011/783, du règlement d’exécution no 1245/2011 et du règlement no 267/2012 est concernée. En effet, alors que la requérante conteste avoir fourni des services financiers à Sanam Industria Group après l’adoption des mesures restrictives visant cette dernière, le Conseil n’apporte aucun élément pour établir l’allégation contraire ou pour prouver que la requérante était au courant de l’implication de Sanam Industria Group dans la prolifération nucléaire même avant l’adoption des mesures restrictives visant cette dernière.
111 S’agissant, en dernier lieu, du troisième motif, la requérante ne conteste pas que l’OID et IEI participent à la prolifération nucléaire. Elle ne conteste pas non plus avoir traité des lettres de crédit de ces deux entités.
112 Elle conteste, néanmoins, que les services qu’elle a fournis à l’OID et à IEI justifient l’adoption des mesures restrictives la visant. Elle soutient, à cet égard, en substance, que lesdits services étaient des services bancaires courants rendus par le passé dans le contexte du traitement des lettres de crédit à l’exportation, émises par des banques tierces, et qu’ils ne concernaient pas des transactions liées à la prolifération nucléaire.
113 Afin de pouvoir vérifier le bien‑fondé de ces arguments, le Tribunal a demandé au Conseil de lui communiquer des informations détaillées portant sur les lettres de crédit traitées par la requérante pour l’OID et IEI.
114 Le Conseil n’a pas produit d’éléments en réponse à la demande du Tribunal. Il soutient, à cet égard, que la requérante n’a pas non plus produit de tels éléments, alors qu’elle aurait pu et dû le faire.
115 Cet argument ne saurait être retenu. Ainsi qu’il ressort de la jurisprudence citée au point 105 ci‑dessus, ce n’est pas à l’entité visée par des mesures restrictives, mais au Conseil de produire, en cas de contestation, les éléments de preuve et d’information sur lesquels il s’est appuyé en adoptant lesdites mesures. En l’espèce, dans la mesure où le Conseil s’est appuyé sur des lettres de crédit spécifiques qui auraient été traitées par la requérante pour l’OID et IEI, c’est donc à lui de fournir au Tribunal les détails y relatifs.
116 Dans ces circonstances, l’impossibilité de vérifier le bien‑fondé des arguments de la requérante, selon lesquels les services qu’elle a fournis à l’OID et IEI ne justifient pas l’adoption des mesures restrictives la visant, ne saurait jouer à son détriment. Au contraire, cette impossibilité étant imputable au non-respect par le Conseil de son obligation de présenter les éléments de preuve et d’information pertinents, il y a lieu d’accueillir le deuxième moyen.
117 Au vu de tout ce qui précède, il convient d’annuler les actes attaqués pour autant qu’ils concernent la requérante, sans qu’il soit nécessaire d’examiner le troisième moyen, tiré d’une violation du principe de proportionnalité.
Sur les effets dans le temps de l’annulation des actes attaqués
118 En ce qui concerne les effets dans le temps de l’annulation des actes attaqués, il y a lieu de remarquer, d’abord, que le règlement d’exécution no 668/2010, qui a modifié la liste de l’annexe V du règlement no 423/2007, ne produit plus d’effets juridiques à la suite de l’abrogation de ce dernier règlement, opérée par le règlement no 961/2010. De même, le règlement no 961/2010, tel que modifié par le règlement d’exécution no 1245/2011, a lui-même été abrogé par le règlement no 267/2012. Par conséquent, l’annulation du règlement d’exécution no 668/2010, du règlement no 961/2010 et du règlement d’exécution no 1245/2011 ne concerne que les effets que ces actes ont produits entre la date de leur entrée en vigueur et la date de leur abrogation.
119 Ensuite, quant au règlement no 267/2012, il doit être rappelé que, en vertu de l’article 60, second alinéa, du statut de la Cour de justice de l’Union européenne, par dérogation à l’article 280 TFUE, les décisions du Tribunal annulant un règlement ne prennent effet qu’à compter de l’expiration du délai de pourvoi visé à l’article 56, premier alinéa, dudit statut ou, si un pourvoi a été introduit dans ce délai, à compter du rejet de celui-ci (voir, par analogie, arrêt du Tribunal du 16 septembre 2011, Kadio Morokro/Conseil, T‑316/11, non publié au Recueil, point 38).
120 À cet égard, en se référant à l’ordonnance Akhras/Conseil, point 23 supra, la requérante soutient que le règlement no 267/2012 se présente, à son égard, comme une décision prise sous la forme de règlement, et non comme un vrai règlement. Par conséquent, l’article 60, second alinéa, du statut ne serait pas applicable en l’espèce.
121 Cet argument ne saurait être retenu.
122 En effet, d’une part, au point 29 de l’ordonnance Akhras/Conseil, point 23 supra, le président de la Cour n’a pas examiné, de manière détaillée, l’applicabilité de l’article 60, second alinéa, du statut aux règlements imposant des mesures restrictives, dès lors qu’il s’est borné à constater que, si les arguments présentés sur ce point par le requérant dans l’affaire C‑110/12 P(R) n’apparaissaient pas « dénués de fondement », ils étaient, en revanche, inopérants.
123 Or, d’autre part, au vu de la jurisprudence de la Cour, il y a lieu de considérer que le règlement no 267/2012, en ce compris son annexe IX, a la nature d’un règlement, dès lors que son article 51, second alinéa, prévoit qu’il est obligatoire dans tous ses éléments et directement applicable dans tout État membre, ce qui correspond aux effets d’un règlement tels que prévus à l’article 288 TFUE (voir, par analogie, arrêt de la Cour du 16 novembre 2011, Bank Melli Iran/Conseil, C‑548/09 P, Rec. p. I‑11381, point 45).
124 L’article 60, second alinéa, du statut de la Cour est donc bien applicable en l’espèce.
125 Dans ces circonstances, le Conseil dispose d’un délai de deux mois, augmenté du délai de distance de dix jours, à compter de la notification du présent arrêt, pour remédier aux violations constatées en adoptant, le cas échéant, de nouvelles mesures restrictives à l’égard de la requérante. En l’espèce, le risque d’une atteinte sérieuse et irréversible à l’efficacité des mesures restrictives qu’impose le règlement no 267/2012 n’apparaît pas suffisamment élevé, compte tenu de l’importante incidence de ces mesures sur les droits et les libertés de la requérante, pour justifier le maintien des effets dudit règlement à l’égard de cette dernière pendant une période allant au-delà de celle prévue à l’article 60, second alinéa, du statut de la Cour (voir, par analogie, arrêt Kadio Morokro/Conseil, point 119 supra, point 38).
126 Enfin, en ce qui concerne les effets dans le temps de l’annulation de la décision 2010/413, telle que modifiée par la décision 2010/644 et par la décision 2011/783, il convient de rappeler que, en vertu de l’article 264, second alinéa, TFUE, le Tribunal peut, s’il l’estime nécessaire, indiquer ceux des effets de l’acte annulé qui doivent être considérés comme définitifs. En l’espèce, l’existence d’une différence entre la date d’effet de l’annulation du règlement no 267/2012 et celle de la décision 2010/413, telle que modifiée par la décision 2010/644 et par la décision 2011/783, serait susceptible d’entraîner une atteinte sérieuse à la sécurité juridique, ces deux actes infligeant à la requérante des mesures identiques. Les effets de la décision 2010/413, telle que modifiée par la décision 2010/644 et par la décision 2011/783, doivent donc être maintenus, en ce qui concerne la requérante, jusqu’à la prise d’effet de l’annulation du règlement no 267/2012 (voir, par analogie, arrêt Kadio Morokro/Conseil, point 119 supra, point 39).
Sur les dépens
127 Aux termes de l’article 87, paragraphe 2, du règlement de procédure du Tribunal, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. Le Conseil ayant succombé, pour l’essentiel, il y a lieu de le condamner aux dépens, conformément aux conclusions de la requérante.
128 Aux termes de l’article 87, paragraphe 4, premier alinéa, de ce même règlement, les institutions qui sont intervenues au litige supportent leurs dépens. Dès lors, la Commission supportera ses propres dépens.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (quatrième chambre)
déclare et arrête :
1) Sont annulés, pour autant qu’ils concernent Bank Saderat Iran :
– le point 7 du tableau B de l’annexe II de la décision 2010/413/PESC du Conseil, du 26 juillet 2010, concernant des mesures restrictives à l’encontre de l’Iran et abrogeant la position commune 2007/140/PESC ;
– le point 5 du tableau B de l’annexe du règlement d’exécution (UE) no 668/2010 du Conseil, du 26 juillet 2010, mettant en œuvre l’article 7, paragraphe 2, du règlement (CE) no 423/2007 concernant l’adoption de mesures restrictives à l’encontre de l’Iran ;
– le point 7 du tableau B, sous le titre I, de l’annexe de la décision 2010/644/PESC du Conseil, du 25 octobre 2010, modifiant la décision 2010/413 ;
– le point 7 du tableau B de l’annexe VIII du règlement (UE) no 961/2010 du Conseil, du 25 octobre 2010, concernant l’adoption de mesures restrictives à l’encontre de l’Iran et abrogeant le règlement no 423/2007 ;
– la décision 2011/783/PESC du Conseil, du 1er décembre 2011, modifiant la décision 2010/413 ;
– le règlement d’exécution (UE) no 1245/2011 du Conseil, du 1er décembre 2011, mettant en œuvre le règlement no 961/2010 ;
– le point 7 du tableau B, sous le titre I, de l’annexe IX du règlement (UE) no 267/2012 du Conseil, du 23 mars 2012, concernant l’adoption de mesures restrictives à l’encontre de l’Iran et abrogeant le règlement no 961/2010.
2) Les effets de la décision 2010/413, telle que modifiée par la décision 2010/644 et par la décision 2011/783, sont maintenus en ce qui concerne Bank Saderat Iran jusqu’à la prise d’effet de l’annulation du règlement no 267/2012.
3) Le recours est rejeté pour le surplus.
4) Le Conseil de l’Union européenne supportera, outre ses propres dépens, ceux exposés par Bank Saderat Iran.
5) La Commission européenne supportera ses propres dépens.
Pelikánová | Jürimäe | Van der Woude |
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 5 février 2013.
Signatures